(Studi Kasus Tentang Program Pemerintah Daerah Dalam Mencapai Swasembada Daging Di Kawasan Ternak Ketapang
Kabupaten Aceh Tengah)
TESIS
Oleh
HAJAR ASHWAD 157024004/SP
PROGRAM STUDI MAGISTER STUDI PEMBANGUNAN FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN
2017
(Studi Kasus Tentang Program Pemerintah Daerah Dalam Mencapai Swasembada Daging Di Kawasan Ternak Ketapang
Kabupaten Aceh Tengah)
TESIS
Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat untuk Memperoleh Gelar Magister Studi Pembangunan (MSP) dalam Program Studi Pembangunan pada
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumateran Utara
Oleh
HAJAR ASHWAD 157024004/SP
PROGRAM STUDI MAGISTER STUDI PEMBANGUNAN FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA MEDAN
2017
KABUPATEN ACEH TENGAH
(Studi Kasus Tentang Program Pemerintah Daerah Dalam Mencapai Swasembada Daging Di Kawasan Ternak Ketapang Kabupaten Aceh Tengah)
Nama : HAJAR ASHWAD
Nim : 157024004
Program Studi : Studi Pembangunan Menyetujui Komisi Pembimbing
(Prof. Dr. R. Hamdani Harahap, M.Si) (Dr. Humaizi, M.A)
Ketua Anggota
Ketua Program Studi, Dekan,
(Prof. Dr. Badaruddin, M.Si) (Dr. Muryanto Amin, S.Sos, M.Si)
PANITIA PENGUJI TESIS
Ketua : Prof. Dr. R. Hamdani Harahap, M.Si Anggota : 1. Dr. Humaizi, MA
2. Prof. Shubhilhar,…
3. Hatta Ridho, S.Sos, MSP
4. Prof. Dr. Badaruddin, M.Si
IMPLEMENTASI PROGRAM TERNAK PENGGEMUKAN SAPI BALIMDI KABUPATEN ACEH TENGAH
(Studi Kasus Tentang Program Pemerintah Daerah Dalam Mencapai Swasembada Daging Di Kawasan Ternak Ketapang
Kabupaten Aceh Tengah)
TESIS
Dengan ini saya menyatakan bahwa dalam tesis ini tidak terdapat karya yang pernah diajukan untuk memperoleh gelar kesarjanaan di suatu perguruan tinggi dan sepanjang sepengetahuan saya juga tidak terdapat karya atau pendapat yang pernah ditulis atau diterbitkan oleh orang lain, kecuali yang secara tertulis diacu dalam naskah ini dan disebutkan dalam daftar pustaka.
Medan, Agustus 2017 Penulis,
Hajar Ashwad
pencipta langit dan bumi serta segala isinya yang telah melimpahkan rahmat, hidayah, serta kasih sayang-Nya kepada penulis sehingga penulis dapat menyelesaikan Tesis yang berjudul :“IMPLEMENTASI PROGRAM TERNAK PENGEMUKAN SAPI BALI DI KABUPATEN ACEH TENGAH (Studi Kasus Tentang Program Pemerintah Daerah Dalam Mencapai Swasembada Daging Di Kawasan Ternak Ketapang Kabupaten Aceh Tengah)”. Dan tak lupa pula shalawat dan salam penulis panjatkan kepada Rasulullah Muhammad SAW yang telah diutus ke bumi sebagai lentera bagi hati manusia, Nabi yang telah membawa manusia dari zaman kebodohan menuju zaman yang penuh dengan pengetahuan yang luar biasa seperti saat ini.
Tesis ini disusun sebagai syarat untuk menyelesaikan pendidikan Strata Dua (S2) Magister Studi Pembangunan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik serta sebagai wahana untuk melatih diri dan mengembangkan wawasan berpikir dalam penulisan karya ilmiah ini.
Selama melakukan penelitian dan penulisan tesis ini, penulis banyak memperoleh bantuan moril dan materil dari berbagai pihak. Oleh karena itu, pada kesempatan ini penulis ingin menyampaikan secara khusus ucapan terima kasih yang tak terhingga kepada orang tua yang tidak pernah henti mendo’akan, menasehati, membimbing, dan mendukung penulis, dan mengerahkan segala kemampuannya untuk terus bisa memberikan yang terbaik buat putranya ayahanda JUHURSYAH, S.Pd.I dan Ibunda SRIE WANGI diam-diam selalu terselip doa kecil dalam hati penulis, kiranya Allah SWT selalu melimpahkan segala nikmat nya ,memberikan usia yang panjang pada keduanya hingga nanti bisa menyaksikan putranya menjadi orang yang sukses hingga mampu membahagiakan keduanya dengan hasil kerja putranya sendiri, Penulis ingin memberikan setetes kebahagian ini yang tidak akan pernah cukup untuk membalas semua pengorbanan yang telah diberikan keduanya selama ini. Penulis juga mengucapkan terima kasih kepada saudara-saudara penulis: buat Ananda Taufan Juwana, S. Hut dan buat adinda Rina Juwita Semoga penulis dapat
penulis juga ingin mengucapkan rasa terima kasih yang teramat dalam bagi pihak-pihak lainnya yang telah turut ikut serta berpartisipasi membantu serta mendukung penulis untuk menyelesaikan skripsi ini, yakni:
1. Bapak Dr. Muryanto Amin, S.Sos.,M.S.i selaku Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara.
2. Bapak Prof. Dr. Badaruddin, M.Si, selaku Ketua Program Studi Magister Studi Pembangunan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara.
3. Bapak Prof. Dr. R. Hamdani Harahap, M.Si, selaku sekretaris Program Studi Magister Studi Pembangunan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara.
4. Bapak Prof. Dr. R. Hamdani Harahap, M.Si sebagai ketua komisi pembimbing dan Bapak Dr. Humaizi, MA sebagai anggota komisi pembimbing yang telah bersedia membimbing penulis, memberikan waktu, tenaga, sumbangan pikiran dan mengarahkan, memberikan motivasi dan ide – ide bagi penulis dari awal hingga penyelesaian tesis ini.
5. Bapak Prof. Subhilar, Ph.D dan Bapak Hatta Ridho, S.Sos, Msp selaku dosen penguji. Terimakasih untuk Kritik dan saran yang sangat membangun demi kebaikan penulisan tesis ini.
6. Bapak/ibu Pengajar Program Magister Studi Pembangunan yang telah berjasa mendidik dan berbagi ilmu dengan penulis selama masa perkuliahan.
7. Kepada kak Dina, Bang Iwan dan Bang Rasyad selaku pegawai Administrasi Program Studi Pembangunan FISIP USU yang selalu membantu penulis dalam urusan dan prosedur administrasi baik pada masa perkuliahan maupun penyelesaian Tesis ini.
8. Kepada Bapak /ibu di Dinas Pertanian Bidang Perternakan yang telah membantu penulis selama penelitian dilapangan.
9. Buat keluarga besar Datuk Nasuh dan Ismail, terima kasih untuk motivasi dan bantuan dalam bentuk apapun dari kalian, dan untuk semua sepupuku
10. Buat Rekan – Rekan kerja Unit Layanan Pengadaan ( ULP – LPSE) Kabupaten Gayo Lues Terutama An. Makrub Kasri S.Sos, Saleh Adam, ST dan Seluruh jajaran sub bagiannya.
11. Buat sahabat – sahabat terbaikku yang sudah kuanggap seperti keluarga ku sendiri yang selalu membantu ku dalam kesusahan dan menolong ku tampa pamrih: Elvy Rizky Ananda yang selalu bisa kuandalkan disaat genting dan selalu bisa ngerti, berserta keluarga besar SERA.
12. Rekan – rekan Mahasiswa Program Magister Studi Pembangunan USU Angkatan XXXI, Terima kasih untuk dukungan, sumbangsih pemikiran, kebersamaan dan kerjasamanya, mudah – mudahan kita sukses selalu dan jalinan persaudaraan ini akan abadi. Amin, Terkhusus penulis ucapkan terima kasih sebesar-besarnya kepada adinda FINTA KUHINI, S.Sos, MSP selalu bisa diandalkan dan selalu mendukung ke arah yang baik, tempat berbagi dan saling mengerti mudah – mudahan dimana pun kita berada jalinan ukuwah ini tidak pernah putus dan tetap dalam ikatan silaturahmi yang abadi.
13. Untuk semua pihak yang tidak dapat disebutkan satu per satu. Terima kasih untuk doa – doa dan kebaikan bahkan untuk inspirasi yang telah kalian berikan sehingga penulis tetap semangat dalam mengerjakan skripsi ini
Penulis menyadari bahwa Tesis ini masih jauh dari kesempurnaan.
Namun harapan penulis semoga tesis ini bermanfaat bagi seluruh pembaca.
