Etični kodeks javnih uslužbencev

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO. Diplomsko delo univerzitetnega programa. ETIČNI KODEKS JAVNIH USLUŽBENCEV Andreja Jesihar. Ljubljana, november 2010.

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO. DIPLOMSKO DELO UNIVERZITETNEGA PROGRAMA I. STOPNJE. ETIČNI KODEKS JAVNIH USLUŽBENCEV. Kandidatka: Številka indeksa:. Andreja Jesihar 04035534. Mentor:. izr. prof. dr. Marjan Brezovšek. Ljubljana, november 2010.

IZJAVA O AVTORSTVU. Diplomskega dela Podpisana Andreja Jesihar, študentka z vpisno številko 04035534, sem avtorica diplomskega dela z naslovom: Etični kodeks javnih uslužbencev. S svojim podpisom zagotavljam, da: - je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela, - sem poskrbela, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili, - sem poskrbela, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili, - sem pridobila vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisala v predloženem delu, - se zavedam, da je plagiatorstvo – predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne – kaznivo po zakonu (Zakon o avtorstvu in sorodnih pravicah, Ur. list RS št. 21/95), prekršek pa podleže tudi ukrepom Fakultete za upravo v skladu z njenimi pravili, - se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo, - je elektronska oblika identična s tiskano obliko diplomskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki »Dela FU«.. Diplomsko delo je lektorirala: Mihaela Meze.. Ljubljana, 05.11.2010. Andreja Jesihar. i.

POVZETEK. Etika in z njo povezana morala sta pojma, ki vplivata na vsakega posameznika, s tem pa tudi na njegov odnos do soljudi in družbe. Etika je pomembna tudi v poklicnem življenju posameznika, zato je nujno, da se o etiki govori. Javni uslužbenci imajo za temelj etičnega vedenja Kodeks ravnanja javnih uslužbencev, ki ga je sprejela vlada RS. Ta pride prav tudi najbolj samostojnim in izobraženim zaposlenim, saj jim olajša odločanje, jih razbremeni v osebni odgovornosti in jih podpre v odločitvah. Z njihovim poštenim in pravičnim ravnanjem, ki ga narekuje Kodeks ravnanja javnih uslužbencev, se krepi profesionalno izvajanje dela in s tem povečuje ugled organizacije in zaupanje ljudi do dela javnih uslužbencev. Potrebno pa se je zavedati tudi problematike neetičnega ravnanja, med katerim se najbolj pogosto omenja predvsem korupcija. V diplomski nalogi so predstavljena načela ravnanja javnih uslužbencev, ki lahko, ob spodbujanju in vzoru s strani vodilnih, učinkovito pripomorejo k preprečevanju neetičnega ravnanja.. Ključne besede: etika, morala, javni uslužbenec, javna uprava, etični kodeks, etični kodeks javnih uslužbencev, neetično ravnanje, policijska etika.. ii.

SUMMARY ETHICAL CODE OF CEVIL SERVANTS. Ethics and moral are subjects, which have influence on every individual and his relation towards the community and society. Ethics are important specially in a life of an individual, that is why it is necessary to speak about them. Public servants have their relation matters based on Ethical code of civil servants, created by the government of the RS. Ethical code of civil servants comes in handy even to the most independent and well educated employees, because it makes it easier for them to decide in certain circumstances meanwhile it supports them in action. With their honest and ethical conduct directed by the Ethical code of civil servants the atmosphere is building up. It creates a more professional environment while creating admired and respected view of the whole organization. Though it is necessary to realize and accept that the corruptions of the Code can be found and do exists. So in this diploma I would like to present the basic treatments of public employees, describing how it would be possible that they could affectedly create an impact with the help of supervises to make a stop to unethical treatment.. Keywords: etichs, moral, public servants, public administration, ethical code, ethical code of cevil servants, unethical treatment, police ethics.. iii.

KAZALO IZJAVA O AVTORSTVU ........................................................................................ i POVZETEK ........................................................................................................ ii SUMMARY ETHICAL CODE OF CEVIL SERVANTS .................................................. iii KAZALO .......................................................................................................... iv 1 UVOD .......................................................................................................... 1 1.1 Opredelitev področja .................................................................................... 1 1.2 Namen in cilji diplmskega dela ...................................................................... 1 1.3 Metodološki okvir diplomskega dela .............................................................. 2 1.4 Struktura diplmske naloge ............................................................................ 2 2 OPREDELITEV TEMELJNIH POJMOV........................................................... 4 2.1. Opredelitev etike in morale ....................................................................... 4. 2.1.1. Odnos med etiko in moralo ................................................................. 6. 2.2. Vest......................................................................................................... 7. 2.3. Dolžnost .................................................................................................. 7. 2.4. Odgovornost ............................................................................................ 7. 3 ETIKA V JAVNI UPRAVI .............................................................................. 9 3.1. Javna uprava ........................................................................................... 9. 3.1.1. Razvoj slovenske javne uprave .......................................................... 12. 3.2. Javne službe .......................................................................................... 12. 3.3. Etika in javno mnenje ............................................................................. 13. 4 SISTEM JAVNIH USLUŽBENCEV ............................................................... 14 4.1. Načela sistema javnih uslužbencev .......................................................... 17. 4.2. Vrste odnosov med javnimi uslužbenci in okoljem..................................... 18. 4.2.1. Odnos med javnimi uslužbenci in državljani ....................................... 19. 4.2.2. Odnos med javnimi uslužbenci in družbo ........................................... 19. 4.2.3. Odnos javnih uslužbencev do upravne organizacije............................. 19. 4.2.4. Odnos javnih uslužbencev do dela ..................................................... 19. 4.3 ODGOVORNOST JAVNIH USLUŽBENCEV...................................................... 19 4.4. INŠPEKCIJA ZA SISTEM JAVNIH USLUŽBENCEV ....................................... 22. 4.4.1. Pristojnosti ....................................................................................... 22. 4.4.2. Prijave kršitev Zakona o javnih uslužbencih ........................................ 23. 4.4.3. Ukrepi za odpravo nepravilnosti......................................................... 26. iv.

5 ETIČNI KODEKS ........................................................................................ 28 5.1. Kodeksi poklicne etike............................................................................. 28. 5.2. Značilnosti etike v javni upravi ................................................................ 30. 6 KODEKS RAVNANJA JAVNIH USLUŽBENCEV ............................................ 32 7 NEETIČNO RAVNANJE .............................................................................. 37 7.1. Vzroki za neetično ravnanje .................................................................... 38. 7.2 Primeri neetičnega ravnanja ....................................................................... 39 7.2.1. Korupcija ......................................................................................... 39. 7.2.2. Diskriminacija................................................................................... 40. 7.2.3. Nasilje v delovnem okolju ................................................................. 40. 7.3. Odprava vzrokov za neetično ravnanje ..................................................... 41. 8 POLICIJA .................................................................................................. 43 8.1 Kodeks policijske etike ............................................................................... 44 8.1.1. Temeljna načela kodeksa policijske etike ........................................... 44. 9 ZAKLJUČEK ............................................................................................... 46 LITERATURA................................................................................................... 48 PRAVNI VIRI................................................................................................... 50 INTERNETNI VIRI ........................................................................................... 50. KAZALO PONAZORITEV. KAZALO SLIK Slika 1: Javni uslužbenci................................................................................................ 15. KAZALO TABEL Tabela št. 1: Vzroki in posledice neetičnega ravnanja ...................................................... 38. KAZALO GRAFIKONOV Graf 1: Število prijav v letu 2009.................................................................................... 24 Graf 2: Število prijav v letu 2008.................................................................................... 25 Graf 3: Število prijav v letu 2007.................................................................................... 26. v.

SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC ATVP. Agencija za trg vrednostnih papirjev. KPE. Kodeks policijske etike. KRJU. Kodeks ravnanja javnih uslužbencev. MNZ. Ministrstvo za notranje zadeve. OZN. Organizacija združenih narodov. RS. Republika Slovenija. ZJU. Zakon o javnih uslužbencih. ZPIZ. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovan. vi.

1 UVOD. 1.1 OPREDELITEV PODROČJA Vsebina diplomske naloge zajema dve zelo pomembni in vedno znova aktualni področji, s katerima je slej ko prej povezan vsak državljan. To sta področji javnih uslužbencev in etike. Etika je pojem, ki je z delom javnih uslužbencev tesno povezan oziroma je eden bistvenih elementov, ki vplivajo na njihovo delo. Etika je pojem, ki v javnosti pogosto sproža različne razprave o tem, kaj je etično in kaj ni, kaj je moralno sporno in kaj ni. Vendar pa ni zanemarljivo dejstvo, da se o etiki danes večinoma govori le v povezavi z odkritimi nepravilnostmi. Na področju javnih uslužbencev gre predvsem za korupcijo, diskriminacijo ter za nasilje v delovnem okolju. Da bi zagotovila etičnost delovanja javnih uslužbencev, je vlada RS sprejela Kodeks ravnanja javnih uslužbencev. Javni uslužbenci pri svojem delovanju ne morejo delovati ločeno kot posamezniki, zato je nujno, da prihaja do delitve dela, s tem pa tudi do povezanosti in medsebojnih odnosov. Pomembna sestavina odnosov med javnimi uslužbenci je etika, ki jim skupaj z zakoni pomaga sprejemati odločitve, ki so strokovno pravilne, to pomeni skladne z zakonom in etično ustrezne. Od trenutka, ko javni uslužbenec potrdi, da je seznanjen s kodeksom, ta postane sestavni del načel opravljanja njegovih nalog. Kršitev kodeksa ravnanja javnih uslužbencev ima lahko za posledico uvedbo disciplinskega postopka. Mehanizmi nadzora lahko krepijo javno etiko, kar je odvisno od njihovih pooblastil, postopkov in možnosti za ukrepanje. Nadzor nad izvajanjem Zakona o javnih uslužbencih opravljajo inšpektorji za sistem javnih uslužbencev, ki so pri svojem delu samostojni. Skrbijo za spoštovanje temeljnih načel, pravic in dolžnosti javnih uslužbencev ter tako zagotavljajo zakonito in učinkovito delovanje organa oziroma organizacije. V Sloveniji poznamo med nekaterimi etičnimi pravili tudi policijsko etiko. Kodeks policijske etike je dokument, ki se omenja tudi v pravnih aktih in drugih internih gradivih, ki urejajo področje policije. Diplomsko delo obravnava etiko v širšem pomenu z vidika javnega uslužbenca, pri izvajanju nalog in dilemah, ali je odločitev zakonita in etična. Ljudje pogosto zamenjujejo pojma etika in morala, javni uslužbenci pa velikokrat pri svojem odločanju besedo etika povezujejo z besedo zakon. Etika in morala sta del medčloveških odnosov, vrednote, ki se oblikujejo in uresničujejo v medčloveških razmerjih, pa vplivajo tudi na poklicno delovanje posameznikov.. 1.2 NAMEN IN CILJI DIPLMSKEGA DELA Temo diplomske naloge sem izbrala zato, ker je vedno znova zelo aktualna, tako za javne uslužbence, kot za državljane, pomembna pa je tudi zame, ki bom morda bodoča uslužbenka javnega sektorja. 1.

