PERANAN PEJABAT PENGAWAS LINGKUNGAN HIDUP
DAERAH DALAM RANGKA PENGENDALIAN DAMPAK
LINGKUNGAN HIDUP DI DAERAH
SUMATERA UTARA
TESIS
Oleh
T. ASHABUL CHAIRI 087005135/HK
PROGRAM MAGISTER ILMU HUKUM
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
PERANAN PEJABAT PENGAWAS LINGKUNGAN HIDUP
DAERAH DALAM RANGKA PENGENDALIAN DAMPAK
LINGKUNGAN HIDUP DI DAERAH
SUMATERA UTARA
TESIS
Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat Untuk Memperoleh Gelar Magister Hukum
dalam Program Magister Ilmu Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
Oleh
T. ASHABUL CHAIRI 087005135/HK
PROGRAM STUDI ILMU HUKUM
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
Judul Tesis : PERANAN PEJABAT PENGAWAS LINGKUNGAN
HIDUP DAERAH DALAM RANGKA
PENGENDALIAN DAMPAK LINGKUNGAN HIDUP DI DAERAH SUMATERA UTARA
Nama Mahasiswa : T. Ashabul Chairi Nomor Pokok : 087005135
Program Studi : Ilmu Hukum
Menyetujui Komisi Pembimbing
(Prof. H. Syamsul Arifin, SH, MH) Ketua
(Prof. Muhammad Abduh, SH) (Prof. Dr. Suhaidi, SH, MH) Anggota Anggota
Ketua Program Studi D e k a n
(Prof. Dr. Suhaidi, SH, MH) (Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum)
Telah diuji pada
Tanggal 16 Februari 2011
PANITIA PENGUJI TESIS
Ketua : Prof. H. Syamsul Arifin, SH, MH
Anggota : 1. Prof. Muhammad Abduh, SH 2. Prof. Dr. Suhaidi, SH, MH
ABSTRAK
Kualitas lingkungan hidup yang semakin menurun telah mengancam kelangsungan perikehidupan manusia dan makhluk hidup lainnya, serta pemanasan global yang semakin meningkat yang mengakibatkan perubahan iklim dan hal ini akan memperparah penurunan kualitas lingkungan hidup. Untuk itu perlu dilakukan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup yang sungguh-sungguh dan konsisten oleh semua pemangku kepentingan.
Upaya preventif dalam rangka pengendalian dampak lingkungan hidup perlu dilaksanakan dengan mendayagunakan secara maksimal instrumen pengawasan.
Dalam melaksanakan pengawasan dan pemantauan kualitas lingkungan hidup di daerah, Pemerintah Indonesia memiliki Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah (PPLHD).
Rumusan masalah dalam tesis ini adalah bagaimana peranan PPLHD, sejauh mana tanggung jawab dan kendala – kendala yang dihadapi PPLHD dalam Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup di Sumatera Utara.
Dalam melakukan penelitiannya, penulis menggunakan metode yuridis normatif yang menggambarkan prinsip-prinsip hukum dalam pengawasan lingkungan hidup di daerah Sumatera Utara yang dilaksanakan oleh Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah.
Dari penelitian ini dapat disimpulkan bahwa peranan PPLHD di Sumatera Utara masih belum dapat dikatakan berjalan optimal dan pada prinsipnya, tanggung jawab PPLHD sangat besar di Provinsi Sumatera Utara, disamping itu masih banyaknya kendala – kendala yang dihadapi oleh Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah dalam menjalankan tugas-tugas dan fungsinya.
Penulis menyarankan agar hendaknya peranan PPLHD di Sumatera Utara diaktifkan secara maksimal mengikuti peraturan perundang-undangan lingkungan hidup yang berlaku dengan meletakkan posisinya dalam sistem birokrasi daerah yang proporsional dan kendala-kendala yang ada harus segera diatasi baik yang bersifat internal maupun eksternal.
ABSTRACT
Environmental quality has been threaten the survival decreased humans and other living things, as well as increasing global warming resulting in climate change and this will exacerbate environmental degradation. It is necessary for the protection and environmental management seriously and consistently by all stakeholders.
Preventive measures in order to control environmental impacts need to be implemented by utilizing the most of supervision instruments.
In carrying out supervision and monitoring of environmental quality in the area, the Government of Indonesia has a Regional Environmental Officer Supervisor (PPLHD).
The formulation of the problem in this thesis is how the role PPLHD, the extent of the responsibilities and constraints faced PPLHD in Environmental Protection and Management in North Sumatra.
In doing his research, the authors use a method that describes the normative legal principles in environmental monitoring in North Sumatra region conducted by the Regional Environmental Officer Supervisor.
From this research can be concluded that the role PPLHD in North Sumatra still can not be said to run optimally and in principle, very big responsibility PPLHD in North Sumatra province, besides that there are still many constraints faced by the Regional Environmental Supervision Officer in carrying out tasks tasks and functions.
The authors suggested that the role should PPLHD in North Sumatra maximally activated following the laws and regulations applicable environmental by putting his position in a proportional system of local bureaucracy and the constraints that exist must be addressed both internally and externally.
KATA PENGANTAR
Tiada kata pembuka paling pantas dikemukakan selain kata puji syukur kehadirat Allah SWT Tuhan Yang Maha Esa, yang telah melimpahkan rahmat dan inayah-Nya sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini. Shalawat beriring salam keharibaan Nabi Besar Muhammad SAW beserta keluarga, para sahabat, tabi’in dan pengikutnya hingga hari penghisaban
Tesis ini diberi judul Peranan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah Dalam Rangka Pengendalian Dampak Lingkungan Hidup Di Daerah Sumatera Utara mengupas tentang pengawasan pemerintah (kewenanganan, fungsi dan tugas serta kendalanya) terhadap pelaku kegiatan dan/atau usaha yang dalam hal ini dilaksanakan oleh Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah (PPLHD) dalam rangka perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup di daerah Sumatera Utara.
Pada kesempatan ini penulis mengucapkan terima kasih kepada semua pihak yang telah berperan secara langsung maupun tidak langsung terhadap keberhasilan penulis menyelesaikan tugas penulisan tesis dan studi Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara.
Beberapa pribadi perlu kiranya dikemukakan secara khusus dengan tidak mengurangi penghargaan kepada banyak pihak, mereka itu adalah:
1. Bapak Rektor Universitas Sumatera Utara, Bapak Prof. Dr. dr. Syharil Pasaribu, DTM&H, M.Sc (CTM), SpA(K)
2. Dekan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Bapak Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum atas kesempatan yang diberikan menjadi mahasiswa Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara
3. Ketua Program Studi Magister Ilmu Hukum, Bapak Prof. Dr. Suhaidi, SH,MH yang telah memberikan perhatian penuh, mendorong dan membekali penulis dengan ilmu yang bermanfaat dalam menyelesaikan studi
5. Kepada Almarhum ayahanda dan Almarhumah ibunda tercinta yang selama hayatnya selalu mendoakan penulis untuk selalu tegar dan tabah dalam menjalankan kehidupan
6. Kepada istri dan ananda tercinta yang selalu memberikan pengertian, kasih sayang dan ketabahan yang luar biasa kepada penulis
7. Terima kasih kepada rekan-rekan mahasiswa Program Studi Magister Ilmu Hukum dan rekan-rekan sejawat pada Badan Lingkungan Hidup (BLH) Provinsi Sumatera Utara yang telah membantu dalam menyelesaikan penyusunan dan pengadaan data-data yang dibutuhkan penulis dalam pembahasan tesis ini.
8. Kepada semua pihak yang telah berpartisipasi membantu penulis dalam menjalani pendidikan maupun dalam penyusunan tesis ini yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu. Semoga Allah SWT membalas semua amal kebaikan tersebut berlipat ganda.
Akhirnya penulis berharap semoga tesis ini bermanfaat bagi diri penulis khususnya dan khalayak pembaca umumnya.
