BAB II
PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH DALAM
PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAN PEMBANGUNAN DAERAH
A. Perencanaan Pembangunan Daerah
Pada umumnya suatu tujuan dan sasaran yang diharapkan akan lebih mungkin terwujud apabila sebelumnya sudah ada perencanaan dan persiapan yang matang untuk itu. Hal ini berarti bahwa dengan adanya perencanaan didalam pencapaian suatu tujuan atau sasaran yang diharapkan itu, akan lebih besar kemungkinan untuk memperoleh hasil yang memuaskan dari apa yang diinginkan.
Berdasarkan realitas tersebut diatas maka Perencanaan Pembangunan Daerah harus diselesaikan dengan segenap daya yang ada, baik yang dimiliki oleh pemerintah daerah dalam penyelenggaraan perencanaan pembangunan daerah. Oleh karena itu, Perencanaan Pembangunan sangat penting pemerintahan daerah“Perencanaan” adalah sangat penting dan menentukan sekali dalam melakukan tindakan-tindakan ataupun pekerjaan-pekerjaan supaya hasil dari pekerjaan-pekerjaan itu sesuai dengan apa yang diharapkan.
Perencanaan Pembangunan Menurut W.J.S Poewardarminta, dalam bukunya Kamus Umum Bahasa Indonesia bahwa yang dimaksud dengan “rencana” dalam hal ini dapat diartikan sebagai rancangan (rangka sesuatu yang akan dikerjakan), misalnya rancangan-rancangan yang akan dilaksanakan, rancangan sesuatu usaha
(pembangunan dan sebagainya) yang harus diselesaikan dalam jangka waktu tertentu.37
Dari pendapat diatas bahwa untuk menyelesaikan rencana pembangunan daerah membutuhkan dasar rancangan. Tanpa adanya rancangan, maka bukan saja tidak mungkin bagi daerah untuk dapat menyelenggarakan pembangunan daerah, tetapi juga harus menyelesaikan rancangan sesuai dengan yang dikerjakan.
Berdasarkan konstelasi diatas menunjukkan bahwa Perencanaan adalah suatu alat atau cara untuk mencapai tujuan dengan lebih baik. Pada hakekatnya mendapatkan alasan yang lebih kuat untuk melakukan perencanaan:38
1. Dengan adanya perencanaan diharapkan terdapatnya suatu pengarahan kegiatan, adanya pedoman bagi pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang ditujukan kepada pencapaian pembangunan.
2. Dengan perencanaan, maka suatu perkiraan (forecasting) terhadap hal-hal dalam masa pelaksanaan yang akan dilalui. Perkiraan dilakukan mengenai hambatan-hambatan dan resiko-resiko yang mungkin dihadapi, perencanaan mengusahakan supaya ketidakpastian dapat dibatasi sedikit mungkin.
3. Perencanaan memberikan kesempatan untuk memilih berbagai alternative tentang cara yang terbaik (the best alaternative) atau kesempatan untuk memilih kombinasi cara yang terbaik (the best combination).
37
W.J.S Poerdarminta, Kamus Umum Bahasa Indonesia, (Jakarta : Balai Pustaka,2001). Hlm. 20
38
Bintoro Tjokroamidjojo, Perencanaan Pembangunan Haji Masagung, (Jakarta:LP3ES, 1990) hlm. 9
4. Dengan perencanaan dilakukan penyusunan skala prioritas memilih urutan-urutan dari segi pentingnya suatu tujuan sasaran maupun kegiatan usahanya.
5. Dengan adanya rencana, maka akan ada alat pengukur atau standar untuk mengadakan pengawasan/evaluasi (control/evolution).
Berdasarkan ketentuan tersebut, maka dapat diambil suatu keuntungan dari pada perencanaan itu sendiri dimana dalam perencanaan itu sudah dapat diduga efek yang mungkin terjadi dan apa yang hendak dilaksanakan itu, kemudian akan dapat dicari jalan keluar yang terbaik untuk mengatasi hal tersebut, sehingga kita akan mungkin melakukan ataupun melanjutkan suatu pekerjaan yang memang mempunyai efek yang tidak diinginkan.