V diplomski nalogi sem želela podrobneje spoznati področje etike in z njo povezane morale, pa tudi področje vesti, odgovornosti in vrednot, ki vplivajo na človekovo ravnanje. Namen diplomskega dela je predvsem celovita predstavitev Kodeksa ravnanja javnih uslužbencev. Predstaviti sem želela pomen etike za javne uslužbence ter opozoriti na nujnost upoštevanja etike pri odločanju, saj je možnosti in posledic neetičnega ravnanja vse več. Predstavila sem javne uslužbence, bolj podrobno pa sem se dotaknila tudi dela policistov ter kodeksa policijske etike. Cilj diplomske naloge je dobro poznavanje in razumevanje področja etike in javnih uslužbencev, poleg tega pa tudi prispevati k boljšemu poznavanju problematike, ter spomniti in opomniti na velik pomen etičnega ravnanja v javni upravi, saj ta posledično vpliva na širši družbeni prostor.. 1.3 METODOLOŠKI OKVIR DIPLOMSKEGA DELA Pri izdelavi diplomske naloge sem uporabila metodo zbiranja in analize primarnih virov (ustava, zakoni, kodeks, itd.) ter metodo zbiranja in analize sekundarnih virov (knjige, članki, itd.). Uporabila sem tudi metodo kompilacije, s katero sem povzela stališča različnih avtorjev. Ker sem si pri pisanju diplomske naloge pomagala z različno literaturo in pravnimi viri, sem s tem uporabila tudi metodo študije literature pravnih virov. Pri pisanju naloge sem poleg klasičnega gradiva, kot so strokovne knjige, uradni dokumenti in članki, podatke pridobila tudi preko interneta na straneh različnih organizacij, ki so tako ali drugače povezane z obravnavano temo.. 1.4 STRUKTURA DIPLMSKE NALOGE Diplomska naloga je sestavljena iz devetih poglavij. Prvo poglavje zajema opredelitev področja, opredeljeni so tudi cilji in namen diplomske naloge ter metode, s pomočjo katerih je nastalo to delo. V drugem poglavju so opredeljeni temeljni pojmi, to so etika, morala, vest, dolžnost in odgovornost, ki so medsebojno povezani. Bolj podrobno je predstavljen tudi odnos med etiko in moralo. Tretje poglavje predstavi etiko v javni upravi. V tem poglavju je opredeljena javna uprava in njen zgodovinski razvoj, predstavljene pa so tudi javne službe. V zadnjem podpoglavju tretjega poglavja je predstavljeno še javno mnenje, ki nam predstavi pogled ljudi na etiko. Sledi četrto poglavje, ki zajema celoten sistem javnih uslužbencev. To poglavje nam predstavi načela sistema javnih uslužbencev, vrste odnosov javnih uslužbencev do okolja, odgovornost javnih uslužbencev, na koncu pa nas seznani še z delovanjem Inšpekcije za sistem javnih uslužbencev. V petem poglavju je predstavljen etični kodeks, glavna tema diplomske naloge. V tem poglavju spoznamo še kodekse poklicne etike in značilnosti etike v javni upravi. Kodeks ravnanja javnih uslužbencev je natančno predstavljen v samostojnem, šestem poglavju.. 2.

V naslednjem, sedmem poglavju so predstavljena neetična ravnanja. Najprej spoznamo vzroke za neetično ravnanje, nato pa nam naslednje podpoglavje predstavi najbolj pogoste primere neetičnega ravnanja, med katerimi je na prvem mestu zagotovo korupcija. V predzadnjem poglavju diplomske naloge se osredotočimo na določeno skupino javnih uslužbencev, to so policisti. V tem poglavju je predstavljeno delo policije, spoznamo kodeks policijske etike, pojasnjena pa so tudi temeljna načela kodeksa policijske etike. V zadnjem poglavju je podan pregled vseh poglavij, s poudarkom na ključnih ugotovitvah.. 3.

2 OPREDELITEV TEMELJNIH POJMOV. »Življenje ni samo zakon, so tudi etika, morala in njun splošen občutek pravičnosti, kateremu mora biti vsaj do ključnih mejnikov zadovoljeno, ker se povratno nanaša na zakon.« (Pečarič, 2008, str. 268). 2.1. OPREDELITEV ETIKE IN MORALE. Besedi etika in morala lahko opredelimo na več načinov. »Etimološki vidik skuša pojasniti izvirni prvotni pomen besede. Izraz etika je starogrškega izvora: ethos - šega, navada, nrav.« (Verbinc v: Švajncer, 1995, str. 13) »Beseda morala prihaja iz latinščine: mõs, mõris - volja, želja, šega, običaj, navada, pravilo, predpis, zakon, način, kakovost.« (Bradač v: Švajncer, 1995, str. 13) Etimološki vidik nam pomaga, da lažje razumemo izvor obeh besed. Kot piše Šter (1994, str. 5) sta etika in morala besedi, ki pomenita isto, le da je prva grškega, druga pa latinskega izvora. Danes se v strokovni literaturi pojem etika uporablja kot oznaka za teorijo o morali, morala pa za označevanje določene vrste človekovega vedenja oziroma delovanja. V Slovarju slovenskega knjižnega jezika je morala opredeljena kot nekaj, kar vrednoti, usmerja medsebojne odnose ljudi, kot posledica pojmovanja dobrega in slabega (SSKJ, 1985, str. 838). Etika je v Slovarju slovenskega knjižnega jezika opredeljena kot filozofska disciplina, ki obravnava merila človeškega hotenja in ravnanja glede na dobro in zlo (SSKJ, 1980, str. 604). »Rojstvo etike se praviloma pripisuje duhu časa, ko so stari Grki poudarek v mišljenju z Nebes prestavili na Človeka. Etika se torej že od samega začetka sooča s težavo, kako najti splošno veljavno merilo, pravilo ali določilo, s katerim bi se dalo ločiti dobro od zla. Razprava o tem problemu daje odločilni pečat zgodovini etike že od časa, ko so sofisti (Protagora, Gorgias) in Sokrat, ta najmočnejša moralna avtoriteta antičnega sveta, v V. stoletju pr.n.š. razkrivanje samega bistva moralnih fenomenov postavili kot prioritetni cilj filozofskega raziskovanja.« (Jelovac, 1998, str. 25) Posamezni avtorji različno poimenujejo pojma etike in morale. »Etika je filozofska panoga ali disciplina, ki se ukvarja s preučevanjem in oblikovanjem medčloveških odnosov. V zgodovini filozofije je veljala za praktično filozofijo, torej za tako, ki naj bi bila neposredno in ne samo miselno uresničljiva. Predmet etike so torej medčloveški odnosi.« (Švajncer, 1995, str. 12) »Pojma morala in etika predstavljata moralne vrednote in moralno integriteto človeka kot posameznika in kot subjekta v družbi v odnosu do soljudi in do družbenega okolja.« (Boštic, 2000, str. 16). 4.

Boštic (2000, str. 16) pravi, da etika vključuje način ravnanja oziroma obnašanja človeka do sočloveka, ustvarja primerne medsebojne odnose v družbi ter ustvarja in plemeniti konvencije ravnanj v družbi. Ena možnih definicij etike se glasi: Etika je vrsta praktične filozofije, ki se ukvarja s takšnimi specifičnimi načini in oblikami človeškega delovanja, pri katerih je v ospredju diferenciranje, urejanje, krmiljenje in presojanje vsakdanje prakse sveta življenja s pomočjo moralnih meril, norm in pravil (Jelovac, 1998, str. 31). »Etika označuje širše področje etičnega, ki obsega ves »teoretični« in »praktični« okvir, ki omogoča razumevanje in izvajanje etičnega. Moralno pa se nanaša predvsem na človekovo etično držo, na njegovo osebno moralnost.« (Juhant, 2009, str. 19) »Namen etike je dosegati dobro, kar pomeni usmerjati, ohranjati oziroma razvijati človeka v njegovi polni človeškosti. Etika kot dejavnost človeku nudi ustrezno (po)moč, da obvladuje samega sebe in se usmerja v dobro, da postaja vedno bolj človeško bitje.« (Juhant, 2009, str. 26) »Morala je vedno oblika in izraz svobode človeka in/ali družbe. Svoboda, ki je pomembna za moralo, je predvsem v prostosti izbire poti, smeri in načinov delovanja.« (Jelovac, 1998, str. 31) »Morala zadeva dobro in slabo znotraj posameznih struktur ter predstavlja določene vrednote, ki so za pripadnike posameznih struktur v družbi pomembne in se odražajo v pravilih in ravnanjih. Ukvarja se s pojmom, kaj je dobro in kaj slabo, z iskanjem moralnih vzorcev za posamezne dele družbe in družbo kot celoto.« (Košir v: Boštic, 2000, str. 16) Etika je po Jelovacu (1998, str. 14) per definitionem tista veda filozofije, ki se primarno ukvarja s teoretskim pojasnjevanjem in kritičnim ocenjevanjem fenomena morale, to je z raziskovanjem izvora človeške moralnosti, kriterijev moralnega vrednotenja in razumevanjem, namenov, ciljev, skratka smisla moralnega značaja, obnašanja, delovanja ter samozavedanja tako posameznikov kot tudi širših družbenih skupnosti (družin, organizacij, narodov, nacij itn.). Etika in morala predstavljata vrednote in nedotakljivost človeka kot posameznika družbe v odnosu do samega sebe, do soljudi in družbenega okolja. To pomeni tudi način ravnanja oziroma obnašanja človeka do sočloveka, ustvarjanje primernih medsebojnih odnosov v družbi ter ustvarjanje in plemenitenje norm, pravil oziroma dogovornih okvirov medsebojnega življenja. Težko je najti osebno srečo, če naše prizadevanje nima priznanja in potrditve pri drugih. To je dodatni razlog, da je dobra etika vzajemna. Če si več ljudi prizadeva za iste cilje, se med seboj utrjujejo in najdejo tudi oporo drug v drugem. Za uspešno etiko sta nujna tudi družbeni etični okvir, ki ga skupnost sprejema kot vodilo delovanja vseh posameznikov, in prizadevanje celotne skupnosti (po Juhantu, 2009, str. 27– 28). Končni cilj etike je človeku preko dobrega delovanja omogočiti, da bo dosegel osebno izpopolnitev, zadovoljnost, srečo, kar pomeni, da naj ravna tako, da bo čim bolj razvil svoje človeško dostojanstvo (po Juhantu, 2009, str. 30).. 5.

