Dinamika Administrasi publik Di Indonesia Bab I
PENDAHULAUAN Latar Belakang
Dinamika perkembangan administrasi publik di mulai berkembang ke antero dunia, termasuk ke Indonesia. Sejak dekade 1990an, administrasi publik telah berkembang pesat dibandigkan ilmu lainnya. Tidak bisa dipungkiri bahwa perkembangan ilmu administrasi publik begitu masif terjadi di negara asalnya Amerika Serikat dan negara-negara Anglo-Saxon lainnya seperti Inggris, Kanada, Australia dan Selandia Baru. Sedangkan di negara-negara berkembang, dinamika administrasi publik tidak begitu intens karena masih kuatnya kontrol politik, birokrasi dan budaya.
konsep dan paradigma administrasi publik yang berkembang di Indonesia diimpor dari luar. Teori tentang kebijakan publik, teori manajemen publik dan teori governance adalah teori yang lahir di Barat, yang kemudian diadopsi oleh kalangan akademisi dan praktisi administrasi publik di Indonesia. Sampai saat ini, penulis belum menemukan satu pun tulisan atau pun buku tentang teori administrasi publik yang ”asli” Indonesia. Kebanyakan, buku-buku tentang teori administrasi publik yang ditulis oleh orang Indonesia dan beredar di Indonesia merupakan buku-buku yang mencuplik teori-teori administrasi publik dari luar dengan sedikit modifikasi (threatment) dan tambahan di sana-sini dengan kasus Indonesia. Fenomena ini jika dibiarkan berlangsung dalam jangka waktu yang lama dapat mengakibatkan hilangnya kemandirian dan identitas administrasi publik di Indonesia.
perspentif yang berbeda dalam memandang dan menjalankan pendidikan administrasi publik.
BAB II PEMBAHASAN
2.1 Latar Belakang Sejarah Perkembangan Ilmu Administrasi Publik
Kameralisme ini dirancang untuk mencapai efisiensi manajemen yang tersentrarlisasikan dan paternalistis, yang ditandai oleh corak perckonomian yang merkantilisme. Sistem pemerintahan semacam ini sangat membutuhkan tamatan-tamatan perguruan tinggi dalam banyak bidang, seperti misalnya keuangan negara dtrn administrasinya, kepolisian, ekonomi, pertanian, dan kehutanan.
Gejala diperlukannya suatu sistem penatataan administrasi pemerintahan seperti di Prusia dan trustria tersebut, kemudian diperkuat di Perancis pada sekitar abad ke-18 dengan usaha-usaha untuk mengembangkan teknologi. Perancis membutuhkan tenaga-tenaga ahli yang cakap dan profesional untuk mengisi jabatan-jabatan pemerintahan. Sekolah-sekolah nasional yang profesional didirikan untuk menunjang pemenuhan kebutuhan tersebut. Walaupun unsur-unsur kameralisme dan teknologi Perancis teiah memberikan pengaruh yang besar terhadap administrasi negara diberbagai negara di Eropa pada waktu itu. Akan tetapi, esensi dari unsur-unsur tersebut tampaknya mulai memudar ketika terjadi Revormasi Perancis dan juga ketika zaman Napoleon. 'fitik berat perhatian mulai beralih diberikan kepada hak-hak individu dan kervajiban negara untuk melindungi hak-hak tersebut. Esensi ini kemudian hari menimbulkan suatu rasa kewajiban dan loyalitas kepada negara melalui suatu usaha penafsiran dan aplikasi hukum yang adil (fair-banded), dan kebutuhan untuk menetapkan keabsahan dalam mengungkapkan keinginan-keinginan kepada pemerintah. Suatu ung- kapan pendapat yang menyarankan agar pejabat-pejabat tinggi yang permanen (senior permanent officers) seharusnya dididik terlebih da- hulu dibidang hukum, merupakan suatu kenyataan atas esensi terse- but. Timbullah waktu itu suatu ungkapan yang menyatakan bahwa: "Negara adalah berkuasa, sentralisasi dan abadi (durable). Adapun birokrasi yang berorientasi legalistik haruslah mengabdikan kepada fungsi yang menjamin adanya stabilitas yang langgeng dan yang mampu menyatakan untuk melind- ungi keinginan-keinginannya. "
lain dengan sistem di daratan Eropa tersebut. Kedua negara ini tidak mau mengadopsi pandangan mistik Eropa mengenai negara, dan meninggalkan tradisi kodifikasi tata hukumnya. Inggris telah lama memercayakan tanggung jawab administrasi pemerintahannya pada cara perwakilan dari para bangsawan dan orang-orang yang berpendidikan tinggi. Sampai dengan akhir abad ke-18 dan awalabad ke-19 sebagian besar kaum bangsawan berasal dari tuan tanah di pedesaan (rural-estate). Baru pada waktu diadakan perombakan pegawai - pegawai pemerintahan di abad ke-19, maka kemudian hampir sebagian besar administrator berasal dari kaum pedagang (mercantile) dan kelas-kelas usahawan di kota-kota. Selanjutnya pada akhir abad ke 19, mereka telah mulai menerapkan proses seleksi yang berlandaskan pada ujian yang bersifat kompetitif yang keras dari lulusan-lulusan universitas, terutama dari Oxford dan Cambridge.
