BAB I
PENDAHULUAN
I.1. Latar Belakang
Kepemilikan hak atas tanah merupakan hal yang penting bagi seseorang yang memiliki tanah. Kepemilikan hak atas tanah tersebut ditunjukkan lewat sertifikat tanah yang diurus di kantor Pertanahan. Sertifikat tanah yang dimaksud merupakan bukti fisik yang wajib dimiliki oleh pemilik tanah, dan didalam Undang-undang Pokok Agraria (UUPA) Pasal 19 ayat 1 dinyatakan bahwa untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan yang diatur dengan peraturan pemerintah. Oleh karena itu setiap warga negara yang memiliki tanah diwajibkan untuk mendaftarkan tanah yang ia miliki untuk memperoleh sertifikat tanah.
Ada beberapa jenis sertifikat tanah yang dapat dimohon di kantor Pertanahan yaitu hak milik, hak guna usaha, hak guna bangunan, dan hak pakai. Hak milik merupakan surat tanda bukti atas kepemilikan tanah oleh seseorang. Hak milik juga merupakan hak yang paling kuat atas yang memberikan kewenangan kepada pemiliknya untuk menguasai tanah yang ia miliki. Hak milik ini dapat diperoleh dengan mengikuti prosedur dan ketentuan yang berlaku sesuai dengan Undang-Undang Pokok Agraria Pasal 21. Jika kita lihat dari pernyataan diatas, penulis dapat menarik kesimpulan bahwa hak milik merupakan bukti kuat yang dimiliki oleh pemilik tanah untuk memanfaatkan atau mengelola tanah yang ia miliki dan suatu pernyataan pemenuhan hak atas tanah secara sah kepada seseorang.
Jikalau diperhatian dari beragam permasalahan tanah yang terjadi, sertifikat tanah merupakan salah satu faktor yang tidak dapat ditunjukkan. Padahal sertifikat tanah merupakan hal yang sangat penting yang dapat menghindari terjadinya sengketa atau konflik tanah. Salah satu penyebab sebahagian masyarakat tidak memiliki sertifikat tanah yaitu mahalnya biaya pengurusan sertifikat tanah dan sulitnya menghadapi birokrasi. Birokrasi yang dianggap ribet, berbelit-belit dan lama yang membuat masyarakat enggan untuk berhadapan dengan para birokrat.
Selain penyebab yang telah diuraikan tersebut, adanya calo yang tidak bertanggung jawab dalam pembuatan sertifikat tanah mengakibatkan adanya bukti fisik berupa sertifikat yang sama yang dimiliki oleh dua orang. Sebagai dampaknya, jika terjadi kasus sengketa tanah maka sulit untuk diproses. Mafia tanah yang semakin merajalela juga merupakan penyebab dari terjadinya konflik tanah selama ini. Dimana mafia tanah dengan sesuka hati melakukan penyeborotan tanah atas milik oranglain dan menjualnya.
proses serta memudahkan masyarakat yang hendak melakukan sertifikasi tanah, sekaligus mempersingkat pengurusan sertifikat tanah dan memperkecil biaya pengurusan. LARASITA merupakan program yang pro terhadap masyarakat dan program yang aktif. Dimana masyarakat tidak diharuskan datang ke kantor untuk mengurus sertifikat melainkan petugas yang akan menjumpai dan menuntaskan masalah yang ada. LARASITA juga merupakan salah satu program yang memanfaatkan teknologi informasi di dalam pelayanan yang diberikan. Dengan harapan dapat meningkatkan kualitas pelayanan.
Khusus provinsi Sumatera bagian Utara, program ini pertama sekali dilaksanakan di kota Medan, Pematangsiantar dan kabupaten Deli Serdang. Untuk Kantor Pertanahan kota Medan sendiri telah melaksanakan program LARASITA ini sejak tahun 2009. Adapun masalah pertanahan pada saat itu adalah sengketa dan konflik sebanyak 154 kasus, selesai 36 kasus, perkara 543 kasus dalam proses lembaga peradilan. Kemudian tuntas sengketa 54 kasus, selesai 40 kasus, sidik sengketa 8 kasus, proses 6 kasus, sisanya 2 kasus tidak memenuhi unsur.