Medan, 18 Agustus 2017 Penulis
Hajar Ashwad 157024004
(A Case Study on the Regional Government Program in Achieving Self-Supporting in Meat in the Ketapang Cattle Raising Place, Aceh Tengah Regency)
ABSTRACT
Aceh Tengah Regency is one of the potential regions for sapi bali raising.
Today, the Regional Government is attempting to support the self-supporting in meat program with integrated program for fulfilling the need for meat in the local area and its vicinity. The location of Ketapang Cattle Raising Place is Linge Subdistrict, supported by the facilities for the cattle raisers and for the pasture through the Decree of The Regent No. 524/238/Disnakkan/2010. There were 100 families in the raising place that had passed the selection to become cattle raisers. The program has still run to date even though it does not yield good result since most of them have abandoned the location; only teens of them still live there, and some of their houses are empty because the owners have deserted them. The objective of the research was to find out the implementation of cattle raising program for fattening up sapi bali at Ketapang Cattle Raising Place, Aceh Tengah Regency and to analyze the enabling and inhibiting factors in implementing fattening up sapi bali at Ketapang Cattle Raising Place, Aceh Tengah Regency. The research used descriptive qualitative method. Primary data were gathered by conducting interviews and distributing questionnaires to 9 source persons such as employees of the Animal Husbandry Agency, Bapeda, counselors, and cattle raisers in the cattle raising place. The result of the field research showed that the program of self-supporting in meant almost failed since there was no balance between the budget and the outcome. One of the causes of failure was that the recruitment for the cattle raisers was orchestrated and not selective so that the program was not seriously developed. Even though the feasibility study had been carried out, it seemed that the location was not appropriate for cattle raising since it was barren and lacked water source as if the program was forced to exist politically. Today, most of the cattle raisers desert the location so that it is abandoned and does not function well.
Keywords: Implementation, Fattening up Cattle Program
(Studi Kasus Tentang Program Pemerintah Daerah Dalam Mencapai Swasembada Daging Di Kawasan Ternak Ketapang Kabupaten Aceh
Tengah) ABSTRAK
Kabupaten Aceh Tengah adalah salah satu daerah yang berpotensi untuk pengembangan peternakan sapi bali, saat ini pemda sudah berupaya untuk mendukung kegiatan swasembada daging tersebut dengan memadukan program untuk mencapai swasembada daging untuk memenuhi kebutuhan daging lokal daerah dan sekitarnya. Lokasi kawasan peternakan ketapang berada di kecamatan linge didukung dengan pembangunan fasilitas prasarana dan sarana untuk para peternak dan untuk pengembalaan ternak sapi melalui keputusan bupati dikeluarkan 524/238/Disnakkan/2010 ditempatkan 100 KK yang lolos seleksi untuk menjadi peternak dilokasi kawasan peternakan, Sampai saat ini program ini masih berjalan meskipun pada kenyataannya belum membuahkan hasil sebagaimana yang telah direncanakan dikarenakan sebagian besar para peternak telah meninggalkan lokasi peternakan dan hanya tersisa belasan Kepala Keluarga (KK) yang bertahan di lokasi tersebut. Rumah-rumah milik peternak, sebagian telah kosong karena telah ditinggalkan oleh peternaknya. Tujuan dari penelitian ini untuk mengetahui pelaksanaan program ternak penggemukan sapi bali di kawasan ternak ketapang Kabupaten Aceh Tengah.dan menganalisis faktor-faktor pendukung dan faktor-faktor penghambat dalam pelaksanaan program ternak penggemukan sapi bali di kawasan ternak ketapang Kabupaten Aceh Tengah. Metode analisis yang digunakan deskriptif kualitatif. Pengumpulan data primer dilakukan melalui wawancara yang disebarkan kepada 9 narasumber diantaranya pegawai dinas peternakan, bappeda, penyuluh peternakan, dan paternak yang berada dilokasi kawasan peternakan. Dari hasil penelitian lapangan menunjukan bahwa program yang dilaksanakan untuk mencapai swasembada daging terindikasi gagal tidak sesuainya finansial anggaran yang digelontorkan dengan hasil yang dicapai, kegagalan ini disebabkan beberapa faktor diantaranya perekrutan calon peternak yang tidak selektif hal ini dibuktikan dengan adanya memo dari kalangan pejabat elit untuk meloloskan para calon peternak sehingga berdampak pada ketidakseriusan dalam mengembangkan ternak sapi. Lokasi kawasan peternakan juga kurang mendukung dijadikan sebagai zona lokasi ternak sapi yang mana keadaan tanah gersang dan kurangnya sumber air meskipun sudah dilakukan kelayakan studi lapangan, namun realita di lapangan berbeda sehingga terkesan program ini terlalu dipaksakan jika ditinjau dari sisi politis. Kondisi kawasan peternakan ketapang saat ini sebagian besar dari para peternak lebih memilih hengkang dan meninggalkan lokasi peternakan sehingga beberapa fasilitas penunjang terbengkalai tidak terfungsikan dengan baik.
Kata kunci : Implementasi, Program ternak penggemukan sapi.
1. Nama : HAJAR ASHWAD 2. Tempat, tanggal lahir : Takengon,08-07-1990 3. Jenis kelamin : Laki-Laki
4. Agama : Islam
5. Kebangsaan / Suku : WNI
6. Status : Lajang
7. Alamat : Takengon – Kab. Aceh Tengah
8. Pekerjaan : Wiraswasta
9. NIM : 157024002
10. Nama Orang tua
a. Ayah : JUHURSYAH
b. Pekerjaan : PNS
c. Alamat : Kampung Linge – Kab. Aceh Tengah
d. Ibu : SRIE WANGI
e. Pekerjaan : Ibu Rumah Tangga
f. Alamat : Kampung Linge – Kab. Aceh Tengah 11. Pendidikan
a. Sekolah Dasar/MI : MIN 1 Kota Takengon
b. SLTP/MTS : SMPN 1 Kota Takengon
c. SLTA/MA : SMAN 1 Kota Takengon
d. Perguruan Tinggi (S1) : Strata I Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gajah Putih
Tahun 2009 – 2013
e. Perguruan Tinggi (S2) : Strata II Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara Tahun 2015 - 2017
Medan ,18 Agustus 2017 Penulis,
HAJAR ASHWAD
Halaman
ABSTRAK ... i
ABSTRACT ... ii
KATA PENGANTAR ... iii
RIWAYAT HIDUP ... vi
DAFTAR ISI... vii
DAFTAR TABEL ... ix
DAFTAR GAMBAR ... x
BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar belakang... 1
1.2 Rumusan Masalah ... 10
1.3 Tujuan Penelitian ... 11
1.4 Manfaat Penelitian ... 11
1.4.1 Manfaat Teoritis ... 11
1.4.2 Manfaat Praktis ... 12
BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1 Kebijakan Publik... 13
2.2 Implementasi Kebijakan Publik ... 16
2.3 Model Implementasi Kebijakan Publik... 18
2.3.1 Model Mazmanian dan Sabatier... 19
2.3.2 Model Merile S. Grindle ... 23
2.3.3 Model George C. Edwards III... 32
2.3.4 Model Van Meter dan Van Horn ... 37
2.4 Pemilihan Model Implementasi Kebijakan ... 40
2.5 Prinsip Pemberdayaan ... 43
2.6 Pemerintah Daerah ... 45
2.7 Ruang Lingkup Pola Peternakan Sapi... 51
2.8 Penelitian Terdahulu ... 56
3.2 Jenis Pendekatan Penelitian ... 61
3.3 Sumber Data... 62
3.4 Teknik Pengumpulan Data... 63
3.5 Teknik Analisa Data... 64
BAB IV HASIL DAN PEMBAHASAN 4.1 Deskripsi Kota Takengon... 66
4.1.1 Letak dan Luas Daerah... 66
4.1.2 Topografi Wilayah ... 68
4.1.3 Keadaan Penduduk... 69
4.1.4 Ternak Sapi di Aceh Tengah... 70
4.2 Implementasi Program Penggemukan Sapi Bali Di Kawasan Ternak Ketapang Kabupaten Aceh Tengah... 72
4.3 Faktor Pendukung dan Penghambat Program Penggemukan Sapi Bali Di Kawasan Ternak Ketapang Kabupaten Aceh Tengah. ... 79
4.3.1 Faktor Pendukung Pelaksanaan Program Penggemukan Sapi Di Kabupaten Aceh Tengah. ... 80
4.3.2 Faktor Penghambat Pelaksanaan Program Penggemukan Sapi Di Kabupaten Aceh Tengah. ... 89
4.3 Kelemahan Penelitian ... 115
BAB V KESIMPULAN DAN SARAN 5.1 Kesimpulan ... 116
5.2 Saran... 118
DAFTAR PUSTAKA ... 120
No. Judul Halaman 4.1. Jumlah Kecamatan Pemerintah Daerah Kabupaten Aceh Tengah ...68 4.2. Jumlah Populasi Ternak Sapi Kawasan Ketapang Kabupaten Aceh Tengah ...91 4.3. Jumlah Pengadaan Ternak Sapi Berdasarkan Tahun Anggaran ...92
No. Judul Halaman
4.1. Peta Lokasi Kabupaten Aceh Tengah... 66
4.2. Gambar Lokasi Peternakan Ketapang ... 74
4.3. Fasilitas Kawasan Ternak Ketapang Kab. Aceh Tengah... 76
4.4. Fasilitas yang tidak difungsikan ... 98
BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah
Pembangunan yang dilaksanakan sekarang ini membawa banyak perubahan dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat. Perubahan dari sudut pembangunan disatu sisi menimbulkan dampak positif dalam arti merupakan suatu pertumbuhan dalam kehidupan masyarakat, pada sisi yang lain perubahan yang ditimbulkan oleh program pembangunan dapat berakibat semakin meningkatnya tuntutan kebutuhan masyarakat yang harus dipenuhi dan ditanggapi oleh pemerintah sebagai pelayan publik.