Dalam ujian-ujian ini diujikan beberapa materi antaranya hukum administrasi seperti vang terjadi di daratan Eropa, dan spesialisasi-spesialisasi lainnya lang bertalian secara langsung dengan administrasi negara yang masih terpusat pada sifat-sifat klasik dan kemanusiaan. Cara rekrutmen untuk memasuki dinas-dinas administrasi pemerintahan di Inggris ini masih berlangsung dengan sedikit perubahan di sana sini, sampai akhir tahun 1960-an. Sistem ini dirancang untuk memperoleh administrator-administrator yang generalis, cerdas, dan mempunyai perspektif profesional. Mereka mempelajari administrasi dan segala kegiatan untuk mengadministrasikan pekerjaan.
2.2 Pergeseran Paradigma
Perkembangan suatu disiplin ilmu dapat ditelusuri dari perubahan paradigmanya. Paradigma merupakan suatu cara pandang, nilai-nilai, metode-metode, prinsip dasar, atau memecahkan sesuatu masalah, yang dianut oleh suatu masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu (Kuhn, 1970). Apabila suatu cara pandang tertentu mendapatkan tantangan dari luar dan mengalami krisis atau anomalies, maka kepercayaan dan wibawa dari cara pandang tersebut menjadi luntur atau berkurang. Orang mulai mencari cara pandanf yang lebih sesuai, ataudengan kata lain muncul suatu paradigma baru.
baru, sebagaimana diungkapkan oleh nicholas henry (1995;21-49). nicholas hendry mengungkapkan bahwa standard suatu disiplin ilmu, seperti yang dikemukanan oleh Robert. T Golembiewski, mencakup fokus dan locus. Fokus mempersoalkan what of the field atay metode dasar yang digunakan atau cara-cara ilmiah apa yang dapat digunakan untuk memecahkan suatu persoalan. Sedangkan Locus mencakup where of the field atau medan atau tempat dimana metode tersebut digunakan atay diterapkan. berdasarkan dua kategori disiplin tyersebut, Henry mengungkapkan bahwa telah terjadi lima paradigma administrasi publik, seperti yang akan diuraikan berikut ini.
a. Paradigma 1 (1900-1926)
Dalam paradigma ini dikenal dengan paradigma dikotomi Politik administrasi, dari tahun 1900-1926.
timbulnya suatu persoalan di antara kalangan akademisi dan praktisi mengenai dikotomi politik-administrasi.
Administrasi negara menerima perhatian yang besar dari beberapa sarjana pada periode ini, sebagai hasil adanya suatu gerakan pelayanan masyarakat umum (public seruice mouement). Gerakan ini dilakukan oleh banyak universitas-universitas di bagian arval abad ini. Ilmu Politik, sebagaimana isu yang dilaporkan tahun 1914 oleh Komisi Instruksi dalam Pemerintahan dari Asosiasi Ilmu Politik Amerika (Committee on Instruction in Gouernment of the American Political Science As- sociation) menyatakan, bahwa komisi ini sangat memikirkan tentang bagaimana melatih orang-orang, dan mempersiapkan mereka secara profesional dalam bidang-bidang tertentu seperti misalnya; hukum, kewartar,vanan, ahli-ahli untuk jabatan-jabrrtan pemerintahan, dan petugas-petugas riset. Dari sini jelaslah bahwa administrasi merupakan sub bidang dari ilmu politik. Tahun 1912, suirtu komisi mengenai latihan jabatan praktis untuk pegawai-pegawai pemerintah dibentuk dibawah koordinasi dari APSA (American political Science Association atau Asosiasi Ilmu Politik Amerika). Pada tahun 1914 dalam laporannya komisi tersebut memberikan rekomendasi bahwa di masa depan perlu didirikan fakultas-fakultas profesional yang khusus untuk melatih administrator-administrator negara, dan titel (degree) teknis yang baru diberikan untuk tujuan tersebut.
Administrasi negara mulai mendapatkan legitimasi akademis pada tahun 1920-an. Pada tahun 1926 usaha yang amat terhormat dilakukan oleh Leonald White dengan menerbitkan bukunya yang terkenal Introduction to the Study of Public Administration. Buku pertama yang secara keseluruhannya dipersembahkan untuk mengenalkan ilmu administrasi negara. Dwight leonald pernah mengatakan mengenai buku ini bahwa buku tersebut merupakan dari karakter kemajuan Amerika, dan di dalam saripatinya itu tercermin dorongan yang umum dari bidang ini. Dorongan itu antara lain mengemukakan sebagai berikut: (1) Politik seharusnya tidak usah mengganggu lagi administrasi. (2) Manajemen memberikan sumbangan analisis ilmiahnya terhadap administrasi. (3) Administrasi negara adalah mampu menjadikan dirinya sebagai ilmu pengetahuan yang "value free". (4) Misi dari ilmu administrasi adalah ekonomis dan efisiensi.