Medan, Februari 2011 Penulis,
RIWAYAT HIDUP
Nama : T. Ashabul Chairi
Tempat/Tgl. Lahir : Medan, 8 Agustus 1950 Jenis Kelamin : Laki – Laki
Status : Menikah
Agama : Islam
Alamat : Jl. Pelopor No. 11 A/15 Medan
PENDIDIKAN FORMAL
a. Sekolah Dasar Negeri 36 Medan, Tahun 1963
b. Sekolah Menengah Pertama Negeri II Medan, Tahun 1966
c. Sekolah Menengah Atas Negeri VIII Medan, Tahun 1969
d. Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Medan, Tahun 1979
DAFTAR ISI
Halaman
ABSTRAK... i
ABSTRACT... ii
KATA PENGANTAR... iii
RIWAYAT HIDUP... vi
DAFTAR ISI... vii
DAFTAR TABEL... xi
DAFTAR SKEMA... xii
DAFTAR SINGKATAN... xiii
BAB I : PENDAHULUAN... 1
A. Latar Belakang ... 1
B. Perumusan Masalah ... 12
C. Tujuan Penelitian ... 13
D. Manfaat Penelitian ... 13
E. Keaslian Penelitian... 14
F. Kerangka Teori dan Konsep... 15
1. Kerangka Teori ... 15
2. Kerangka Konsep... 16
G. Metode Penelitian... 20
2. Sumber Data... 20 3. Prosedur Pengambilan Dan Pengumpulan Data .... 21 4. Analisis Data ... 22 BAB II : PERANAN PEJABAT PENGAWAS LINGKUNGAN
HIDUP DAERAH DI SUMATERA UTARA... 24 A. Pengawasan Lingkungan Hidup... 24 B. Peranan Pejabat Pengawas Sebagai Wakil Pemerintah,
Pemberi Data dalam Penegakan Hukum, Penganalisis Penegakan Hukum, Pembina Teknis dan Ahli Teknis di Instansinya ... 27 C. Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah Provinsi
Sumatera Utara dan Peranannya ... 35 1. Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah
Provinsi Sumatera Utara ... 35 2. Peranan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup
Daerah Provinsi Sumatera Utara... 37 D. Tahapan Pelaksanaan Pengawasan ... 60 BAB III : TANGGUNG JAWAB PEJABAT PENGAWAS
LINGKUNGAN HIDUP DAERAH DALAM
PERLINDUNGAN DAN PENGELOLAAN
1. Kedudukan ... 96
2. Wewenang... 97
3. Kewajiban ... 98
4. Persyaratan Pengangkatan ... 99
5. Syarat-Syarat... 100
6. Masa kerja PPLH dan PPLHD... 102
7. Mutasi ... 103
8. Pembinaan... 103
9. Pembiayaan ... 104
B. Tanggung Jawab PPLHD... 104
1. Yuridis... 104
2. Etika dan Profesi ... 105
3. Prosedur Pengumpulan Data dan Informasi ... 105
4. Jaminan Kualitas Hasil Pengawasan... 106
C. Pelaksanaan Pengawasan Oleh PPLH/PPLHD... 106
D. Lingkup Wilayah Kerja Pengawas... 108
E. Perizinan Lingkungan Hidup ... 109
F. Tata Cara Pengawasan dan Sanksi Administratif ... 113
A. Faktor Internal ... 116
B. Faktor Eksternal ... 124
BAB V : PENUTUP... 128
A. Kesimpulan ... 128
B. Saran... 130
DAFTAR TABEL
Nomor Judul Halaman
Tabel 1 : Data Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah (PPLHD) Provinsi Sumatera Utara dan Kabupaten/Kota s/d 2005 ... 36 Tabel 2 : Daftar Kasus Yang Ditangani Tim Penanganan Kasus BLH
Provinsi Sumatera UtaraTahun 2004 s/d 2007... 51 Tabel 3 : Pengelompokan Informasi Berdasarkan Jenisnya ... 63 Tabel 4 : Butir-Butir Rencana Kerja Pelaksanaan Pengawasan ... 67 Tabel 5 : Hal-hal Penting Dalam Pelaksanaan Koordinasi Dalam
Persiapan Pengawasan... 68 Tabel 6 : Daftar Peralatan Standar Dalam Pengawasan Pengendalian
Pencemaran... 69 Tabel 7 : Rumus Perhitungan Debit Air Limbah di Lapangan... 77 Tabel 8 : Perbandingan Jumlah PPLHD dengan Jumlah Industri yang
Terdata di Provinsi Sumatera Utara ... 118 Tabel 9 : Status Kelembagaan Pengelola Lingkungan Hidup Kab./Kota
di Provinsi Sumatera Utara... 119 Tabel 10 : Alokasi Dana Lingkungan Hidup Pada APBD Provinsi
Sumatera Utara T.A 2008, 2009, 2010... 121 Tabel 11 : Inventaris Kendaraan Bermotor di Badan Lingkungan Hidup
DAFTAR SKEMA
Nomor Judul Halaman
Skema 1 : Pemikiran Proses Penegakan Hukum Lingkungan Pra dan Pasca Konflik... 41 Skema 2 : Alur Penegakan Hukum Administrasi (Penerapan Perangkat
Pengelolaan LH dan Perizinan) ... 42 Skema 3 : Alur Penegakan Hukum Administrasi (Pengawasan, Sanksi
Adm. Dan Audit LH)... 43 Skema 4 : Bagan Alir Penanganan Kasus Lingkungan Di BLH Provinsi
Sumatera Utara ... 44 Skema 5 : Bagan Alir Penanganan Kasus Lingkungan Di BLH Provinsi
Sumatera Utara ... 45 Skema 6 : Mekanisme Penetapan BMAL Acuan Dalam Pelaksanaan
DAFTAR SINGKATAN
LSM : Lembaga Swadaya Masyarakat
PPLHD : Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah
BAPEDALDASU : Badan Pengendalian Dampak Lingkungan Daerah Sumatera Utara
BLHSU : Badan Lingkungan Hidup Sumatera Utara
UUPPLH : Undang-Undang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup
AMDAL : Analisa Mengenai Dampak Lingkungan Hidup
UKL/UPL : Upaya Pengelolaan Lingkungan Hidup/Upaya Pemantauan Lingkungan Hidup
PPNS : Penyidik Pegawai Negeri Sipil KUHAP : Kitab Hukum Acara Pidana
HO : Hinder Ordonantie
SOP : Standar Operasional Prosedur IPAL : Instalasi Pengolahan Air Limbah
RKL-RPL : Rencana Pengelolaan Lingkungan Hidup/Rencana Pemantauan Lingkungan Hidup
OTH : Oil Thermal Heater
RO : Reverse Osmosis
3R : Reduce (Mengurangi), Reuse (Menggunakan Kembali), Recycle (Mendaur Ulang)
BPLHD : Badan Pengelola Lingkungan Hidup Daerah APBD : Anggaran Pendapatan Belanja Daerah
T.A : Tahun Anggaran
NAB : Nilai Ambang Batas BML : Baku Mutu Lingkungan
ABSTRAK
Kualitas lingkungan hidup yang semakin menurun telah mengancam kelangsungan perikehidupan manusia dan makhluk hidup lainnya, serta pemanasan global yang semakin meningkat yang mengakibatkan perubahan iklim dan hal ini akan memperparah penurunan kualitas lingkungan hidup. Untuk itu perlu dilakukan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup yang sungguh-sungguh dan konsisten oleh semua pemangku kepentingan.
Upaya preventif dalam rangka pengendalian dampak lingkungan hidup perlu dilaksanakan dengan mendayagunakan secara maksimal instrumen pengawasan.
Dalam melaksanakan pengawasan dan pemantauan kualitas lingkungan hidup di daerah, Pemerintah Indonesia memiliki Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah (PPLHD).
Rumusan masalah dalam tesis ini adalah bagaimana peranan PPLHD, sejauh mana tanggung jawab dan kendala – kendala yang dihadapi PPLHD dalam Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup di Sumatera Utara.
Dalam melakukan penelitiannya, penulis menggunakan metode yuridis normatif yang menggambarkan prinsip-prinsip hukum dalam pengawasan lingkungan hidup di daerah Sumatera Utara yang dilaksanakan oleh Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah.
Dari penelitian ini dapat disimpulkan bahwa peranan PPLHD di Sumatera Utara masih belum dapat dikatakan berjalan optimal dan pada prinsipnya, tanggung jawab PPLHD sangat besar di Provinsi Sumatera Utara, disamping itu masih banyaknya kendala – kendala yang dihadapi oleh Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah dalam menjalankan tugas-tugas dan fungsinya.
Penulis menyarankan agar hendaknya peranan PPLHD di Sumatera Utara diaktifkan secara maksimal mengikuti peraturan perundang-undangan lingkungan hidup yang berlaku dengan meletakkan posisinya dalam sistem birokrasi daerah yang proporsional dan kendala-kendala yang ada harus segera diatasi baik yang bersifat internal maupun eksternal.
ABSTRACT
Environmental quality has been threaten the survival decreased humans and other living things, as well as increasing global warming resulting in climate change and this will exacerbate environmental degradation. It is necessary for the protection and environmental management seriously and consistently by all stakeholders.
Preventive measures in order to control environmental impacts need to be implemented by utilizing the most of supervision instruments.
In carrying out supervision and monitoring of environmental quality in the area, the Government of Indonesia has a Regional Environmental Officer Supervisor (PPLHD).