Dengan demikian dirasakan bahwa tuntutan tersebut telah bergeser sehingga menjadi keharusan bagi pemerintah untuk memberikan apa yang dibutuhkan masyarakat baik dalam pelayanan maupun lapangan pekerjaan seiring perkembangan zaman globalisasi. Gambaran tersebut mengharuskan birokrasi publik menjalankan fungsinya sebagai aparatur pemerintah yang berpedoman pada peraturan dan undang-undang yang berlaku. Hal ini sejalan dengan pendapat (Thoha, 1998 : 119-120) yang menyatakan bahwa “Peranan birokrasi menitik beratkan pada tuntutan, kebutuhan, dan harapan masyarakat yang tertuang pada peraturan sehingga menjadi tugas yang harus diemban berdasarkan tugas pokok dan fungsi untuk mencapai tujuan yang diharapkan”.
Kehadiran undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 beserta transisi perubahannya seiring keadaan perkembangan zaman kemudian Undang-
Undang No. 32 tahun 2004 beserta perubahan terakhir Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah, telah mengubah secara mendasar hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. sebagaimana dimaksud pada ayat (1) urusan pemerintahan konkuren adalah Urusan Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota. Hal ini dapat dilihat dengan diberikannya otonomi yang luas kepada daerah, untuk dapat menentukan sendiri terkait urusan pemerintahan di daerah kecuali beberapa kewenangan yang menjadi domain pusat.
Dalam rangka pelaksanaan pembangunan daerah sangat bergantung pada peran pemerintah pusat dan keberadaan pemerintah daerah itu sendiri, sehingga hal yang banyak mendapatkan perhatian masyarakat adalah bagaimana peran pemerintah daerah dalam melaksanakan kebijakannya.
Berkaitan dengan hal tersebut, Menurut Giddens (Mahardika, 1999:54) terdapat beberapa hal mengenai keberadaan pemerintah dalam pelaksanaan pembangunan yang mencakup :
a. Menyediakan sarana untuk perwakilan kepentingan-kepentingan yang beragam.
b. Menyediakan beragam hal untuk memenuhi Kebutuhan warga Negara, termasuk bentuk-bentuk keamanan, kemakmuran dan kesejahteraan.
c. Menjaga keamanan sosial melalui penetapan kebijakan.
d. Mendukung perkembangan sumber daya manusia melalui sistem pendidikan.
e. Menopang sistem hukum yang baik.
f. Memainkan peran ekonomis secara langsung, sebagai pemberi kerja sebagai intervensi makro maupun intervensi mikro ekonomi plus penyediaan infrastruktur.
g. Memberdayakan masyarakat dalam arti pemerintah merefleksikan nilai dan norma yang berlaku secara luas tetapi juga bisa membantu membentuk nilai dan norma tersebut, dalam sistem pendidikan.
Dalam pelaksanaan pembangunan yang memuat program-program pemerintahan disusun berdasarkan arah kebijakan dan memuat pertimbangan berdasarkan efisiensi dan efektivitas dari penyelenggaraan yang akan dilaksanakan oleh pemerintah pusat maupun daerah, serta perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antar susunan pemerintahan dan lembaga/instansi di daerah. Potensi dan keanekaragaman daerah memiliki peluang dan tantangan persaingan global dengan diberikannya kewenangan yang seluas-luasnya oleh pemerintah pusat kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah tentu akan memudahkan dalam penataan administrasi pemerintahan berdasarkan porsi kebutuhan masing-masing daerah Provinsi maupun dan daerah Kabupaten/Kota.
Pembagian itu mencakup berbagai bidang, mulai dari pertanian, perdagangan, pertambangan, perikanan dll. tapi prinsip utama dalam pembagian urusan pemerintahan konkuren adalah harus didasarkan pada
akuntabilitas, efisiensi, eksternalitas serta harus berkepentingan nasional.
Melalui Departemen Pertanian di bawah Dirjen Peternakan Republik Indonesia mengupayakan untuk swasembada daging di Indonesia pada tahun 2014. Pembangunan subsektor peternakan merupakan bagian dari pembangunan pertanian secara keseluruhan, dimana subsektor ini memiliki nilai strategis dalam pemenuhan kebutuhan manusia. Kebutuhan daging terus mengalami peningkatan seiring dengan pertambahan penduduk, peningkatan pendapatan perkapita serta taraf hidup masyarakat.
Pembangunan sub sektor peternakan pada hakekatnya merupakan suatu kegiatan untuk memanfaatkan dan mengelola sumberdaya alam berupa lahan, ternak dan pakan dengan faktor produksi lainnya berupa tenaga kerja dan modal. Semakin meningkatnya permintaan produk peternakan untuk memenuhi kebutuhan pangan maupun industri yang diiringi dengan semakin terbatasnya sumberdaya peternakan menuntut pengelolaan sumberdaya tersebut secara efisien.
Kabupaten Aceh Tengah adalah salah satu daerah yang berpotensi untuk pengembangan peternakan sapi bali, saat ini pemda sudah berupaya untuk mendukung kegiatan swasembada daging tersebut dengan memadukan program pemerintah pusat dengan pemerintah daerah melalui dana dekosentrasi. Pemerintah daerah setempat telah merencanakan lokasi peternakan yang mengarah pada pola peternakan mandiri dengan prinsip pemberdayaan masyarakat untuk mampu mengusahakan ternak secara intensif sehingga meningkatnya pendapatan peternak dan bertambahnya populasi ternak di Kabupaten Aceh Tengah bertujuan memenuhi kebutuhan
daging sapi baik di daerah kabupaten/kota, provinsi maupun skala nasional.
Melalui Keputusan Bupati Aceh Tengah nomor 119 tahun 2004 tentang penetapan lokasi pengembanagan peternakan terpadu Ketapang tepatnya di Kecamatan Linge Kabupaten Aceh Tengah, pemerintah ingin ikut serta dalam mewujudkan pencapaian swasembada daging. Tujuan lain yang ingin dicapai Pemerintah Kabupaten Aceh Tengah adalah: 1, Menyeimbangkan pembangunan 2, Pemerataan jumlah penduduk 3, Meningkatkan pendapatan masyarakat di kawasan tersebut. 4, Membuka peluang investasi swasta dan 5, Meningkatkan pertumbuhan ekonomi Kabupaten Aceh Tengah.
Pola pengembangan yang ingin dilaksanakan adalah pola pengembangan peternakan dengan cara modern. Metode yang digunakan adalah dengan sistem mini ranch dan kreman (penggemukan). Masing- masing para calon peternak akan diberikan 2 ha lahan dimana dalam lahan tersebut dibangun sarana tempat tinggal, bak penampung air, pagar, kandang, lahan penanaman pakan ternak dan lahan pengembalaan. Kandang yang di rencanakan terbuat dari papan atap seng dan lantai semen dengan ukuran 1.5 x 2 m dilengkapi dengan tempat pakan dan air minum. (Bapeda Aceh Tengah, 2017).
Sehubungan dengan pembangunan lokasi ternak oleh Pemerintah daerah Kabupaten Aceh Tengah untuk pengembangan sapi bali berdasarkan pembahasan di atas pemerintah daerah telah memantau dari beberapa kecamatan yang berpotensi dan berpeluang untuk kesuksesan atas program yang direncanakan yaitu Kecamatan Linge hal ini dikarenakan kecamatan
linge mempunyai lahan yang cukup luas. Kurang lebih setengah wilayah Kabupaten Aceh Tengah adalah luas wilayah Kecamatan Linge dengan penghasilan utama di bidang pertanian dan peternakan seperti padi, kopi dan kerbau.