Mengingat begitu pentingnya dilakukan perencanaan itu, maka perlu kirannya diberikan beberapa rumusan tentang perencanaan tersebut dimana melalui rumusan itu kita akan dapat memperoleh gambaran ataupun penjelasan arti dan fungsi dari pada perencanaan itu sendiri.
Dalam hubungannya dengan penyelenggaraan perencanaan pembangunan daerah ini, dalam Perkembangannya Perencanaan dalam arti seluas-luasnya, tidak lain adalah suatu proses persiapan secara sistematis kegiatan yang akan dilakukan untuk mencapai suatu tujuan tertentu oleh karena itu pada hakekatnya terdapat pada tiap jenis usaha manusia.39
Dari penjelasan-penjelasan diatas, dapat dilihat sejauh mana arti dan pentingnya serta fungsi perencanaan itu sendiri untuk senantiasa dilaksanakan dalam segala aktifitas-aktifitas kita dalam setiap pekerjaan dan dalam setiap saat.
39
Dalam melakukan pembangunan, perencanaan yang matang sangat dibutuhkan, karena pembangunan-pembangunan itu bukanlah pekerjaan yang ringan dan biasa saja, melainkan adalah suatu pekerjaan yang cukup berat dan membutuhkan banyak waktu, tenaga maupun biaya. Oleh sebab itu apabila pembangunan tidak dapat dilaksanakan ataupun dilanjutkan, maka jelas akan terdapat kerugian yang besar, baik dari segi materi maupun dari segi tenaga dan waktu, yang dipergunakan dalam melaksanakan pekerjaan tersebut.
Jika dihubungkan dengan Negara Republik Indonesia yang pada saat ini masih tergolong kepada Negara yang sedang membangun ataupun disebut juga negara sedang berkembang (developing country), yang sedang mencurahkan perhatian untuk mengejar ketinggalan-ketinggalan itu dalam jalan melaksanakan pembangunan-pembangunan secara merata diseluruh pelosok tanah air melalui pembangunan dalam segala bidang kehidupan, maka jelaslah bahwa pemerintah harus mempergunakan perencanaan yang matang untuk mewujudkannya.
Pemerintah Republik Indonesia pun menyadari betapa pentingnya perencanaan itu, khususnya dalam melaksanakan pembangunan, untuk itu pemerintah pada tahun 1969 membuat suatu perencanaan pembangunan jangka panjang yang akan dinamakan dengan Rencana Pembangunan Jangka Panjang yang akan dilaksanakan secara bertahap dan berkesinambungan yaitu perencanaan yang dinamakan dengan Rencana Pembangunan Lima Tahun (REPELITA), dimana perencanaan itu telah dimulai dilaksanakan sejak tahun 1969 yang dibagi-bagi dalam beberapa tahap dalam bentuk Repelita I, II, III, IV, V, yang juga dinamakan Pembangunan Jangka Panjang Tahap Pertama (PJPT I).
Dengan adanya Repelita tersebut, diharapkan Negara Republik Indonesia akan mampu mengejar ketertinggalan dari negara-negara lain yang sudah tergolong maju. Tetapi setelah reformasi lahirlah Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang pemerintahan daerah, lalu diperbaharui oleh dikeluarkannya lagi Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang disertai dengan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Maka sistem Pemerintahan Daerah diberi otoritas daerah yang disebut dengan otonomi seluas-luasnya, dengan asas desentralisasi yang mengacu kepada dekonsentralisasi.
Desentralisasi menurut Undang-undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah pasal 1 (7) adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dekonsentralisasi menurut Undang-undang No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah pasal 1 (8) adalah pelimpahan wewenang pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.