Dengan demikian, segala hal yang diteliti oleh administrasi negara di dalam lembaga eksekutif bagaimana pun diwarnai dan diabsahkan (legitimized) dengan praktik dan ilmiah (practice and scientific. Sementara itu studi policy making dan masalah-masalah yang bergayutan telah mulai ditinggalkan oleh sarjana-sarjana ilmu politik. Pembagian daerah analisis antara administrasi negara dan iimu politik selama masa orientasi locus in itampaknya mempunyai dampak yang panjang sampai sekarang ini. Hal ini dapat dilihat beberapa universitas di Amerika Serikat (kelihatannya diikuti pula oleh universitas-universitas di Indonesia) bahwa bidang administrasi negara itu di dalamnya diuraikan materi-materi seperti: teori organisasi, administrasi keuangan, administrasi kepegawaian, dan Administrasi Perbekalan. Sedangkan bidang ilmu politik diajarkan subjek-subjek. Teori pemerintahan, kepresidenan, proses pembuatan undang-undang, politik pemerintah pusat dan daerah, perbandingan politik, hubungan internasional dan banyak hal lagi.
Pengaruh kedua dari fase orientasi locus ini ialah isolasi administrasi negara dari bidang kajian lainnya seperti misalnya, administrasi perusahaan (business administration). Isolasi ini memberikan konsekuensi yang tidak menguntungkan, terutama sekali ketika bidang-bidang tersebut memulai penelitiannya terhadap sifat organisasi. Akhirnya, pengaruh lain yang sangat terasa ialah, karena penekanan administrasi negara pada "administrasi dan praktika" pada mulanya, maka usaha-usaha berikutnya adalah dipusatkan untuk memberikan fondasi prinsip-prinsip ilmiah pada administrasi tersebut. Hal ini merupakan suatu usaha yang tiada mudah pada awal perkembangan administrasi negara sebagai suatu ilmu.
b. Paradigma 2
Prinsip-prinsip Administrasi, Tahun 1927-1937.
prinsip-prinsip tersebut. Pada fase paradigma kedua ini, administrasi negara benar-benar mencapai puncak reputasinya. Sekitar tahun 1930an, administrasi banyak mendapat sumbangan yang berharga dari bidang-bidang lainnya seperri industri dan pemerintahan. Sehingga dengan demikian, pengem- bargan pengetahuan manajemen memberikan pengaruh yang besar terhadap timbulnya prinsip-prinsip administrasi tersebut. Itulah sebabnya locus dar, paradigma ini mudah diketahui yakni berada pada esensi prinsip-prinsip tersebut.
Sesungguhnya walaupun administrasi itu sebenarnya bisa berada di mana saja, akan tetapi karena prinsip adalah prinsip dan administrasi adalah administrasi, maka menurut persepsi paradigma ini administrasi negara mempunyai suatu prinsip tertentu. Prinsip-prinsip administrasi negara yang dimaksudkan tersebut ialah adanya suatu kenyataan, bahwa administrasi negara bisa teriadi pada semua tatanan administrasi tanpa memedulikan kebudayaan, fungsi, lingkungan, misi, atau kerangka institusi. Ia bisa diterapkan dan diikuti di bidang apa pun tanpa terkecuali. Kenyataan ini memberikan penegasan bahwa prinsip-prinsip administrasi tersebut bisa diterapkan dan dipakai oleh negara-negara yang berbeda kebudayaan, lingkungan, fungsi, misi, dan atau kerangka institusi Dengan demikian bisa terjadi administrasi negara di barat atau di timur, asal- kan prinsip-prinsip tersebut digunakan. Selanjutnya, oleh karena administrasi negara telah memberikan konstribusinya yang banyak terhadap formulasi prinsip-prinsip ad-ministrasi melalui suatu usaha penelitian ilmiah, maka adad-ministrasi negara seharusnya menghasilkan suatu paket akademis di dalam menerapkan suatu prinsip dalam dunia kenyataan organisasi, perusa- haan, atau apa pun namanya.
terbarvah atau pelaksana organisasi (asseble- line). Ahli-ahli riset pada aliran ini sering kali menamakannya sebagai manajemen ilmiah (scientific mdnagement) yang mengembangkan prinsip efisiensi tenaga gerakan dari pelaksana. Literatur yang sangat terkenal di masa ini ialah tuiisan Frederick. Taylor, Principle of Scientific Management (1911) dan beberapa hasil karya Frank dan Lillian Gilbreth.
