Page 1 of 20
CONCEPT PAPER
Perencanaan Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana Banjir
Berbasis Wilayah DAS (Daerah Aliran Sungai)
Untuk Mewujudkan
VISI INDONESIA BEBAS BANJIR
Disusun oleh: Yayasan Lestari Indonesia
(Gunawan, Aris Sustiyono, Anggoro, M)
Direvisi oleh:
1. Prof. Dr. Ir. Naik Sinukaban, M.Sc 2. Dr. Al. Sentot Sudarwanto, S.H. M.Hum.
3. Lukman Hakim, Msi.
Kerjasama,
Page 2 of 20
CONCEPT PAPER
Perencanaan Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana Banjir
Berbasis Wilayah DAS (Daerah Aliran Sungai)
Abstrak
Maksud dan tujuan penulisan Concept Papaer ini adalah untuk menyamakan persepsi stakeholders terkait sebab akibat dan proses terjadinya bencana banjir. Dan merumuskan rekomendasi penyusunan perencanaan penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir berbasis wilayah daerah aliran sungai (DAS) dan penguatan kapasitas penyelenggara penanggulangan bencana di daerah, penguatan kapasitas kelembagaan pengelola DAS. Idea penyusunan Concept Paper ini berawal dari pernyataan para pihak yang hadir dalam Workshop “Meningkatkan Koordinasi Kesiapsiagaan Terhadap Ancaman Banjir Sungai Bengawan Solo”, yang dilaksanakan pada Bulan Desember Tahun 2013 di Surakarta. Dalam workshop tersebut disepakati bahwa penanggulangan bencana banjir selain dengan kesiapsiagaan juga harus dilakukan upaya pencegahan secra terpadu dan terintegrasi mulai dari hulu sampai hilir.
Untuk memahami keterkaitan banjir dengan wilayah DAS dan permasalahan yang ada di dalamnya, kemudian diselenggarakan Simposium Regional “Revitalisasi Sungai
Bengawan Solo; Menyelaraskan Tata Kehidupan dan Ekosistem” di Surakarta dan dilanjutkan di Jakarta dengan Simposium Nasional “Membangun Sinergi Antar
Multistakeholder Dalam Menghadapi Ancaman Bencana Hidrologi di Indonesia”. Dari kedua simposium tersebut diperoleh gambaran umum sebab akibat bencana banjir, serta gambaran hambatan dan kendala yang dialami stakeholders dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir.
Untuk melengkapi informasi yang sudah di hasilkan dalam workshop dan simposium, kemudian dilakukan kajian literatur dengan pendekatan induktif dan deduktif melalui kegiatan desk review dan focus group discusion (FGD) yang melibatkan pihak-pihak yang berkompeten dan representatif dari unsur masyarakat sipil (CSO), lembaga swadaya masyarkat (LSM) dan akademisi. Kajian literatur ditujukan kepada peraturan perundang-undangan, hasil kajian lain, dan kebijakan penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir yang sudah diterapkan.
Page 3 of 20
belum sesuai seperti yang di mandatkan dalam UU PB, khususnya pada tahapan prabencana dalam situasi tidak terjadi bencana; (3) ketentuan-ketentuan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan di bidang penanggulangan bencana tidak cukup untuk menjawab permasalahan bencana banjir di wilayah DAS lintas provinsi dan DAS lintas kabupaten/ kota.
Dalam concept paper ini, berdasarkan hasil workshop, simposium dan kajian literatur, direkomendasikan perlu penyusunan perencanaan penanggulangan bencana banjir berbasis wilayah DAS dan penguatan kapasitas kelembagaan penyelenggara penanggulangan bencana di daerah.
Kata kunci: Kebijakkan, Perencanaan, Penanggulangan Bencana, Banjir, Daerah
Aliran Sungai (DAS)
I. LATAR BELAKANG
Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia memiliki kondisi geografis, geologis, hidrologis, dan demografis yang unik dan spesifik yang tidak ada di wilayah lain di dunia. Secara geografis, wilayah Indonesia terletak di daerah khatulistiwa di antara Benua Asia dan Australia serta di antara Samudera Pasifik dan Hindia, berada pada pertemuan tiga lempeng tektonik utama dunia merupakan wilayah teritorial yang sangat rawan terhadap bencana alam seperti gempa bumi, dan letusan gunung api. Selain itu, Indonesia yang beriklim tropis dengan dua musim, yaitu musim penghujan dan musim kemarau juga sangat rawan terjadinya bencana yang terkait hidroklimatologis seperti angin puting beliung, banjir, kekeringan dan kebakaran hutan.