Penetapan lokasi peternakan di Kecamatan Linge Kabupaten Aceh Tengah, dengan nama Kawasan Kota Terpadu Mandiri (KTM) Ketapang Linge bertujuan mempercepat pengembangan suatu wilayah yang dirancang menjadi pusat pertumbuhan yang berfungsi menciptakan iklim perekonomian dan menjadi perkotaan melalui pengelolaan sumber daya alam yang berkelanjutan dengan cara penyelenggaraan transmigrasi lokal yang mempunyai tujuan menggerakan perekonomian para transmigrasi lokal penduduk sekitar untuk menjadi pusat pertumbuhan baru serta sekaligus membuka kesempatan kerja dan peluang usaha.
Sebagai Output 1). Tercukupinya pasokan daging di Kabupaten Aceh Tengah dan di luar Kabupaten Aceh Tengah 2) Meningkatkan pendapatan asli daerah dengan tercukupinya pasokan daging di Kabupaten Aceh Tengah dan selebihnya dilelang ke luar daerah sekitarnya dan 3).
memberikan peluang bagi masyarakat yang sama sekali tidak memiliki pekerjaan agar diberdayakan melalui program penggemukan sapi bali ini sebagai pemelihara (Peternak).
Pemerintah daerah optimis dengan program peternakan yang akan dilaksanakan diharapkan melalui program peternakan tersebut dapat memberdayakan petani (peternak) yang mempunyai motivasi untuk beternak. Pemerintah Daerah Kabupaten Aceh Tengah melalui bapeda
melakukan seleksi terhadap para calon peternak yang akan masuk ke lokasi peternakan Ketapang, Adapun karakteristik sesuai dengan apa yang disyaratkan berdasarkan umur, pendidikan, jumlah tanggungan, pengalaman beternak dan merupakan masyarakat yang terdata sebagai penduduk Kabupaten Aceh Tengah.
Secara administrasi para calon peternak diseleksi di tingkat kecamatan dan dilanjutkan untuk pengesahan di tingkat Kabupaten sehingga peternak yang terekrut betul-betul terjaring dan terseleksi dengan baik. Dengan demikian diharapkan peternakan Ketapang ini dapat berhasil dan tercapainya penambahan populasi ternak seperti harapan pemerintah daerah Kabupaten Aceh Tengah dan pemerintah pusat dalam memenuhi kebutuhan daging.
Berdasarkan studi kelayakan untuk zona peternakan pemerintah daeraeh menyediakan lokasi peternakan seluas 200 Ha dan didukung dengan pembangunan sarana dan prasarana di antaranya pembangunan Jalan, rumah, kandang ternak, serta fasilitas pendukung lainnya. Dengan demikian pemerintah daerah menetapkan lokasi tersebut dengan nama Kota Ketapang selanjutnya kemudian penetapan para calon peternak berdasarkan Surat Keputusan Bupati Aceh Tengah Nomor 349 Tahun 2005 dan tahun 2008 tentang penetapan petani peternak untuk kawasan peternakan terpadu ketapang di Kecamatan Linge Kabupaten Aceh Tengah. Dengan luas lahan yang sudah dipersiapkan selanjutnya pemerintah melalui instansi dinas peternakan membagi per KK sebanyak 2 Ha lahan untuk dikelola dengan membagi sebagian untuk bangunan kandang dan juga untuk lahan hijauan
makanan ternak. Setelah itu, sesuai prosedur mendistribusikan ternak sapi kepada peternak dengan jumlah 15 ekor, dimana sapi yang akan dipelihara oleh peternak diberikan secara bertahap berdasarkan surat perjanjian kerja ternak masyarakat (SPK) antara Kepala Dinas Peternakan sebagai pihak ke I dan peternak sebagai pihak ke II.
Kawasan peternakan terpadu Ketapang yang telah ditetapkan untuk jumlah peternak ditempatkan sebanyak 100 KK, salah satu syarat untuk bisa menjadi penghuni tetap di ketapang minimal sudah berkeluarga. inisiatif pemerintah daerah yang menyelenggarakan transmigrasi lokal maka Pemerintah Aceh Tengah menetapkan untuk setiap kepala keluarga yang telah direkrut menjadi peternak akan diberikan Jaminan hidup (jadup) sebesar Rp. 750.000,- ( Tujuh Ratus Lima Puluh Ribu ) dan 1 (satu) karung beras per/Bulan sampai tahun 2017 kemudian selanjutnya rumah kandang dan ternak akan dihibahkan kepada peterrnak berdasarkan informasi dari Kepala Dinas Perternakan.
Gambaran terkait pelaksanaan program tersebut di atas pemerintah daerah optimis dengan pencapaian keberhasilan atas program yang dianggap brilian dengan (goals) terpenuhinya kebutuhan daging sapi di tingkat lokal dan nasional dengan memanfaatkan lahan terbuka dan memberdayakan masyarakat sekitar. Menjaga dan mempertahankan sektor ketahanan pangan di bidang peternakan dan memberdayakan masyarakat dengan penetapan lokasi peternakan yang kelak akan menjadi pusat kota pertumbuhan dengan fasilitas yang dibantu pemerintah meliputi kandang ternak, induk ternak sebanyak 15 ekor diantaranya 14 ekor betina dan 1
ekor jantan serta fasilitas sarana dan prasaran pendukung lainnya. Jumlah penambahan populasi ternak sampai pada saat ini adalah 802 ekor dengan rincian anak lahir 236 ekor, di jual 54 ekor, hilang 12 Ekor, ternak mati 1102 dan jumlah induk 635 ekor. Jumlah ini masih jauh dari harapan jika dilihat dari jumlah angka Pengadaan ternak sapi mencapai 1617 ekor sapi sejak tahun 2011 berdasarkan program yang dilaksanakan pemerintah daerah melalaui instansi dinas peternakan (Sumber: Dinas Peternakan Kabupaten Aceh Tengah, 2016).
Sampai saat ini program ini masih berjalan meskipun pada kenyataannya belum membuahkan hasil sebagaimana yang telah direncanakan dikarenakan sebagian besar para peternak telah meninggalkan lokasi peternakan dan hanya tersisa belasan Kepala Keluarga (KK) yang bertahan di lokasi tersebut. Rumah-rumah milik peternak, sebagian telah kosong karena telah ditinggalkan oleh peternaknya, Sedangkan beberapa kandang sapi telah dibalut semak belukar. Berdasarkan hasil observasi lapangan banyak peternak yang telah pergi dari areal Peternakan Ketapang, karena berbagai alasan. diantaranya, ternak bantuan yang dibagikan pemerintah, sebagian telah dijual atau mati. Kemudian disamping itu yang menjadi faktor pindahnya para peternak adalah sulitnya akses untuk mendapatkan air dikarenakan saluran air yang sudah ada rusak dan tidak adanya perbaikan terhadap saluran air tersebut terlebih pada musim kemarau, untuk mendapatkan kebutuhan vital tersebut para peternak terpaksa mengambil air ke sungai yang ada di desa Owaq berjarak 500-900 M tergantung jarak dari lokasi perindividu peternak dalam lokasi kawasan
ternak tersebut. Jika dinilai dari finansial anggaran Secara keseluruhan, proyek ini sudah menelan dana sekitar Rp. 43 miliar.
Arah kebijakan pembangunan tahun selanjutnya dilaksanakan untuk memastikan kesinambungan upaya-upaya yang telah dilaksanakan dalam periode pembangunan tahun pertama dan kedua dengan tetap menekankan pada perbaikan dan penyempurnaan terhadap program yang telah diimplementasikan sebelumnya. namun Penanganan permasalahan kawasan ternak ini belum mendapatkan hasil yang seharusnya sesuai rencana dikarenakan ketidaksesuaian antara pelaksanaan program dengan perencanaan dan dana yang telah dikucurkan hingga puluhan miliar berdasarkan informasi dari Komisi B Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten (DPRK).
Dari uraian di atas layak kiranya untuk mengkaji program pemerintah daerah Kabupaten Aceh Tengah terkait dengan program peternakan sapi bali yang melibatkan masyarakat untuk diberdayakan serta menetapkan zona lokasi ternak pada lahan kosong yang berada di wiliayah Kabupaten Aceh Tengah dan menuangkannya dalam bentuk tulisan dengan judul “ Implementasi Program Ternak Penggemukan Sapi Bali Di Kabupaten Aceh Tengah”.
1.2 Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian yang telah di deskripsikan pada latar belakang di atas, maka perlu kiranya untuk mencari tahu bagaimana implementasi program ternak penggemukan sapi bali di kawasan ternak ketapang
Kabupaten Aceh Tengah serta untuk mengetahui faktor pendukung dan faktor penghambat dalam proses pelaksanaan program tersebut, sehingga yang menjadi permasalahan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut :
1. Bagaimanakah implementasi program ternak penggemukan sapi bali di kawasan ternak ketapang Kabupaten Aceh Tengah ?
2. Apa saja faktor pendukung dan faktor penghambat dalam pelaksanaan program penggemukan sapi bali di kawasan ternak ketapang Kabupaten Aceh Tengah ?