Tujuan utama tersebut diatas adalah untuk mewujudkan cita-cita tersebut, perlu diperhatikan hal-hal yang sangat pokok dalam pelaksanaan pembangunan tersebut yaitu perlu adanya perencanaan yang matang supaya tidak terjadi pelaksanaan pembangunan yang sia-sia, karena melalui perencanaan yang matang itu
akan dapat ditempuh berbagai cara yang terbaik untuk menjalankan ataupun melaksanakan pembangunan itu sesuai dengan apa yang diharapkan. 40
B. Koordinasi Pembangunan Daerah
Koordinasi sebagai pencapaian usaha kelompok secara teratur dan kesatuan tindakan dalam mencapai tujuan bersama. Terkait dengan hal-hal tersebut sebagai upaya untuk menyerasikan tugas bersama, tugas bagian-bagian, guna memwujudkan tujuan keseluruhan. Dari pengertian-pengertian tersebut dapat diperinci unsur-unsur koordinasi yaitu sebagai berikut:
1. Koordinasi mengandung arti sebagai suatu proses atau kegiatan secara terus-menerus tidak pernah berhenti.
2. Mengandung upaya atau kegiatan untuk menyerahkan, menyelaraskan atau mensikronisaikan unit-unit atau bagian atau tindakan di dalam suatu organisasi. 3. Koordinasi dimaksudkan untuk mencapai tujuan organisasi secara efektif dengan
melalui upaya menghilangkan kekacauan serta tumpang tindih41.
Berdasarkan ketentuan tersebut, menunjukkan bahwa perhatian yang sangat besar dari Koordinasi Pembangunan Daerah terhadap upaya untuk menyelesaikan tugas dan tujuan keseluruhan sebagaimana yang tertuang dalam unsur-unsur koordinasi, dipandang sangat penting dalam mewujudkan pembangunan daerah yang dilaksanakan atas dasar perencanaan . dengan perkataan lain, keberadaan koordinasi pembangunan daerah merupakan wujud untuk pencapaian usaha kelompok secara teratur dan kesatuan tindakan dalam mencapai tujuan bersama.
40
Ibid, hal 14
41
Menurut Soewarno Handayaningrat, mengatakan bahwa : koordinasi adalah usaha menyatukan kegiatan-kegiatan dari satuan kerja (unit-unit) organisasi, sehingga organisasi bergerak sebagai kesatuan yang bulat guna melaksanakan seluruh tugas organisasi untuk mencapai tujuannya. Dan beliau lebih lanjut mengatakan bahwa, koordinasi dan hubungan kerja adalah dua pengertian yang saling kait-mengait, karena koordinasi hanya dapat dicapai sebaik-baiknya dengan melakukan hubungan kerja yang efektif. 42
Hubungan kerja adalah bentuk komunikasi administratif yang membantu tercapainya koordinasi (hubungan kerja) ialah tercapainya koordinasi dengan cara yang berhasil dan berdaya guna (efektif dan efisien)
Dari pengertian koordinasi dan hubungan kerja tersebut diatas, dapatlah diketahui betapa besarnya peranan koordinasi dalam melaksanakan pemerintahan, yaitu agar tercapainya kesatuan tindakan antara unit-unit dari organisasi yang satu dengan yang lainnya, sehingga apa yang diinginkan tercapai secara berdaya guna dan berhasil guna.
Apabila dianalisa lebih lanjut dari pengertian koordinasi, maka dapat dikemukakan ciri-ciri koordinasi itu, yaitu sebagai berikut :
a. Tanggung-jawab koordinasi berada pada Pimpinan
42
Soewarno Handyaningrat, Adminsitrasi Pemerintah Dalam Pembangunan Nasional, (Jakarta : PT Gunung Agung, 2002), hlm. 117
Oleh karena itu koordinasi adalah wewenang dan tanggung-jawab dari pada pimpinan. Dikatakan pimpinan yang berhasil apabila melakukan koordinasi dengan baik.
b. Koordinasi adalah suatu usaha kerjasama
Hal ini disebabkan karena kerja sama merupakan syarat mutlak terselenggaranya koordinasi sebaik-baiknya.
c. Koordinasi adalah proses yang terus-menerus
Artinya suatu proses yang bersifat berkesinambungan dalam rangka tercapainya tujuan organisasi.
d. Adanya pengaturan usaha kelompok secara teratur
Hal ini disebabkan karena koordinasi adalah konsep yang diterapkan dalam kelompok, bukan terhadap usaha individu tetapi sejumlah individu yang berkerjasama didalam kelompok untuk mencapai tujuan bersama.
e. Konsep Kesatuan tindakan
Kesatuan tindakan adalah inti dari pada koordinasi. Hal ini berarti bahwa pimpinan harus mengatur usaha-usaha atau tindakan-tindakan dari pada setiap kegiatan individu sehingga diperoleh adanya keserasian didalam mencapai hasil berama.