Pembatalan 6 kasus dalam proses (http://diskominfo.sumutprov.go.id/berita_isi.php?kodenya=76 diakses pada 20
September 2013, Pukul 16.00 wib). Program LARASITA ini dilaksanakan di kecamatan Medan Tembung, Medan Perjuangan, Medan Helvetia, Medan Marelan, Medan Tuntungan, Medan Selayang, Medan Labuhan, Medan Johor, Medan Denai dan Medan Area.
Binjai misalnya, program ini telah dijalankan sejak tahun 2011. Dimana saat itu kota Binjai yang memiliki luas wilayah sebesar 9.000,026 Ha baru memiliki sekitar 32% tanah yang bersertifikat. Rendahnya kesadaran masyarakat akan pentingnya sertifikat tanah merupakan penyebab dari kondisi ini.
(http://medanbisnisdaily.com/news/arsip/read/2011/01/06/13856/bpn_binjai_targe tkan_800_persil_prona/ diakses pada 2 Februari 2014, Pukul 20.00wib). Lewat LARASITA ini diharapkan status kepemilikan hak atas tanah masyarakat akan ditingkatkan dan diperkuat secara hukum.
Sejak diluncurkan program LARASITA ini, Kantor Pertanahan Kota Binjai sendiri berdasarkan data tahun 2013 yang dilihat dari data Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Sumut telah merealisasikan program LARASITA sebanyak 138 dengan beragam pengurusan. Adapun pengurusan tersebut berupa balik nama, roya, penggabungan sertifikat, permohonan, pembaruan hak, dan pencatatan hak tanggungan. Sekalipun terealisasi, dalam pelaksanaannya program ini menghadapi beberapa kendala seperti infrastruktur dan teknologi yang menunjang kepada kinerja program ini
(http://medanbisnisdaily.com/news/read/2014/03/11/83890/program_larasita_kera p_terkendala_infrastruktur_dan_teknologi/ diakses pada 4 April 2014, Pukul 17.45 wib).
I.2. Fokus Masalah
Dalam penelitian kualitatif, batasan masalah penelitian disebut fokus masalah. Fokus masalah ditentukan agar ada batasan yang jelas didalam melaksanakan penelitian. Adapun yang menjadi fokus masalah dalam penelitian ini adalah untuk melihat pelaksanaan program LARASITA oleh Kantor Pertanahan kota Binjai yang merupakan salah satu dari kantor Pertanahan Nasional yang berada di Sumut yang merealisasikan program LARASITA tanpa mengikutsertakan masyarakat sebagai informan di dalam penelitian ini. Alasan peneliti tidak menjadikan masyarakat sebagai informan dalam penelitian ini karena program yang diteliti mencakup seluruh masyarakat kota Binjai yang berdomisili jauh dari Kantor Pertanahan yang sulit untuk dijangkau, keterbatasan dari peneliti untuk mengetahui dan memahami betul daerah kota Binjai dan keterbatasan dari segi waktu dan jarak tempuh menuju kota Binjai.
1.3 Rumusan Masalah
I.4. Tujuan Penelitian
Adapun tujuan yang diharapkan dari penelitian ini adalah :
1. Untuk mengetahui implementasi program Layanan Rakyat Untuk Sertifikasi Tanah (LARASITA) oleh Kantor Pertanahan Kota Binjai. 2. Untuk mengetahui keberhasilan dan kendala-kendala yang dihadapi dalam
mengimplementasi program Layanan Rakyat Untuk Sertifikasi Tanah (LARASITA) oleh Kantor Pertanahan Kota Binjai.
I.5. Manfaat Penelitian
Manfaat yang diharapkan dari dilaksanakannya penelitian ini adalah :
1. Secara subjektif, untuk mengembangkan pengetahuan dan wawasan dalam melatih kemampuan berpikir ilmiah dalam pembuatan karya ilmiah.