Dengan sumber daya alam yang melimpah, jumlah penduduk yang mencpai 237,6 juta jiwa dengan penyebaran tidak merata serta ketimpangan sosial dan masalah penyimpangan pemanfaatan kekayaan alam dapat meningkatkan eskalasi dan macam bencana. Bencana yang muncul tidak hanya bersumber dari gejala alam tapi juga berkaitan dengan prilaku manusia terhadap alam/ lingkungan.
Iklim sudah dan akan terus berubah, perubahan iklim ini menimbulkan potensi bencana di Indonesia1. Dari laporan para ahli di dunia, iklim global
1
Page 4 of 20
mengalami perubahan yang cukup signifikan dan Indonesia sebagai negara kepulauan juga terpengaruh dengan adanya perubahan iklim tersebut. Hasil kajian yang dilakukan oleh Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), sebuah panel ahli internasional yang ditunjuk untuk mengkaji aspek-aspek ilmiah tentang perubahan iklim dan memberikan masukan kepada Unaited Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), bahwa dampak perubahan iklim di kawasan Asia Tenggara, termasuk di Indonesia, mengakibatkan terjadinya banjir. Perubahan iklim memicu lebih banyak cuaca ekstrem yang menghasilkan bencana, seperti yang terjadi di Daerah Khusus Ibukota (DKI) Jakarta pada Januari hingga Februari 2013.3 Pemerhati sekaligus pakar lingkungan dari Universitas Riau, Tengku Ariful Amri, mengatakan, cuaca ekstrem yang melanda sebagian besar wilayah Tanah Air adalah dampak dari terhambatnya siklus hidrologi4. Berubahnya pola siklus hidrologi ini menurut Tengku Ariful Amri disebabkan karena adanya perubahan kondisi wilayah DAS.
Menurut Data dan Informasi Bencana Indonesia – Badan Nasional Penanggulangan Bencana (DIBI-BNPB) kejadian banjir di Indonesia yang dicatat mulai Tahun 1815 – 2014 sebanyak 5,541 kejadian, atau sebanyak 37 % dari seluruh kejadian jenis bencana. Sedangkan sebaran jumlah kejadian bencana banjir terbanyak berada di pulau Jawa. Kemudian melihat data jumlah penduduk hasil sensus penduduk Tahun 2010, penduduk pulau Jawa mendominasi dengan jumlah mencapai 58 % dari 237,6 juta jiwa. Hal ini mengindikasikan bahwa kerusakan wilayah DAS sebagai salah satu penyebab terjadinya banjir lebih banyak dipengaruhi oleh kegiatan manusia yang tidak ramah terhadap lingkungan.
2
http://www.wwf.or.id/?29541/Laporan-IPCC-ke-5-Kelompok-Kerja-I-Perubahan--Iklim--Nyata--Umat
Manusia-Menghadapi-Ancaman-Serius diakses pada tanggal 07 Oktober 2014 pukul 14:19 WIB 3
http://sains.kompas.com/read/2013/01/20/17502648/Enam.Dampak.Perubahan.Iklim.pada.Hidup.Kita
diakses pada tanggal 06 Oktober 2014 pukul 14:47 WIB 4
http://www.republika.co.id/berita/nasional/lingkungan/12/01/06/lxcuef-ini-dia-faktor-penyebab
Page 5 of 20
II. TUJUAN
Penyusunan Concept Paper ini bertujuan untuk:
1. Menyamakkan persepsi stakeholders terkait sebab akibat bencana banjir; 2. Merumuskan rekomendasi penyusunan perencanaan penyelenggaraan
penanggulangan bencana banjir berbasis wilayah daerah aliran sungai (DAS);
Keluaran yang diharapkan adalah:
1. Adanya kesamaan persepsi dari stakeholders terhadap penyebab dan akibat bencana banjir;
2. Adanya rekomendasi penyusunan perencanaan penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir berbasis DAS;
Kajian ini difokuskan pada aspek non teknis. Untuk mempertajam analisis, ruang lingkup kajian ini dibatasi pada: (1) pengumpulan dan analisis data sekunder tentang sebab akibat dan proses terjadinya banjir; (2) analisis kebijakan penyelenggaraan penangulangan bencana banjir; (3) penyusunan rekomendasi penyusunan perencanaan penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir berbasis wilayah DAS.