Dalam hubungannya dengan konsep paradigma ini manajemen ilmiah sedikit sekali pengaruhnya terhadap konsep administrasi negara pada fase ini. Karena manajemen hanya memberikan titik perhatiannya pada tingkat pelaksana dalam sesuatu organisasi. Tahun 1937 merupakan puncak akhir dari fase paradigma kedua ini. Pada tahun itu Luther H. Gulick dan Lyndaii Urwick mengemukakan tulisannya Paper on the Science of Administration. Tulisan ini sebenarnya adalah iaporan yang dibuatnya pada komisi presiden untuk administrasi. Pada waktu Gulick dan Urwick merupakan orang kepercayaan dari Presiden Franklin D. Roosevelt. Menurut Gulick dan Urwick, prinsip adalah amat penting bagi administrasi sebagai suatu ilmu. Adapun letak di mana prinsip itu akan dipakai tidak begitu penting. Pocus memegang peranan penting dibandingkan atas locus. Prinsip administrasi yang terkenal dari Gulick dan Urwick ialah singkatan POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting). Walaupun sebagian besar orang menamakan masa-masa ini adalah masa "Orto dok Kesiangan" bagi administrasi negara. Akan tetapi, inilah ciri yang bisa diteliti dari paradigma kedua. Tahun-tahun berikutnya merupakan tahun tantangan bagi admi-nistrasi negara.
masyarakat administrasi negara, maka pengaruh tersebut tidak dibesar-besarkan (bas been delayed).
Perselisihan maintream konsepsi administrasi negara kemudian dipercepat di tahun-tahun 1940-an, dengan adanya dua arah kekuatan yang datang bersama-sama. Pertama, keberatan atas pendapat bahrva politik dan administrasi tidak bisa dipisahkan dalam banyak kesempatan. Dan yang kedua, bahwa prinsip-prinsip administrasi adalah secara logis tidak konsistennya.
c. Paradigma 3
Administrasi Negara sebagai llmu Politik,'lhbun 1950-1970.
Melihat perlakuan ilmu politik terhadap administrasi seperti yang diceritakan diatas, maka tahun 968 dwight waldo memprotes keadaan seperti itu. Dia menulis bahwa sarjana-sarjana ilmu politik tidak lagi mengidentifikasikan dirinya dengan administrasi negara adalah bersikap tidak memedulikan dan memusuhi. Mereka menginginkan secepatnya bebas dari administrasi negara. Sarjana-sarjana administrasi negara merasa tidak senang dan dianggap sebagai warga negara kelas dua. Antara tahun 1960 sampai tahun 1970 hanya dijumpai empat persen dari semua artikel yang diterbitkan dalam lima jurnal utama ilmu politik yang membicarakan administrasi negara. Dasawarsa 60-an merupakan suatu saat memisahkannya administrasi negara sebagai bidang kajian dalam ilmu politik. Fakultas-fakultas ilmu politik menyebutnya dengan inisial ”Tipe PA.”
Ada dua perkembangan baru yang patut dicatat pada masa ini, yakni pertama, tumbuhnya penggunaan studi kasus sebagai suaty sarana yang bersifat epistimologi. Kedua, timbulnya studi perbandingan dan pembangunan administrasi sebagai salah satu bagian dari administrasi negara.
d. Paradigma 4
Administrasi Publik sebagai Ilmu administrasi, Tahun 1956-1970
Dalam paradigma ini prinsip-prinsip manajemen yang pernah populer sebelumnya, dikembangkan secara ilmliah dan mendalam. Perilaku organisasi,analisis manaiemen, penerapan teknologi modern seperti metode kuantitatif, analisis sistem, riset operasi dsb, merupakan fokus dari paradigma ini. Dua arah perkembangan terjadi dalam paradigma ini,yaitu yang berorientasi kepada perkembangan ilmu administrasi ini yang didukung olen disiplin psikologi sosial,dan yang berorientasi pada kebijakan publik.Semua fokus yang dikembangkan disinidiasumsikan dapatditerapkan tidak hanya dalam dunia bisnis,tetapi juga dalam dunia administrasi publik. Karena itu locusnya menjadi tidak jelas.
e. Paradigma 5
Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara, Tahun 1970.
perhatian pada teori organisasi ditujukan terutama pada bagaimana dan mengapa organisasi-organisasi itu bekeria, bagaima- na dan mengapa orang-orang berperilaku dalam organisasi demikian pula bagaimana dan mengapa keputusan-keputusan itu diambil. Perhatian itu lebih diberikan pada bagaimana dan mengapanya dibandingkan pada bagaimana seharusnya hal-hal tersebut teriadi. Selain itu, pertimbangan-pertimbangan untuk menggunakan teknik-teknik iimu manajemen ke dalam lingkungan pemerintahan menjadi perhatian pula dalam fase paradigma kelima ini. Lebih dari itu, administrasi negara semakin bertambah perhatiannya terhadap wilayah ilmu kebilaksanaan (policy science), Politik ekonomi, proses pembuatan kebijaksanaan pemerintah dan analisis- nya (public policy making process), dan cara-cara pengukuran dari hasil-hasil kebijaksanaan yang telah dibuat. Aspek-aspek perhatian ini dapat dianggap dalam banyak hal sebagai suatu mata rantai yang menghubungkan antara focus administrasi negara dengan locusnya. Sebagaimana yang terlihat dalam tren yang diikuti oleh paradigma ini, maka focus administrasi negara adalah teori organisasi, praktika dalam analisis public policy, dan teknik-teknik administrasi dan manajemen yang sudah maju. Adapun locus normatif dari administrasi negara digambarkan oleh paradigma ini ialah pada birokrasi pemerintahan dan pada persoalan-persoalan masyarakat (public affairs).
dulunya dibentuk dari kombinasi administrasi negara dengan administrasi perusahaan sebagai akibat dari paradigma 4 di muka, telah menyusut lebih dari separuhnya.