2. Manfaat teoritis
Hasil penelitian ini diharapkan dapat dijadikan sebagai sumbangan ilmiah, referensi bacaan dan tambahan informasi bagi para pembaca mengenai program Layanan Rakyat Untuk Sertifikasi Tanah (LARASITA).
3. Manfaat Praktis
I.6. Kerangka Teori
Untuk memudahkan peneliti dalam rangka menyusun penelitian ini, maka perlu menyusun suatu kerangka teori yang dijadikan sebagai pedoman dalam menjelaskan masalah yang sedang diteliti. Teori adalah serangkaian asumsi, konsep, konstrak, defenisi, dan proposisi untuk menerangkan suatu fenomena sosial secara sistematis dengan cara merumuskan hubungan antar konsep. Adapun yang menjadi kerangka teori dalam penelitian ini adalah :
I.6.1. Kebijakan Publik
I.6.1.1 Pengertian Kebijakan Publik
mempunyai relevansi dengan sang aktor. Menurut kamus Inggris-Indonesia, kata “public” berarti (1) masyarakat uum, rakyat umum, orang banyak; (2) rakyat (Echlos & Shaldy 1987). Defenisi di atas menggambarkan bahwa kata publik dalam bahasa Indonesia diterjemahkan oleh beberapa kalangan secara berbeda sesuai dengan keperluan atau kepentingan. Jadi, kebijakan publik merupakan kebijakan yang dibuat oleh institusi otoritatif yang ditujukan dan berdampak kepada publik serta ditujukan untuk mengatasi persoalan-persoalan publik (Lester dan Stewart, 2000).
Thomas R. Dye (1981) dalam (Tangkilisan, 2003 : 1) memberikan pengertian dasar mengenai kebijakan publik sebagai apa yang tidak dilakukan maupun yang dilakukan oleh pemerintah. Sedangkan Anderson dalam (Tangkilisan, 2003 : 2) memberikan defenisi kebijakan publik sebagai kebijakan-kebijakan yang dibangun oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah, dimana implikasi dari kebijakan itu adalah:
1. Kebijakan publik selalu mempunyai tujuan tertentu atau mempunyai tindakan-tindakan yang berorientasi pada tujuan;
2. Kebijakan publik berisi tindakan-tindakan pemerintah;
3. Kebijakan publik merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah, jadi bukan merupakan apa yang masih dimaksudkan untuk dilakukan;
dalam arti merupakan keputusan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu;
5. Kebijakan pemerintah setidak-tidaknya dalam arti yang positif didasarkan pada peraturan perundangan yang bersifat mengikat dan memaksa.
Jones (1977) dalam (Tangkilisan, 2003 : 3) menekankan studi kebijakan publik ini pada 2 (dua) proses, yaitu :
a) Proses-proses dalam ilmu politik, seperti bagaimana masalah-masalah itu sampai pada pemerintah, bagaimana pemerintah mendefenisikan masalah itu, dan bagaimana tindakan pemerintah.
b) Refleksi tentang bagaimana seseorang bereaksi terhadap masalah-masalah, terhadap kebijakan Negara, dan memecahkannya.
Menurut Charles O. Jones (1997) dalam (Tangkilisan, 2003 : 3) kebijakan terdiri dari komponen-komponen :
1. Goal atau tujuan yang diinginkan
2. Plans atau proposal, yaitu pengertian yang spesifik untuk mencapai tujuan, 3. Program,yaitu upaya yang berwenang untuk mencapai tujuan,
4. Decision atau keputusan, yaitu tindakan-tindakan untuk menentukan tujuan, membuat rencana, melaksanakan dan mengevaluasi program,
5. Efek, yaitu akibat-akibat dari program (baik disengaja atau tidak, primer atau sekunder).
sosial yang ada dalam masyarakat. Ini berarti kebijakan publik tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai dan pratik-pratik social yang ada dalam masyarakat. Ketika kebijakan publik berisi nilia-nilai yang bertentangan dengan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat maka kebijka publik tersebut akan mendapat resistensi ketika diimplementasikan. Sebaliknya, suatu kebijakan publik harus mampu mengakomodasi nilai-nilai dan pratika-pratika yang hidup dan berkembang dalam masyarakat.