Boštic (2000, str. 16–17) je zapisal, da moralne in etične norme predstavljajo večjo skladnost pri ravnanju ljudi kot pravno predpisane norme. V primerih kršenja moralnih in etičnih norm se proti kršitelju uporabijo neformalne sankcije, v primerih kršitve pravno predpisanih norm pa pravno predpisane sankcije. Če posameznik ne upošteva moralnih in etičnih norm, se proti njemu uporabijo pogosto zelo boleče socialno izoblikovane družbene sankcije. »Moralne in etične norme v družbi so torej tiste vrednote, ki se oblikujejo na podlagi družbene zavesti vzporedno z javnim mnenjem. Oblikujejo se z namenom, da jih posameznik sprejme kot svojo osebno obveznost in kot podlago za svoje delo in odnose, ki so usklajeni z interesi družbenega okolja.« (Boštic, str. 18) »Izhodišče vsake etike je tisto, čemur pravimo moralna drža človeka. Temelj človekove moralnosti je dobrota, sledijo pa vrednote, kot so poštenost, pravičnost, obzirnost, ljubeznivost itn. Drugo ime za dobroto je ljubezen.« (Hribar v : Zbornik, 1996, str. 35) Moralne zapovedi vsekakor apelirajo na našo vest. Tako razvijemo svojo zavest, notranji glas ali ego, ki nas z moralnimi občutki, notranjimi vzgibi znova svari in opozarja na meje moralno dopustnega. In kadar nas moralni občutek opozarja, da je tisto kar smo naredili slabo, potem se bomo na dogodek zaradi lastnega vedenja ali ravnanja odzvali s sramom, strahom pred sramoto ali izgubo ugleda ter krivdo. Kadar pa bomo storili nekaj dobrega, pozitivnega, pravilnega, nas bo moralni občutek nagradil z ugodjem, srečo, veseljem in zadovoljstvom (glej Kečanović et al., 2006, str. 22). 2.1.1 Odnos med etiko in moralo Švajncer (1995, str. 12) ugotavlja, da je v nekaterih etičnih spisih, še bolj pa v vsakodnevnem izražanju, opaziti izenačevanje in poenostavljeno istovetenje izrazov etika in morala. Gre za opisovanje človekovega moralnega odločanja in njegove izbire med dobrim in zlom, pravil obnašanja v zapletenih medčloveških položajih. Etika je vendarle filozofska disciplina ali panoga, morala pa oblika dejavnosti. Morala je splet vrednostno naravnanega in določenega človekovega ravnanja, skupek nenapisanih pravil, po katerih se ravna skupnost, in človekovo notranje vodilo glede odločanja v življenjskih situacijah. Po Hribarju (1991, str. 5) sta si morala in etika »v takšnem medsebojnem razmerju, da je morala predmet etike«. Besedi morala in etika se pogosto ne uporabljata dosledno, dostikrat pa ju tudi zamenjujejo, saj sta sorodna pojma, etika grški in morala latinski. Danes se oba pojma uporabljata sinonimno, vendar pa lahko med njima razlikujemo. Po navadi z moralo razumemo osebno držo, skupek drž in prepričanj, ki jih ima posameznik in ki določajo njegovo delovanje. Z moralo tako opredelimo to, kar je temelj oziroma norma osebnega, posredno pa tudi družbenega ravnanja. Moralo lahko opredelimo kot dejansko obliko človeške prakse, saj določa obnašanje ljudi do soljudi (družine in družbe) in do sveta. Na drugi strani pa z etiko razumemo temeljne usmeritve, vodila, norme in dolžnosti, ki sestavljajo okvir človekovega osebnega in družbenega življenja ter delovanja in so sprejeta podlaga za medsebojne odnose med ljudmi. Etične norme naj bi usmerjale in oblikovale pravne okvire. Pri odločanju ne sledimo le svojim prepričanjem in željam ali skrbem za uresničevanje lastnih ciljev, pač pa upoštevamo tudi splošno sprejete vrednote in načela. Etika je torej sistem moralnih nalog in obvez, ki nam nakazujejo, kako naj ravnamo. Omogoča sposobnost razlikovanja dobrega od zla in zavezuje delati dobro (po Juhantu, 2009, str. 105– 106). 6.

Moralne norme bolj ali manj prevzamemo v družini, kjer smo vzgojeni, socialno okolje, kjer rastemo, pa nam omogoči, da se kot osebnosti nenehno nadgrajujemo. Okolje je tisto, kjer prevzamemo moralne norme kot nekakšno notranje vodilo, na podlagi česar se potem sami s svojim vedenjem in ravnanjem pokažemo navzven, v odnosu do sočloveka in sveta. Moralne norme so se v preteklosti izoblikovale z namenom, da jih posameznik sprejme v svojo zavest kot osebno obveznost in kot podlago za odnose, v katere bo vstopal. Interesi družbenega okolja pa so tisti, s katerimi se te iste norme usklajene. Morala za svoj obstoj terja svobodo in razum. Posameznik pri svojih odločitvah ne sme biti odvisen od samovolje drugega, zato si mora vedno prizadevati, da ravna svobodno in razumno (glej Kečanović et al., 2006, str. 21– 22).. 2.2. VEST. »Vest nam pove, kaj je dobro in kaj zlo, pove nam, da nekaj smemo, moramo ali da nečesa ne smemo storiti, da je prav, kar smo storili, ali da ni bilo prav.« (Grmič v: Zbornik, 1996, str. 15) Vest je po definiciji tista dimenzija človekove zasebne in družbene zavesti, ki je značilna za moralno (samo)ocenjevanje in obnašanje. Vest s seboj prinaša specifično razliko morale, to je čut za tisto, kar je pravilno ali nepravilno v nikogaršnjem delovanju oz. ravnanju. Vest napeljuje posameznika k poštenemu delovanju. Človek je bitje vesti, kar pomeni, da ima lahko mirno, čisto oziroma slabo vest. Vest je tista najbolj skrita misel, pravo mišljenje, prepričanje, duša ali srce človeka kot moralnega bitja. Človeku brez vesti bi lahko rekli amoralno bitje, skratka slab človek. Vest je torej ravno tisti kompleks moralnih pravil, ki kontrolirajo ali brzdajo dejanja posameznikov o tem, kaj je pametno oz. pošteno (po Jelovacu, 1998, str. 30). »Vest nalaga človeku predvsem dolžnost, da mora delati dobro in se varovati hudega, da mora delati tako, kakor mu veleva, in se varovati tistega, kar mu prepoveduje, od česar ga odvrača. Kaj je tisto, kar naj v konkretnem primeru stori, pa mu v nadrobnostih povedo etične norme, če jih človek pač spozna kot obvezujoče. Čim več je človek v tem pogledu pripravljen žrtvovati in tvegati, da ostane zvest svojemu prepričanju, svoji vesti, tem bolj je sposoben za resnično etično ravnanje.« (Grmič v : Zbornik, 1996, str. 18). 2.3. DOLŽNOST. »Dolžnost je tisto, kar nalaga, da je nekaj treba narediti oz. ni treba narediti, naj nekaj bo ali ne bo storjeno. Dolžnost se kaže kot notranji občutek zaveze delovanja, obnašanja ali ravnanja v skladu z neko občo ali zasebno moralno voljo. Jasno je, da je dolžnost kot izpolnitev tistega, kar nekdo zahteva in/ali pričakuje, na podlagi upoštevanja moralnih norm in pravil, zelo blizu fenomenom vesti in odgovornosti.« (Jelovac, 1998, str. 32). 2.4. ODGOVORNOST 7.

Moralna odgovornost se kaže v tem, da subjekt nekega dejanja prevzame nase tudi posledice, ki jih ta povlečejo za sabo. Odgovoren je le tisti, ki vzame v zakup vse predvidljive posledice lastnih dejanj. Odgovarjati za nekaj pomeni gotovost subjekta, da lahko upraviči lastno ravnanje. Odgovornost je pogum, da svoje ravnanje izpostavimo najstrožji moralni presoji lastnega jaza-a in okolja (glej Jelovac, 1998, str. 32). »Človek je moralno bitje, če ravna na lastno odgovornost oziroma je pripravljen prevzeti nase njeno breme.« (Jelovac, 1998, str. 32) V etični teoriji obstajata vsaj dva tipa odgovornosti: subjektivna in objektivna. Za subjektivno odgovornost gre v primeru, ko se nekdo čuti odgovoren za znane, predvidljive, obvladljive in pričakovane posledice. Za vse tisto, kar se v času pred dejanjem ni dalo natančno izračunati oziroma napovedati kot posledica dejanja, pa subjektivno odgovorna oseba nase ni pripravljena prevzeti odgovornosti. Objektivna odgovornost je povsem nasprotno etično stališče. Pri objektivni odgovornosti namreč odgovorni subjekt nekega dejanja brez zadržkov ali pomislekov vzame v zakup vse možne posledice lastnega ravnanja, ne glede na to ali so bile predvidne ravno v obliki, vsebini in razsežnosti, v kateri so se dejansko zgodile. Tudi v tem primeru mora tisti, ki čuti objektivno odgovornost, pogumno odgovarjati za vse posledice lastnega ravnanja (glej Jelovac, 1998, str. 33).. 8.