The formulation of the problem in this thesis is how the role PPLHD, the extent of the responsibilities and constraints faced PPLHD in Environmental Protection and Management in North Sumatra.
In doing his research, the authors use a method that describes the normative legal principles in environmental monitoring in North Sumatra region conducted by the Regional Environmental Officer Supervisor.
From this research can be concluded that the role PPLHD in North Sumatra still can not be said to run optimally and in principle, very big responsibility PPLHD in North Sumatra province, besides that there are still many constraints faced by the Regional Environmental Supervision Officer in carrying out tasks tasks and functions.
The authors suggested that the role should PPLHD in North Sumatra maximally activated following the laws and regulations applicable environmental by putting his position in a proportional system of local bureaucracy and the constraints that exist must be addressed both internally and externally.
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Kualitas lingkungan hidup yang semakin menurun telah mengancam kelangsungan perikehidupan manusia dan makhluk hidup lainnya, serta pemanasan global yang semakin meningkat yang mengakibatkan perubahan iklim dan hal ini akan memperparah penurunan kualitas lingkungan hidup. Untuk itu perlu dilakukan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup yang sungguh-sungguh dan konsisten oleh semua pemangku kepentingan.
Meskipun sudah lewat tujuh tahun dari proses perubahan terakhir UUD 1945 pada tahun 2002, belum banyak pihak-pihak yang menaruh perhatian atas kajian konstitusi yang bersentuhan dengan permasalahan lingkungan hidup. Padahal ketentuan hasil perubahan membawa makna penting sekaligus secercah harapan bagi tersedianya jaminan konstitusi atas keberlangsungan lingkungan di alam khatulistiwa ini. Pasal 28H ayat (1) dan Pasal 33 ayat (4) UUD 1945 merupakan ketentuan kunci tentang diaturnya norma mengenai lingkungan di dalam konstitusi. Secara berturut-turut kedua Pasal tersebut berbunyi sebagai berikut:
Pasal 28H ayat (1) : “Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup
Pasal 33 ayat (4) : “Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional”. (huruf tebal dicetak oleh Penulis)
Berdasarkan kedua Pasal tersebut di atas maka sudah jelas bahwa UUD 1945 juga telah mengakomodasi perlindungan konstitusi (constitutional protection) baik terhadap warga negaranya untuk memperoleh lingkungan hidup yang memadai maupun jaminan terjaganya tatanan lingkungan hidup yang lestari atas dampak negatif dari aktivitas perekonomian nasional.
Ketentuan ini mengandung pengertian bahwa setiap warga negara berhak dan memperoleh jaminan konstitusi (constitutional guranteee) untuk hidup dan memperoleh lingkungan hidup yang baik dan sehat untuk tumbuh dan berkembang.
Perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup berdasarkan Pasal 1 angka (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UUPPLH) adalah upaya sistematis dan terpadu yang dilakukan untuk melestarikan fungsi lingkungan hidup dan mencegah terjadinya pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup yang meliputi perencanaan, pemanfaatan, pengendalian, pemeliharaan, pengawasan, dan penegakan hukum.
perubahan pada lingkungan hidup yng diakibatkan oleh suatu usaha dan/atau kegiatan1.
Oleh karena itu upaya perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup menjadi kewajiban bagi negara, pemerintah, dan seluruh pemangku kepentingan dalam pelaksanaan pembangunan berkelanjutan agar lingkungan hidup Indonesia dapat tetap menjadi sumber dan penunjang hidup bagi rakyat Indonesia serta makhluk hidup lain.
Ketentuan Pasal 1 angka (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, menetapkan bahwa pembangunan berkelanjutan sebagai upaya sadar dan terencana yang memadukan aspek lingkungan hidup, sosial, dan ekonomi ke dalam strategi pembangunan untuk menjamin keutuhan lingkungan hidup serta keselamatan, kemampuan, kesejahteraan, dan mutu hidup generasi masa kini dan generasi masa depan.
Pengelolaan lingkungan hidup memberikan kemanfaatan ekonomi, sosial, dan budaya serta perlu dilakukan berdasarkan prinsip kehati-hatian, demokrasi lingkungan, desentralisasi, serta pengakuan dan penghargaan terhadap kearifan lokal dan kearifan lingkungan, sehingga lingkungan hidup Indonesia harus dilindungi dan dikelola dengan baik berdasarkan asas tanggung jawab negara, asas keberlanjutan, dan asas keadilan.
Lingkungan hidup adalah kesatuan ruang dengan semua benda, daya, keadaan, dan makhluk hidup, termasuk manusia dan perilakunya, yang
1
mempengaruhi alam itu sendiri, kelangsungan perikehidupan, dan kesejahteraan manusia serta makhluk hidup lain. Upaya pengelolaan lingkungan hidup dan upaya pemantauan lingkungan hidup adalah pengelolaan dan pemantauan terhadap usaha dan/atau kegiatan yang tidak berdampak penting terhadap lingkungan hidup yang diperlukan bagi proses pengambilan keputusan tentang penyelenggaraan usaha dan/atau kegiatan.
Pembangunan berkelanjutan (sustainable development) merupakan standar yang tidak hanya ditujukan bagi perlindungan lingkungan, melainkan juga bagi kebijaksanaan pembangunan, artinya :
Dalam penyediaan, penggunaan, peningkatan kemampuan sumber daya alam dan peningkatan taraf ekonomi, perlu menyadari pentingnya pelestarian fungsi lingkungan hidup, kesamaan derajat antar generasi, kesadaran terhadap hak dan kewajiban masyarakat, pencegahan terhadap pembangunan yang desktruktif (merusak) yang tidak bertanggung jawab terhadap lingkungan, serta berkewajiban untuk turut serta dalam melaksanakan pembangunan berkelanjutan pada setiap lapisan masyarakat.2
Pembangunan bertemakan sustainable development sudah dilakukan di banyak negara yang telah menghasilkan berbagai kemajuan di berbagai bidang, baik bidang teknologi, produksi, manajemen ekonomi, pendidikan dan informasi yang kesemuanya itu telah meningkatkan kualitas hidup manusia.
Oleh karena itu untuk mencapai tujuan-tujuan pembangunan yang dibutuhkan sebuah perencanaan yang sesuai dengan peraturan perundang-undangan, sehingga
2
Alvi Syahrin, Pembangunan Berkelanjutan (Perkembangannya, Prinsip-Prinsip dan Status
Hukumnya), Fakultas Hukum USU, Medan, hal. 27. Perhatikan juga, Koesnadi Hardjasoemantri,
dapat memberikan jaminan, perlindungan, kepastian, dan arah bagi pembangunan. Instrumen yang dibutuhkan itu menurut Lili Rasjidi adalah “hukum”3. Hukum bertujuan untuk mewujudkan kesejahteraan yang sebesar-besarnya bagi rakyat.
Sifat ganda dari fungsi pembangunan adalah pada satu sisi berfungsi untuk meningkatkan kualitas hidup manusia (progresif), sedangkan pada sisi lainnya dapat merosotkan kualitas hidup manusia (regresif). Untuk itu diperlukan suatu perencanaan pembangunan dengan penetapan desain pembangunan, termasuk perhitungan terhadap risiko dan cara mengatasi risiko tersebut. Di dalam suatu masyarakat hukum fungsi perencanaan dan penanggulangan itu dilakukan dengan pemanfaatan hukum.
Salah satu kegagalan negara-negara di dunia, termasuk Indonesia dalam mengaktualisasikan pembangunan berkelanjutan menurut Mas Achmad Santosa adalah “ketidakmampuan para penentu kebijakan untuk mengintegrasikan ketiga pilar pembangunan berkelanjutan (ekologi, ekonomi, sosial budaya) dan ketiga pilar tersebut dengan good governance ke dalam proses pengambilan keputusan kebijakan negara”.4
Selanjutnya Lili Rasjidi mengemukakan bahwa: “Hukum berfungsi mengatur, juga berfungsi sebagai pemberi kepastian, pengamanan, pelindung dan penyeimbang, yang sifatnya dapat tidak sekedar adaptif, fleksibel, melainkan juga prediktif dan
3
Lili Rasjidi dan I.B. Wiyasa Putra, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Remaja Rosdakarya,
Bandung, 1993, hal. 118 4
Mas Achmad Santosa, Peraturan Perundang-undangan dalam Lingkungan, Makalah,
antisipatif. Potensi hukum ini terletak pada dua dimensi utama dari fungsi hukum yaitu fungsi preventif dan fungsi represif”.5
Hukum merupakan instrumen dari “sosial kontrol”6, dan “sarana perubahan sosial atau sarana pembangunan7, maka pengaturan hukum diperlukan guna mencegah dan menanggulangi dampak negatif dari pembangunan. Kebutuhan terhadap pengaturan hukum secara komprehensif menjadi alasan bagi istilah “pengaturan hukum” sebagai bagian dari keseluruhan judul penelitian ini. Pengaturan hukum menurut Alvi Syahrin “mencerminkan bagaimana suatu bangsa berupaya menggunakan hukum sebagai instrumen mencegah dan menanggulangi dampak negatif dari pembangunan”.8
Soedikno Mertokusumo, mengemukakan bahwa :
Hukum sebagai kumpulan peraturan atau kaedah mempunyai isi yang bersifat umum dan normatif, umum karena berlaku bagi setiap orang dan normatif karena menentukan apa yang seyogyanya boleh dilakukan, apa yang tidak boleh dilakukan atau harus dilakukan serta menentukan bagaimana caranya melaksanakan kepatuhan kepada kaedah-kaedah.9
5
Lili Rasjidi, Opcit, hal. 123.