Kerangka kerja kebijakan publik akan ditentukan oleh beberapa variabel sebagai berikut :
1. Tujuan yang akan dicapai. Ini mencakup kompleksitas tujuan yang akan dicapai. Apabila tujuan kebijakan semakin kompleks, maka semakin sulit mencapai kinerja kebijakan. Sebaliknya apabila tujua kebijakan semakin sederhana, maka semakin mudah untuk mencapainya.
2. Preferensi nilai seperti apa yang perlu dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan. Suatu kebijakan yag mengandung berbagai variasi nilai akan jauh lebih sulit untuk dicapai dibanding dengan suatu kebijakan yang hanya mengejar suatu nilai,
3. Sumberdaya yang mendukung kebijakan. Kinerja suatu kebijakan akan ditentukan oleh sumberdaya financial, materi, dan infrastruktur lainnya.
tingkat pendidikan, kompetensi dalam bidangnya, pengalaman kerja, dan intergritas moralnya.
5. Lingkungan yang mencakup lingkungan social, ekonomi,politil, dan sebagainya. Kinerja dari suatu kebijakan akan dipengaruhi oleh konteks sosia, ekonomi, politik tempat kebijakan tersebut diimplementasikan.
6. Strategi yang digunakan untuk mencapai tujuan. Strategi yang digunakan untuk mengimplementasikan suatu kebijakan akan mempengaruhi kenerja suatu kebijakan. Strategi yang digunakan dapat bersifat top down approach atau buttom up approach, otoriter atau demokratis.
I.6.1.2 Tahap-tahap kebijakan
Proses pembuatan kebijakan merupakan proses yang kompleks karena melibatkan banyak proses maupun variabel yang harus dikaji. Adapun tahap-tahap kebijakan publik (Winarno, 2002 : 29) :
Penyusunan Agenda
Formulasi Kebijakan
Adopsi Kebijakan
Implementasi Kebijakan
1. Tahap penyusunan agenda
Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada agenda publik. Sebelum masalah-masalah ini berkompetisi terlebih dahulu untuk dapat masuk ke dalam agenda kebijakan. Pada tahap ini suatu masalah mungkin tidak disentuh sama sekali dan beberapa lain pembahasan untuk masalah tersebut ditunda untuk waktu yang lama.
2. Tahap formulasi kebijakan
Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudia dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefenisikan untuk kemudian dicari pemecahan masalah terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai alternatif yang ada.
3. Tahap adopsi kebijakan
Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu dari alternatif kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, consensus antara direktur lembaga atau keputusan peradilan.
4. Tahap implementasi kebijakan
5. Tahap penilaian kebijakan
Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang telah dibuat telah mampu memecahkan masalah. Kebijakan publik pada dasarnya dibuat untuk meraih dampak yang diinginkan. Dalam hal ini, memperbaiki masalah yang dihadapi masyarakat. Oleh karena itu, ditentukanlah ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang menjadi dasar untuk menilai apakah kebijakan publik telah meraih dampak yang diinginkan.
I.6.2 Implementasi Kebijakan
I.6.2.1 Pengertian Implementasi Kebijakan
Secara lebih luas, implementasi dapat didefenisikan sebagai proses administrasi dari hukum (statua) yang didalamnya, tercakup keterlibatan berbagai macam aktor, organisasi, prosedur, dan teknik yang dilakukan agar kebijakan yang telah ditetapkan mempunyai akibat, yaitu tercapainya tujuan kebijakan. Implementasi kebijakan merupakan kegiatan setelah suatu kebijakan dirumuskan. Tanpa suatu implementasi maka suatu kebijakan yang telah dirumuskan akan sia-sia belaka. Oleh karena itulah implementasi kebijakan mempunyai kedudukan yang penting di dalam kebijakan publik.