Kesatuan usaha/tindakan meminta kesadaran.pengertian kepada semua individu, agar ikut serta melaksanakan tujuan bersama sebagai kelompok dimana mereka bekerja. 43
Dengan adanya koordinasi pembangunan tersebut diatas, maka rencana-rencana pembangunan yang diusulkan tadi diharapkan dapat terlaksana dengan baik serta mengandung nilai yang objektif, dengan demikian diperoleh suatu rencana pembangunan daerah yang terarah, terpadu sesuai dengan pola pembangunan daerah.
C. Latar Belakang Terbentuknya Badan Perencanaan Pembangunan Daerah
Sebagaimana telah diuraikan terlebih dahulu, bahwa perencanaan itu sangatlah memegang peranan penting dalam mencapai suatu tujuan tertentu, khususnya dalam pelaksanaan pembangunan di segala bidang. Oleh sebab itu, wajar dikatakan bahwa tanpa adanya perencanaan yang matang, maka dikhawatirkan tidak akan pernah terlaksana pembangunan yang lancar sesuai dengan harapan.
Khusus bagi Negara Republik Indonesia yang masih tergolong Negara yang sedang berkembang dan giat-giatnya melaksanakan pembangunan di segala bidang, maka sepantasnyalah dalam melaksanakan pembangunan tersebut, terlebih dahulu diawali dengan perencanaan. Karena melalui perencanaan tersebut dapat diambil beberapa keuntungan, dimana dengan adanya perencanaan terlebih dahulu, jelas sudah dapat diperhitungkan apakah pelaksanaan dari pembangunan tersebut menguntungkan atau tidak, dan akan dapat diperkirakan kapan dilaksanakan serta upaya-upaya apa yang dapat dilakukan dengan mencapai tujuan tersebut.
43
Hal ini berarti bahwa perencanaan itu memberikan jalan yang terbaik demi mencapai suatu maksud tertentu. Kemudian dengan adanya perencanaan terlebih dahulu, maka pembangunan itu tidak akan dilaksanakan sebelum diperhitungkan bahwa pembangunan itu akan dapat dijalankan sebagaimana diinginkan sesuai dengan target yang diharapkan.
Oleh karena itu, dalam perencanaan dianggap sebagai “alat” pembangunan daerah, karena perencanaan merupakan alat strategis dalam menentukan jalannya pembangunan. Suatu perencanaan yang disusun secara acak-acakan (tidak sistematis) dan tidak memperhatikan aspirasi target (sasaran), maka pembangunan yang dihasilkan juga tidak seperti yang diharapkan.44
Kemudian, Pemerintah menyadari akan pentingnya perencanaan itu diadakan sebelum sampai pada tahap pelaksanaan pembangunan itu sendiri, terbukti dengan adanya Badan Perencanaan Pembangunan baik di pusat maupun di daerah yang bertugas untuk menyusun perencanaan pembangunan dan penilaian atas pelaksanaannya. Oleh karena itu pemerintah memandang perlu untuk membentuk suatu badang tertentu sebagai badan perencanaan pembangunan, yang dimaksudkan agar melalui pembentukan badan ini, tugas perencanaan pembangunan dapat berjalan dengan baik sehingga maksud dan tujuan pembangunan dapat tercapai.
