1
BAB I PENDAHULUAN
1.1Latar Belakang
Penelitian ini dilakukan untuk mengkaji implementasi dari kebijakan program Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Surakarta yang dilihat dari sisi keadilan. Dimana kebijakan mengenai Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Surakarta (PKMS) tidak hanya diperuntukkan bagi masyarakat Kota Surakarta yang tidak mampu, melainkan masyarakat Kota Surakarta yang dirasa mampu pun berhak atas kepemilikan PKMS asalkan memenuhi salah satu persyaratan, yaitu belum mempunyai jenis asuransi apa pun.Lokus penelitian ini berada di Kota Surakarta, dimana terdapat program Jaminan Kesehatan Daerah yang berbeda dengan daerah-daerah lainnya. Program Jamkesda ini diberi nama dengan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Surakarta atau sering disingkat dengan PKMS. Perbedaan PKMS dengan jaminan kesehatan lainnya seperti Jamkesmas, Askin, Askeskin, dan sejenisnya adalah program PKMS hanya ditujukan kepada warga Kota Surakarta yang belum mempunyai maupun mendapatkan jaminan kesehatan dari manapun.
Belum banyak warga yang menyadari pentingnya asuransi kesehatan. Bisa dikatakan bahwa asuransi kesehatan merupakan salah satu bentuk dari jaminan kesehatan, tetapi asuransi kesehatan tidak hanya pemerintah yang membuat tetapi swasta juga turut berpartisipasi dengan tujuan profit oriented. Menurut Black dan Skipper dalam Ilyas (2003) mendefinisikan asuransi kesehatan adalah asuransi
2
sosial dimana setiap individu mentransfer resiko keuangan yang berhubungan dengan kesehatan untuk kelompok individu dan yang melibatkan akumulasi dana oleh kelompok dari individu-individu untuk memenuhi resiko keuangan akibat dari masalah kesehatan. Oleh karenanya asuransi penting untuk menjamin permasalahan (dalam hal ini kesehatan) yang bisa diselesaikan dengan asuransi. Di Indonesia sendiri seseorang mempunyai asuransi karena perusahaan tempat mereka kerja secara langsung mendaftarkan mereka ke dalam asuransi, asuransi tersebut biasanya dikenal dengan Jamsostek. Sedangkan orang yang tidak bekerja disebuah instansi, banyak yang belum mempunyai asuransi.
Suharto (2008: 132) mengatakan bahwa masalah utama yang dihadapi Indonesia adalah belum terdapatnya skema asuransi sosial yang mampu menjangkau pekerja sektor informal serta pengusaha skala kecil. Kalaupun ada jaminan kesehatan, jaminan tersebut belum merata keseluruh masyarakat. Ada asuransi yang diberikan pemerintah kepada masyarakat yang bekerja di bidang informal, yaitu Askeskin (Asuransi Keluarga Miskin). Padahal Askeskin hanya diperuntukkan oleh keluarga yang miskin, sedangkan keluarga yang tergolong mampu yang bekerja di sektor informal tidak mempunyai jaminan kesehatan apapun. Lagipula Askeskin juga mengalami banyak masalah, salah satunya mengurus klaim biaya rumah sakit yang seringkali dipersulit dengan sistem birokrasi di rumah sakit. Kebanyakan yang menawarkan berbagai asuransi malah asuransi dari pihak swasta dan hanya masyarakat tertentu bahkan mampu yang mendaftarkan dirinya untuk mempunyai asuransi, sedangkan masyarakat yang kurang mampu untuk ikut aja tidak, bahkan mengerti dengan asuransi itu apa pun
3
tidak. Kalaupun ingin memiliki asuransi milik swasta, yang menjadi pertanyaan apakah mereka sanggup membayar asuransi tersebut setiap bulannya? Karena sistem dari asuransi swasta adalah profit dan you get what you pay for, yang pada intinya adalah simbiosis mutualisme. Anda mendapatkan apa yang Anda inginkan dan perusahaan memperoleh keuntungan sebagai gantinya.