1.3 Tujuan Penelitian
Setiap penelitian yang dilakukan tentu mempunyai sasaran yang hendak dicapai. Tujuan penelitian tentunya jelas diketahui, adapun tujuan penelitian ini adalah :
1. Untuk mengetahui pelaksanaan program ternak penggemukan sapi bali di kawasan ternak ketapang Kabupaten Aceh Tengah.
2. Untuk mengetahui dan menganalisis faktor-faktor pendukung dan faktor-faktor penghambat dalam pelaksanaan program ternak penggemukan sapi bali di kawasan ternak ketapang Kabupaten Aceh Tengah.
1. 4 Manfaat Penelitian 1.4.1 Manfaat teoritis
Penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi melalui pengaplikasian berbagai teori yang ada terhadap perkembangan konsep
ilmu pengtahuan terkait dengan program-program pemerintahan serta memberikan sumbangan pemikiran bagi pengembangan ilmu tersebut dalam memperluas wawasan khususnya yang berkaitan dengan studi pembangunan dan sebagai bahan kajian pengetahuan yang bersifat teoritis yang telah diperoleh selama mengikuti pendidikan dengan kenyataan-kenyataan yang dihadapi di lapangan.
1.4.2 Manfaat Praktis
Penelitian ini diharapakan dapat memberikan manfaat dan kontribusi akademis maupun praktis diantaranya sebagai berikut :
1. Bagi penulis, dapat menambah pengetahuan mengenai program penggemukan sapi bali melalui pembentukan kota kawasan ternak terpadu oleh pemerintah daerah Kabupaten Aceh Tengah yang direalisasikan dalam bentuk kebijakan.
2. Bagi pemerintah daerah Kabupaten Aceh Tengah, dapat dijadikan sebagai masukan mengenai pentingnya strategi dan arah kebijakan pembentukan kota ternak terpadu dalam mencapai swasembada daging sapi.
3. Bagi pihak lain, secara akademis terutama rekan-rekan mahasiswa serta para pembaca dapat dijadikan sebagai kontribusi pemikiran dan informasi terkait dengan implementasi kebijakan pemerintah daerah dalam mewujudkan program-program di tingkat lokal daerah.
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Kebijakan Publik
Kebijakan Publik (public policy) oleh Dye (Winarno,2012:20) diartikan sebagai “ whatever govertments choose to do or not to do” . kebijakan publik adalah apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu.
Pendapat senada juga dikemukakan oleh Edward III dan Sharkansky (Widodo, 2006:12) mengemukakan bahwa kebijakan publik adalah “ what govertment say and do, or not do. It is the goals or purpose of govertment programs”. Kebijakan Publik adalah apa yang pemerintah katakandan
dilakukan atau tidak dilakukan. Kebijakan Publik merupakan semacam jawaban terhadap suatu masalah karena merupakan upaya memecahkan, mengurangi dan mencegah suatu keburukan serta sebaliknya menjadi penganjur inovasi dan pemuka terjadinya kebaikan dengan cara terbaik dan tindakan terarah.
Definisi lain mengenai kebijakan publik menurut Carl Friedrich (Agustino, 2006:7) bahwa kebijakan publik adalah serangkaian / tindakan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dimana terdapat hambatan-hambatan (kesulitan-kesulitan) dan kemungkinan-kemungkinan dimana kebijakan tersebut diusulkan untuk dijadikan sebagai solusi untuk mencapai tujuan yang dimaksud.
Lingkungan kebijakan publik dalam widodo dibagi dalam dua macam, yaitu intra dan extra social environtment. Dalam lingkungan ini mengalir dua inputs yaitu demands/calaims dan support yang kemudian diproses ke dalam system politik yang selanjutnya melahirkan policy outputs berupa policy and decision.
Selanjutnya dengan pengertian tersebut dapat ditemukan elemen yang terkandung dalam kebijakan publik sebagaimana dikemukakan mencakup beberapa hal Sebagai berikut :
1. Kebijakan selalu mempunyai tujuan dan berorientasi pada tujuan tertentu.
2. Kebijakan berisi tindakan atau pola tindakan pejabat-pejabat pemerintah
3. Kebijakan adalah apa yang benar-benar dilakukan pemerintah dan bukan apa yang bermaksud akan dilakukan.
4. Kebijakan bersifat positif (merupakan tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu) dan bersifat negatif (keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu).
5. Kebijakan publik (positif) selalu berdasarkan pada peraturan perundangan tertentu yang bersifat memaksa (otoritatif).
Berdasarkan pengertian dan elemen yang terkandung dalam kebijakan sebagaimana telah disebutkan, maka kebijakan publik dibuat dalam kerangka”: untuk memecahkan masalah dan untuk mencapai tujuan dan sasaran tertentu yang diinginkan.
Adapun yang menjadi tujuan kebijakan publik menurut nugroho (2006 : 36) yakni dapat dibedakan dari sisi sumber daya atau resources yaitu antara kebijakan publik yang bertujuan men-distribusi sumber daya manusia dan yang bertujuan menyerap sumber daya Negara.Kebijakan publik secara garis besar mencakup tahap-tahap perumusan masalah kebijakan, implementasi kebijakan dan evaluasi kebijakan. Sementara itu, analisis kebijakan berhubungan dengan penyelidikan dan deskripsi sebab-sebab dan konsekuensi-konsekuensi kebijakan publik.
Proses pembuatan kebijakan publik merupakan proses yang kompleks karena melibatkan banyak proses maupun variabel yang harus dikaji. Oleh karena itu, beberapa pakar politik yang menaruh minat untuk mengkaji kebijakan publik membagi proses-proses penyusunan kebijakan publik ke dalam beberapa tahap. Hakikat dari tujuan pembagian tersebut untuk memudahkan kita dalam mengkaji kebijakan publik, sehingga dapat tergambarkan bagaimana proses dari kebijakan publik sejak awal dengan beberapa agenda untuk perencanaan kemudian mengadopsi untuk perumusan atau perencanaan kemudian ke tahap pelaksanaan dan tahap akhir selanjutnya evaluasi kebijakan. Tahap-tahap kebijakan publik tersebut dapat dilihat pada halaman sebelah :
Sumber : (Widodo, 2006:86) Gambar 2.1. Tahap-tahap kebijakan publik
2.2. Implementasi Kebijakan Publik
Terkait dengan kata istilah kebijakan Ndraha (2003 : 492-499) mengatakan bahwa kata kebijakan berasal dari terjemahan kata policy, yang mempunyai arti sebagai pilihan terbaik dalam batas-batas kompetensi actor dan lembaga yang bersangkutan dan secara formal mengikat.
Selanjutnya Winarno (2012 : 36) Menjelaskan secara garis besar kebijakan publik mencakup tahap penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan, dan evaluasi kebijakan. Sebagai tahap awal yakni dalam penyusunan agenda para pejabat sebagai pelaku/
pemegang orotoirtas publik mendeteksi suatu masalah dan menempatkan masalah tersebut ke dalam agenda publik kemudian selanjutnya merujuk pada formulasi kebijakan memutuskan secara umum apa yang harus dilakukan atau dengan kata lain perumusan diarahkan untuk memperoleh kesepakatan yang
Penyusunan Agenda
Formulasi Kebijakan
Adopsi Kebijakan
Implementasi Kebijakan
Evaluasi Kebijakan
akan disepakati untuk di adopsi berdasarkan usulan pejabaat perorangan ataupun lembaga resmi untuk menyetujui, mengubah atau menolak suatu alternatif kebijakan yang dipilih.
Implementasi kebijakan publik merupakan salah satu tahapan dari proses kebijakan publik(public policy process) sekaligus studi yang sangat crucial. Bersifat crucial karena bagaimanapun baiknya suatu kebijakan, kalau tidak dipersiapkan dan direncanakan secara baik dalam implementasinya, maka tujuan kebijakan tidak akan bias diwujudkan. Demikian pula sebaliknya, bagaimanapun baiknya persiapan dan perencanaan implementasi kebijakan, jika tidak dirumuskan dengan baik tentu akan jauh dari harapan pada tujuan yang hendak dicapai. Dengan demikian, untuk mengehendaki tujuan kebijakan dapat dicapai dengan baik, maka bukan saja pada tahap implementasi yang harus dipersiapkan dan direncanakan dengan baik, tetapi juga pada tahap perumusan atau pembuatan kebijakan juga telah diantisifasi untuk dapat diimplementasikan.
Dalam kamus Webster (Widodo, 2006 : 86) Implementasi diartikan sebagai “ to provide the means for carrying out (menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu); to give practical effects to (menimbulkan dampak/akibat terhadap sesuatu). Implementasi berarti menyediakan sarana untuk melaksanakan suatu kebijakan dan dapat menimbulkan dampak/akibat terhadap sesuatu.