3 ETIKA V JAVNI UPRAVI. Etika je neke vrste nauk o sprejemljivem načinu skupnega življenja ljudi v njihovem naravnem bivališču, poslovna etika pa je samo ena izmed posameznih vej znotraj etike (glej Jelovac, 1998, str. 14–15). »Javna uprava je v vsaki državi pomemben del družbe in zanjo ne morejo veljati posebna etična načela. Sistem vrednot, ki prevladuje v družbi, prevladuje tudi v upravi. Če je zaposlovanje sorodnikov, prejemanje daril in podkupnin, reševanje zadev po zvezah nekaj samo po sebi umevnega v družbi, ne more biti drugače v javni upravi. Javna uprava je le odsev moralnega stanja družbe.« (Brejc, 2004, str. 74) »Medtem ko se različni modeli kakovosti usmerjajo na organizacijo v sistemu, se etika osredotoča na sam sistem. Medsebojno sodelovanje, komunikacija in dogovarjanje tvorijo sam temelj etike. Če ni dogovora in skladnega ravnanja v zvezi z njim, ni etike kljub vsem morebitnim etičnim kodeksom.« (Pečarič, 2008, str. 253). 3.1. JAVNA UPRAVA. »Uprava v sodobnem svetu je gotovo eden izmed tistih družbenih fenomenov, ki odločilno vplivajo na vsa področja človekovega organiziranega delovanja, s tem pa tudi na celokupen gospodarski, socialni, kulturni in splošni civilizacijski razvoj. Z upravo se tako ali drugače srečujemo tako rekoč na vsakem koraku, pa čeprav se tega dostikrat niti ne zavedamo. Uprava je neizogibna sestavina modernega življenja in človekovega delovanja. Z upravnimi problemi in upravnim delom se, če to hočemo ali ne, ukvarjamo pogosto tudi takrat, ko opravljamo "samo" svoje vsakodnevne naloge, ne glede na področje, na katerem delujemo.« (Rakočevič, 1994, str. 7) »Pojem uprava se je dolgo časa vezal na državo, zato so se z njo ukvarjali predvsem pravni teoretiki, ki jih je zanimala predvsem državna uprava kot del državne oblasti oziroma so na upravo gledali predvsem z vidika opravljanja različnih državnih funkcij. Šele poslovni duh Združenih držav Amerike je v začetku 20. stoletja odkril, da uprava ni samo področje države in da imamo opraviti z upravo pri vsaki organizirani dejavnosti.« (Haček, 2009, str. 18) Kot posamezniki se srečujemo z upravo v najrazličnejših položajih in vlogah. Upravno delo tako ali drugače sami opravljamo, še večkrat pa smo z njim soočeni bodisi kot posamezniki, državljani, stranke ali pa kot člani in udeleženci različnih organizacij in skupnosti. Ker je človek v najrazličnejših odnosih in vlogah tesno in usodno povezan z upravo in upravljanjem, lahko upravne probleme upravičeno štejemo za ključne probleme sodobne družbe in sodobnega človeka. Zaradi takšnega pomena in vloge je uprava ne glede na to, kje se pojavlja, dejavnik, ki lahko bistveno prispeva k vsestranskemu razvoju družbe in posameznikov (glej Rakočevič, 1994, str. 7). V grobem lahko upravo delimo na javno in poslovno. Javna uprava so organi in organizacije, ki opravljajo javne zadeve oziroma izvajajo dejavnost upravljanja v javnih zadevah. Javno upravo (glej Brejc, 2004, str. 14) delimo na:. 9.

- državno upravo, - lokalno samoupravo, - nosilce javnih pooblastil (npr. ZPIZ, ATVP). Javna uprava zajema velik del družbe in sodi med pomembnejše usmerjevalce družbenega razvoja. Zaposleni v javni upravi so del družbe in zaradi tega etičnost in moralnost v javni upravi odseva tisto, kar je etično in moralno tudi v družbi. »Javna uprava ima na vse nas močan vpliv, saj pravzaprav ni področja človekovega upravljanja, v katerem ne bi igrala pomembne vloge. Tako vpliva na posameznika kot tudi družbo v celoti, torej na gospodarski, socialni in kulturni razvoj neke družbe. Uspešnost države merimo tudi z uspešnostjo javne uprave, saj jo razumemo kot enega glavnih mejnikov njenega razvoja.« (Brezovšek in Črnčec, 2007, str. 38) »Javna uprava je strokovni izvršilni mehanizem, s pomočjo katerega deluje država. Je aparat, s katerim država izvršuje svoje cilje, dosega svoje koristi. Brez države ni ne javnega upravljanja ne javne uprave - prav tako tudi države brez javne uprave ne more biti.« (Virant, 2009, str. 23) Haček (2001, str. 16–17), ki povzema Rakočeviča in Bekeša, našteva osnovne značilnosti uprave: - Uprava je posebna dejavnost, ki v povezavi in medsebojni odvisnosti z drugimi uresničuje postavljene cilje določene organizacije. To pomeni, da ni sama sebi namen, temveč da dobi svoj smisel šele znotraj določene organizacije. - V upravo sodijo dejavnosti povezovanja, usklajevanja, usmerjanja, načrtovanja in organiziranja drugih dejavnosti ter dejavnosti v organizaciji z namenom, da se dosežejo določeni cilji. V upravno dejavnost sodi tudi informacijska dejavnost; to je zbiranje, obdelava, analiza in izkazovanje podatkov in informacij. S temi dejavnostmi je uprava vključena v proces odločanja. - Uprava je tudi del celotne dejavnosti upravljanja oziroma odločanja, in to prav z vsemi naštetimi dejavnostmi. Uprava je zato ožji pojem kot uprava v smislu upravljanja oziroma odločanja. Upravne dejavnosti so samo del celotne dejavnosti upravljanja. Pri upravljanju nastopajo tudi drugi, predvsem nosilci odločanja, ki so upravi nadrejeni in ki jim je uprava za svoje delo odgovorna. - Dejavnosti uprave so strokovne dejavnosti, ki se morajo ravnati po zakonih. Za upravo veljajo tudi tehnična pravila, ki izhajajo iz njene strokovne narave, zato ima uprava tudi profesionalno naravo. Tisti, ki opravljajo upravne dejavnosti, morajo imeti ustrezna znanja. Šmidovnik (v: Haček, 2001, str. 31–32) naloge sodobne javne uprave natančno razdeli na pet kategorij: - Policijske naloge kot najbolj tipične oblastne naloge državne uprave, ko se je država omejila na nadzor državljanov nad njihovim pravilnim ravnanjem v okviru ustave in zakonov. S policijskimi nalogami se zapoveduje ali prepoveduje določeno ravnanje ljudi na področju upravnih notranjih zadev, urbanizma, gradbeništva itd.. 10.

- Med javne službe prištevamo družbene dejavnosti, dejavnosti materialne, infrastrukturne in strokovne operativne narave v državni upravi. Javne službe so nastale z razvojem sodobne družbe, ko je država začela opravljati vrsto dejavnosti, ki jih je morala zagotavljati vsem državljanom in so bile izvzete iz okvirov tržnih mehanizmov, s tem pa so te dejavnosti pomemben korak v razvoju družb, saj zagotavljajo socialno pravičnost. - Pospeševalne in razvojne naloge–sodobna država vedno bolj posredno ali neposredno posega na različna področja družbenega življenja, saj tržna tekmovalnost nujno ne vodi do večje učinkovitosti in inovativnosti. Nujna sta prisotnost in posedovanje državnega intervencionizma. Te pospeševalne naloge država izvaja tako v gospodarstvu kot tudi v negospodarstvu. Tako s svojimi ukrepi pospešuje različne panoge gospodarstva. Te naloge so sicer manj vidne, so pa nujni in neločljivi del delovanja sodobne javne uprave. - Skrb za obstoj sistema–za državo kot socialni sistem v skladu s sistemsko teorijo kot za vsak drug sistem velja zakon entropije, t. j. razpadanje in razkroj, zato mora oblikovati posebne dejavnosti in mehanizme za svoj obstoj. K tej nalogi prištevamo delovanje policije, vojske, pravosodja, sistema vzgoje in izobraževanja ter druge naloge, ki so povezane z obstojem sistema javne uprave (kadrovanje, informiranje, financiranje). - Ustvarjalna vloga javne uprave je bila kot naloga javne uprave v dosedanji zgodovini proučevanja verjetno najmanj poudarjena, vendar postaja v sodobni kompleksni družbi vse bolj potrebna in se vse bolj razvija. Izhaja predvsem iz kontinuiranosti in strokovnosti njenega delovanja, pa tudi prednosti, ki jih ima kot relativno stabilen družbeni sistem s svojimi mehanizmi, ki je za delovanje visoko razvitih družb nenadomestljiv. Po Virantu (2009, str. 19) bi javno upravo, ki je zelo razgibana po dejavnosti in številčna po deležu aktivnega prebivalstva, ki ga zaposluje, lahko definirali tudi kot del procesa javnega upravljanja, ki poteka na izvršilni ravni, in tudi kot aparat, ki zagotavlja strokovne podlage za politično odločanje in izvršuje sprejete politične odločitve parlamenta. Elementi, ki določajo javno upravo, so (Šmidovnik v: Haček, 2001, str. 30): - država deluje prek svoje javne uprave, - organizacijsko javno upravo sestavljajo državne in paradržavne organizacije, - funkcionalno je opredeljena z izvrševanjem predpisov, izvajanjem oblasti in javnih služb, - bistven element je odgovornost resornih ministrstev in vlade, - financiranje je proračunsko ali iz drugih javnih virov (skladi), - normativno velja za javno upravo upravno deloma pa tudi civilno pravo, - uslužbenski sistem oziroma sistem javnih uslužbencev. Javna uprava mora zagotavljati (Šmidovnik v: Haček, 2001, str. 31) - dobrine, ki morajo biti na voljo vsem ljudem (osnovna izobrazba, zdravstvo, osebna in premoženjska varnost),. 11.