6
Edwin Patterson. Law In A Scientific Age, Columbia University Press, New York, 1963, hal.
3 7
Mochtar Kusumaatmadja. Hukum, Masyarakat dan Pembinaan Hukum Nasional Suatu
Uraian tentang Landasan Pikiran Pola dan Mekanisme Pembaharuan Hukum Indonesia, Bina Cipta, Jakarta, 1976, hal 12-15.
8
Alvi Syahrin. Pengaturan Hukum dan Kebijakan Pembangunan Perumahan dan
Permukiman Berkelanjutan, Pustaka Bangsa Press, 2003, hal. 11 9
Sudikno Mertokusumo. Mengenal Hukum (Suatu Pengantar), Liberty, Yogyakarta, 1988,
Sedangkan peranan hukum menurut Ateng Syafruddin adalah “untuk menstrukturkan seluruh proses (pembangunan) sehingga kepastian dan ketertiban terjamin”.10
Hukum bertujuan untuk mewujudkan kesejahteraan yang sebesar-besarnya bagi rakyat. Hukum sebagai kumpulan peraturan atau kaedah mempunyai isi yang bersifat umum dan normatif karena menentukan apa yang seyogyanya bolehh dilakukan, apa yang tidak boleh dilakukan atau harus dilakukan serta menentukan bagaimana caranya melaksanakan kepatuhan pada kaedah-kaedah.11
Hukum lingkungan merupakan bidang ilmu yang masih muda yang perkembangannya baru terjadi pada dua dasawarsa terakhir ini. Apabila dikaitkan dengan peraturan perundang-undangan yang mengatur berbagai aspek lingkungan, maka panjang atau pendeknya sejarah tentang peraturan tersebut tergantung daripada apa yang dipandang sebagai “environmental concern” (perhatian terhadap lingkungan).12
Menurut Siti Sundari Rangkuti, bahwa “hukum lingkungan sebagai hukum yang fungsional yang merupakan potongan melintang bidang-bidang hukum klasik sepanjang berkaitan dan/atau relevan dengan masalah lingkungan hidup”.13 Artinya, hukum lingkungan mencakup aturan-aturan hukum administrasi, hukum perdata,
10
Ateng Syafruddin. Penataan Ruang dan Lingkungan Hidup dalam Kaitannya dengan
Wewenang Pemerintah dalam Hal Perizinan, Makalah, Penataran Hukum Lingkungan, FH Unair., 1992, hal. 5
11
Sudikno Mertokusumo. Opcit, hal. 38.
12
Koesnadi Hardjasoemantri. Hukum Tata Lingkungan, Gadjah Mada Press,
Yogyakarta,1999, hal.36 13
Alvi Syahrin. Tindak Pidana Lingkungan Hidup, Fakultas Hukum USU, Medan, 1997, hal.
hukum pidana dan hukum internasional sepanjang aturan-aturan itu mengenai upaya pengelolaan lingkungan hidup. Pencakupan beberapa bidang hukum ke dalam hukum lingkungan berdasarkan pemikiran para pakar ekologi, bahwa “masalah lingkungan harus dilihat dan diselesaikan berdasarkan pendekatan menyeluruh dan terpadu”.14
Law enforcement atau penegakan hukum lingkungan terhadap pencemar dan perusak lingkungan diperlukan sebagai salah satu jaminan untuk mewujudkan dan mempertahankan kelestarian fungsi lingkungan. Oleh karena itu, meningkatnya kepatuhan pelaku pembangunan untuk menjaga kualitas fungsi lingkungan menjadi sasaran prioritas di bidang penaatan lingkungan. Program-program di bidang penaatan lingkungan ini mencakup: pengendalian pencemaran dan perusakan lingkungan dan pengembangan kapasitas pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup.
Upaya preventif dalam rangka pengendalian dampak lingkungan hidup perlu dilaksanakan dengan mendayagunakan secara maksimal instrumen pengawasan dan perizinan. Dalam hal pencemaran dan kerusakan lingkungan hidup sudah terjadi, perlu dilakukan upaya represif berupa penegakan hukum yang efektif, konsekuen, dan konsisten terhadap pencemaran dan kerusakan lingkungan hidup yang sudah terjadi. Sehingga perlu dikembangkan satu sistem hukum perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup yang jelas, tegas, dan menyeluruh guna menjamin kepastian hukum
14
Takdir Rahmadi, Munadjat Danusaputro. Hukum Lingkungan, Buku I Umum, Binacipta,
sebagai landasan bagi perlindungan dan pengelolaan sumber daya alam serta kegiatan pembangunan lain.
Fungsi preventif yaitu fungsi pencegahan, yang dituangkan dalam bentuk pengaturan pencegahan yang pada dasarnya merupakan desain dari setiap tindakan yang hendak dilakukan masyarakat, yang meliputi seluruh aspek tindakan manusia, termasuk risiko dan pengaturan prediktif terhadap bentuk penanggulangan risiko itu. Sedangkan represif adalah fungsi penanggulangan, yang dituangkan dalam bentuk penyelesaian sengketa atau pemulihan terhadap kerusakan keadaan yang disebabkan oleh risiko tindakan yang terlebih dahulu telah ditetapkan dalam perencanaan tindakan itu.
Di bidang pengendalian pencemaran, penegakan hukum pidana dan administrasi lingkungan menjadi salah satu kegiatannya. Indikatornya adalah meningkatnya efektifitas penegakan hukum pidana dan administrasi lingkungan, terlaksananya advokasi litigasi kasus pidana lingkungan, pembinaan dan optimalisasi, peningkatan jumlah dan kapasitas Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup dan Penyidik Pegawai Negeri Sipil, serta terselenggaranya sistem penegakan hukum satu atap di daerah.
tersedianya tata cara gugatan perdata tentang strict liability (tanggung jawab mutlak) dan polluters pay principle (prinsip pencemar membayar) dan meningkatnya litigator
perdata lingkungan.
Penaatan hukum di bidang lingkungan hidup oleh para pelaku kegiatan di bidang lingkungan hidup mutlak diperlukan untuk mencegah dampak negatif dari kegiatan yang dilakukan. Menurut struktur ketatanegaraan di era otonomi daerah, koordinasi pengelolaan lingkungan termasuk penaatan hukum berada di tingkat Nasional, Provinsi, Kabupaten dan Kota. Karena itu diperlukan kerja sama yang baik antara institusi di tingkat pusat, dalam hal ini Kementerian Negara Lingkungan Hidup dengan Badan Lingkungan Hidup Provinsi, utamanya dalam hal penguatan kapasitas kelembagaan di bidang penegakan hukum.
Dalam Undang-Undang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Nomor 32 tahun 2009, disebutkan bahwa untuk mewujudkan kualitas lingkungan hidup yang lebih baik, diperlukan adanya fungsi pengawasan, pemantauan dan penyidikan. Pengawasan dan penyidikan merupakan salah satu komponen penting dalam penegakan hukum baik hukum administrasi, perdata maupun pidana.
Peranan, fungsi dan kedudukan serta kewenangan PPLHD dimaksud lebih dipertegas lagi dengan Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup RI Nomor 58 Tahun 2002 tentang Tata Kerja Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup di Provinsi/Kabupaten/Kota.
Dalam upaya penegakan hukum preventif dan represif, Badan Lingkungan Hidup Provinsi Sumatera Utara yang selanjutnya disingkat dengan BLHSU berkewajiban melakukan pengawasan dalam penerapan persyaratan izin dan peraturan perundang-undangan di bidang hukum lingkungan dengan tujuan antara lain untuk memastikan tingkat penaatan dari penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan dalam bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup.