III. METODOLOGI
Dalam penyusunan Concept Paper ini menggunakan dua pendekatan, yaitu dengan pendekatan induktif dan pendekatan deduktif.
1. Pendekatan induktif dilakukan dengan cara analisis pengalaman empirik berkenaan dengan penanggulangan bencana banjir. Untuk mengeksplorasi dan mencari data melalui kegiatan Desk Review, workshop, simposium dan
focus group dicussion (FGD) dengan melibatkan pihak-pihak yang berkompeten dan representatif. Pihak yang terlibat adalah masyarakat sipil (CSO), lembaga swadaya masyarkat (LSM), akademisi dan pemerintah. 2. Pendekatan deduktif dikerjakan dengan cara analisis perspektif dan
Page 6 of 20
Penyusunan Concept Paper ini berpijak dari pernyataan para pihak yang hadir dalam Workshop “Meningkatkan Koordinasi Kesiapsiagaan Terhadap Ancaman Banjir Sungai Bengawan Solo”, yang dilaksanakan pada Bulan Desember Tahun 2013 di Surakarta. Dalam workshop tersebut disepakati bahwa penanggulangan bencana banjir selain dengan kesiapsiagaan juga harus dilakukan upaya pencegahan untuk pengurangan ancaman bencana maupun kerentanan pihak yang terancam bencana.
Untuk memahami keterkaitan banjir dan wilayah DAS serta untuk memahami permasalahan yang ada di Sungai Bengawan Solo kemudian diselenggarakan Simposium Regional “Revitalisasi Sungai Bengawan Solo; Menyelaraskan Tata Kehidupan dan Ekosistem” di Surakarta dan dilanjutkan di Jakarta dengan Simposium Nasional “Membangun Sinergi Antar Multistakeholder Dalam
Menghadapi Ancaman Bencana Hidrologi di Indonesia”. Dari kedua simposium tersebut diperoleh gambaran umum sebab akibat bencana banjir, serta gambaran hambatan dan kendala yang dialami pemerintah daerah dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir.
A. KERANGKA ANALISIS 1. Sebab Akibat Banjir
Banjir didefinisikan sebagai peristiwa atau keadaan dimana terendamnya suatu daerah atau daratan karena volume air yang meningkat. (Pusat Data dan Informasi, BNPB, 2008). Secara alamiah banjir, adalah proses alam yang biasa dan merupakan bagian penting dari mekanisme pembentukkan dataran di bumi. Proses terjadinya banjir dibagi dua yaitu proses yang terjadi secara alamiah dan non alamiah. Proses terjadinya banjir secara alamiah seperti, air hujan yang turun sebagian tidak terserap oleh tanah dan menjadi aliran permukaan (run off) kemudian menggenang di dataran yang lebih rendah. Sedangkan proses terjadinya banjir secara non alamiah, karena ulah manusia sebagai contoh adalah prilaku manusia membuang sampah ke sungai dan mendirikan bangunan di sepadan sungai mengakibatkan terhambatnya aliran air dan kemudian melimpas ke daratan.
Page 7 of 20
Gambar 1. Siklus Hidrologi
(Sumber : Rahayu dkk., Banjir dan Upaya Penanggulangannya,)
Siklus hidrologi menggambarkan mekanisme pendistribusian massa air yang bergerak melalui berbagai media dan dalam berbagai bentuk karena adanya pengaruh radiasi matahari dan gravitasi bumi. Banjir terjadi pada saat pergerakan massa air dalam bentuk aliran permukaan terhambat oleh rendahnya kapasitas pembuangan sehingga terjadi genangan di wilayah yang lebih rendah5.
Kategori atau jenis banjir terbagi berdasarkan lokasi sumber aliran permukaannya dan berdasarkan mekanisme terjadinya banjir. Berdasarkan sumber aliran permukaannya, banjir ada dua jenis, yaitu banjir kiriman dan banjir lokal. Sedangkan berdasarkan mekanisme terjadinya, banjir bisa dibedakan antara banjir yang diakibatkan oleh hujan dan banjir yang diakibatkan oleh selain hujan, seperti tsunami,
gelombang pasang (ROB) dan banjir akibat rusaknya bendungan (Rahayu dkk, 2009).