Semua tahap-tahap kebijakan publik sangat berkaitan dengan satu sama lain, suatu program kebijakan hanya akan menjadi catatan-catatan elit
jika program tersebut tidak diimplementasikan. Oleh karena itu, program kebijakan yang telah diambil sebagai alternatif pemecahan masalah harus diimplementasikan. Jadi, tahapan implementasi merupakan peristiwa yang berhubungan dengan apa yang terjadi setelah suatu perundang-undangan ditetapkan dengan memberikan otoritas pada suatu kebijakan dengan membentuk output yang jelas dan dapat diukur.
Studi implementasi merupakan suatu kajian mengenai studi kebijakan yang mengarah pada proses pelaksanaan dari suatu kebijakan. Dalam praktiknya implementasi kebijakan merupakan suatu proses yang begitu kompleks bahkan tidak jarang bermuatan politis dengan adanya intervensi berbagai kepentingan. Untuk melukiskan kerumitan dalam proses implementasi tersebut dapat dilihat pada pernyataan yang dikemukakan oleh seorang ahli studi kebijakan Eugene Bardach (Agustino 2006 : 138) : yaitu cukup untuk membuat sebuah program dan kebijakan umum yang kelihatannya bagus di atas kertas.
2.3. Model Implementasi Kebijakan Publik
Implementasi Kebijakan dipandang dalam pengertian yang luas, merupakan tahap dari proses kebijakan segera dan setelah penetapan kebijakan baik dalam bentuk undang-undang maupun keputusan pemegang otoritas pemerintah. Implementasi dipandang secara luas mempunyai makna pelaksanaan dari apa yang telah direncanakan dengan melibatkan actor, organisasi, prosedur, dan teknik bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan dalam upaya untuk meraih tujuan-tujuan kebijakan atau program-
implementasi kebijakan, berikut model-model implementasi kebijakan menurut beberapa ahli studi kebijakan impelementasi sebagai berikut.
2.3.1 Model Mazmanian dan Sabatier
Model Mazmanian dan Sabatier (Putra, 2003:86), menjelaskan makna implementasi dengan mengatakan bahwa :
Hakikat utama implementasi kebijakan adalah memahami apa yang seharusnya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan. Pemahaman tadi mencakup usaha-usaha untuk mengadministrasikannya dan untuk menimbulkan dampak nyata pada masyarakat atau kejadian-kejadian.
Mazmanian dan Sabatier lebih lanjut mengemukakan bahwa :
Definisi ini menekankan tidak hanya melibatkan perilaku badan- badan administratif yang bertanggung jawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan ketaatan pada diri kelompok sasaran, tetapi juga menyangkut jaringan kekuatan politik, ekonomi, social yang langsung atau tidak langsung dapat memengaruhi perilaku dari semua pihak yang terlibat dan akhirnya berdampak pada yang diharapkan (intended) maupun yang tidak diharapkan (unintended) dari suatu program.
Mazmanian dan Sabatier menjelaskan lebih rinci proses implementasi kebijakan dengan mengemukakan bahwa implementasi adalah pelaksanaan keputusan kebijakan dasar, biasanya dalam bentuk undang- undang maupu peraturan, namun dapat pula berbentuk perintah-perintah atau keputusan-keputusan lembaga eksekutif. Proses ini berlangsung
setelah melalui sejumlah tahapan tertentu, kemudian out put kebijakan dalam bentuk pelaksanaan keputusan oleh badan (instansi) pelaksanaan, kesediaan dilaksanakannya keputusan-keputusan tersebut oleh kelompok- kelompok sasaran, dampak nyata baik yang mengambil keputusan, dan akhirnya perbaikan-perbaikan penting (atau upaya untuk melakukan perbaikan-perbaikan) terhadap undang-undang peraturan-peraturan yang bersangkutan.
Model yang dikemukakan oleh Sabatier dan mazmanian dalam putra meninjau kerangka analisisnya. Modelnya dikenal dan dianggap sebagai salah satu model top-down yang paling maju. Karena mereka telah mencoba mensinstesiskan ide-ide dari pencetus teori model top-down dan bottom up. Posisi model top-down diambil yang diambil oleh Sabatier dan Mazmanian terpusat pada hubungan antara keputusan-keputusan dengan pencapaiannya, formulasi dengan implementasinya, dan potensi hierarki dengan batas-batasnya, serta kesungguhan implementator untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan dalam kebijakan tersebut.
Sedangkan untuk bottom-up, mereka mencoba memprediksikan hubungan antara para aktor yang terlibat dalam suatu kebijakan atau area problem, dengan keterbatasan hierarki formal dalam kondisi hubungan dengan lingkungan di luar peraturan.
Model top-down dikemukakan oleh Sabatier dan Mazmanian ini akan memberikan skor yang tinggi pada kesederhanaan dan keterpaduan, karena modelnya memaksimalkan perilaku berdasarkan pemikiran tentang sebab akibat, dengan tanggung jawab yang bersifat single atau penuh.
Model ini mempunyai skor rendah pada bukti-bukti penting atau realisme dan kemampuan pelaksana.
Model ini juga memandang bahwa implementasi kebijakan dapat berjalan secara mekanistis atau linier dalam pelaksanaan kebijakan yang diturunkan dalam bentuk program untuk mencapai keberhasilan yang mana perumusannya melibatkan beberapa aktor dalam mencapai tujuan yang ditetapkan melalui kebijakan yang dirumuskan dan dilaksanakan, maka penekanannya terpusat pada koordinasi antar lembaga maupun pemegang otoritas berdasarkan kewenangan-kewenangan, kompliansi dan kontrol yang efektif yang mengabaikan manusia sebagai target grup dan juga dari aktor lain dan seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk berpartisipasi dalam implementasi kebijakan. Suatu program yang memberikan peluang luas bagi masyarakat untuk terlibat, relatif mendapat dukungan dari pada program yang tidak melibatkan masyarakat. Dengan mengabaikan manusia sebagai target grup maka mereka akan merasa terasing apabila hanya menjadi penonton terhadap program yang ada di wilayahnya, (2003:87)
Sumber : (Winarno 2012:36)
Gambar 2.2 Model implementasi kebijakan Sabatier dan Mazmanian
Variable Non-Peraturan 1. Kondisi sosio ekonomi
dan teknologi
2. Perhatian pers terhadap masalah kebijakan 3. Dukungan publik 4. Sikap dan sumber daya
kelompok sasaran utama
5. Dukungan Kewenangan 6. Komitmen dan
kemampuan pejabat pelaksana
Karakteristik masalah
1. Ketersediaan teknologi dan teori teknis 2. Keseragaman perilaku kelompok
sasaran 3. Sifat populasi
4. Derajat perubahan perilaku yang diharapkan
Daya dukung peraturan : 1. Kejelasan/Konsistensi
tujuan/sasaran.
2. Teori kausal yang memadai
3. Sumber keuangan yang mencukupi 4. Integrasi organisasi
pelaksana
5. Diskresi pelaksana 6. Rekrutmen dari
pejabat pelaksana 7. Akses formal
pelaksana ke organisasi lain
Keluaran kebijakan Dari organisasi Kesesuaian
keluaran kebijakan
dengan pelaksana
Dampak aktual Keluaran kebijakan kelompok sasaran
Dampak yang diperkirakan
Perbaikan peraturan
2.3.1 Model Merile S. Grindle
Implementasi kebijakan menurut Grindle (Wibawa, 2000:513) ditentukan oleh isi kebijakan dan konteks implementasinya. Dalam hal ini ide dasar Grindle menyatakan bahwa setelah kebijakan di transformasikan menjadi program aksi maupun proyek individual dan biaya telah disediakan, maka implementasi kebijakan dilakukan. Tetapi ini tidak berjalan mulus, tergantung pada Implementability dari program itu yang dapat dilihat dari pada isi dan konteks kebijakannya. Isi kebijakan mencakup : (1) Kepentingan yang terpengaruhi oleh kebijakan, (2) Jenis manfaat yang akan dihasilkan, (3) derajat perubahan yang diinginkan, (4) kedudukan pembuat kebijakan, (5) siapa pelaksana program dan (6) sumber daya yang dikerahkan.
Model implementasi kebijakan Grindle (1980:60), yakni implementasi sebagai proses politik dan administrasi. Merilee S. Grindle mengatakan implementasi memiliki tugas “....to establish a link that allows the goals of publik policies to be realized as outcomes of governmental activity. Implementasi adalah semacam jembatan yang menghubungkan antara tujuan kebijakan publik dengan realitas yang diinginkan.
Model ini diajukan oleh Grindle yang berusaha menjelaskan faktor- faktor yang mempengaruhi keberhasilan suatu kebijakan. Menurut Grindle keberhasilan suatu kebijakan dipengaruhi oleh content of policy dan context of policy. Content of policy mengacu kepada isi yang terdapat
dalam kebijakan yang dihasilkan. Sedangkan context of policy adalah kondisi lingkungan yang mewarnai implementasi kebijakan.