Salah satu kecenderungan dari pertumbuhan'administrasi negara ini terbentuknya asosiasi nasional dari fakultas-fakultas tersebut (The National Association of School of Public Affairs and Administration). Asosiasi ini pada tahun 1980 mempunyai anggota lebih dari 200 ins- titusi, dan lebih dari 25.000 mahasiswa baik yang penuh ataupun yang parttime terdaftar dalam program MPA (Master of Public Administration) pada akhir tahun 1970-an. Demikianlah perkembangan administrasi negara baik yang diikuti lewat sejarahnya maupun lewat perkembangan paradigma. Ke- semuanya itu berlatar belakang empiris dari negara-negara Eropa dan Amerika Serikat. Karena dari sanalah ilmu ini mulai dikembangkan. Belajar dari pengalaman mereka kita petik yang dianggap baik dan bisa diterapkan dalam pertumbuhan administrasi negara kita.
2.3. Ilmu Administrasi Publik di Indonesia
Indonesia sebenarnya sudah menganut sistem administrasi sejak zaman kerajaan dahulu Secara umum sistem pemerintahan pada masa kerajaan bersifat feodal-sentralistik. Raja merupakan penguasa tunggal yang harus dipatuhi. Segala keputusan ada di tangan raja dan rakyat harus melaksanankannya. Birokrasi diorganisir untuk mengkomunikasikan kebijakan-kebijakan raja kepada rakyat. Birokrasi pada masa itu adalah perpanjangan tangan raja untuk memaksakan kehendaknya kepada rakyat. Ada beberapa ciri yang dimiliki oleh birokrasi pada masa itu (1) Penguasa menganggap dan menggunakan administrasi publik untuk urusan pribadi, (2) Administrasi adalah perluasan rumah tangga istana raja, (3) Tugas pelayanan yang ditujukan kepada pribadi sang raja, (4) Gaji dari raja kepada pegawai pegawai kerajaan pada hakikatnya adalah anugerah yang juga dapat ditarik sewaktu-waktu sekehendak raja dan (5) Para pejabat kerajaan dapat berbuat sekehendak hatinya kepada rakyat, seperti halnya yang dilakukan oleh raja.
istimewa dan pejabat daerah mulai dari adipati/bupati, kuwu (kepala daerah), demang (kepala desa), bekel (kepala kampung), Sementara itu, wong cilik adalah rakyat jelata yang tidak memiliki kekuasaan apa-apa seperti petani, pedagang, buruh, tukang, orang biasa dan lain-lain. Hubungan kedua lapisan tadi lebih bersifat patront client di mana wong cilik tidak memiliki kekuasaan yang berarti.
a. Periode Kolonial Belanda
Bangsa Indonesia pernah dijajah selama beberapa abad oleh bangsa asing. Bangsa asing yang pertama kali datang ke Indonesia adalah Portugis (1511), kemudian Belanda (1818), disusul oleh Inggris dan terakhir Jepang (1942). Pada awalnya mereka datang ke Indonesia hanya untuk berdagang, namun lama kelamaan ingin menguasai. Dalam tulisan ini, yang dijadikan pisau analisis untuk mengetahui pola politisasi birokrasi pada periode ini hanya pada masa penjajahan Belanda dengan beberapa pertimbangan. Pertama, Belanda merupakan bangsa yang paling lama menjajah Indonesia. Kedua, pola hubungan politik-birokrasi lebih mudah diidentifikasi pada masa ini karena Belanda sudah menerapkan administrasi pemerintahan yang cukup baik dan rapi di Indonesia.
Kolonialisme Belanda dimulai dengan munculnya VOC (Verenigde Oostindische Compagnie) pada tahun 1862, yang merupakan organisasi dagang Timur Jauh yang diberi wewenang besar untuk mengeksploitasi wilayah dagang atas nama raja Belanda. Awalnya tujuan VOC datang ke Indonesia hanya untuk berdagang, kemudian lama-kelamaan niat busuk VOC terungkap. Dimulai dengan memonopoli rempah-rempah penduduk, meminta tanah untuk mendirikan kantor hingga akhirnya ingin menguasai seluruhnya.
birokrasi kolonial yang cukup maju, tanpa mengubah total tatanan yang ada. Selanjutnya menurut Dwiyanto, pada masa kolonial terdapat dualisme sistem administrasi pemerintahan. Di satu sisi telah mulai diperkenalkan dan diberlakukan sistem administrasi kolonial (Binnenlandsche Bestuur) yang mengenalkan sistem administrasi dan birokrasi modern, sedangkan pada sisi lain sistem administrasi tradisional (Inhemsche Bestuur) masih tetap dipertahankan. Artinya, Belanda tetap memakai jasa-jasa pegawai pribumi yang berasal dari priyayi untuk kegiatan-kegiatan birokratis-administratif. Sementara itu, untuk mengawasi mereka diangkat pejabat Belanda dengan mengambil model Barat dengan jabatan residen, asisten residen dan countreuler yang hierarkinya bertanggung jawab kepada Gubernur Jenderal.