2. Manajemen Bencana
Momentum upaya penanggulangan bencana di tingkat global terjadi pasca bencana besar berupa gempa bumi dan tsunami yang melanda beberapa negara di asia tenggara, termasuk Indonesia pada tahun 2004. Setahun kemudian pada bulan Januari 2005, lahirlah
5
Page 8 of 20
kesepakatan global tentang Kerangka Aksi Hyogo (Hyogo Framework for Action/HFA). Kerangka Aksi ini ditandatangani oleh 168 negara (termasuk Indonesia) di Kobe, Jepang pada World Conference on Disaster Reduction. Jauh sebelum adanya kesepakatan tersebut, sebetulnya sudah ada perhatian dari salah satu badan PBB (Perserikatan Bangsa-Bangsa) tentang bencana. Pada tahun 1990-an Unaited Nations Development Programe (UNDP) dan Unaited Nation Disaster Risk Organization (UNDRO) sudah menjalankan program pelatihan manajeman bencana, dalam program ini kemudian menerbitkan modul dasar untuk pelatihan manajemen bencana.
Dalam Modul Dasar yang diterbitkan oleh UNDP/UNDRO dengan judul Tinjauan Umum Manajemen Bencana edisi ke 2 pada tahun 1992
untuk Program Pelatihan Manajemen Bencana, “Bencana adalah
gangguan yang serius dari berfungsinya satu masyarakat, yang
menyebabkan kerugian-kerugian yang besar terhadap lingkungan,
material dan manusia, yang melebihi kemampuan dari masyarakat yang
tertimpa bencana untuk menanggulangi dengan hanya menggunakan
sumber-sumber daya masyarakat itu sendiri”. Bencana sering diklasifikasikan sesuai dengan cepatnya serangan bencana tersebut (secara tiba-tiba atau perlahan-lahan) atau sesuai dengan penyebab bencana itu (secara alami atau karena ulah manusia).
Proses terjadinya bencana tidak terlepas dengan adanya bahaya, kerentanan dan kapasitas yang ada di masyarakat. Bencana terjadi saat bahaya muncul dalam lingkungan masyarakat dengan kerentanan yang tinggi sementara kapasitasnya rendah. Faktor-faktor penyebab bencana antara lain; kemiskinan, pertumbuhan penduduk, urbanisasi yang cepat, transisi-transisi di dalam praktek-praktek kultural, degradasi lingkungan, kurangnya kesadaran dan informasi, perang dan kerusuhan sipil (UNDP/UNDRO, 1992).
Pengertian bencana secara normatif tercantum dalam Pasal 1 UU PB disebutkan; “Bencana adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat yang
Page 9 of 20
manusia sehingga mengakibatkan timbulnya korban jiwa
manusia,kerusakan lingkungan, kerugian harta benda, dan dampak psikologis.”
Definisi manajemen bencana menurut UNDP/UNDRO adalah sekumpulan kebijakan dan keputusan- keputusan administratif dan aktivitas-aktivitas operasional yang berhubungan dengan berbagai tahapan dari semua tingkatan bencana. Di Indonesia, dalam UU PB tidak
menggunakan istilah “manajemen bencana”, tetapi dengan istilah “penanggulangan bencana” yang pengertiannya disebutkan dalam Pasal
1, “Penyelenggaraan penanggulangan bencana adalah serangkaian
upaya yang meliputi penetapan kebijakan pembangunan yang berisiko
timbulnya bencana, kegiatan pencegahan bencana, tanggap darurat, dan rehabilitasi”.
Seiring meningkatnya perhatian dan kesadaran manusia terhadap permasalahan bencana, kemudian muncul konsep pengurangan risiko bencana (PRB). Salah satu peneliti yang mengenalkan konsep ini adalah John Twigg dari University College London pada tahun 2007. Sedangkan pengertian PRB adalah sebuah pendekatan sistematis untuk mengidentifikasi, menilai, dan mengurangi risiko bencana (Jhon Twigg, 2009).