Model implementasi kebijakan tersebut dapat dilihat pada gambar 2.3. Pada model implementasi kebijakan tersebut terlihat, bahwa proses implementasi pada umumnya dapat dilaksanakan apabila tujuan dan sasaran yang bersifat umum (general goals dan objective telah ditetapkan, program telah dirancang, dan dana telah dialokasikan untuk mewujudkan tujuan tersebut. Ini merupakan syarat-syarat pokok bagi pelaksanaan kebijakan publik apapun. Secara teoritis, pada tahap ini proses formulasi kebijakan digantikan oleh proses implementasi kebijakan, dan kemudian program-program digerakkan. Namun perbedaan antara formulasi dan implementasi pada prakteknya sering tidak sesuai, karena umpan balik (feed back) dari prosedur-prosedur implementasi mungkin mengarahkan dilakukannya perubahan-perubahan dalam tujuan dan arah kebijakan.
Selain itu, tuntutan terhadap penafsiran kembali peraturan dan pedoman- pedoman mungkin menyebabkan banyaknya pembuatan kebijakan pada aspek implementasinya.
Hal yang lebih penting dalam proses implementasi adalah suatu kenyataan bahwa keputusan yang dibuat pada tahap rancangan dan formulasi sangat berpengaruh terhadap cara kerja implementasinya.
Misalnya, dampak terhadap implementasi dari keputusan untuk mengalokasikan dana sebesar tiga juta rupiah dalam rangka mencapai tujuan kebijakan tertentu, dibandingkan dengan keputusan untuk mengalokasikan dana sebesar tiga ratus juta rupah. Lagi pula, proses
implementasi besar dipengaruhi oleh jenis tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dan oleh cara tujuan-tujuan dirumuskan/dinyatakan. Oleh karena itu, formulasi keputusan mengenai jenis kebijakan yang akan dihasilkan dan bentuk program yang akan dilaksanakan merupakan faktor- faktor yang menentukan keberhasilan program-program yang akan dilaksanakan.
Grindle mengindentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi aktivitas implementasi suatu kebijakan yang dikutip (Agustino, 2016:145), Aktifitas-aktifitas implementasi kebijakan dipengaruhi oleh contens dan context kebijakan yang bersangkutan. Pertama terdiri dari segala karakter yang ada pada kebijakan itu sendiri hal ini mempunyai implikasi dari pengaruh terhadap keberlangsungan pelaksanaan kebijakan. Kedua terdiri dari segala karakter yang ada di lingkungan dimana proses implementasi berlangsung dan dijalankan yang akan menimbulkan reaksi-reaksi aratu respon terhadap pelaksanaan kebijakan. Setelah kegiatan pelaksanaan kebijakan yang dipengaruhi oleh isi atau konten dan lingkungan atau konteks diterapkan, maka akan dapat diketahui apakah para pelaksana kebijakan dalam membuat sebuah kebijakan sesuai dengan apa yang diharapkan, juga dapat diketahui apakah suatu kebijakan dipengaruhi oleh suatu lingkungan dimana proses kebijakan dijalankan, sehingga terjadinya tingkat perubahan yang terjadi dan memantau sisi kelemahan atau catatan tambahan terhadap kebijakan yang dijalankan.
Sumber : (Grindle, Merilee S.1980,514) Gambar 2.3 Model implementasi Kebijakan Grindle
Tujuan Kebijakan
Melaksanakan kegiatan Dipengaruhi Oleh : (a). Isi Kebijakan
1. Kepentingan yang dipengaruhi 2. Tipe manfaat
3. Derajat perubahan yang diharapkan
4. Letak pengambilan keputusan 5. Pelaksanaan Program
6. Sumber daya yang dilibatkan (b). Konteks implementasi
1. Kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yang terlibat.
2. karakteristik penguasa dan lembaga
3. Kepatuhan dan daya tanggap
Hasil kebijakan : (a). Dampak pada
masyarakat, individu, dan kelompok.
(b). Perubahan dan penerimaan oleh masyarakat
Tujuan yang ingin dicapai
Program aksi dan proyek individu
yang didesain dan dibiayai
Program yang dijalankan seperti yang direncanakan?
Mengukur keberhasilan
a. Content of Policy
Menurut Theodore Lowi (Agustino, 2016:8), suatu kebijakan yang akan dihasilkan sangat berdampak pada aktivitas pada proses pembuatan kebijakan (policy making process). Demikian pula apabila kebijakan tersebut akan ditetapkan pada waktu proses implementasi (policy implementation process).Suatu kebijakan akan berdampak terhadap berbagai individu atau kelompok yang kemungkinan mendapatkan kerugian atau keuntungan dari aktivitas implementasi kebijakan tersebut.
Perbedaan antara program-program yang menawarkan kemanfaatan secara kolektif/bersama (collective benefits) dengan program yang memberikan kemanfaatan secara terpisah (divisible benefits).
Kebijakan/program yang demikian akan mengerahkan lebih banyak tuntutan pada tahap implementasinya. Program penyediaan barang- barang kolektif (collective goods) misal penyediaan lampu penerangan dan air bersih pada lingkungan kumuh diperkotaan lebih mudah diimplementasikan karena adanya kepatuhan/kesediaan (compliance) dari kelompok-kelompok yang akan dipengaruhi, dan pada masa mendatang cenderung jumlah konflik atau penolakan akan berkurang. Sebaliknya program perumahan, kemungkinan menimbulkan konflik yang lebih buruk dan persaingan di antara pihak-pihak yang mencari keuntungan, akan lebih dilaksanakan seperti diharapkan.
Content of policy yang mempengaruhi implementasi kebijakan selanjutnya adalah perubahan yang diharapkan dari pihak-pihak yang memperoleh manfaat (beneficiaries) suatu program. Posisi para
pelaku/actor atau unit-unit organisasi dalam pengambilan keputusan (site of decision making) juga mempengaruhi implementasi kebijakan. Misal, kebijakan moneter biasanya melibatkan unit kunci terbatas pengambil kebijakan, yakni aktor/pejabat di jajaran tinggi pada departemen keuangan atau bank sentral.
Para pelaksana program (program implementor) menentukan implementasi kebijakan. Dalam hal ini menyangkut perbedaan kapasitas (keahlian, keaktifan, tanggung jawab) dari berbagai badan birokrasi untuk melaksanakan program secara sukses (berhasil). Keputusan yang dibuat selama perumusan kebijakan tentang siapa yang akan melaksanakan berbagai program dapat mempengaruhi bagaimana kebijakan tersebut dicapai.
b. Context of Policy
Context of policy merupakan faktor yang penting dalam menentukan outcome dari kegiatan implementasi. Namun context of policy merupakan faktor yang kritis karena pengaruhnya yang nyata (atau potensial) pada setting (keadaan) sosial, politik, dan ekonomi. Oleh karena itu perlu dipertimbangkan lingkungan dimana tindakan administrasi dilakukan.
Implementasi merupakan proses pengambilan keputusan yang berlangsung terus menerus, melibatkan berbagai actor/pelaku. Dalam proses pengadministrasian suatu program, banyak aktor/pelaku dikerahkan untuk membuat pilihan-pilihan mengenai alokasi sumber daya publik, dan berbagai pihak lain yang berusaha mempengaruhi
keputusan tersebut. Berbagai aktor yang terlibat dalam implementasi, misalnya perencana tingkat nasional, politisi nasional, regional, lokal, kelompok elit ekonomi, kelompok penerima program dari birokrasi pelaksana pada tingkat menengah dan bawah. Aktor-aktor tersebut apakah terlibat secara penuh atau tidak (secara marjinal) dalam implementasi tergantung pada content of policy program dan bentuk pengadministrasiannya.
Masing-masing aktor mempunyai kepentingan khusus terhadap program, dan masing-masing berusaha mencapainya dengan jalan mengajukan tuntutan mengenai prosedur alokasi sumber daya yang melibatkan beberapa aktor pelaksana lainnya berada dalam satu sektor dalam ruang lingkup kebijakan yang dijalankan. Seringkali tujuan (goals) dari para aktor berada pada arena konflik secara langsung dengan aktor lain dan dampak dari konflik tersebut beserta konsekuensinya (dalam hal
“who gets what”). akan ditentukan oleh strategi, sumber daya dan posisi kekuasaan dari masing-masing aktor yang terlibat. Dengan demikian, apa yang diimplementasikan merupakan hasil dari kalkulasi kepentingan politik. Kelompok-kelompok yang bersaing memperebutkan sumberdaya, tanggapan/respon dari pejabat pelaksana, dan tindakan elit politik, semuanya berinteraksi dalam konteks institusional/kelembagaan (institutional context), tertentu. Oleh karena itu analisis implementasi secara tidak langsung menilai “power capabilities” dari para aktor, kepentingannya dan strategi-strategi bagi pencapaian program dan karakteristik dimana interaksi berlangsung.