Di latarbelakangi oleh kepedulian Pemerintah Kota Surakarta terhadap warga yang belum mempunyai asuransi kesehatan sama sekali, Pemerintah Kota Surakarta menyelenggarakan program jaminan kesehatan yang disebut Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Surakarta (PKMS). Inilah salah satu bentuk kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah kota untuk melindungi warga Kota Surakarta dari sistem kesehatan yang mulai dikuasai oleh swasta, seperti yang dikatakan oleh Birdsall dan James (1993 dalam Owens:1994) jika sektor swasta menggunakan mekanisme pasar sebagai aturan main, maka pemerintah berwenang mengatur pengadaan barang atau pelayanan yang ditentukan melalui keputusan-keputusan badan-badan pemerintah atau lembaga perwakilan seluruh warga negara.1 Tempat pelayanan kesehatan yang bekerja sama dengan PKMS ini bukan hanya puskesmas ataupun RSUD saja, tetapi PKMS juga menggandeng rumah sakit swasta untuk membantu mensukseskan program PKMS ini.
Implementasi program ini dimulai pada Januari tahun 2008 yang sebelumnya dikeluarkannya Perda (Peraturan Daerah) Nomor 8 Tahun 2007
1
Pramusinto, Agus dan Erwan Agus Purwanto. 2009. Reformasi Birokrasi, Kepemimpinan dan
Pelayanan Publik: Kajian Tentang Pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia. Yogyakarta: Gava
Media (dalam tulisan Reformasi Manajemen Pelayanan Kesehatan, oleh Ambar Widaningrum) hal. 357
4
Tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan, dimana di dalam isi perda pasal 1 menyatakan bahwa Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Surakarta (PKMS) adalah pemberian pemeliharaan pelayanan rehabilitatif yang diberikan oleh pemerintah bagi masyarakat Surakarta pemegang kartu berobat langganan.2 PKMS ini bertujuan sebagai asuransi kesehatan kepada seluruh warga masyarakat Kota Surakarta yang belum mempunyai asuransi atau jaminan kesehatan apapun. Tidak seperti Askeskin yang dikhususkan untuk warga miskin, PKMS ini berlaku bagi seluruh lapisan masyarakat Kota Surakarta baik kaya maupun miskin. Kartu PKMS itu sendiri dibedakan menjadi dua jenis, yaitu Silver dan Gold. Perbedaaan antara kartu PKMS Silver dan kartu PKMS Gold adalah kartu PKMS Silver bisa dimiliki oleh seluruh warga Kota Surakarta yang belum mempunyai asuransi, sedangkan kartu PKMS Gold dimiliki oleh warga Kota Surakarta yang tergolong miskin. Dana yang dianggarkan untuk kartu PKMS Silver adalah bebas berobat jalan di puskesmas dan rumah sakit Surakarta yang bekerja sama dengan PKMS, juga bagi yang rawat inap, dengan anggaran dana sebesar 2,5 juta. Sedangkan kartu PKMS Gold tidak ada batasan dana dalam melakukan pelayanan kesehatan, baik berobat jalan maupun rawat inap. Warga Kota Surakarta tidak bisa serta merta langsung mempunyai kartu PKMS Gold, mereka terlebih dulu mempunyai kartu PKMS Silver karena proses pembuatan kartu PKMS Gold adalah wewenang dari dinas kesehatan. Selain itu juga menurut Peraturan Wali Kota (Perwali) Surakarta Nomor 25 Tahun 2010 Pasal 19 yang menyebutkan bahwa mereka yang berhak memegang kartu PKMS Gold adalah masyarakat miskin yang terdaftar
2Peraturan Daerah Kota Surakarta Nomor 8 Tahun 2007 Tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Daerah Kotamadya Daerah Tingkat II Surakarta Nomor 7 Tahun 1998 Tentang Retribusi Pelayanan Kesehatan,pdf.