- dobrine, ki jih je ljudem treba zaradi javnih koristi vsiliti (komunala, obvezno zdravljenje, veterinarska služba), - dobrine, ki jih ni mogoče individualizirati (kolektivne komunalne storitve), - dobrine, katerih proizvajalci so po naravi stvari v monopolnem položaju nasproti uporabniku (energetika). 3.1.1 Razvoj slovenske javne uprave »Slovenska javna uprava je skupaj z državo v zadnjih dveh desetletjih prehodila pot hitrega razvoja. Velikim družbenim spremembam ob koncu osemdesetih in začetku devetdesetih let prejšnjega stoletja (demokratizacija, osamosvojitev, prehajanje v tržno gospodarstvo) je sledil proces vključevanja Slovenije v Evropsko unijo, prevzem enotne evropske valute, vstop v schengensko območje in kot pika na i predsedovanje Evropski uniji. Vsi ti družbeni procesi so temeljito spremenili javno upravo in širši javni sektor. Z vstopom v Evropsko unijo smo prevzeli evropske standarde delovanja javne uprave, zagotoviti smo morali tudi tako imenovano administrativno usposobljenost za izvajanje evropskega pravnega reda.« (Virant, 2009, str. 9) Po mnenju Viranta (2009, str. 10) slovenska javna uprava v vseh pogledih sledi evropskim trendom in zgledom najboljših javnih uprav v državah članicah Evropske unije. V Sloveniji je javna uprava med prvimi v Evropi začela s projektom odpravljanja administrativnih ovir in v okviru tega projekta poenostavila na desetine upravnih postopkov ter državljanom in podjetjem privarčevala velike količine časa in denarja. Slovenska e-uprava na državnem portalu ponuja ogromno število informacij in elektronskih storitev ter je po meritvah, ki jih je naročila Evropska komisija, po razvitosti storitev za državljane na drugem mestu v Evropi.. 3.2. JAVNE SLUŽBE. V preteklosti je bil pojem javne službe pojmovan zelo široko, zajemal je celotno delovanje države in lokalnih skupnosti v javnem interesu. Francoski teoretik Duguit je označil javno službo kot vsako dejavnost, ki je potrebna za obstoj in razvoj družbe in jo morajo zagotoviti, urediti in nadzirati tisti, ki vladajo. Pri nas ima pojem javna služba bistveno ožji pomen, saj zajema le servisno dejavnost javnega sektorja. Javna služba je dejavnost, preko katere se zagotavljajo javne dobrine, dejavnost, ki se izvaja v javnem interesu in je za njeno zagotavljanje odgovorna država ali lokalna skupnost, ter se izvaja po posebnem javnopravnem režimu (glej Virant, 2009, str. 127–128). »Teoretiki, ki so se ukvarjali s proučevanjem in opredeljevanjem tega pojma, so k temu pristopali s formalnega ali z materialnega vidika. V skladu s tem sta se oblikovala organizacijski in funkcionalni pojem javne službe. Za prvega je izhodišče služba (organizacija), za drugega pa dejavnost.« (Rakočevič, 1994, str. 135) Javne službe so dejavnosti za zagotavljanje javnih dobrin in javnih storitev, ki so nujno potrebne za delovanje družbenega sistema, ki pa jih iz najrazličnejših razlogov ni mogoče ustrezno zagotoviti preko tržne menjave (Šmidovnik v: Haček, 2001, str. 29).. 12.

3.3. ETIKA IN JAVNO MNENJE. Ljudje po naravi vrednotimo tuje in tudi lastno ravnanje ter se opredeljujemo glede moralnosti delovanja. Izrekamo sodbe, ki so spontane, naključne, lahko pa tudi konkretne in preverjene. O posameznikovem ravnanju izrekajo sodbe raznolične skupnosti - od družine oziroma gospodinjstva, delovnega ali šolskega kolektiva, družbe, druščine, do institucij in javnega mnenja v širšem pomenu besede. Pogosto se iz delnih in nepreverljivih izjav oblikuje javno mnenje. Nikjer ni zagotovila, da so ljudje, ki izrekajo javno sodbo, sami moralno neoporečni. Glede na položaj, s katerega vrednotijo in ocenjujejo druge, lahko dobi njihova sodba družbeno moč. Tako laž, ki je večkrat javno izrečena, začne sčasoma funkcionirati in učinkovati kot domnevna resnica (glej Švajncer, 1995, str. 65). »Prepričanje, da so poslovni ljudje na eni in morala na drugi strani dve skoraj nezdružljivi kategoriji, je staro skoraj toliko kot civilizacija, v kateri živimo.« (Jelovac, 1998, str. 7) »Posebno obliko javnega mnenja oblikujejo sredstva obveščanja. Medijska resnica deluje na videz objektivno, brezosebno, nepristransko in vrednostno nevtralno. Mediji imajo posebno moč, ki je v svojem odmaknjenem učinkovanju videti, kot da je ne oblikujejo individui z nameni, vrednostnimi sodbami in ideologijo, posamezniki, ki so lahko zgolj v službi politike, njeno orodje, podaljšek ali očitno politično orožje. V večstrankarskem sistemu si lahko pridobijo samostojno veljavo in moč, postanejo odločilni oblikovalci javnega mnenja ali tisti, ki to javno mnenje obračajo in usmerjajo, kot je prav - po njihovi presoji.« (Švajncer, 1995, str. 65) Mediji, ki spremljajo delovanje javnih uslužbencev, izvajajo pomemben nadzor nad javno upravo in s svojimi komentarji oblikujejo javno mnenje o delu javnih uslužbencev. Prav mediji so tisti, ki največkrat prvi odkrijejo nezakonito ali neetično ravnanje javnih uslužbencev. Država tako šele pod pritiskom medijev ustrezno ukrepa proti kršilcem.. 13.

4 SISTEM JAVNIH USLUŽBENCEV. Najpomembnejši elementi v sodobni javni upravi so prav gotovo javni uslužbenci. Teoretične opredelitve pojma javni uslužbenec so različne, v Sloveniji pa smo z Zakonom o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. list 56/2002) določili, da je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Po tem zakonu javni sektor sestavljajo (glej Brejc, 2004, str. 34): - državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, - javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi, - druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. »Zakon o javnih uslužbencih ureja delovna razmerja posameznikov, ki sklenejo delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor določa zakon zelo široko, saj zajema državne organe in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javne sklade, javne zavode in tudi javne gospodarske zavode ter druge pravne osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Ker zakon zajema vse državne organe, to ne pomeni le upravnih organov, ampak tudi državni zbor, državni svet, ustavno sodišče, pravosodne organe in druge državne organe.« (Trstenjak, 2003, str. 57) Javnega uslužbenca opredeljuje več definicij, najsplošnejša med njimi opredeljuje javnega uslužbenca kot tistega, ki kot svoj poklic opravlja izvršne in upravne naloge v upravnem sistemu, ki se razlikujejo od opravljanja političnih nalog. Druga vrsta definicij opredeljuje javnega uslužbenca v funkcionalnem in organskem smislu. V organskem smislu lahko kot javne uslužbence imenujemo tiste osebe, ki delujejo za neki organ, tako da se njihova dejavnost šteje kot dejavnost državnega organa. V funkcionalnem smislu pa imenujemo za javnega uslužbenca vsakogar, ki opravlja kakršnokoli javno funkcijo (glej Haček, 2009, str. 40). »Javni uslužbenci praviloma delujejo znotraj sistema javnih uslužbencev. Sistem javnih uslužbencev bi lahko najenostavneje definirali kot poseben upravni sistem znotraj okvira javne uprave, v okviru katerega delujejo javni uslužbenci.« (Haček, 2001, str. 43) Javni uslužbenci so torej vsi zaposleni v javnem sektorju, zakon pa jih deli na uradnike in na strokovno-tehnične javne uslužbence. Kot je prikazano na sliki 1, so javni uslužbenci, ki v organih opravljajo javne naloge in zahtevnejša spremljajoča dela, uradniki, javni uslužbenci, ki v organih opravljajo druga spremljajoča dela, pa so strokovno-tehnični javni uslužbenci (glej Brejc, 2004, str. 34).. 14.

Slika 1: Javni uslužbenci. JAVNI USLUŽBENCI. URADNIK. STROKOVNO TEHNIČNI USLUŽBENEC. SPREMLJAJOČA DELA. JAVNE NALOGE, ZAHTEVNA SPREMLJAJOČA DELA. Vir: Brejc (2004, str. 34). Zakonodajalec se pri določanju statusa javnega uslužbenca ni mogel dosledno držati kriterija javnega pooblastila, saj je status uradnika priznal tudi javnim uslužbencem, ki sicer nimajo javnih pooblastil, je pa njihovo delo tesno povezano z izvajanjem teh pooblastil in tudi zahteva ustrezno strokovno znanje (glej Brejc, 2004, str. 35). »Javni uslužbenci delujejo v javnem interesu, opravljajo javne funkcije, njihove plače in druge pravice se financirajo iz javnih sredstev. Zaradi izraženega javnega interesa v številnih (ne vseh) državah zanje velja poseben javnopravni režim–t.i. uslužbensko pravo.« (Virant, 2009, str. 191) Po Pečariču (2008, str. 29) je javni uslužbenec tisti, ki opravlja svoje delo, na katerega ima vpliv, ga spreminja, preoblikuje, izvaja in zanj odgovarja. Če mu ne damo teh možnosti, zgolj izvaja delo po navodilih drugih. V sodobni javni upravi pojmujemo delo javnega uslužbenca kot družbeno koristno funkcijo, saj so njegove naloge pomembne za celotno skupnost. »Javni uslužbenci delujejo v spremenjenem in spreminjajočem se okolju, hkrati so tudi predmet čedalje večje javne presoje njihovega dela in povečanih zahtev državljanov ter omejevanja njihovih sredstev. Prevzemati morajo nove funkcije in odgovornosti kot rezultat novih nalog, ki jih zahteva Evropska unija; zahteva po povečanih vplivih komercializacije javnega sektorja in na splošno sprememb razmerja med javnim in zasebnim sektorjem vpliva na nov razvoj paradigme javnega upravljanja, kjer imajo državljani vedno večjo vlogo: vedeti hočejo, kako in čemu je namenjen njihov denar, želijo kakovostne storitve, prijaznega uslužbenca in čim manjše stroške.« (Pečarič, 2008, str. 318). 15.