Untuk melaksanakan kewenangan di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup di daerah Provinsi Sumatera Utara telah dibentuk Badan Pengendalian Dampak Lingkungan Daerah Provinsi Sumatera Utara (BAPEDALDASU), sesuai dengan Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 4 Tahun 2001 tentang Lembaga Teknis Daerah Provinsi Sumatera Utara.
Dalam pelaksanaan tugas dan tanggung jawabnya, banyak hal yang dihadapi termasuk kendala dan hambatan baik yang berasal dari faktor internal BLH Provinsi Sumatera Utara maupun faktor eksternal.
Dengan demikian, efektifitas penegakan hukum lingkungan sebenarnya terletak pada jalur administrasi oleh pejabat-pejabat administrasi yang berwenang yang dalam hal ini Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah (PPLHD). Jalur inilah yang pertama harus diusahakan dan diterapkan, sedangkan jalur pengadilan itu baru ditempuh apabila timbul konflik. Dalam prakteknya, peran PPLHD belum begitu maksimal dengan segala kendala yang dihadapinya, padahal mekanisme pengawasan dan pengaturan serta penerapan sanksi oleh aparatur pemerintah itu jauh lebih berdayaguna dan berhasil guna untuk menjamin kelestarian lingkungan, asalkan dilaksanakan secara konsisten dan kontinu dengan tidak pandang bulu.
B. Perumusan Masalah
Sesuai dengan latar belakang di atas, maka beberapa hal yang menjadi pokok permasalahan dalam penelitian ini adalah:
1. Bagaimana peranan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah dalam Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup di Sumatera Utara.
3. Kendala – kendala apa yang dihadapi Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah dalam Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup di Sumatera Utara.
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan permasalahan yang telah dikemukakan di atas, maka tujuan yang hendak dicapai dalam penelitian ini adalah:
1. Untuk mengetahui peranan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah dalam Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup di Sumatera Utara.
2. Untuk mengetahui tanggung jawab Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah dalam Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup di Sumatera Utara. 3. Untuk menemukan kendala – kendala yang dihadapi Pejabat Pengawas
Lingkungan Hidup Daerah dalam Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup di Sumatera Utara.
D. Manfaat Penelitian
Kegiatan penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat yaitu baik secara teoritis maupun secara praktis, yakni tentang :
1. Secara teoritis
pengembangan ilmu pengetahuan bagi bidang ilmu hukum secara umum dan hukum lingkungan secara khusus.
2. Secara praktis
a. Sebagai pedoman dan masukan bagi pemerintah dalam hal ini Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah (PPLHD) dan aparat penegak hukum dalam upaya penegakan hukum lingkungan di Sumatera Utara.
b. Sebagai bahan kajian bagi akademisi untuk menambah wawasan ilmu hukum terutama dalam bidang hukum lingkungan, khususnya mengenai Peranan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah (PPLHD) di Sumatera Utara.
E. Keaslian Penelitian
F. Kerangka Teori dan Konsep 1. Kerangka Teori
Menentukan suatu teori dalam penelitian adalah penting, sedemikian pentingnya sehingga menurut David Madsen sebagaimana dikutip oleh Lintong O. Siahaan mengatakan “The basic purposes of scientific research is theory he adds that a good theory properly seen present a systematic view of phenomene by specifiying
realitations among cariables, with the purposes of exploring and prediction the
phenomenona”15
Penelitian hukum dalam rangka penulisan tesis ini dimulai dari pembahasan tentang pengawasan dalam rangka perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup di Indonesia dan Sumatera Utara pada khususnya. Pengawasan dimaksud dilaksanakan oleh Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota. Pengertian tentang pengawasan menurut definisi penekanannya sama.
Beberapa definisi yang diberikan terhadap pengawasan antara lain dari George R. Tery yang mengemukakan bahwa pengawasan adalah:
“determinasi apa yang telah dilaksanakan, maksudnya mengevaluasi prestasi kerja dan apabila perlu, menerapkan tindakan-tindakan korektif sehingga hasil pekerjaan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan”
Selanjutnya, Terry (dalam Sujamto), menyatakan:
“Pengawasan adalah untuk menentukan apa yang telah dicapai, mengadakan evaluasi atasannya, dan mengambil tindakan-tidakan korektif bila diperlukan untuk menjamin agar hasilnya sesuai dengan rencana”
15
Siahaan, Lintong O. Prospek PTUN sebagaimana Penyelesaian Sengketa Administrasi Indonesia,
Seorang pakar lain yaitu Dale (dalam Winardi) menyatakan bahwa:
“pengawasan tidak hanya melihat sesuatu dengan seksama dan melaporkan hasil kegiatan mengawasi, tetapi juga mengandung arti memperbaiki dan meluruskannya sehingga mencapai tujuan yang sesuai dengan apa yang direncanakan”
Dari pendapat tentang pengawasan di atas diatas dapat disimpulkan bahwa pengawasan merupakan suatu usaha sistematik untuk menetapkan standar pelaksanaan tujuan dengan tujuan–tujuan perencanaan, merancang sistem informasi umpan balik, membandingkan kegiatan nyata dengan standar yang telah ditetapkan sebelumnya, menentukan dan mengukur penyimpangan-penyimpangan serta mengambil tindakan koreksi yang diperlukan.
Berkaitan dengan penulisan tesis tentang judul dimaksud, pengawasan lingkungan hidup juga berlandaskan kepada definisi diatas dengan objeknya lingkungan hidup yang dalam hal ini diperankan oleh Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup.
2. Kerangka Konsep
pengertian antara penafsiran mendua (debius) dari suatu istilah yang dipakai. Selain itu dipergunakan juga untuk memberikan pegangan pada proses penelitian disertasi ini.
Pasal 3 huruf g Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlidungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup menjelaskan bahwa perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup bertujuan untuk menjamin pemenuhan dan perlindungan hak atas lingkungan hidup sebagai bagian dari hak asasi manusia. Artinya bahwa orang perseorangan, kelompok orang, atau badan hukum berhak untuk menikmati lingkungan hidup yang tertata apik (asri) dan memenuhi syarat-syarat kesehatan, sehingga terwujud lingkungan yang harmoni dimana manusia Indonesia dapat berkembang dalam keselarasan, keserasian, dan keseimbangan yang dinamis. Secara tidak langsung, pemerintah mempunyai kewajiban untuk mewujudkan suatu lingkungan yang baik dan sehat tersebut.
Dengan adanya hak asasi sosial atau hak subjektif ini, maka setiap warga negara berhak menuntut negara untuk mewujudkan suatu lingkungan yang baik dan sehat.
Heinhard Steiger dengan tulisan “The Fundamental Right to a Decent Environment” dalam “Trends in Environmental Policy and Law” menyatakan bahwa “apa yang dinamakan hak-hak subjektif (subjective right) adalah bentuk yang paling luas dari perlindungan seseorang”.16
16
Rachmadi Usman. Pembaharuan Hukum Lingkungan Nasional, PT. Citra Aditya Bakti,
Dengan hak-hak subjektif tersebut akan diberikan kepada yang mempunyainya suatu tuntutan yang sah guna meminta kepentingannya akan suatu lingkungan hidup yang baik dan sehat itu dihormati, suatu tuntutan yang dapat didukung oleh prosedur hukum, dengan perlindungan hukum oleh pengadilan dan perangkat-perangkat lainnya. Tuntutan tersebut mempunyai 2 (dua) fungsi yang berbeda, yaitu fungsi pertama, adalah yang dikaitkan pada hak membela diri terhadap gangguan dari luar yang menimbulkan kerugian pada lingkungannya, sedangkan fungsi yang kedua dikaitkan pada hak menuntut dilakukannya sesuatu tindakan agar lingkungannya dapat dilestarikan, dipulihkan atau diperbaiki.
Penegakan peraturan perundang-undangan perlu sekali bagi perlindungan hukum lingkungan hidup seseorang. Perlindungan ini biasanya dilaksanakan melalui proses peradilan. Akan tetapi, adapula kemungkinan-kemungkinan lain guna penegakan hukum lingkungan, sepeti misalnya hak untuk berperan serta dalam prosedur administratif atau untuk mengajukan permohonan banding kepada lembaga-lembaga administratif yang lebih tinggi.
melakukan tindakan tertentu terhadap individu, kelompok orang atau badan hukum yang telah melakukan pencemaran dan/atau perusakan lingkungan hidup, yang membawa akibat pada terganggunya kelestarian fungsi lingkungan hidup yang baik dan sehat tersebut.