5
dalam Surat Keputusan (SK) Wali Kota, tetapi belum tertampung dalam program Jamkesmas Pemerintah Pusat.3Akan tetapi karena banyaknya keuntungan yang diperoleh dari kartu PKMS Gold, berpotensi adanya salah sasaran dalam memberikan kartu PKMS jenis Gold. Data menunjukkan pada tahun 2008 jumlah pemilik kartu PKMS Silver mencapai 139.085 jiwa, sedangkan pada tahun 2009 jumlah pemilik kartu PKMS turun menjadi 65.559 jiwa.4 Anggaran untuk program PKMS dari tahun ke tahun mengalami kenaikan, buktinya tahun 2008 dana yang dikeluarkan APBD untuk PKMS sebesar 7 Milyar hingga Tahun 2012 ini anggaran PKMS yang berasal dari dana APBD dianggarkan sebesar 19 Milyar untuk 14.181 jiwa atau 11,3% dari jumlah keluarga miskin yang ada di Kota Surakarta.5
Alur pendaftaran untuk dapat mengakses pelayanan kesehatan dengan menggunakan PKMS tergolong mudah. Berbeda dengan jaminan kesehatan lainnya seperti Jamkesda yang biasanya harus memiliki KMS (Kartu Menuju Sejahtera) yang biasanya dimiliki oleh masyarakat yang tergolong tidak mampu. Berbeda dengan PKMS yang tidak perlu memiliki KMS untuk mengikuti program PKMS. Berikut tabel tentang alur pendaftaran kartu PKMS Silver.
3
Abdullah, Asep dan Sarmun Budiman. 2012. Siapa pun Wali Kotanya, Jalan Terus. Suara Merdeka 19 April 2012 diakses dari
http://www.suaramerdeka.com/v1/index.php/read/cetak/2012/04/19/183821/Siapa‐ pun‐Wali‐Kotanya‐Jalan‐Terus tanggal 28 April tahun 2012 pukul 22:15
4sumber data berasal dari KPPT (Kantor Pelayanan Perizinan Terpadu) Surakarta
6
Bagan 1.1
Alur Pendaftaran kartu PKMS Silver
sumber: pkms
Bisa dilihat pada bagan diatas yang menunjukkan mengenai alur pendaftaran kartu PKMS, tidak ada persyaratan yang mengharuskan calon peserta memiliki KMS terlebih dahulu. Persyaratannya tergolong mudah dan untuk menjadi peserta PKMS hanya membayar biaya sebesar seribu rupiah untuk mendapatkan pelayanan kesehatan gratis. Mungkin syarat yang berbeda dengan lainnya juga ada pada bagian surat keterangan yang menyatakan berdomisili 3
Datang ke KPPT (Komplek Balai Kota Surakarta) dengan membawa persyaratan pendaftaran PKMS
Persyaratan:
1. Fotokopi KTP yang berlaku dengan menunjukkan aslinya atau fotokopi akte/surat kelahiran bagi yang belum wajib KTP
2. Fotokopi Kartu Keluarga (KK) yang berlaku dengan menunjukkan aslinya
3. Surat Keterangan menyatakan domisili 3 tahun dari RT, RW, Kelurahan
5. foto 2X3 (2 lembar) dan biaya Rp.1000,- 1. Pendaftaran 2. Verifikasi Berkas Persyaratan 3. Verifikasi Kepersertaan 4. Input Data 5. Percetakan Kartu PKMS Silver
7
Tahun. Hal tersebut dijadikan syarat, agar tidak terjadi ledakan penduduk yang diakibatkan oleh PKMS.