»Družbeni položaj zaposlenih v javni upravi se je skozi zgodovino spreminjal. V začetku se je služba v javni upravi enačila z izvajanjem oblasti. Javni uslužbenec je bil obravnavan kot del oblastne strukture, kot nosilec dela državnega monopola oblasti. Po drugem, kasnejšem pojmovanju, je služba v javni upravi privilegij, ki prinaša imetniku določene koristi. Značilna izraza takšnega gledanja sta kupovanje služb v javni upravi in podeljevanje služb kot nagrada za politične in druge usluge. Sodobni pogled na službo v javni upravi gleda kot na delovno razmerje, ki ima zaradi opravljanja dela v javnem interesu določene posebnosti. Javni uslužbenec opravlja naloge, pomembne za javni interes. Je del aparata, ki je zadolžen za izvrševanje javnega interesa, ki se po demokratični poti izraža v obliki zakonov, proračuna in drugih političnih aktov, hkrati pa pripravlja strokovne podlage za politično odločanje.« (Virant, 2009, str. 190) Položaj javnih uslužbencev v družbi je bil in je še danes v nekaterih pogledih bistveno drugačen od položaja oseb, zaposlenih v zasebnem sektorju. Po sodobnem pojmovanju je služba v javni upravi družbeno koristna funkcija. Delo javnega uslužbenca ima močan vpliv, saj se v javni upravi odloča o zadevah, ki se tičejo celotne skupnosti, medtem ko delavci, zaposleni v zasebnih organizacijah, opravljajo le zadeve, ki zadevajo samo to, zasebno organizacijo (glej Haček, 2001, str. 46). Za javne uslužbence veljajo skoraj vse določbe o pravicah in obveznostih zaposlenih, določene z zakonodajo, ki veljajo za vse zaposlene v neki državi, če seveda posebna zakonodaja ne določi drugače. Javni uslužbenci naj bi imeli na vseh področjih in na vseh ravneh vsaj te minimalne skupne pravice: -. pravico do enakega dostopa do službe v javni upravi, pravico do stalnosti zaposlitve, pravico do plače in drugih denarnih nadomestil, pravico do plačanega dopusta, pravico do kolektivnega pogajanja z delodajalcem, pravico do sindikalnega združevanja, pravico do stavke, pravico do pisnega ukaza nadrejenega v primeru izvedbe nezakonitega delovanja, pravico do političnega delovanja v zakonskih okvirih, ki lahko določajo tudi nezdružljivost tega delovanja s posamezno službo, pravico do sodnega varstva v sporih iz uslužbenskih razmerij, pravico do dodatne zaposlitve oziroma profesionalnega delovanja, če to ni nezdružljivo z opravljanjem službe, pravico do prerazporeditve v skladu z vnaprej določenimi pravili, pravico do izobraževanja in usposabljanja na stroške delodajalca, pravico do socialne varnosti (Haček, 2001, str. 65–66).. »Pomembna obveznost javnega uslužbenca je, da mora delovati v skladu z zakonom ter opravljati naloge v skladu z navodili predpostavljenih. Za vestno delovanje se javni uslužbenec zaveže s službeno prisego, ki ga tudi moralno zavezuje, poleg tega pa je velik poudarek namenjen tudi molčečnosti, s katero se javni uslužbenec zaveže, da ne bo izdajal službenih ali uradnih skrivnosti. Posebna obveznost se nanaša na nošenje službenih oblačil za vse tiste javne uslužbence, za katere je tako posebej določeno, predvsem na področju obrambe in notranjih varnosti. Druga posebna obveznost javnih uslužbencev pa je obveznost nesprejemanja daril in drugih koristi. V teh primerih obstaja kazenskopravna ureditev, po. 16.

kateri se lahko (ob sprejemanju in dajanju daril ali drugih koristih, kot so na primer podkupnine) uvede kazenski postopek.« (Haček, 2001, str. 66) Pravice in dolžnosti javnih uslužbencev v skladu z aktualno ureditvijo sistema javnih uslužbencev, opravlja predstojnik. Pravice in obveznosti javnih uslužbencev so določene s predpisi s področja delovnega prava in kolektivnimi pogodbami, če zakon ne določa drugače. Predstojnik ne sme sprejeti odločitve, ki bi zagotavljala javnemu uslužbencu manjše ali večje pravice oziroma manj ali bolj ugodne delovne razmere, kot so določeni s predpisi s področja delovnega prava in kolektivnimi pogodbami glej (Haček, 2009, str. 57). Javni uslužbenci pristojnih ministrstev lahko pripravijo zakonodajne pobude, s čimer so v sam predlog vključena tudi njihova moralna prepričanja. Zakon sprejme zakonodajalec, vendar pri tem ostane veliko členov v prvotni obliki - takih, kot so bili predlagani. Še večji vpliv imajo javni uslužbenci na sprejemanje in oblikovanje podzakonskih aktov. Na ravni izvajanja predpisov so oni tisti, ki konkretno interpretirajo zakonske in podzakonske predpise, dokler jih ustrezno ne spremeni ali drugače razloži sodna veja oblasti (glej Pečarič, 2008, str. 268). »Posebne dolžnosti javnih uslužbencev so določene poleg splošnih dolžnosti iz predpisov, ki urejajo delovna razmerja, in kolektivne pogodbe. Tako za javne uslužbence veljajo dolžnosti in omejitve v zvezi s sprejemanjem daril, dolžnost varovanja tajnih podatkov, posebne dolžnosti in pooblastila za posebne, taksativno navedene poklice (22. člen ZJU) zaradi specifične narave njihovih nalog oziroma izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil ter dolžnost sporočanja o opravljanju drugih dejavnosti in konflikta interesov. Zakon o javnih uslužbencih uporablja tudi pojme vršilec dolžnosti (ne pravic), uradna dolžnost, pravica in dolžnost do usposabljanja in izpopolnjevanja, strokovni izpit za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil, načelo odgovornosti za rezultate, načelo častnega ravnanja, načelo strokovnosti in načelo zakonitosti. Opravljanje dela javnih uslužbencev temelji predvsem na njihovih dolžnostih; pravice (plača) izvirajo šele iz dolžnosti (opravljanje dela) ali za dobro opravljanje dolžnosti (prepoved diskriminacije, upoštevanje navodil, spoštovanje predpisov o varnosti in zdravju pri delu, obveznost obveščanja).« (Pečarič, 2008, str. 81–82) Kot je zapisala Sagadin Leskovar (2006, str. 13), javni uslužbenci ne smejo delovati samovoljno, temveč morajo spoštovati pravila postopkov. Če se pri delu zgodi, da naletijo na problem, ki ga ne morejo rešiti v okviru pravil in procedur, se običajno uvedejo dodatni postopki, ki pa reševanje zadeve zavlečejo. Javna uprava je podrejena določenim pravilom, ki se razlikujejo od podjetij, kar stranke težko razumejo in sprejemajo. Prav zaradi tega se morajo uslužbenci potruditi, da stvari z ustreznim osebnim stikom napravijo razumljivejše in s tem tudi sprejemljivejše za stranko.. 4.1. NAČELA SISTEMA JAVNIH USLUŽBENCEV. »Sistemi javnih uslužbencev se v vseh vrstah demokratičnih držav spopadajo z enakimi problemi: kako zagotoviti sposobno, učinkovito, legitimno, odgovorno, odzivno in profesionalno javno službo. Do pred nekaj desetletji je bila pestrost ponudbe storitev, ki jih je ponujal sistem javnih uslužbencev, manj usmerjena k uporabniku kot storitve, ki jih je ponujal zasebni sektor. Glavni razlog za to je bil monopolni položaj sistema javnih uslužbencev, saj konkurence znotraj javne uprave sploh ni bilo. Zaradi tega je bila kakovost storitve manj pomembna od vhodnih podatkov, samega postopka in formalnosti, ki so bili 17.

potrebni za doseganje končnega rezultata. Posledica tega je bila, da so državljani pretežno negativno dojemali sistem javnih uslužbencev kot tudi širšo javno upravo. Na abstraktni ravni obstajata v povezavi z zanesljivo javno upravo dva glavna cilja: legitimnost in učinkovitost (Brezovšek, 2000: 265). Državljani morajo spoštovati odločitve javne uprave in sistema javnih uslužbencev, te odločitve in dejavnosti pa morajo dajati ustrezne rezultate.« (Haček, 2009, str. 50) Zakon o javnih uslužbencih ima dva dela. Prvi del vsebuje skupne osnove sistema javnih uslužbencev, ki veljajo za vse zaposlene v javnem sektorju (gre za skupna načela sistema javnih uslužbencev), drugi del pa velja le za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti (gre za načela, ki so še posebej pomembna v državni upravi in upravah lokalnih skupnosti) (glej Brejc, 2004, str. 35). Skupna načela sistema javnih uslužbencev (7.–15. člen Zakona o javnih uslužbencih) so torej: -. načelo načelo načelo načelo načelo načelo načelo načelo. enakopravne dostopnosti, zakonitosti, strokovnosti, častnega ravnanja, zaupnosti, odgovornosti za rezultate, dobrega gospodarjenja, varovanja poklicnih interesov.. Poleg navedenih skupnih načel pa morajo v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti upoštevati še naslednja načela (27.–32. člen): -. načelo načelo načelo načelo načelo načelo. javnega natečaja, politične nevtralnosti in nepristranskosti, kariere, prehodnosti, varovanja poklicnih interesov, odprtosti do javnosti.. »Primerjava obeh skupin načel pokaže delno prekrivanje vsebin, predvsem pa se zastavlja vprašanje, zakaj nekatera načela ne veljajo za vse javne uslužbence. Kljub temu pa je treba ta načela šteti med temeljne sestavine etičnega kodeksa javnih uslužbencev.« (Brejc, 2004, str. 37). 4.2. VRSTE ODNOSOV MED JAVNIMI USLUŽBENCI IN OKOLJEM. Etične vrednote se odražajo v različnih odnosih javnega uslužbenca tako do okolja kot do državljanov, do družbe kot celote, do dela in organizacije, v kateri dela, torej same javne uprave. Radovič v: Haček (2001, str. 111) obrazloži štiri bistvene odnose javnih uslužbencev, ti so naslednji: 18.