Guna mencegah terjadi permasalahan dalam pengelolaan lingkungan hidup diperlukan sebuah pengawasan yang eligible (memenuhi syarat) dan dilengkapi dengan perangkat-perangkat hukum sebagai dasar pengawasan itu sendiri. Secara terminologi menurut Keputusan Menteri Lingkungan Hidup RI Nomor 7 Tahun 2001 bahwa pengawasan lingkungan hidup adalah kegiatan yang dilaksanakan secara langsung atau tidak langsung oleh PPLH dan PPLHD untuk mengetahui tingkat ketaatan penanggung jawab usaha dan atau kegiatan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan pengendalian pencemaran dan atau kerusakan lingkungan hidup.
Lingkungan Hidup Provinsi Sumatera Utara. Oleh karenya, dalam tesis ini, penulis akan menjelaskan hal-hal yang berkaitan dengan pengawasan dan kendalanya berikut solusi penyelesaian kendala tersebut.
G. Metode Penelitian 1. Spesifikasi Penelitian
Sesuai dengan rumusan penelitian maka penelitian ini dilakukan dengan yuridis normatif dengan pertimbangan bahwa titik tolak penelitian analisis terhadap peraturan perundang-undangan yang menggambarkan prinsip-prinsip hukum dalam pengawasan lingkungan hidup di daerah Sumatera Utara yang diaplikasikan oleh aparatur pemerintahan yang disebut dengan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah.
2. Sumber Data
Teknik pengumpulan data dilakukan melalui data kepustakaan dan sebagai pendukung digunakan data lapangan yang pengumpulan datanya melalui wawancara17.
3. Prosedur Pengambilan dan Pengumpulan Data
Dalam menjelaskan prosedur pengambilan dan pengumpulan data ini, sangat berkaitan dengan cara untuk memperoleh data yang relefan dengan permasalahan yang akan diteliti dalam disertasi ini. Untuk memperoleh data yang relepan dengan permasalahan yang akan diteliti, dilaksanakan dua tahap penelitian:
1. Kepustakaan dan Dokumen
Sumber data kepustakaan dan dokumen diperoleh dari : a. Bahan hukum primer, terdiri dari :
1. Norma atau kaedah dasar; 2. Peraturan Dasar;
3. Peraturan perundang-undangan seperti Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, Peraturan Pemerintah dan Keputusan Menteri Lingkungan Hidup dan Perda ataupun Pergub.
b. Bahan hukum sekunder, seperti: hasil-hasil penelitian, artikel, hasil-hasil seminar atau pertemuan ilmiah lainnya dari kalangan pakar hukum.
17
c. Bahan hukum tersier atau bahan hukum penunjang yang mencakup bahan yang memberi petunjuk-petunjuk maupun penjelasan terhadap hukum primer dan sekunder, serta bahan-bahan primer, sekunder tersier (penunjang) di luar bidang hukum, misalnya yang berasal dari: Sosiologi, Ekologi, Teknik, Filsafat, dan lainnya yang dipergunakan untuk melengkapi atau menunjang data penelitian. Surat kabar, majalah mingguan juga menjadi sumber bahan bagi penulisan tesis ini sepanjang memuat informasi yang relevan dengan pengaturan penegakan hukum lingkungan.
2. Penelitian Lapangan
Penelitian lapangan yang dilaksanakan merupakan upaya memperoleh bahan-bahan langsung berupa dokumentasi dari instansi pemerintah yang berwenang dan terkait dengan penegakan hukum lingkungan. Hal ini dilakukan oleh karena kemungkinan besar tidak semua bahan-bahan yang diperlukan dapat diperoleh atau tersedia di perpustakaan, dalam hal ini dilakukan wawancara dengan aparatur pengelola lingkungan hidup di Provinsi Sumatera Utara.
4. Analisis Data
konsistensi, serta konseptual dengan prosedur dan tata cara sebagaimana yang telah ditetapkan oleh asas-asas hukum yang berlaku umum dalam perundang-undangan.
Kegiatan analisis dimulai dengan melakukan pemeriksaan terhadap data yang terkumpul melalui wawancara (Dept Interview) secara langsung dan terarah, inventarisasi karya ilmiah, peraturan perundang-undangan, jurnal, bulletin, majalah, surat kabar dan artikel yang berkaitan dengan judul penelitian untuk mendukung studi kepustakaan. Kemudian baik data primer maupun data sekunder dilakukan analisa penelitian. Dengan analisa kualitatif juga dilakukan interpretasi. Berdasarkan metode interpretasi ini diharapkan dapat menjawab permasalahan hukum yang ada dalam tesis ini.
BAB II
PERANAN PEJABAT PENGAWAS LINGKUNGAN HIDUP DAERAH DI SUMATERA UTARA
A. Pengawasan Lingkungan Hidup
Menurut Mockler pengawasan dalam konteks manajemen pada dasarnya merupakan upaya yang sistematis untuk menentukan standar kinerja (performance standards), merancang sistem umpan balik informasi, membandingkan prestasi aktual dengan standar yang ditentukan, menentukan apakah terdapat penyimpangan dan mengukur besarnya, serta mengambil tindakan yang diperlukan untuk menjamin bahwa seluruh sumberdaya organisasi digunakan dengan cara yang paling efektif dan efisien untuk mencapai tujuan organisasi.
Dari pemahaman atas definisi tersebut terlihat secara jelas tujuan dari pengawasan dan hakekat pengawasan sebagai sebuah proses yang terdiri atas tahapan kegiatan yang saling terkait. Dikaitkan dengan otonomi daerah, pengawasan atas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar Pemerintahan Daerah berjalan secara efisien dan efektif sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan perundang-undangan.
usaha dan/atau kegiatan terhadap ketentuan yang telah ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan pengendalian pencemaran dan atau kerusakan lingkungan Hidup.
Pengawasan lingkungan hidup yang selanjutnya disebut pengawasan adalah serangkaian kegiatan yang dilaksanakan oleh Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup dan/atau Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah untuk mengetahui, memastikan, dan menetapkan tingkat ketaatan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan atas ketentuan yang ditetapkan dalam izin lingkungan dan peraturan perundang-undangan di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup. Pengawasan lingkungan hidup merupakan kegiatan yang dilaksanakan secara langsung atau tidak langsung oleh Pegawai Negeri yang mendapat surat tugas untuk melakukan pengawasan lingkungan hidup atau Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup (PPLH) di pusat atau daerah. Kegiatan tersebut bertujuan untuk memeriksa dan mengetahui tingkat ketaatan penanggung jawab kegiatan dan/atau usaha terhadap ketentuan perundang-undangan yang berkaitan dengan masalah lingkungan hidup termasuk di dalamnya pengawasan terhadap ketaatan yang diatur dalam perizinan maupun dalam dokumen Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL) atau Upaya Pengelolaan Lingkungan (UKL) dan Upaya Pemantauan Lingkungan (UPL)18
Sebenarnya peranan Petugas PPLH/PPLHD tidak terbatas pada kegiatan pengawasan saja, namun dituntut untuk lebih dari itu, antara lain memberikan
18
Hamrat Hamid dan Bambang Pramudyanto. Pengawasan Industri Dalam Pengendalian
kesaksian di dalam proses peradilan lingkungan atau memberikan masukan kepada atasan dalam menentukan kebijakan di bidang penegakan hukum lingkungan dan sebagainya. Dengan demikian, sebagai PPLH/PPLHD dituntut untuk selalu belajar dan mengembangkan diri dalam melakukan pengawasan, khususnya pengawasan dalam rangka penegakan hukum lingkungan. Hal penting yang perlu diperhatikan oleh para PPLH/PPLHD adalah menjunjung tinggi nilai-nilai kejujuran dan tidak melakukan Kolusi, Korupsi dan Nepotisme. Kesempatan tersebut sangat mungkin terjadi karena wewenang dan peranan yang cukup luas menjadikan kedudukannya sangat strategis dan sangat penting dalam proses penegakan hukum lingkungan.
Tipe Pengawasan19
Tipe pengawasan berkaitan erat dengan tujuan pelaksanaan pengawasan tersebut. Terdapat 2 (dua) tipe pengawasan terhadap suatu kegiatan dan/atau usaha, yaitu pengawasan yang bersifat rutin dan pengawasan mendadak atau sering dikenal dengan Sidak. Pengawasan rutin dilakukan secara kontinyu dengan interval waktu tertentu atau berkala (misal: dilakukan setiap satu bulan sekali pada akhir bulan), sedangkan pengawasan yang bersifat mendadak (incognito) dilakukan tanpa pemberitahuan terlebih dahulu. Pengawasan yang bersifat rutin dilakukan pada kondisi kegiatan dan/atau usaha yang sudah stabil, sedangkan Sidak dilakukan pada kegiatan dan/atau usaha yang sedang bermasalah (ada kasus lingkungan). Sidak dapat
19
dilakukan setiap saat tergantung kebutuhan, misalnya pada jam dini hari tanpa pemberitahuan terlebih dahulu kepada pihak penanggung jawab usaha atau kegiatan.