Sebagai realisasinya di daerah dibentuk Badan Pembangunan Daerah yang disingkat dengan Bappeda dibentuk pertama kali berdasarkan keputusan Presiden Nomor 15 tahun 1974 yaitu tentang :”Pembentukan Badan Perencanaan
44
Soekartawi, Prinsip dasar Perencanaan Pembangunan, (Jakarta : Raja Wali, 1990), hlm. 24
Pembangunan Daerah” yang berlaku mulai tanggal 18 Maret 1974 yang kemudian dicabut dengan keluarnya keputusan Presiden Nomor 27 tahun 1980 tentang Pembentukan Badan Perencanaan Pembangunan Daerah, yang mulai berlaku pada tanggal 29 Maret 1980.
Mulai pembentukan Bappeda ini, baik untuk daerah tingkat I maupun untuk Daerah Tingkat II, diharapkan supaya daerah-daerah dapat dilaksanakan pembangunan dengan lancar untuk mencapai tujuan negara kesatuan Republik Indonesia yaitu menuju masyarakat adil dan makmur.
Hal ini tercermin dalam keputusan Presiden Nomor 27 tahun 1980 tentang Pembentukan Badan Perencanaan Pembangunan Daerah yang mengatakan bahwa:45 dalam rangka usaha peningkatan keserasian pembangunan di daerah”, diperlukan adanya peningkatan keselarasan antara pembangunan sektoral dan pembangunan daerah, akan tetapi dikatakan “bahwa dalam rangka usaha menjamin laju perkembangan, keseimbangan dan kesinambungan pembangunan di daerah, diperlukan perencanaan yang lebih menyeluruh terarah dan terpadu”.46
Bappeda adalah Badan staf yang langsung berada dibawah dan bertanggung jawab kepada Kepala Daerah yang bersangkutan. Hal ini dengan jelas disebutkan dalam Kepres nomor 27 tahun 1980 tentang Pembentukan Bappeda R.I tersebut yang dalam pasal 2 (dua)nya berbunyi:
Ayat (1) Bappeda Tingkat I, adalah badan staf langsung berada dibawah dan bertanggung jawab kepada Gubernur/Kepala Daerah Tingkat I
45
Keputusan Presiden Republik Indonesia No. 27 Tahun 1970 Tentang Pembentukan BAPPEDA RI
46
Ayat (2) Bappeda Tingkat II, adalah badan staf yang langsung berada dibawah dan bertanggung jawab kepada Bupati/Walikotamadya Kepala Daerah Tingkat II.
Berdasarkan ketentuan diatas, jelaslah bahwa Bappeda itu mempunyai tugas atau pekerjaan yang sangat penting dalam membantu kepala daerah untuk mewujudkan pembangunan di daerah. Sebagai pelaksanaan Kepres Nomor 27 tahun 1980 itu, di lingkungan Departemen Dalam Negeri telah menerbitkan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 185 tahun 1980 tentang :”Pedoman Organisasi dan Tata Kerja Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda) Tingkat I (Pemerintahan Provinsi) dan Tingkat II (Pem.Kab./Kota), yang mulai berlaku pada tanggal 28 Agustus 1980.
Dengan demikian untuk daerah Pemerintahan Provinsi Sumatera Utara, Gubernur selaku kepala Pemerintahan Provinsi telah mengeluarkan Peraturan Daerah Nomor 8 tahun 2009 tentang : Pembentukan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Sumatera Utara.
D. Pentingnya Perencanaan Pembangunan Daerah
Selain menelaah batasan-batasan yang harus dihadapi oleh pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunannya, perlu pula diperhatikan peranan yang dapat dijalankan oleh pemerintah daerah dalam menciptakan perencanaan pembangunan. Perlunya pemerintah daerah untuk secara aktif mengadakan perencanaan atau
program pembangunan daerahnya terutama disebabkan 3 ( tiga ) alasan berikut menurut Sadono Sukirto;47
1. Untuk membantu pemerintah pusat dan pada waktu yang sama mengemukakan pendapatnya dalam meneliti proyek-proyek yang akan dilaksanakan di daerah tersebut;
2. Untuk menciptakan yang efektif dan selanjutnya menciptakan administrasi yang lebih efesien;
3. Untuk memberikan pengarahan kepada sektor swasta sehingga kegiatan investasi mereka dapat dilaksanakan secara efisien dan memberikan sumbangan yang maximal terhadap pembangunan ekonomi.