Menurut Robert Nakamura dan Frank Smallwood (1980) dalam (Tangkilisan, 2003 : 17), hal-hal yang berhubungan dengan implementasi kebijakan adalah keberhasilan dalam mengevaluasi masalah dan kemudia menerjemahkan ke dalam keputusan-keputusan yang bersifat khusus. Sedangkan menurut Pressman dan Wildavsky (1984) dalam (Tangkilisan, 2003 : 17), implementasi diartikan sebagai interaksi antara penyusunan tujuan dengan sarana-sarana tindakan dalam mencapai tujuan tersebut, atau kemampuan untuk menghubungkan dalam hubungan kausal antara yang diinginkan dengan cara untuk mencapainya.
implementasi merupakan suatu proses yang dinamis yang melibatkan secara terus menerus usaha-usaha untuk mencari apa yang akan dan dapat dilakukan. Dengan demikian implementasi mengatur kegiatan-kegiatan yang mengarah pada penempatan suatu progam ke dalam tujuan kebijakan yang diinginkan.
Tiga kegiatan utama yang paling penting dalam implementasi keputusan adalah :
1. Penafsiran yaitu merupakan kegiatan yang menterjemahkan makna program kedalam pengaturan yang dapat diterima dan dapat dijalankan. 2. Organisasi yaitu merupakan unit atau wadah untuk menempatkan
program ke dalam tujuan kebijakan
3. Penerapan yang berhubungan dengan perlengkapan rutin bagi pelayanan, upah, dan lain-lainnya.
Implementasi kebijakan menunjuk aktivitas menjalankan kebijakan dalam ranah senyatanya, baik yang dilakukan oleh organ pemerintah maupun para pihak yang telah ditentukan dalam kebijakan. Implementasi kebijakan sendiri biasanya ada yang disebut sebagai pihak implementor, dan kelompok sasaran. Implementor kebijakan adalah mereka yang secara resmi diakui sebagai individu/lembaga yang bertanggung jawab atas pelaksanaan program di lapangan. Kelompok sasaran adalah menunjuk para pihak yang dijadikan sebagai objek kebijakan.
seperti yang telah direncanakan. Output adalah keluaran kebijakan yang diharapkan dapat muncul sebagai keluaran langsung kebijakan. Output biasanya dapat dilihat dalam waktu yang singkar pasca implementasi kebijakan. Outcomes adalah dampak dari kebijakan, yang diharapkan dapat timbul setelah keluarnya ouptu kebijakan. Outcomes biasanya diukur setelah keluarnya ouput atau dalam waktu yang lama pasca implementasi kebijakan.
Gambar 1.1 Dimensi Waktu Output dan Outcomes Kebijakan
Implementasi Kebijakan
Jangka Pendek
Output Kebijakan
Jangka Panjang
I.6.2.2 Aktor-Aktor Implementasi
Dalam tahapan implementasi terdapat berbagai aktor yang terlibat. Mereka bisa berasal dari kalangan pemerintah maupun masyarakat, dan didentifikasikan berasal dari kalangan birokrasi, legislatif, lembaga peradilan, kelompok-kelompok penekan, dan organisasi-organisasi komunitas (Anderson, 1979; Lester dan Stewart, 2000).
• Birokrasi
Pada umumnya birokrasi dipandang sebagai agen administrasi yang paling bertanggung jawab dalam implementasi kebijakan. Pandangan ini berlaku untuk implementasi kebijakan negara maju dan negara yang sedang berkembang (NSB). Birokrasi mempunyai wewenang yang besar untuk sepenuhnya menguasai “area” implementasi kebijakan dalam wilayah operasinya karena mereka mendapat mandat dari lembaga legislatif.
Peran birokrasi yang dominan dalam “area” implementasi cukup menjadikannya sebagai aktor yang powerfull. Karena kekuatan birokrasi atas diskresi kebijakan tanpa disertai dengan kontrol eksternal yang memadai menyebabkan birokrasi kuat pula secara politik.
• Badan Legislatif
(Kusumanegara, 2003 : 103) bahwa para legislator mempengaruhi administrasi dalam berbagai cara. Semakin mendetail legilasi yang dibuat, akan semakin terbatas ruang gerak yang dimiliki agen-agen administrasi.