Pengawasan juga dapat digolongkan menjadi 2 (dua) tipe yang lain, yaitu pengawasan oleh pihak penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan sendiri (self monitoring) dan pengawasan yang dilakukan oleh pihak lain, misalnya oleh pemerintah atau Lembaga Sawadaya Masyarakat. Self monitoring bersifat rutin dan dilakukan untuk memenuhi persyaratan izin atau peraturan yang ada. Pengawasan jenis ini memerlukan kejujuran dari pihak penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan. Pengawasan yang dilakukan pemerintah biasanya tidak dilakukan secara rutin atau berkala dan bersifat sesaat, karena terbatasnya dana dan tenaga. Tujuannya adalah sebagai cross check atas hasil pengawasan yang telah dilakukan oleh pihak penanggung jawab kegiatan dan/atau usaha. Dengan demikian, dapat diketahui kebenaran data self monitoring yang telah disampaikan kepada pemerintah. Pengawasan yang bersifat cross check ini lebih baik dilakukan secara mendadak tanpa memberi tahu pihak pengusaha atau penanggungjawab kegiatan.
B. Peranan Pejabat Pengawas Sebagai Wakil Pemerintah, Pemberi Data dalam Penegakan Hukum, Penganalisis Penegakan Hukum, Pembina Teknis dan Ahli Teknis di Instansinya20
Peranan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup secara umum adalah melakukan inspeksi ketaatan, mengumpulkan dokumen dan memberikan kesaksian
20
terhadap bukti-bukti yang ditemukan. Peranan lain Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup diuraikan di bawah ini.
1. Sebagai Wakil Pemerintah
Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup yang di beberapa negara disebut dengan inspektur lingkungan (environment inspector) adalah orang yang melakukan kegiatan inspeksi atau pemeriksaan lingkungan. Namun di beberapa negara seperti Kanada, inspektur ini juga dapat melakukan penyidikan dan memberikan sanksi administrasi secara langsung, misalnya memberikan peringatan atau perintah-perintah. Kualitas kerja Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup ini dapat menunjukkan kredibilitas instansi yang menugaskan PPLH/PPLHD itu sendiri. Untuk menjadi PPLH/PPLHD harus mempunyai kemampuan khusus dengan mengikuti beberapa macam kursus di bidang lingkungan hidup, antara lain kursus AMDAL, kursus pengambilan sampel/sampling, kursus pengawasan lingkungan dan lain-lain
kegiatan. Sebagai wakil (agent) dari instansi pemerintah, PPLH harus dapat memelihara ketelitian, kode etik (sumpah pegawai negeri) dan jaminan kualitas hasil pengawasan.
2. Sebagai Pemberi Data Dalam Penegakan Hukum
PPLH dapat memberikan data kepada para Penyidik baik PPNS Lingkungan atau pihak Kepolisian untuk menangani kasus pencemaran dan/atau perusakan lingkungan hidup. Data dan fakta yang dikumpulkan oleh PPLH juga dapat digunakan oleh atasan mereka dalam menerapkan sanksi administrasi, perdata maupun pidana, sehingga validitas data tersebut sangat penting.
3. Sebagai Saksi
Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup baik di pusat maupun di daerah, apabila diminta, harus memberikan kesaksian dalam proses penegakan hukum lingkungan. Kesaksian yang diberikan harus apa adanya tidak boleh direkayasa. Pada proses peradilan sebelum memberikan kesaksian, mereka disumpah terlebih dahulu. Jadi dalam memberikan kesaksian ada tanggung jawab yang lebih besar, yaitu kepada Tuhan Yang Maha Esa atau Allah SWT. Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup harus berani memberikan kesaksian berdasarkan data dan fakta yang ada tanpa merasa takut atau mendapat tekanan dari pihak tertentu.
4. Sebagai Ahli
berkaitan dengan industri perminyakan atau tambang minyak. Sebelum PPLH tersebut memberikan keterangan ahli di depan penyidik, sebaiknya dilakukan penyumpahan dahulu dengan menghadirkan rohaniawan, sehingga apabila yang bersangkutan berhalangan hadir dalam proses persidangan, maka proses peradilan sudah dianggap sah, mengingat tingkat kesibukan PPLH yang mempunyai keahlian tertentu tersebut sangat tinggi dan sulit mencocokkan waktunya dengan jadwal persidangan.
PPLH yang mempunyai keahlian tertentu juga dapat memberikan keterangan ahli dalam proses penegakan hukum administrasi maupun penegakan hukum perdata dan pidana sesuai dengan keahlian dan permasalahannya.
“Saksi Ahli” dalam sub judul diatas sengaja ditempatkan diantara tanda petik untuk menunjukkan bahwa sesungguhnya Hukum Acara Pidana (KUHAP) dan ketentuan Hukum Acara Pidana yang terdapat dalam berbagai undang-undang lainya, tidak mengenal istilah “saksi ahli “ Istilah saksi ahli menjadi sangat populer karana sering digunakan aparat penegak hukum dalam praktek penyidikan, penuntutan sampai kepada peradilan. Hukum Acara Pidana Indonesia hanya mengenal: saksi, keterangan saksi, ahli dan keterangan ahli.
bagaiman proses terjadinya, kapan dan dimana terjadinya, apa akibat pelanggaran atau kejahatan tersebut dan apa motif prilaku melakukan pelanggaran atau kejahatan lingkungna hidup tersebut.
Alat-alat bukti yang diperoleh dari pengawasan atau pemeriksaan sangat diperlukan dan menentukan tindak lanjut penaatan dan penegakan hukum yang akan ditempuh oleh pemeriksa/PPLH. Tindak lanjut penyelesaian perkara yang adil, arif dan bijaksana sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku dapat berbentuk musyawarah (negoisasi atau mediasi) di luar pengadilan atau berbentuk litigasi melalui pengadilan perkara perdata dalam bentuk gugatan perdata/ganti kerugian atau melalui pengadilan perkara pidana dalam bentuk dakwaan dan tuntutan pidana oleh Jaksa Penuntut Umum.
Demi kepentingan penyelesaian perkara yang adil, arif dan bijaksana berdasarkan hukum yang berlaku, diharapkan PPLHD dapat mengumpulkan alat bukti yang relevan dan kuat sebanyak mungkin. Menurut KUHAP Pasal 184, alat bukti yang sah ialah:
a. keterangan saksi; b. keterangan ahli; c. surat;
d. petunjuk dan
Diantara lima macam alat bukti yang sah tersebut ada dua alat bukti yang sangat efektif dalam pemeriksaan atau peradilan perkara pelanggaran/kejahatan lingkungan hidup, yaitu:
a. Apa yang dijelaskan oleh pemeriksa/PPLH di depan sidang pengadilan dalam kedudukannya sebagai saksi yang dinamakan keterangan saksi;
b. Pendapat yang dijelaskan oleh pemeriksa/PPLH dan orang lain di depan sidang pengadilan dalam kedudukannya sebagai ahli yang dinamakan keterangan ahli.
Menurut KUHAP, saksi adalah orang yang dapat memberikan keterangan guna kepentingan penyidikan, penuntutan dan peradilan tentang suatu perkara pidana yang ia dengar sendiri, lihat sendiri dan alami sendiri.
Keterangan saksi adalah satu alat bukti berupa keterangan dari saksi mengenai suatu peristiwa pidana yang ia dengar sendiri, lihat sendiri dan alami sendiri dengan menyebut alasan dari pengetahuannya itu.
Keterangan ahli adalah keterangan yang diberikan oleh seorang yang memiliki keahlian khusus tentang hal yang diperlukan untuk membuat terang suatu perkara pidana guna kepentingan pemeriksaan.
Perbedaan prosedural berita acara pemeriksaan terhadap saksi dengan saksi ahli, pemeriksaan saksi tidak perlu disumpah terlebih dahulu, sedangkan pemeriksaan ahli, sebelum diperiksa, ahli tersebut harus mengucapkan sumpah terlebih dahulu, menyatakan bahwa semua keterangan yang akan diberikannya tersebut adalah benar menurut pengetahuaannya yang terbaik.
Kembali diingatkan bahwa seorang saksi hanya dapat memberikan keterangan dibawah sumpah di depan sidang pengadilan tentang peristiwa yang ia dengar sendiri, yang ia lihat sendiri dan yang ia alami sendiri. Seorang saksi (PPLH) yang memberikan keterangan saksi tidak diperkenankan mengemukakan pendapat atau rekaaan dan juga tidak diperkenankan menerangkan suatu peristiwa yang ia dengar dari orang lain (testimonium de auditu). Sedangkan tugas utama dari seorang ahli adalah justru memberikan pendapat berdasarkan keahlian yang dimilikinya, yang diperlukan membuat terangnya perkara. Tidak menjadi masalah apakah pendapat keahlian yang diterangkannya itu adalah mengenai peristiwa yang ia lihat sendiri, ia dengar sendiri atau ia alami sendiri. Ia dapat memberikan keterangan ahli mengacu semata-mata kepada teori atau referensi ilmiah yang dikuasainya.