Istilah PRB kemudian digunakan oleh berbagai lembaga NGO
Page 10 of 20
Gambar 2.
Hubungan Bencana dengan Pembangunan
(Sumber: UNDP/UNDRO, Tinjauan Umum Manajemen Bencana)
Dalam proses PRB bahaya yang ada di identifikasi dan dihitung risiko-risiko yang mungkin muncul di masa yang akan datang. Tugas keseluruhan dari manajemen risiko harus mencakup baik estimasi dari besarnya risiko khusus dan juga evaluasi terhadap betapa pentingnya risiko. Proses manajemen risiko mempunyai dua bagian: penilaian risiko dan evaluasi risiko. Penilaian risiko memerlukan penghitungan risiko dari data dan pemahaman proses-proses yang terlibat. Evaluasi risiko adalah penilaian bahwa satu masyarakat menempatkan risiko-risiko yang menghadang mereka dalam menentukan apa yang harus dilakukan terhadap risiko-risiko tersebut (UNDP/UNDRO, 1992)
3. Kebijakan Pemerintah
Page 11 of 20
sebagai suatu proses management, yang merupakan fase dari serangkaian kerja pejabat publik.6
Namun dalam hal ini kebijakan diartikan dalam arti sempit, yaitu kebijakan yang masih harus dijabarkan terlebih dahulu di dalam berbagai peraturan perundang-undangan. Di dalam Pasal 1 Undang Undang Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan, kebijakan adalah arah/ tindakan yang diambil oleh Pemerintah Pusat/ Daerah untuk mencapai tujuan.
Dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Perundang-Undangan Pasal 7 ayat (1) disebutkan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan adalah sebagai berikut : a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Undang-Undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; c. Peraturan Pemerintah; d. Peraturan Presiden; e. Peraturan Daerah.
B. DATA
Dalam kajian ini menjaring informasi tentang penyebab dan dampak banjir, kebijakan dan strategi penanggulangan bencana, hambatan dan kendala yang dihadapi, pada tahapan prabencana ketika tidak terjadi bencana. Data sekunder diperoleh dari instansi terkait, sedangkan workshop dan simposium dilakukan dengan melibatkan stakeholders dari unsur
decision/policy maker di tingkat pusat, provinsi dan kabupaten/kota, terutama dari Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD), instansi yang menangani pengelolaan wilayah sungai (WS) dan instansi yang berwenang dalam pengelolaan DAS. Dari unsur intermediaries, FGD dilakukan dengan pakar dari perguruan tinggi, profesional dan pemerhati bidang sumberdaya air dan DAS, serta LSM yang peduli terhadap masalah banjir dan pengelolaan DAS.
6Drs. Hessel Nogi S. Tangkilisan, MSi, “Teori dan Konsep Kebijakan Publik” dalam
Kebijakan Publik
Page 12 of 20 IV. HASIL KAJIAN
A. Temuan Hasil Workshop, Simposium, dan Penelusuran Data Sekunder Dari hasil workshop dan simposium, terungkap penyebab banjir di wilayah DAS Bengawan Solo antara lain: (1) tingginya curah hujan dengan durasi yang panjang; (2) berkurangnya daerah tangkapan air di wilyah hulu karena alih fungsi lahan, sementara upaya penghijauan belum optimal; (3) terjadinya pendangkalan di waduk dan sungai dari sedimen yang menumpuk karena tingkat erosi yang cukup tinggi; (4) daya tampung sungai dan drainase yang tidak memadai dan kurang terpelihara; (5) banyak sampah padat yang dibuang ke sungai maupun drainase dan masih ada bangunan yang didirikan di bantaran sungai sehingga menghambat aliran air, dalam hal ini kesadaran masyarakat masih rendah. Berdasarkan data dan informasi yang berhasil dikumpulkan, dan dilihat dari proses terjadinya banjir yang terjadi di wilayah DAS Bengawan Solo lebih banyak dipengaruhi oleh faktor non alam, yaitu karena faktor manusia.
Sedangkan akibat atau dampak banjir di DAS Bengawan Solo yaitu; (1) adanya korban jiwa baik yang meninggal atau sakit; (2) terganggunya aktifitas sosial ekonomi dan proses pendidikan di masyarakat; (3) terganggunya akses transportasi antar daerah; (4) terganggunya ases air bersih bagi masyarakat; (5) menurunnya produktifitas hasil pertanian; (6) kerusakan infrastruktur di wilayah sekitar sungai; (7) munculnya bahaya sekunder seperti menyebarnya wabah penyakit.