4.2.1 Odnos med javnimi uslužbenci in državljani Javni uslužbenec se v odnosu do državljanov ne sme postavljati v superioren položaj. Vse državljane mora obravnavati pravično in enakopravno, hkrati pa ne sme storiti ničesar, kar ni v skladu s pravili, ki veljajo v organizaciji. Poleg tega je za dober odnos pomembno tudi obveščanje državljanov o ciljih in metodah uprave. 4.2.2 Odnos med javnimi uslužbenci in družbo Odnos temelji na pripadnosti določeni skupnosti, iz katere izhaja tudi splošna politična lojalnost do določene politične opcije in izvoljene upravne avtoritete. V demokratični družbi imajo lahko javni uslužbenci svoja prepričanja in poglede, kljub vsemu pa morajo biti zvesti splošnim etičnim vrednotam, ki veljajo znotraj neke družbe. 4.2.3 Odnos javnih uslužbencev do upravne organizacije Odnos v tem primeru temelji na spoštovanju določenih ciljev, nalog, delovnih metod in vrednostnih kriterijev, ki jih sprejme vodstvo določene upravne organizacije. 4.2.4 Odnos javnih uslužbencev do dela Ta odnos se kaže v interesu javnega uslužbenca do njegovega profesionalnega področja, do veselja do dela. K temu lahko pripomorejo tudi določene spodbude, kot so nagrade za uspešnost pri delu, napredovanje in denarni dodatki. Izmed naštetih odnosov pa je po Brezovšku in Hačku (2004, str. 263) najpomembnejši odnos javnih uslužbencev do državljanov oziroma do strank v postopku, saj mora temeljiti na enakopravnosti in pravičnosti. Pri odnosu javnih uslužbencev do sodelavcev in njihove lastne organizacije pa je pomembno zlasti sprejemanje posebnih ciljev, nalog, metod dela v okviru vrednostnih meril določene organizacije. Če javni uslužbenci ne upoštevajo teh pravil, se kaže neetično ravnanje.. 4.3 ODGOVORNOST JAVNIH USLUŽBENCEV »Odgovornost je instrument, ki nam pokaže, ali so načela, kot so zakonitost, transparentnost, nepristranskost–pravičnost, dejansko spoštovana. Je tudi jamstvo za učinkovitost, uspešnost, zanesljivost in predvidljivost uprave.« (Kren v: Brezovšek in Haček, 2004, str. 69) Sistem etičnih sestavin je povezan s sistemom odgovornosti javnih uslužbencev, ki je gotovo eden od najpomembnejših sistemov v upravi. Javni uslužbenci imajo tako dolžnost objektivne, subjektivne ter politične in profesionalne odgovornosti. Objektivna odgovornost pomeni odgovornost do nekega kolektivnega telesa, do določenih nalog, podrejenega osebja, doseganja ciljev in do javnosti. Subjektivna odgovornost pa je ukoreninjena v osebnem prepričanju vsakega javnega uslužbenca in določa lojalnost ter identificiranje z določeno stranko (glej Haček, 2001, str. 67).. 19.

»Uprava v okviru svojih nalog opravlja najrazličnejša dejanja, pri katerih lahko pride do posega v položaj posameznika. Navedena ravnanja uprave se lahko pojavijo tako na področju javnega prava kot tudi na področju zasebnega prava.« (Kerševan, 2004, str. 248) Javni uslužbenci naj bi imeli pri uresničevanju sistema odgovornosti te osebnostne lastnosti: -. samozavedanje (sem sodi tudi zavedanje lastne degenerativne težnje), samodisciplina, osredotočenost na delo (in ne nase), odprtost za kritiko, vztrajnost in doslednost, sposobnost prepričevanja in motiviranja drugih, konstruktivnost in nepristranskost ter pozitivni odnos do sebe, do drugih in do okolja (Haček, 2001, str. 67).. Javna uprava je danes vse bolj na očeh javnega mnenja in medijev, temu pa sledi tudi kritično preverjanje vseh njenih odločitev in ravnanj. Ko so dejanja javnih uslužbencev vidnejša, s tem postanejo vidnejše tudi njihove napake in nepravilnosti. Kar je bilo prej skrito v birokratski tajnosti, je sedaj odprto javnosti in medijski presoji. Oboroženi s povečanim dostopom do informacij javnega značaja, so javnost in mediji postali učinkovitejši varuhi nad javno upravo. V tem pomenu se lahko škandali ali nepravilnosti, ki pridejo na dan, kažejo kot pozitiven znak, da nadzor nad odgovornostjo deluje (glej Pečarič, 2008, str. 254). Kerševan (2004, str. 249) je mnenja, da ni mogoče pričakovati, da bi posameznik, ki je deloval kot del celotnega upravnega sistema in je vezan na mehanizme usmerjanja znotraj takega sistema (na upravna navodila), tudi v primeru njihove protipravnosti, nosil odgovornost za izvrševanje upravnih nalog. Izolacija odgovornosti za nastalo škodo na posameznika, torej osebo, ki opravlja svoje naloge v okviru upravnega organa, je prav tako nesmiselna z vidika varstva pravic ali pravnih koristi prizadete tretje osebe: uprava sprva deluje nasproti njemu kot celotni sistem državne oblastvene prisile, v primeru ugotovljene nezakonitosti pa naj odgovarja zgolj kot en posameznik? V takem primeru je zanj tudi bistveno zmanjšana zmožnost poplačila škode, saj se omejuje samo na premoženje posameznika, npr. uradnika, ki je škodo neposredno povzročil, čeprav je imel morebitno korist od povzročene kršitve celotni fiskus. Zaradi tega se je ob odgovornosti posameznika, ki je upravne naloge neposredno izvrševal, pojavila solidarna ali primarna odškodninska odgovornost države v primer škode, povzročene posamezniku zaradi nezakonitega izvrševanja njenih funkcij, med njimi tudi upravne funkcije. Tako se je pojavil funkcionalni vidik opredeljevanja odškodninske odgovornosti države: če je posameznik pri izvrševanju upravne funkcije deloval nezakonito, potem je država odškodninsko odgovorna. Vprašanje, kdaj je uradnik izvrševal upravno funkcijo, kdaj pa je nastopal v lastnem imenu pod krinko izvrševanja oblasti, se presoja v vsakem posameznem primeru, pravi Kerševan (2004, str. 249). »V okviru sodnega nadzora nad upravo je odločanje sodišča namenjeno zaščiti pravic posameznika pred protipravnim poseganjem nosilcev upravne funkcije. S tega vidika je primarno pravno varstvo vsebovano v presoji zakonitosti upravnih aktov in dejanj uprave in odločanju o njihovi veljavnosti ter o prepovedi ali zapovedi določenih ravnanj uprave. Dejstvo, da lahko pri delovanju države nastane določena škoda, ki je posledica nespoštovanja javnopravno vzpostavljenih obveznosti upravnih organov, vzpostavlja tudi potrebo po sodnem odločanju o tem vprašanju, saj gre za nujno dopolnitev sistema sodnega. 20.

nadzora, brez katerega bi bilo pravno varstvo posameznikov v razmerju do državne oblasti v veliki meri okrnjeno.« (Kerševan, 2004, str. 247) »Priznavanje, da je tudi državo potrebno obravnavati kot nosilca obveznosti in s tem kot subjekt, ki odgovarja za škodo, ki jo povzroči drugim osebam pri izvrševanju svojih (upravnih) nalog, je eno od temeljnih civilizacijskih dosežkov sodobne pravne države.« (Kerševan, 2004, str. 247) »Ne glede na dosledno določen način dela in odnosov upravnih uslužbencev do strank, postopki pri njihovem delu niso vedno primerni, zaradi česar smo priče pogostih kritik na račun njihovega dela. Kritiko izrekajo tako stranke, ki se vključujejo v upravne in druge postopke, kot tudi varuh človekovih pravic, ki trdi, da se stranke v upravnih postopkih počutijo nemočne, da jim upravni uslužbenci ne nudijo potrebne strokovne pomoči v postopkih, ter da zavlačujejo postopke.« (Boštic, 2000, str. 6) Pečarič (2008, str. 18–19) ugotavlja, da je neprestani pritisk na javne uslužbence po strogem izvajanju zakonov in drugih predpisov spodbudil nastanek okorelosti in strogega vztrajanja na črki zakona, ki lahko z vidika javnega uslužbenca v njem okrepi prepričanje, da mu nihče nič ne more, če je le izvajal zakon točno tako, kot je zapisan (prenos odgovornosti na predpis). Odgovornost za nastali položaj se tako prenese na tistega, ki je sprejel predpis, ne pa na tistega, ki ga je izvajal. A tudi slednji je odgovoren za predlaganje sprememb; šele tisti, ki predpis izvaja, namreč vidi, kje je njegovo izvajanje otežkočeno ali celo onemogočeno. Zato se med drugim od javnih uslužbencev vse bolj zahteva, da opravičijo svoje izvajanje javnih pooblastil, in to ne samo z navedbo pooblastilnega člena, pač pa tudi z namenom ravnanja in vsemi okoliščinami konkretnega primera. Vir grožnje demokraciji ni samo nesposobnost javnih uslužbencev, pač pa lahko le-ta izhaja tudi iz pretirane zanesljivosti, marljivosti in naslanjanja na neživljenjske prepise. Državljan je v uradnem postopku, ki ga vodi javni uslužbenec, lahko neposredno prizadet celo bolj, kot je zaradi ravnanja vodstva lahko prizadet javni uslužbenec; vplivu javnih uslužbencev je zato treba nameniti več pozornosti, da bi ga lahko uporabili v dobrobit celotne skupnosti. Problem birokracije nastane, ko javna uprava ne razume potreb ljudi ali se nanje neprimerno odziva. To se lahko zgodi tudi takrat, ko so jasno določeni formalni nadzorni mehanizmi. Poleg neprimernega odziva je problem birokracije tudi nepravilen odziv, kadar javni uslužbenci ne uporabijo profesionalnega znanja ali ga nimajo. V interesu ljudstva ni le, da javna uprava dela zakonito, pač pa tudi, da je njeno delo smotrno in ekonomično. 94. člen Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) govori o opravljanju dela po navodilih in odredbah, kjer je določeno, da mora javni uslužbenec pri opravljanju dela upoštevati navodila nadrejenega, razen če po zakonu ni vezan na ravnanje po navodilih nadrejenih oseb. Javni uslužbenec lahko zahteva pisno odredbo in pisno navodilo, če meni, da je vsebina ustne odredbe ali ustnega navodila nejasna. Na podlagi pisne odredbe in pisnega navodila mora opraviti zahtevano delo oziroma ga opraviti na zahtevan način. Javni uslužbenec lahko odkloni izvršitev odredbe oziroma navodila, če bi pomenila protipravno ravnanje. »Javni uslužbenec torej lahko odkloni izvedbo odredbe oziroma navodila, če bi pomenila protipravno ravnanje, mora pa jo odkloniti, če bi pomenila kaznivo dejanje. Zadeva se zaplete, če uslužbenec "nevede" stori kaznivo dejanje, ki bi ga sicer moral odkloniti, vendar bo kljub temu za to kazensko odgovoren, čeprav je ravnal po navodilu nadrejenega. Najverjetneje bi bil v takem primeru zaradi sostorilstva oziroma napeljevanja (odvisno od. 21.