• Lembaga Peradilan
Di samping legislatif, lembaga peradilan juga merupakan aktor dalam implementasi kebijakan. Lembaga peradilan merupakan cabang yudisial yang menangani hukum publik. Namun lembaga peradilan dapat terlibatt dalam implementasi kebijakan ketika muncul tuntutan masyarakat atas kebijakan tertentu yang implementasinya dianggap merugikan masyarakat sehingga menjadi perkara hukum. Menanggapi tuntutan tersebut,lembaga peradilan dapat merevisi ketentuan-ketentuan implementasi agar tidak merugikan masyarakat. Yang terpenting dari peranan lembaga ini adalah pengaruhnya dalam menginterpretasikan UU, peraturan-peraturan dan cara pengaturan administrasi yang telah atau sedang dilaksanakan.
• Kelompok Kepentingan / Penekan
dimaksudkan agar mereka memperoleh keuntungan dengan adanya implementasi program tertentu.
• Organisasi Komunitas
Lembaga lain yang sering terlibat dalam implementasi kebijakan adalah organisasi-organisasi komunitas. Banyak program-program yang dirancang untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan politik yang berlabel pro pembangunan masyarakat (community development). Dengan sendirinya masyarakat baik secara individual maupun kelompok terlibat dalam implementasi program itu baik sebagai obyek dan atau seubyek program.
I.6.2.3 Teknik Implementasi Kebijakan
Pendekatan command and control dianggap para penentangnya terlalu kaku, mengabaikan inisiatif dan inovasi dalam pencapaian tujuan kebijakan, dan menyia-nyiakan sumberdaya masyarakat. Para penganut pendekatan economic incentive berpandangan bahwa sebaiknya par individu diberikan ruang yang cukup untuk membuat keputusan sendiri, mempunyai kebebasan dan kerelaan bertindak untuk mencapai tujuan yang diinginkan dengan biaya sosial serendah mungkin.
Selain pendekatan yang disebutkan diatas ada juga pendekatan compliance
Pendekatan kedua adalah pendekatan what happen atau sering disebut juga pendekatan bottom up. Pendekatan ini menginginkan adanya pengungkapan kejadian-kejadian dalam ranah implementasi kebijakan yang terjadi di lapangan secara jujur dan terbuka.
I.6.2.4 Model-Model Implementasi
Pada prinsipnya terdapat dua pemilahan jenis teknik atau model implementasi kebijakan. Pemilahan pertama adalah implementasi kebijakan yang berpola “dari atas ke bawah” (top-bottomer) versus kebijakan yag berpola “bawah ke atas” (bottom-topper), dan pemilahan implementasi yang berpola paksa (command-and-control) dan mekanisme pasar (economic incentive). Model-model implementasi kebijakan dapat dipetakan sebagai berikut :
1. Model Van Meter dan Van Horn
Van Meter dan Van Horn dalam (Winarno, 2002 :109-118) menawarkan suatu model yang mempunyai enam variabel yang membentuk ikatan (lingkage) antara kebijakan dan pencapaian (performance). Model ini tidak hanya menentukan kepentingan-kepentingan , tetapi juga menjelaskan hubungan-hubungan antara variabel-variabel bebas. Variabel-variabel tersebut adalah :
a) Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan
Variabel ini didasarkan pada kepentingan utama terhadap faktor-faktor yang menentukan pencapaian kebijakan. Menurut Van Meter dan Van Horn, identifikasi indikator-indikator pencapaian merupakan tahap yang krusial dalam analisis implementasi kebijakan. Indikator-indikator pencapaian ini menilai sejauh mana ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan telah direalisasikan. Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan berguna didalam menguraikan tujuan-tujuan keputusan kebijakan secara menyeluruh.
b) Sumber-sumber kebijakan
mencakup dana atau perangsang (incentive) lain yang mendorong dan memperlancar implementasi yang efektif.
c) Komunikasi antar organisasi dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan Implementasi akan berjalan efektif bila ukuran-ukuran dan tujuan-tujuan dipahami oleh individu-individu yang bertanggung jawab dalam pencapaian kebijakan. Dengan demikian, sangat penting untuk member perhatian yang besar kepada kejelasan ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan implementasi, ketepatan komunikasinya dengan para pelaksana, dan konsistensi atau keseragaman dari ukuran dasar dan tujuan-tujuan yang dikomunikasikan dengan berbagai sumber informasi.