Kembali pada tujuan terlaksananya program PKMS yang ditujukan untuk seluruh warga Kota Surakarta yang belum memiliki jenis asuransi atau jaminan kesehatan apapun, itu artinya bahwa baik warga Surakarta baik miskin maupun kaya berhak untuk memiliki kartu PKMS selama mereka belum/tidak mempunyai asuransi atau jaminan kesehatan apapun. Dalam pengertian “adil” yang berarti tidak harus sama, apakah program PKMS tersebut termasuk program jaminan kesehatan yang “adil” dimata warga Surakarta baik yang miskin maupun yang kaya? Berdasarkan data di paragraf sebelumnya dikatakan bahwa dana APBD untuk tahun 2012 meningkat menjadi 19 Milyar untuk 11,3% warga miskin di Kota Surakarta. Padahal dana 19Milyar tersebut dipergunakan untuk membiayai program PKMS, itu artinya ada sekian persen anggaran yang dipergunakan oleh warga Kota Surakarta yang tergolong mampu.
Terdapat penelitian sebelumnya yang dilakukan oleh Nurbarani dimana beliau meneliti mengenai reformasi birokrasi yang ada di Kota Surakarta. Di dalamnya membahas pula mengenai PKMS, yang mana PKMS dilatarbelakangi oleh adanya otonomi daerah yang menyebutkan bahwa masing-masing daerah berhak mengambil keputusan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan belum optimalnya jangkauan pelayanan kesehatan bagi masyarakat terutama masyarakat miskin. Tujuan dari PKMS ini adalah membantu memberikan jaminan kesehatan kepada masyarakat yang belum mempunyai jenis asuransi atau jaminan kesehatan apapun. Berdasarkan tujuan tersebut berarti baik masyarakat tidak
8
mampu sampai masyarakat mampu asalkan memenuhi persyaratan PKMS bisa ikut dalam program PKMS. Dari hal tersebut, Nurbarani dalam penelitiannya berpendapat jika terjadi pemeretaan bukankah akan memicu ketimpangan di dalam masyarakat. Akan tetapi, hasil wawancara peneliti dengan Kepala KPPT Surakarta Tahun 2009 menyebutkan bahwa hal tersebut bukanlah suatu masalah, karena walaupun PKMS berlaku sama dengan masyarakat miskin dan kaya, masyarakat yang kaya tidak akan mau mengurusi kartu tersebut dengan alasan gengsi. Selain itu juga disebutkan bahwa Kebijakan walikota untuk memberikan pelayanan kesehatan untuk semua lapisan masyarakat merupakan suatu bentuk dari keadilan.
Dari wawancara yang dilakukan oleh peneliti sebelumnya terhadap Kepala KPPT Surakarta Tahun 2009 dapat disimpulkan bahwa tidak menjadi masalah jika masyarakat yang dianggap mampu mengakses pelayanan kesehatan melalui program PKMS atas dasar keadilan yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Surakarta. Dapat dikritisi atas jawaban dari pertanyaan yang diajukan peneliti sebelumnya, bahwa yang dilakukan oleh Pemerintah Kota Surakarta bukanlah suatu bentuk dari keadilan, melainkan suatu bentuk dari pemerataan. Jika mangacu pada keadilan, tentunya kebijakan menganai PKMS tersebut mengenai pihak yang bisa mengakses tidak disamaratakan. Walaupun, di dalam PKMS sendiri masih dibedakan dengan adanya jenis gold dan silver. John Rawls dalam teori keadilannya mengungkapkan bahwa kesetaraan untuk semua, dalam hal kebebasan dalam kehidupan sosial dan dalam distribusi sosial, hanya tunduk pada pengecualian bahwa ketidaksetaraan diperbolehkan jika hal itu menghasilkan
9
manfaat paling besar bagi mereka yang paling tidak sejahtera dalam masyarakat.6 Kaitannya dengan kesetaraan yang ada di dalam PKMS, akan lebih bermanfaat program tersebut jika pihak yang dapat mengakses layanan melalui program PKMS hanya masyarakat kurang mampu. Dari segi anggaran, bisa menghemat anggaran, dari segi sosial, tidak akan terjadi ketimpangan diantara masyarakat. Selain itu dari segi kualitas pelayanan pun, semakin banyak pemilik kartu PKMS semakin menurun kualitas pelayanan.