Melihat persebaran wilayah yang terdampak banjir Sungai Bengawan Solo dan penyebab terjadinya banjir, dalam kajian ini juga mengidentifikasi
Page 13 of 20
Kemudian sektor-sektor yang mempengaruhi kondisi wilayah DAS, antara lain; (1) sektor kehutanan; (2) sektor pertanian; (3) sektor SDA (sumber daya air); dan (4) sektor pemukiman. Ke 4 (empat) sektor tersebut masing-masing memiliki regulasi dan kebijakan sendiri-sendiri dalam mengimplemntasikan program kerjanya. Meskipun dalam peraturan perundang-undangan mengintruksikan untuk melakukan koordinasi dan sinkronisasi dalam menerapkan kebijakannya, tetapi pada kenyataannya hal tersebut belum dilakukan secara optimal.
Usaha penanggulangan banjir sudah dilakukan baik oleh pemerintah daerah maupun pemerintah pusat mulai pada tahapan prabencana, saat terjadinya bencana dan setelah terjadinya bencana. Berdasarkan informasi yang terhimpun, penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir pada tahapan ketika terjadinya bencana atau pada saat tanggap darurat, pemerintah daerah dan masyarakat terlihat lebih siap. Sedangkan penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir pada tahapan prabencana belum menunjukkan hasil yang optimal. Pemerintah daerah selaku penanggung jawab penyelenggaraan penanggulangan bencana di daerah mengahadai berbagai hambatan dan kendala, antar lain: a) tidak adanya aturan hukum yang spesifik mengatur tentang penanggulangan bencana banjir; b) kewenangan pemerintah daerah terbatas pada wilayahnya masing-masing, sementara persolaan banjir faktor penyebabnya tidak selalu berada di wilayahnya; c) belum memadainya kapasitas penyelenggara penanggulangan bencana yang ada di daerah.
Kebijakan pemerintah terkait penanggulangan bencana banjir yang kemudian dijabarkan dalam peraturan perundang-undangan antara lain; (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 Tentang Sumber Daya Air, dengan
istilah ‘daya rusak air’; (2) Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2011
Page 14 of 20 B. Analisis
1. Penyebab dan Proses Terjadinya Banjir
Dari data sekunder dan informasi yang terkumpul, penyebab banjir pada dekade sebelum tahun 1970-an lebih disebabkan oleh faktor alam, yaitu dari curah hujan. Seperti banjir besar yang pernah terjadi di Sungai Bengawan Solo pada Tahun 1966. Seiring pesatnya proses pembangunan dan pesatnya pertambahan jumlah penduduk, penyebab banjir setelah tahun 1970-an lebih disebabkan oleh faktor non alam, yaitu karena prilaku manusia yang kurang bijak dalam memanfaatkan lingkungan. Aktifitas pembangunan yang tidak ramah lingkungan dalam beberapa dekade terakhir telah mengubah kondisi wilayah DAS secara massif, terutama di Pulau Jawa. Hal ini terbukti dari data kejadian bencana banjir yang sebagian besar terjadi di Pulau Jawa dengan jumlah penduduk mencapai 58 % dari total jumlah penduduk Indonesia pada tahun 2010.
Untuk menemukan pemahaman yang utuh, perlu dilihat juga keterkaitan bencana banjir dengan wilayah DAS. Pengertian DAS menurut Pasal 1 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 Tentang Pengelolaan Sumber Daya Air (UU SDA) dan Pasal 1 Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2012 Tentang Pengelolaan Daerah Aliran Sungai, yaitu;
“Daerah aliran sungai adalah suatu wilayah daratan yang merupakan satu kesatuan dengan sungai dan anak-anak sungainya, yang
berfungsi menampung, menyimpan, dan mengalirkan air yang berasal
dari curah hujan ke danau atau ke laut secara alami, yang batas di darat
merupakan pemisah topografis dan batas di laut sampai dengan daerah perairan yang masih terpengaruh aktivitas daratan”.
Page 15 of 20
Tengku Ariful Amri, pemerhati sekaligus pakar lingkungan dari Universitas Riau7.