Berdasarkan ketentuan diatas, maka Perencanaan pembangunan merupakan suatu proses yang bergerak timbal-balik. Disatu pihak, rencana pembangunan akan menunjukkan berbagai proyek yang harus dijalankan disuatu daerah dan ini selanjutnya menunjukkan tugas yang harus dipikul oleh pemerintah daerah dalam usaha untuk menciptakan pembangunan nasional. Tetapi dilain pihak, pemerintah daerah dapat pula menunjukkan kepada pemerintah pusat tentang proyek-proyek yang sebaiknya dilaksanakan di daerah tersebut.
Jadi sebelum proyek-proyek Pembangunan diberbagai daerah ditentukan, kegiatan perencanaan yang baik perlu mengadakan dialog diantara perencana pusat dan perencana daerah. Memang pada akhirnya keputusan dalam menentukan prioritas dari pelaksanaan proyek-proyek dan penentuan jenis proyek yang akan dijalankan diberbagai daerah terletak ditangan pemerintah pusat. Tetapi walaupun demikian, adanya partisipasi daerah akan banyak manfaatnya dalam mempertinggi efisiensi alokasi sumber-sumber daya ke berbagai daerah dalam mengusahakan alokasi yang adil ke berbagai daerah.
47
Sadono Sukirto, Beberapa Aspek Dalam Persoalan Pembaharuan Daerah, (Jakarta: Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia,1997), hlm. 116
Selanjutnya dalam teori, salah satu tugas dari perencana pusat adalah membuat suatu program untuk menyebarkan proyek-proyek ke berbagai daerah dengan tujuan agar penyebaran tersebut akan memberikan sumbangan yang optimal kepada usaha pemerintah untuk membangun.
Mengenai banyaknya kekurangan dalam merumuskan dan melaksanakan penyebaran proyek-proyek keberbagai daerah, pemerintah daerah dengan bantuan badan perencanaan pembangunan daerah yang bersangkutan haruslah secara aktif membantu perumusan perencanaan pembangunan yang dilaksanakan oleh pemerintah pusat.
Akhirnya dapat dikatakan bahwa perencanaan pembangunan daerah sangat penting sekali artinya sebagai alat untuk memberikan rangsangan kepada sektor swasta untuk melakukan lebih banyak penanaman modal. Memberikan pengarahan dan rangsanagan kepada pihak swasta dalam usaha pembangunan daerah sangat penting karena kecepatan pertumbuhan sesuatu daerah dan kesanggupan sesuatu daerah untuk menciptakan pekerjaan baru sangat tergantung kepada kegiatan penanaman modal dari pihak swasta.
45
Disamping untuk mengarahkan penanaman modal pihak swasta, perencanaan pembangunan daerah dapat pula digunakan untuk memberikan dorongan kepada pihak swasta untuk melakukan lebih banyak penanaman modal. Dengan adanya program pembangunan daerah dan perencanaan pembangunan daerah kelemahan ini dapat diperbaiki, yaitu rencana pembangunan daerah dapat membantu pihak swasta, untuk mengetahui corak perkembangan yang akan dilaksanakan daerah.48
Berdasarkan realitas tersebut diatas, menunjukkan Adanya informasi mengenai arah pembangunan sesuatu daerah akan memberikan keuntungan ganda kepada para penanam modal. Pertama, dengan adanya analisa dari badan perencanaan pembangunan daerah mengenai keadaan sosial dan ekonomi masyarakat tersebut pada masa yang lalu dan terutama pada masa yang akan datang, para pengusaha akan dapat mengetahui jenis potensi-potensi yang dapat dikembangkan oleh pihak swasta tersebut. Kedua, pada pengusaha akan dapat memperoleh gambaran yang lebih jelas mengenai arah perkembangan yang berlaku pada masa yang akan datang dan selanjutnya memberikan dorongan kepada mereka untuk melakukan lebih banyak penanaman modal.
48