Pegawai pribumi berkewajiban melaksanakan (implementator) kebijakan-kebijakan Belanda kepada masyarakat. Dalam realitanya, pegawai-pegawai ini lebih berorientasi pada kepentingan kolonial (penjajah) karena diiming-imingi dengan gaji dan kedudukan, tanpa mereka sadari bahwa gaji dan kedudukan yang diperoleh telah menyengsarakan rakryat. Seperti yang dikemukakan oleh Tjokroamidjojo, orientasi dan kondisi kepegawaian pada zaman penjajahan lebih ditujukan untuk kepentingan penjajah dan demi kepentingan pemeliharaan keamanan dan ketertiban belaka. Jadi, dapat dipahami bahwa pola politisasi birokrasi pada masa kolonial ini terlihat dalam pengangkatan pejabat-pejabat pribumi (bupati) dari kalangan priyayi (bangsawan) tanpa kriteria yang jelas dan dominannya orientasi birokrasi pada kepentingan-kepentingan politik penjajah dibanding melaksanakan fungsi pelayanan (service functions) terhadap public.
Perkembangan administrasi negara di Indonesia dapat pula diikuti seberapa iauh pimpinan nasional (pemerintah) mempunyai perhatian untuk melakukan perbaikan dan pengembangan. Salah satu upaya untuk mengetahuinya ialah dengan mengamati upaya reformasi administrasi pemerintahan yang pernah dilakukan oleh dua pemerintahan cukup lama di Indonesia, yakni zaman pemerintahan Bung Karno dan zaman pemerintahan
Pada awal perkembangan ilmu administrasi negara tahun 1950- an, pemerintah dalam hal ini Presiden Soekarno melalui almarhum Perdana H.Djuandaa meiakukan reformasi administrasi negara Indonesia. Ketika pemerintah proklamasi melaksanakan pemerintahan sendiri administrasi pemerintahannya waktu itu meniru dan mewarisi sistem administrasi dari pemerintahan kolonial. Sewaktu dijajah Belanda dahulu dalam waktu ya.ng sangat lama, kita hanya mengenal sistem administrasi pemerintahan kerajaan Belanda. Sistem itulah satu-satunya yang kita kenalkan dalam menata administrasi negara kita semenjak proklamasi.
Pemerintah Jepang pernah juga menlajah negara kita, dan pernah sistem administrasi Jepang dicoba dipakai untuk sementara waktu. Karena sistem pemerintahan kerajaan Belanda yang lama diterapkan di negara jajahan saat itu, maka sisrem administrasi Belanda ini yang banyak berpengaruh dalam tatanan sistem administrasi pemerintahan kita. Sistem ini lama-kelamaan dirasakan tidak lagi memadai, lagi pula semangat ingin melepas dari warisan kolonial dan semangat kemerdekaan yang masih berkobar di dada bangsa kita, maka hal ini amat mendorong terciptanya pem- baruan dan pengembangan sistem administrasi negara kita. Saat itu di Amerika Serikat dikembangkan sistem administrasi negara yang modern, praktis dan efisien. Maka Presiden Soekarno dengan Perdana Menteri Almarhum H. Djuanda mengundang per-utusan dari Amerika Serikat. Guru besar ilmu administrasi publik dari Cornel dan Pittburg didatangkan ke Indonesia untuk memberi- kan saran pengembangan dan perbaikan sistem administrasi negara kita.
yang dijalankan berdasarkan warisan kolonial Belanda ke arah tatanan sistem administrasi yang bersifat modern pengaruh dari Amerika Serikat. Pengaruh global terjadi bermula dari sistem administrasi yang modern, praktis dan efisien yang dikembangkan oleh Amerika Serikat tadi. Ada faktor pendorong (leverage points) yang membuat Bung Karno memerhatikan pengembangan dan reformasi administrasi negara. Faktor pendorong itu ditandai dari adanya perubahan baik di lingkungan strategis na-sional maupun g1obal. Pemerintahan Presiden Soekarno mempunyai pandangan yang jelas terhadap administrasi negara. Perhatiannya untuk mengembangkan sistem administrasi negara sangat besar dengan didirikannya pada waktu Lembaga Administrasi Negara (LAN) yang diharapkan sebagai lembaga kajian untuk mengembangkan Ilmu Ad-ministrasi Negara yang bisa diterapkan dalam kegiatan sehari-hari dari praktika ke pemerintahan, Reformasi kedua dilakukan ketika zaman kepresidenan Soeharto.
diatur secara seragam dan sentral. Susunan pemerintah desa pun diseragamkan untuk seluruh negara kita.