Perubahan kondisi wilayah DAS sangat dipengaruhi oleh kinerja beberapa sektor yang ada di dalam wilayah DAS. Sektor-sektor yang memiliki pengaruh kuat antara lain, sektor kehutanan, sektor pertanian, sektor sumber daya air dan sektor pemukiman. Selain ke 4 (empat) sektor tersebut juga masih ada sektor yang lain seperti sektor pertambangan. Tetapi untuk konteks di Jawa, sektor ini tidak terlalu signifikan dalam mempengaruhi kondisi DAS.
2. Kebijakan Penanggulangan Bencana Banjir
Jauh sebelum lahirnya UU PB, permasalahan banjir sebetulnya sudah disinggung dalam UU SDA dengan istilah ‘daya rusak air’ yang dalam hal ini bisa dikatakan sebagai banjir. Dalam UU SDA ini daya rusak air di definisikan sebagai daya air yang dapat merugikan kehidupan. Kemudian pada bab V (lima) tentang pengendalian daya rusak air sudah diatur secara detail siapa yang bertanggung jawab dan bagaimana strategi pengendalian daya rusak air, yang diatur mulai Pasal 51 sampai Pasal 58. Sedangkan dalam PP 38/2011 Tentang Sungai diataur dalam Pasal 34 sampai Pasal 48.
Pendekatan yang digunakan dalam UU SDA dan PP 34/2011 ini sudah lebih tepat dengan berbasis pada kesatuan wilayah sungai (WS). Pengertia WS menurut UU SDA adalah kesatuan wilayah pengelolaan sumber daya air dalam satu atau lebih daerah aliran sungai dan/atau pulau pulau kecil yang luasnya kurang dari atau sama dengan 2.000 km2. Dengan pengertian tersebut WS bisa berupa; WS dalam satu kabupaten/ kota, WS lintas kabupaten/kota, WS lintas provinsi, WS lintas negara, dan WS strategis nasional. Pendekatan ini masih perlu dikaji lebih dalam seberapa efektif dalam pengendalian daya rusak air atau bencana banjir, pada kenyataannya kejadian bencana banjir masih terus terjadi dan cenderung meningkat. Mengingat bahwa kejadian bencana banjir sangat
7
Page 16 of 20
terkait dengan siklus hidrologi dan kesatuan ekosistem wilayah DAS, pendekatan yang lebih tepat dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir adalah berbasiskan wilayah kesatuan ekosistem DAS. Hal ini juga mengingat dalam penentuan batas WS tidak ada dasar ilmih seperti halnya dalam penentuan batas wilayah DAS.
Selain menggunakan UU SDA, PP 34/2011 pemerintah daerah dalam upaya penanggulangan bencana banjir juga berpedoman pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 33 Tahun 2006 Tentang Pedoman Umum Mitigasi Bencana. Dalam pedoman ini ruang lingkupnya sudah lengkap meliputi kebijakan, strategi, manajemen, upaya-upaya dan aspek koordinasi mitigasi bencana. Terkait kebijakan disebutkan dalam pelaksanaan mitigasi bencana dilaksanakan secara terpadu dan terkoordinir. Dalam salah satu strateginya sudah memasukan prosedur kajian resiko bencana ke dalam perencanan tata ruang/tata guna lahan. Dari segi langkah-langkah yang dilakukan dalam mitigasi bencana banjir juga sudah cukup lengkap. Tetapi jika pedoman tersebut dilaksankan dengan berbasis administratif sesuai dengan batas-batas wilayah pemerintah daerah tentu tidak cukup untuk mengatasi permasalahan bencana banjir yang terjadi di wilayah DAS lintas pemerintah daerah.
Page 17 of 20
darurat, transisi darurat ke pemulihan dan pasca bencana. Inpres ini juga belum cukup untuk dijadikan landasan hukum dalam penyelnggaraan penanggulangan bencana banjir pada tahapan prabencana.
V. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI A. Kesimpulan
Berdasarkan informasi, data dan literatur yang telah dikumpulkan dan dianalisis menggunakan kerangka teori sebagaimana dijelaskan diatas, maka dalam concept paper ini kesimpulannya sebagai berikut :
1. Penyebab bencana banjir lebih banyak disebabkan karena faktor non alam, yaitu karena aktifitas manusia yang telah merubah kondisi wilayah DAS. Proses pembangunan yang dilakukan di dalam DAS yang tidak memperhatikan kelestarian ekosistem telah menimbulkan kerentanan-kerentanan.
2. Penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir di daerah belum sesuai seperti yang diamanatkan dalam UU PB, khususnya pada tahapan prabencana dalam situasi tidak terjadi bencana.
3. Tidak adanya aturan hukum yang secara lengkap dan spesifik mengatur penanggulangan bencana banjir. Sedangkan ketentuan-ketentuan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan di bidang penanggulangan bencana yang sudah ada tidak cukup untuk menjawab permasalahan bencana banjir di wilayah DAS lintas provinsi dan DAS lintas kabupaten/ kota.
B. Rekomendasi
Page 18 of 20
tidak sesuai dengan prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutan juga berpotensi menimbulkan kerentanan-kerentanan baru di masyarakat.
Dalam semangat untuk berpartisipasi dalam upaya pencegahan dan pengurangan risiko bencana banjir, concept paper ini merekomendasikan kepada semua pihak terutama kepada pemerintahan baru yang sedang berproses dalam penyusunan RPJMN (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional) 2014 – 2019 sebagai berikut:
1. Bencana banjir merupakan dampak dari terganggunya sistem hidrologi di dalam DAS, maka penyelenggaraan penanggulangan bencana banjir dilakukan dengan berbasis wilayah daerah aliran sungai (DAS), khususnya perencanan pada tahapan prabencana. Dokumen perencanaan yang dimaksud antara lain; RENAS-PB (Rencana Nasional Penanggulangan Bencana), RAN-PRB (Rencana Aksi Nasional Pengurangan Risiko Bencana), RPBD (Rencana Penanggulangan Bencana Daerah), RAD-PRB (Rencana Aksi Daerah Pengurangan Risiko Bencana) dan Rencana Kontijensi Bencana Banjir.
2. Untuk memantapkan penyelenggaraan penanggulangan bencana di daerah, perlu adanya penguatan kapasitas penyelenggara penanggulangan bencana di daerah. Sedangkan dalam upaya pencegahan dan pengurangan risiko bencana banjir yang terkait dengan wilayah DAS, perlu dilakukan penguatan kelembagaan pengelola DAS dengan membentuk badan otonom yang berwenang dan bertanggung jawab dalam pengelolaan DAS. Pengelola DAS saat ini adalah Balai Pengelolaan Daerah Aliran Sungai (BP DAS) yang menginduk pada Kementerian Kehutanan.
Page 19 of 20 DAFTAR PUSTAKA
Peraturan Perundang – undangan
Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 Tentang Sumber Daya Air
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Perundang-Undangan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup
Peraturan Pemerintah No 38 Tahun 2011 Tentang Sungai
Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2008 Tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana
Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2012 Tentang Pengelolaan Daerah Aliran Sungai
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 33 Tahun 2006 Tentang Pedoman Umum Mitigasi Bencana
Instruksi Presiden Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 2012 Tentang Penanggulangan Bencana Banjir Dan Tanah Longsor
Buku dan Makalah
Drs. Hessel Nogi S. Tangkilisan, MSi, “Teori dan Konsep Kebijakan Publik” dalam
Kebijakan Publik yang Membumi, konsep, strategi dan kasus, Yogyakarta, Lukman Offset dan YPAPI, 2003
Lassa Jonatan. (2008) “Kajian Disaster Risk Governance in Indonesia”. PRIME Project. Dapat di akses di http://www.zef.de/module/register/media/8b80_Lassa-rise-of-risk.pdf
Nurhayati. (2014). “Peran BMKG dalam menghadapi Bencana Hidrometeorologi”.
Presentasi dalam Simposium Nasional, Yayasan Lestari Indonesia – Oxfam, Jakarta.
Harkunti P. Rahayu et al“Banjir dan Upaya Penanggulangannya,” Bandung, PROMISE Indonesia (Program for Hydro - Meteorological Risk Mitigation Secondary Cities in Asia). 2009.
Program Pelatihan Manajemen Bencana (1992) “Tinjauan Umum Manajemen Bencana”
Page 20 of 20
Dr John Twigg, (2009) “Karakteristik Masyarakat Tahan Bencana” (edisi ke 2) dapat di