Seperti kebijakan-kebijakan sosial lainnya, program Jamkesmas/Jamkesda menimbulkan efek yang beragam. Walaupun program tersebut jalan, tetapi belum tentu tujuan yang diinginkan tercapai. Banyak kasus ketidakadilan jaminan kesehatan yang terjadi di Indonesia. Salah satu kasus adalah Jaminan Kesehatan Daerah di Tegal. Penyalahgunaan Jamkesda dilakukan oleh oknum PNS (Pegawai Negeri Sipil), PNS ikut menggunakan Jamkesda untuk pelayanan kesehatan gratis. Padahal PNS sendiri telah mempunyai ASKES (Asuransi Kesehatan) yang digunakan untuk meringankan pelayanan kesehatan. Hal tersebut tentunya membuat Jamkesda di Tegal kurang tepat sasaran, yang seharusnya diperuntukkan masyarakat miskin, tetapi Pegawai Negeri pun ikut menikmati. Bentuk dari penyalahgunaan Jamkesda oleh PNS antara lain PNS golongan satu yang sebelumnya menjadi tenaga harian lepas masih menggunakan Jamkesda padahal seharusnya ketika seorang pegawai sudah diangkat menjadi PNS maka kartu Jamkesda yang sempat diperoleh wajib untuk dikembalikan. Kasus penyalahgunaan Jamkesda dan Jamkesmas juga terjadi di Ketapang, Kalimantan
6
Mochtar, Zaenal Arifin, 2009, Panorama Teori Hukum dan Keadilan http://www.scribd.com/doc/51644044/7/JENIS‐JENIS‐KEADILAN
10
Barat yaitu adanya klaim pengguna Jamkesda dan Jamkesmas secara rangkap oleh satu orang yang sama. Hal itu tidak dibenarkan karena seseorang tidak boleh memiliki dua jaminan kesehatan. Selain penyalahgunaan yang dilakukan oleh pihak yang memiliki Jamkesmas/Jamkesda, ternyata penyalahgunaan juga sering terjadi pada Dinas Kesehatan yang menunggak klaim Jamkesmas/Jamkesda. Kejadian ini terjadi di Surabaya, Dinas Kesehatan menunggak sebesar 37,5 Milyar kepada Rumah Sakit Umum Soetomo. Penunggakan tersebut seringkali berakibat pada buruknya pelayanan yang diterima oleh masyarakat yang mengakses layanan melalui Jamkesmas/Jamkesda.
1.2 Rumusan Masalah
Sasaran dari program Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Surakarta (PKMS) ini adalah seluruh warga Kota Surakarta yang belum mendapatkan asuransi maupun jaminan kesehatan apapun. Hal itu berarti seluruh lapisan masyarakat baik masyarakat yang mampu maupun yang tidak mampu berhak mendapatkan pelayanan kesehatan melalui program PKMS. Oleh karena itu peneliti ingin meneliti tentang “Bagaimanakah implementasi Program PKMS dilihat dari perspektif keadilan?”
1.3 Tujuan
Tujuan dari penelitian menganai Keadilan dalam kebijakan PKMS adalah:
1. Mengkaji kebijakan program PKMS terutama yang berkaitan dengan implementasi Program PKMS dilihat dari perspektif keadilan dalam program tersebut.
11
2. Memaparkan bagaimana kebijakan program PKMS itu berjalan dengan sistem keadilan yang dianut.
1.4 Manfaat
1. Sebagai bahan referensi Pemerintah Kota Surakarta terhadap program Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Surakarta.
2. Hasil penelitian tersebut dapat dijadikan alternatif rekomendasi terhadap implementasi kebijakan PKMS yang dilihat dari perspektifkeadilan.
3. Sebagi bahan pembelajaran terhadap penelitian-penelitian yang akan dilakukan dimasa mendatang.