Reformasi administrasi negara yang dilakukan oleh pemerintahan Presiden Soeharto karena didorong oleh perubahan sistem lingkungan strategis narsional dari pemerintahan Soekarno (Orde Lama) ke pemerintahan Orde Baru. Sementara lingkungan strategis global ditandai dengan perlunya bantuan d:rri negara donor untuk membantu kebijakan dan program pembangr-rnan yang dilakr.rkannya. Bantuan atau pinjaman merupakan tatanan global yang harus ditaati dan diperhatikan untuk keberhasilan pembangunan. Lepas apakah reformasi ketika masa kepresidenan Soeharto ada ekses yang kurang baik terhadap demokrasi dan pemulihan kondisi perekonomian bangsa, akan tetapi reformasi administrasi negarll yarng kcdua itu dimulai dari visi, pandangan, dan kemauan yang jelas untuk lnenata sistem administrasi negara yang menekankan pada pembangunan ekonomi. Ketika itu kalau semuanya tidak dikendalikan secara terpusat barangkali pembangunan yang diprogramkan oleh pemerintahan Soeharto tidak terlaksana. Keinginan menata kelembargaan di sistem administrasi negara yang mendukung terhadap upaya pembangunan tersebut merupakan langkah yang terarah. hal ini suatu bukti bahwa perhatian tcrhadap pembangunan, reformrrsi, perubahan dan pengembangan administrasi negara merupakan prioritas bagi pemerintahan Presiden Soeharto Kedua Presiden terdahulu mempunyai perhatian besar terhadap pengembangan ilmu administrasi untuk kemanfaatan pemerir-rtahan yang dipimpinnya. Yang kedua, kedua Presiden terdahulu melakukan reformasi karena didorong olch leverage points yang jeias barik pada tataran lingkungan strategis nasional maupun global. Itulah reformasi yang pernah dilakukan oleh pemerintah sepanjang sejarah kemerdekaan hingga saat ini. Mulai pemerintahan reformasi yang dilakukan di awal tahun 1998, saya mempunyai pan- dangan bahwa pemerintah kita hingga kini belum pernah melakukan reformasi dan bahkan pemerintah yang silih berganti itu kurang perhatiannya terhadap sistem dan tata laksana administrasi negara kita. Apa visi pemerintah terhadap reformasi atau perubahan sistem administrasi negara sampai sekarang belum mengetahui sccara jelas.
Suasana dan struktur organisasi kelembagaan birokrasi pemerintah masih seperti dulu. Sementara itu lingkungarn strategis nasional di global baik politik maupun ekonorni telah mengalami perubahirn yang dahsyat.
c. Periode Reformasi Kemerdekaan
Baru mulai tahun 1945, ketika bangsa Indonesia memproklamasikan kemerdekaannya, sistem administrasi negara di tangan bangsa sendiri. Kesempatan terbuka luas bagi bangsa Indonesia untuk mengisi kekosongan jabatan-jabatan negara. Akan tetapi, suatu hal yang tidak bisa dilupakan, bangsa Indonesia yang sebelumnya tidak mempunyai pengalaman dalam praktik administrasi negara, dan pada saat itu suasana masih diliputi perang. Belanda masih tidak rela meninggalkan Indonesia berusaha kembali lagi. Oleh karena iru, proses penyelenggaraan administrasi masih kelihatan tidak efisien. Para ad- ministrator dan pejabat negara pada waktu itu menempati posisi-posisi administrasi tanpa berkesempatan untuk mendapat pendidikan dalam lapangan (ilmu) administrasi negara, tanpa kesempatan bekerja di bawah pengawasan ahli administrasi yang berpengalaman dan juga kurang mendapatkan pengalam an yang dapat memperkembangkan pandangan administratif yang kreatif dan luas. Pada waktu itu dirasakan perlunya mengembangkan ilmu administrasi negara dan memberikan pendidikan bagi administrator-administrator yang kurang pengalaman tersebur. Lembaga pendidikan pertama yang mengembangkan ilmu pemerintahan adalah Universitas Gadjah Mada di Yogyakarta. Fakultas Hukum dan Sosial Politik saat itu dalam kurikulumnya dikembangkan mata kuliah ilmu pemerintahan. Kemudian didirikan Fakultas Sosial dan Politik dengan jurusan ilmu usaha negara yang kemudian menjadi jurusan ilmu.
d. Periode Paska Reformasi
masalah publik lainnya masih menjadi pemandangan yang menghiasi kehidupan sehari-hari masyarakat indonesia.
Masalah publik yang sedemikian kompleks secara makro memberi kesan bahwa reformasi di lndonesia belum berhasil untuk -nendatangkan kehidupan yang berkualitas bagi publik di negara yang :nemiliki luas lima juta seratus tujuh puluh enam ribu delapan ratus kilo meter persegi ini. Namun, demikianlah realitas yang harus dihadapi dua ratus tujuh :uluh jutaan penduduk yang hidup di lndonesia. Reformasi yang dicanangkan pada tahun 1998 belum sepenuhnya mampu memberikan harapan baru rada seluruh konstalasi kehidupan berbangsa dan bernegara di lndonesia. demokrastitasi yang diperagakan selama ini baru terbatas mempertontonkan, kebebasan sehingga menghasilkan konstruksi politik yang berkembang melenceng dari kepentingan publik tanpa diiringi fundamen ekonomi yang menopang kemakmuran kehidupan masyarakat. Perubahan yang dijanjikan hanya sebatas komoditi morketing politik bagi para "bakal calon"yang berkompetisi untuk merebut, mempertahankan dan meningkatkan akseptabilitas, popularitas dan elektabilitasnya sehingga dapat menduduki kekuasaan pada lembaga legislatif maupun eksekutif baik pada tingkat lokal maupun nasional' Tetapi seperti berlalu begitu saja, para politisi hanya ingat rakyat saat kampanye dan lupa rakyat setelah menggenggam kekuasaan. Aktivitas yang dilakukan oleh politisi pun masih berkutat dengan kegiatan-kegiatan yang berelasi dengan kepentingan Pemilu saia (election reloted octivities\ sehingga mereka hanya berdekatan dengan masyarakat saat menjelang Pemilu, selepas itu mereka duduk manis di balik kursi kekuasaan.