Dalam mencapai tujuan kebijakan maupun program para pejabat pelaksana, menghadapi dua masalah. Pertama, masalah bagaimana memperoleh kepatuhan (compliance) dengan tujuan akhir (ends) sebagaimana dinyatakan dalam kebijakan. Oleh karenanya, para pejabat pelaksana harus mendapatkan dukungan dari elit politik, dan kepatuhan dari badan-badan pelaksana program, elit politik di tingkat bawah dan pihak penerima manfaat dari program (beneficiaries). Di samping itu para pejabat harus dapat mengalihkan segala bentuk perlawanan dari pihak-pihak yang dirugikan, sehingga akhirnya mereka mau mendukung/menerima suatu program. Untuk memperoleh kepatuhan ini mungkin dicapai melalui bargaining, penyesuaian. dan juga konflik.
Masalah kedua, adalah masalah daya tanggap (responsiveness).
Idealnya institusi publik seperti birokrasi harus memiliki daya tanggap terhadap kebutuhan publiknya. Lagi pula, tanpa adanya daya tanggap selama proses implementasi pejabat publik akan kehilangan informasi yang dapat digunakan untuk mengevaluasi pencapaian program dan kehilangan dukungan yang diperlukan bagi keberhasilan program.
Masalahnya, pada satu sisi administrator kebijakan harus menjamin bahwa daya tanggapnya adalah dalam rangka untuk memberikan fleksibelitas, dukungan dan umpan balik. Namun pada saat yang sama harus melakukan kontrol (pengendalian) atas distribusi sumber daya untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Keseimbangan ini sulit dicapai, dan karena itu diperlukan strategi dalam menghadapi reaksi dari aktor-aktor yang terlibat dan dari upaya untuk menggagalkan program.
Agar efektif, maka pejabat pelaksana harus terampil dalam menggunakan strategi dan harus memahami dengan baik lingkungan di mana kebijakan/program akan diwujudkan.
c. Outcomes
Menurut Willian N Dunn, dalam monitoring (pemantauan) hasil kebijakan (monitoring policy outcomes) harus dibedakan dua jenis konsekuensi kebijakan, yaitu: outputs (keluaran) dan impacts (dampak) . Output kebijakan (policy output) adalah barang, jasa atau sumber daya yang diterima oleh kelompok sasaran (target groups) dan penerima manfaat (benefeciaries). Sebaliknya, dampak kebijakan (policy impact) merupakan perubahan nyata pada tingkah laku atau sikap yang dihasilkan oleh output tersebut. Dampak dari output ini disebut juga outcomes, yaitu
“the impact of service….healthier or more knowledgeable individuals, a safer society, and so on”.
Studi-studi implementasi berusaha mengevaluasi kinerja (performance) dari suatu kebijakan/program, walaupun kriteria evaluasi yang dilakukan sangat berbeda-beda. Selain itu dalam studi implementasi dibedakan pula fokus analisisnya, apakah pada output atau outcome (atau kedua-duanya) Pada kriteria evaluasi, banyak penelitian memulai analisisnya dengan titik tolak pada tujuan formal (formal objectives) yang dinyatakan dalam statute atau keputusan hakim. Dalam hal ini studi implementasi menilai tingkat pencapaian tujuan dan menganalisis sebab- sebab ketidakmampuan prakarsa kebijakan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
Di samping itu kriteria evaluasi yang sering dilakukan, khususnya kebijakan yang berkenaan dengan pengaturan/regulasi (regulatory policy), adalah cost-benefit analysis. Dalam banyak kasus, benefits dari program diperhitungkan dalam hubungannya dengan tujuan (goals) yang sudah ditetapkan. Sedangkan cost menyangkut baik biaya administrasi, waktu dan beban biaya moneter.
Berkaitan dengan studi implementasi tersebut, dapat di tarik kesimpulan bahwa analisis implementasi menguji sampai sejauh mana tujuan yang telah ditetapkan tercapai dan bagaimana dampaknya, baik dampak yang diharapkan dan tidak diharapkan. Selanjutnya dampak akan mempengaruhi jumlah dukungan atau penolakan terhadap suatu program (umpan balik) dan pada akhirnya akan berpengaruh pada proses perumusan kembali (reformulasi process) program tersebut dan akan mengadopsi masukan-masukan dari masalah kebijakan yang dijalankan sebelumnya sehingga untuk pelaksanaan kembali dapat meramalkan dan mengantisifasi malasalah yang ditimbulkan dari dalam pelaksanaan kebijakan yang telah dirumuskan kembali sebelumnya.
2.3.3 Model George C. Edwards III
Model implementasi kebijakan yang berspektif top down dikembangkan oleh George C. Edwards III (Agustino,2006:149) Implementasi kebijakan adalah salah satu tahap kebijakan publik, antara pembentukan kebijakan dan konsekuensi-konsekuensi kebijakan bagi masyarakat. Jika suatu kebijakan tidak tepat atau tidak dapat mengurangi masalah yang merupakan sasaran kebijakan, maka kebijakan itu
mungkin adkaan mengalami kegagalan sekalipun kebijakan itu diimplementasikan dengan sangat baik.
Menurut Edwards, Oleh karena empat faktor yang berpengaruh terhadap implementasi kebijakan bekerja secara simultan dan berinteraksi satu sama lain untuk membantu dan menghambat implementasi kebijakan, maka pendekatan yang ideal dengan cara merefleksikan kompleksitas ini dengan membahas semua faktor tersebut sekaligus, untuk memahami suatu implementasi kebijakan perlu menyederhanakan dan merinci penjelasan-penjelasan tentang implementasi kebijakan dalam komponen-komponen utama berupa variabel sebagai berikut :
1) Komunikasi 2) Sumber-sumber
3) Disposisi (Kecenderungan-kecenderungan atau tingkah laku) 4) Struktur birokrasi
Sumber : (Agustino,2006:149)
Gambar. 2.4 Model implementasi kebijakan Edwards III
Komunikasi
Struktur Birokrasi
Sumber-sumber
Kecenderungan-kecenderungan
Implementasi
Dalam pandangan Edwards III (Winarno, 2012:177), oleh karena empat faktor yang berpengaruh terhadap implementasi kebijakan bekerja secara simultan dan berinteraksi satu sama lain untuk membantu dan menghambat implementasi kebijakan maka pendekatan yang ideal adalah dengan cara merefleksikan kompleksitas ini dengan membahas semua faktor tersebut sekaligus. Untuk memahami suatu implementasi kebijakan perlu menyederhanakan penjelesan-penjelasan tentang implementasi dalam komponen-komponen utama. Patut diperhatikan disini bahwa implementasi dari setiap kebijakan merupakan suatu proses yang dinamis mencakup banyak interaksi dari banyak variable. Oleh karenanya tidak ada variable tunggal dalam proses implementasi sehingga perlu dijelaskan antara satu variable dengan variable yang lain dan bagaimana variabel-variabel ini memengaruhi proses implementasi kebijakan. Berikut penjelasan lebih detail terkait empat faktor tersebut yang diteruskan dalam buku (Winarno, 2012:177) sebagai berikut :
1) Komunikasi
Secara umum Edwards dalm Winarno membahas tiga hal penting dalam proses komunikasi kebijakan, yakni :
a) Transmisi
Sebelum pejabat dapat mengimplementasikan suatu keputusan, ia harus meyadari bahwa suatu keputusan telah dibuat dan suatu perintah untuk pelaksanaannya telah dikeluarkan.
Ada beberapa hambatan yang timbul dalam mentransmisikan perintah-perintah implementasi. Pertama, pertentangan pendapat
antara pelaksana dengan pemerintah yang dkeluarkan oleh pengambil kebijakan. Hal ini terjadi karena pelaksana menggunakan keleluasaannya yang tidak dapat elakan dalam melaksanakan keputusan-keputusan dan perintah-perintah umum.
Kedua, informasi melewati berlapis-lapis secara hierarki. Ketiga, Persepsi yang efektif dan ketidakmauan para pelaksana untuk mengetahui persyaratan-persyaratan suatu kebijakan.
b) Konsistensi
Jika implementasi ingin berlangsung efektif maka perintah pelaksanaan harus konsistensi dan jelas walaupu perintah tersebut mempunyai unsur kejelasan, tetapi apabila perintah tersebut bertentangan, maka perintah tersebut tidak akan memudahkan para pelaksana kebijakan menjalankan tugasnya dengan baik.
c) Kejelasan
Edwards mengidentifikasi enam faktor terjadinya ketidakjelasan komunikasi kebijakan. Faktor-faktor tersebut adalah kompleksitas kebijakan, Keinginan untuk tidak mengganggu kelompok – kelompok masyarakat, kurangnya konsensus mengenai tujuan kebijakan, masalah-masalah dalam memulai suatu kebijakan baru, menghindari pertanggungjawaban kebijakan, dan sifat pembuatan kebijakan pengadilan.
2) Sumber-sumber
Sumber-sumber adalah faktor penting untuk mengimplementasikan agar efektif, tanpa sumber daya, kebijakan hanya tinggal di kertas