5. Sebagai Penganalisis Penegakan Hukum
kajian-kajian untuk mengambil hikmahnya dari proses pengadilan maupun putusan tersebut. Hal ini dapat dipergunakan untuk perbaikan proses penegakan hukum lingkungan dan pengambilan kebijakan di masa yang akan datang.
6. Sebagai Pembina Teknis
Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup dapat memposisikan sebagai pembina teknis sesuai dengan keahliannya dan pengalaman yang dimilikinya, baik pembina teknis dalam proses pengawasan di instansinya maupun di instansi lainnya. Hal penting yang perlu diperhatikan, PPLH sebaiknya tidak memberikan saran teknis penyempurnaan Instalasi Pengolahan Air Limbah atau membuat desain pengolahan air limbah bagi pabrik yang sedang dalam pengawasannya, walaupun secara teknis dia mampu dalam bidang ini. Hal ini dikarenakan akan terjadi konflik kepentingan dan dapat menjadi bumerang bagi PPLH yang bersangkutan. PPLH yang berfungsi sebagai konsultan pengolahan air limbah atau konsultan AMDAL akan membuka peluang terjadinya Kolusi, Korupsi dan Nepotisme.
7. Sebagai Ahli Teknis di Instansinya
C. Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah Provinsi Sumatera Utara dan Peranannya
1. Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah Provinsi Sumatera Utara
Upaya yang dilakukan Badan Lingkungan Hidup Provinsi Sumatera Utara adalah dengan mengangkat Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah yang selanjutnya disingkat dengan PPLHD. Pembentukan PPLHD berdasarkan:
a. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Bab XII Pasal 71, 72, 73, 74,75
b. Peraturan Pemerintah Nomor 82 Tahun 2001 Tentang Pengelolaan Kualitas Air dan Pengendalian Pencemaran Air Pasal 44 , 45, 46, 47
c. Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup Nomor 07 Tahun 2001 tentang Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Dan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah
d. Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup Nomor 56 Tahun 2002 tentang Pedoman Umum Pengawasan Penaatan Lingkungan Hidup bagi Pejabat Pengawas Lingkungan.
e. Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup Nomor 57 Tahun 2002 tentang Tata Kerja Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup di Kementerian Lingkungan Hidup. f. Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup Nomor 58 Tahun 2002 Tentang
Jumlah Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup di Provinsi Sumatera Utara sebanyak 42 orang, namun dalam rangka pembinaan karier dan perpindahan tempat tugas, maka Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup dirasa masih sangat kurang, sehingga pendidikan dan pelantikan serta pengangkatan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup ini masih perlu terus dilakukan.
Adapun data personil Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah (PPLHD) Provinsi Sumatera Utara dan Kab./Kota dapat dilihat pada tabel berikut:
Tabel 1: Data Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah (PPLHD) Provinsi Sumatera Utara dan Kabupaten/Kota s/d 2005
No Prov/Kab/Kota Jumlah PPLHD
1. BLH Provinsi Sumatera Utara 13
2 Medan 5
3 Deli Serdang 3
4 Serdang Bedagai -
5 Tebing Tinggi -
6 Nias Selatan -
7 Nias -
8 P.Sidempuan -
9 Tapanuli Selatan 2
10 Simalungun 2
11 Tapanuli Tengah 2
12 Humbang Hasundutan -
13 Tapanuli Utara -
14 Toba Samosir 2
15 Samosir -
16 Binjai 1
17 Asahan 1
18 Dairi 1
19 Pakpak Bharat -
20 Labuhan Batu 2
21 Langkat 2
23 Pem. Siantar 1
24 Karo 2
25 Tj. Balai 1
26 Sibolga -
T o t a l 42
Sumber: BLH Prov.SU, 2007
Adapun kriteria pemilihan perusahaan yang dilakukan pengawasan oleh BLH Provinsi Sumatera Utara adalah sebagai berikut:
a. Berdampak penting dan besar terhadap lingkungan;
1. skala besar dalam kapasitas produksi dan jumlah limbah b. Berpotensi merusak dan mencemari lingkungan;
c. Perusahaan yang memiliki : 1. Dokumen Lingkungan 2. Izin HO;
d. Contoh: industri, perumahan, hotel, rumah sakit, pertambangan, perkebunan, dan lain-lain.
2. Peranan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup Daerah Provinsi Sumatera Utara
waktu dilakukannya inspeksi atau pemantauan dan pengawasan terhadap lingkungan (compliance inspections atau inspeksi rutin).
Pengawasan merupakan langkah pereventif dalam rangka penegakan hukum administrasi (handhaving van het bestuursrecht) merupakan bagian dari bestuuren. Menurut P. De Haan “penegakan hukum administrasi seringkali diartikan sebagai penerapan sanksi administrasi. Sanksi merupakan penerapan alat kekuasaan sebagai reaksi sebagai pelanggaran norma hukum administrasi. Ciri khas penegakan hukum administrasi adalah paksaan (dwang)”.21 Sedangkan J.B.J.M ten Berge menyatakan bahwa “instrumen penegakan hukum administrasi meliputi dua hal yaitu pengawasan dan penegakan sanksi. Pengawasan merupakan langkah preventif untuk melaksanakan kepatuhan, sedangkan penerapan sanksi merupakan langkah represif untuk memaksakan kepatuhan”.22
Berdasarkan Pasal 71 ayat 1 UUPPLH yang melakukan pengawasan adalah Menteri, Gubernur, atau Bupati/Walikota sesuai dengan kewenangannya wajib melakukan pengawasan terhadap ketaatan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan atas ketentuan yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup. Kemudian, berturut-turut pada pasal 71 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup ayat 2 dan 3 menyatakan pengendalian dampak lingkungan hidup
21
Haan, P. De., (et.al), Bestuursrecht in Sociale Rechtstaat, deel 2 Bestuurshandelingen en
waarborgen, Kluwer Deventer, 1986, hal. 91-92. 22
J.B.J.M ten Berge, Course Book, Recent Development in General Administrative Law in The
sebagai alat pengawasan dilakukan kepada pejabat/instansi teknis yang bertanggung jawab di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup dan dalam melaksanakan pengawasan, Menteri, Gubernur atau Bupati/Walikota menetapkan pejabat pengawas lingkungan hidup yang merupakan pejabat fungsional.
Selanjutnya, dalam melaksanakan pengawasan tersebut PPLHD memiliki kewenangan:
a. melakukan pemantauan; b. meminta keterangan;
c. membuat salinan dari dokumen dan/atau membuat catatan yang diperlukan; d. memasuki tempat tertentu;
e. memotret;
f. membuat rekaman audio visual; g. mengambil sampel;
h. memeriksa peralatan;
i. memeriksa instalasi dan/atau alat transportasi; dan/atau j. menghentikan pelanggaran tertentu.
Adapun tugas dan fungsi BLHSU sesuai dengan Perda Provinsi Sumatera Utara Nomor 4 Tahun 2001 adalah sebagai berikut:
1. Tugas: membantu Kepala Daerah dalam melaksanakan pembinaan dan koordinasi pengendalian dampak lingkungan hidup di daerah.
a. Menyiapkan bahan dalam perumusan kebijakan teknis pencegahan dan penanggulangan pencemaran, kerusakan lingkungan dan pemulihan kualitas lingkungan hidup;
b. Menyelenggarakan pembinaan teknik lingkungan, pengendalian pencemaran lingkungan, pengendalian kerusakan lingkungan dan pengelolaan lingkungan; c. Melakukan pengkajian dan evaluasi pengelolaan lingkungan hidup.
Untuk lebih mengefektifkan dan memberdayakan hukum lingkungan, khususnya di Sumatera Utara, BLHSU sebagai salah satu instansi pemerintah yang berfungsi membantu dan mencari alternatif pemecahan masalah yang dihadapi daerah dalam memberhasilkan program pembangunan berkelanjutan yang berwawasan lingkungan, berupaya membangun sistem penegakan hukum lingkungan baik penegakan hukum administrasi, penyelesaian sengketa lingkungan hidup di luar pengadilan atau melalui pengadilan, dan tindakan pidana lingkungan bagi perusak dan/atau pencemar lingkungan baik yang dilakukan dengan sengaja atau kelalaian.