sebagai pemegang kendali demokrasi di bumi pertiwi ini. Perlu untuk kita garis bawahi bersama bahwa berdemokrasi dengan "perut kosong" membuat nalar jernih terdegradasi. Hal inilah yang kemudian membuat masyarakat kita lekas lupa dengan tingkah laku politisi yang korup dan mudah memaafkan segala kelalaian dalam pengambilan keputusan yang dibuat para politisi padahal konsekuensinya sangat merugikan masyarakat. lronisnya sikap permisif ini tetap berlangsung hingga saat ini meskipun dampak dari keputusan tersebut telah menyengsarakan kehidupan masyarakat banyak.
Tidak optimainya gerak perubahan kondisi pOlitik paska reformasi salah satunyadisebabkan ambiguitas atau absurditas Agenda Reformasi1998. Agenda Reformesi 1998 dikonstruksi pada momenturn keseniangan pengetahuan dan informasi cukup tettal antara elit pOli● k dan masyarakat sehiζlgga hesilnya adalah ungkat Operasionalisasi di tataran praksis yang membias akibat℃aga ト paham′ ′ terhadap kebutuhan rakyat dan tetap menghamba pada kebut む han penguasa. Proses mengangregasi dan mengartikulasikan kebLituhan publik d akukan sesuai selera e t‖ ‖ polijk sehingga konsekuensinya tentunya pengabalan terhadap kepentingan publik.Halinilah vang menyebabkan arah kebり akan agenda reformasiむ dak memillki direksi yang jelas.Demokra む sasi sebagai p ar utama reformasilebih nampak‖ sebagallahan percobaan bukan
dlkonstruksi dalam perangkat perencanaan yang terdesain secara sistematik. 3ahkan perttmbangan administrajf FaSiOnal yang mengedepankan efesiensi
seringkali dipardang sebagal kemunduran demokrasi. Dalam konteks menyusun agenda(ageη σα Sθ ttη g)′ rnaka agenda ´ eformasi belum dり abarkan secara ttgid balk dari segi perubahan vang ]:harapkan′ target sasaran yang eligibel dan penetapan tengat、 vaktu realisasi cerubahan. Pada saat konstruk agenda reformasi jdak sepenuhnya jelas maka
Konsekuensinya ]=Э logi jdak lagi dianggap pening bagi partai politik sehingga partal politik
=[entuk untuk mendapatkan simpaj pOlijk bukan membentuk arah bagi ―]syarakat dalam berpolitik. ldealnya dimensi ldeologi tercermin dengan ielas yang kemudian i=3arkan dalam garis kebり akan partal dan program― program yang akan
dりalankan untuk menseiahterakan rakyat saat mereka mampu merengkuh kekuasaan. Partal POlitik harusnva tidak pragmatis. Partai politik bertindak sebagal insutusi ldeO10gis yang menawarkan idealisme′
keblakan dan
program yang Sinergis dari hulU ke hilir kepada rakvat.Seperu di Amerika dengan ielaS keika Partal DemOkrat berkuasa maka keblakan pemerintah
akan Cenderung berSedikan idOelogi‖ beral.Sedangkan saat Partal Republik
berkuasa maka kebijakan pemerintah akan Cenderung bersendikan ideologi kOnservatit Di indOnesia karena kebanyakan Partai tidak memiliki kOnsep ideologivangielaS maka mereka cenderung bersikap pragmajS.Halini dapat
dirasakan yakni dalarn kancah poli●
kindOnesia SaatiniseOlah― olah satu Partai
dengan Partal lainnya nampak beropOSiSi tetapl Sesungguhnya rakyat tidak bisa mengalami seCara nyata perbedaan kebilaka,yang mendaSar diantara Partai Politik tersebut saat mereka berkuasa' Selain itu, perihal fenomena munculnya kubu oposisi di lndonesia juga perlu dipertanyakan. Sebab dalam konsep Demokrasi Pancasila sesuai ide negara integralistik yang pernah disampaikan Mr' Soepoemo sesungguhnya
Demokrasidilndonesiatidakpernahmengenalisti|ahoposisisebabseluruh elemen bangsa adalah satu kesatuan yang integral sebagaimana yang ada dalam sila ketiga Pancasila, yakni Persatuan lndonesia' Hal inilah yang nampaknya dilupakan begitu saja oleh para politisi kita saat ini'