okoliščin primera) kaznovan tudi nadrejeni, pojavili bi se tudi zapleti glede dokazovanja oblike naklepa oziroma malomarnosti.« (Pečarič, 2008, str. 189–190) Zakon o javnih uslužbencih v 122. do 140. členu ureja disciplinsko in odškodninsko odgovornost javnih uslužbencev, medtem ko je postopek disciplinske odgovornosti javnih uslužbencev med letoma 2003 in 2005 urejala Uredba o disciplinskem postopku v organih državne uprave, pravosodnih organih in upravah lokalne skupnosti (Ur. list RS, št. 58/2003). Javni uslužbenec je odgovoren za disciplinske kršitve obveznosti iz delovnega razmerja. Disciplinske kršitve so lažje in težje, disciplinska odgovornost pa je podana, če je storil javni uslužbenec disciplinsko kršitev z naklepom ali iz malomarnosti (122. člen). 135. člen pravi, da je javni uslužbenec odškodninsko odgovoren za škodo, ki jo je protipravno povzročil delodajalcu pri delu ali v zvezi z delom naklepno ali iz hude malomarnosti. Za škodo, ki jo je javni uslužbenec pri delu ali v zvezi z delom protipravno povzročil tretji osebi, pa je nasproti tej osebi odškodninsko odgovoren delodajalec. Pečarič (2008, str. 181) ugotavlja, da se javni uslužbenci ne soočajo samo s povečano odgovornostjo za svoje delo, pač pa se soočajo tudi z dilemo poročanja o nepravilnostih, ki jih storijo drugi. Soočanje s postopki razkrivanja nepravilnosti kaže zavezo do javne odgovornosti z zagotavljanjem uspešnega sistema za razkrivanje nepravilnosti. Kadar javni uslužbenec sumi, da se dogajajo nepravilnosti, ima na voljo nekaj možnosti: da ne pove ničesar, da o svojih skrbeh pove nadrejenemu (kar je problematično, kadar je nadrejeni tisti, zaradi katerega se porajajo skrbi) ali da razkrije nepravilnosti. Podobne formulacije se uporabijo, kadar se od javnega uslužbenca zahteva, da opravi neprimerno nalogo. Obstoj primernih postopkov, prek katerih bi lahko javni uslužbenci brez nevarnosti pred povračilnimi ukrepi izrazili svoje skrbi, bi jim podelil oziroma povečal zaupanje v pravni sistem, pravi Pečarič (2008, str. 181).. 4.4. INŠPEKCIJA ZA SISTEM JAVNIH USLUŽBENCEV. Zakon o državni upravi v 31. členu določa, da Ministrstvo za javno upravo (MJU) opravlja naloge na področjih javne uprave, sistemskega urejanja organiziranosti in delovanja javnega sektorja, sistema javnih uslužbencev in plačnega sistema v javnem sektorju. Inšpekcija za sistem javnih uslužbencev ni bila oblikovana kot notranja organizacijska enota v okviru MJU, ampak so bila delovna mesta inšpektorjev za sistem javnih uslužbencev sistemizirana v okviru Direktorata za organizacijo in kadre, v Sektorju za organizacijo in uslužbenski sistem. S spremembo Uredbe o organih v sestavi ministrstev je področje dela inšpekcije za sistem javnih uslužbencev dne 21. 9. 2009 prešlo v novoustanovljeni Inšpektorat za javno upravo.. 4.4.1 Pristojnosti Inšpektorji za sistem javnih uslužbencev nadzirajo izvajanje določil Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov. Inšpektorji za sistem javnih uslužbencev zlasti nadzorujejo: - skladnost aktov o sistemizaciji z ZJU in podzakonskimi–predpisi,. 22.

- skladnost splošnih aktov s področja sistema javnih uslužbencev z ZJU in podzakonskimi predpisi, - zakonitost in pravilnost sporočanja podatkov v centralno kadrovsko evidenco in vodenja zbirke dokumentov v zvezi s kadrovsko evidenco, - pravočasnost in pravilnost izdajanja posamičnih aktov, - zakonitost pogodb o zaposlitvi, - skladnost zaposlovanja s kadrovskim načrtom in pravno pravilnost zaposlovanja, - vodenje natečajnih postopkov, - zakonitost aktov o imenovanju v naziv ali na položaj, - vodenje postopkov ocenjevanja delovnih in strokovnih kvalitet uradnikov in postopkov napredovanja ter premestitev, - vodenje postopkov reorganizacije, - vodenje postopkov ugotavljanja nesposobnosti javnih uslužbencev za opravljanje dela, - izvajanje programov izobraževanja, usposabljanja in izpopolnjevanja. Inšpektorji za sistem javnih uslužbencev opravljajo inšpekcijske nadzore po uradni dolžnosti in na podlagi prijav, praviloma le v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti, če pa se prijava nanaša na kršitve določb s prvega dela ZJU (vključno z 21. členom Zakona o javnih uslužbencih), pa inšpektorji opravijo inšpekcijski nadzor tudi v ostalem javnem sektorju (v javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih, javnih gospodarskih zavodih in v drugih osebah javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalnih skupnosti). Ob ugotovljenih nezakonitostih in nepravilnostih inšpektorji ukrepajo v skladu z zakonskimi pooblastili in predlagajo predstojniku organa, v katerem je bil opravljen nadzor, in ministru, pristojnemu za upravo, ukrepe, ki so potrebni za odpravo ugotovljenih nepravilnosti. V skladu z Zakonom o prekrških inšpektorji za sistem javnih uslužbencev ugotavljajo ravnanja, ki so v ZJU opredeljena kot prekršek, vodijo hitre prekrškovne postopke in izdajajo odločbe o prekrških. 4.4.2 Prijave kršitev Zakona o javnih uslužbencih Na spletnih straneh Inšpektorata za javno upravo sem pridobila podatke o prijavah kršitev ZJU za leta 2009, 2008 in 2007. V letu 2009 je Inšpekcija za sistem javnih uslužbencev prejela 127 različnih prijav, pritožb, pobud in zahtev za inšpekcijski nadzor, v letu 2008 je prejela 100 različnih prijav, od katerih jih 23 ni sodilo v njeno pristojnost, v letu 2007 pa je Inšpekcija za sistem javnih uslužbencev prejela 129 različnih prijav, od katerih jih 28 ni sodilo v njeno pristojnost. Po vsebini so se prijave domnevnih kršitev najpogosteje nanašale na naslednja področja (skupno v vseh treh letih): - 98 prijav se je nanašalo na nezakonitost aktov o imenovanju v naziv, posamičnih aktov, pogodb o zaposlitvi in na odpoved pogodbe o zaposlitvi; - 72 prijav se je nanašalo na javni natečaj, interni natečaj in zaposlitev na strokovnotehničnem delovnem mestu; - 62 prijav se je nanašalo na ocenjevanje uradnikov, napredovanje, premestitev in nesposobnost javnih uslužbencev; - 35 prijav se je nanašalo na nadlegovanje na delovnem mestu; - 29 prijav se je nanašalo na nezakonitost sistemizacije; - 6 se je nanašalo na konflikt interesov; - 2 prijavi sta se nanašali na omejitve v zvezi s sprejemanjem daril; - 1 prijava se je nanašala na kadrovski načrt. 23.

Graf 1: Število prijav v letu 2009. Vir: Poročilo o delu inšpekcije za sistem javnih uslužbencev v letu 2009. V letu 2009 je Inšpekcija za sistem javnih uslužbencev prejela 127 različnih prijav, pritožb, pobud in zahtev za inšpekcijski nadzor. Kot je prikazano v grafu št. 1, se je največ prijav nanašalo na nezakonitost aktov o imenovanju v naziv, teh prijav je bilo v letu 2009 43. Sledijo prijave, ki se nanašajo na javni natečaj, interni natečaj in na zaposlitev na strokovno– tehničnem delovnem mestu, teh je bilo 37. Najmanj prijav se nanaša na konflikt interesov, kjer sta bili prijavi zgolj 2.. 24.