d) Karakteristik badan-badan pelaksana
Struktur birokrasi diartikan sebagai karakteristik-karakteristik, norma-norma dan pola-pola hubungan yang terjadi berulang-ulang dalam badan-badan eksekutif yang mempunyai hubungan baik potensial maupun nyata dengan apa yang mereka miliki dengan menjalankan kebijakan. Van Meter dan Van Horn mengetengahkan beberapa unsure yang mungkin berpengaruh terhadap suatu organisasi dalam mengimplementasikan kebijakan :
1) Kompetensi dan ukuran staf suatu badan;
3) Sumber-suber politik suatu organisasi (misalnya dukungan di antara anggota legislatif dan eksekutif);
4) Vitalisasi suatu organisasi;
5) Tingkat komunikasi-komunikasi “terbuka”, yang didefenisikan sebagai jaringan kerja komunikasi horizontal dan vertikal secara bebas serta tingkat kebebasan yang secara relatif tinggi dalam komunikasi dengan individu-individu di luar organisasi;
6) Kaitan formal dan informal suatu badan dengan badan “pembuat keputusan” atau “pelaksana keputusan”.
e) Kondisi-kondisi ekonomi, sosial dan politik
Berikut mengenai lingkungan ekonomi, sosial dan politik yang mempengaruhi yurisdiksi atau organisasi dimana implementasi itu dilaksanakan :
1) Apakah sumber-sumber ekonomi dalam yurisdiksi atau organisasi pelaksana cukup mendukung implementasi yang berhasil?
2) Sejauh mana atau bagaimana kondisi-kondisi ekonomi dan sosial yang berlaku akan dipengaruhi oleh implementasi kebijakan yang bersangkutan?
4) Apakah elit-elit mendukung atau menentang implementasi kebijakan?
5) Apakah sifat-sifat pengikut dari yurisdiksi atau organisasi pelaksana; apakah ada oposisi atau dukungan pengikut bagi kebijakan?
6) Sejauh mana kelompok-kelompok kepentingan swasta dimobilisasi untuk mendukung atau menentang kebijakan. f) Kecenderungan pelaksana (implementors)
Pemahaman pelaksana tentang tujuan umum maupun ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan merupakan satu hal yang penting. Implementasi kebijakan berhasil harus diikuti oleh kesadaran terhadap kebijakan tersebut secara menyeluruh.
2. Model Implementasi Kebijakan George Edward III
Menurut Edward dalam (Winarno, 2002 : 125), studi implementasi kebijakan adalah krusial bagi public administrasion dan public policy.
Implementasi kebijakan adalah tahap pembuatan kebijakan dan konsekuensi-konsekuensi kebijakan bagi masyarakat yang dipengaruhinya. Jika suatu kebijakan tidak tepat atau tidak dapat mengurangi masalah yang merupakan sasaran dari kebijakan, maka kebijakan itu mungkin mengalami kegagalan sekalipun kebijakan itu diimplementasikan dengan sangat baik. Sementara itu, suatu kebijakan yang cemerlang mungkin juga akan mengalami kegagalan jika kebijakan tersebut kurang diimplementasikan dengan baik oleh para pelaksana kebijakan.
Dalam mengkaji implementasi kebijakan, Edwards mulai dengan mengajukan dua buah pertanyaan, yakni : Prakondisi-prakondisi apa yang diperlukan sehingga suatu implementasi berhasil? Dan hambatan-hambatan utama apa yang mengakibatkan suatu implementasi gagal? Edwards berusaha menjawab dua buah pertanyaan penting ini dengan membicarakan empat faktor atau variabel krusial dalam implementasi kebijakan publik. Faktor-faktor atau variabel-variabel tersebut adalah komunikasi, sumber-sumber, kecenderungan-kecenderungan atau tingkah laku-tingkah laku dan struktur birokrasi.
maka pendekatan yang ideal adalah dengan cara merefleksikan kompleksitas ini dengan membahas semua faktor tersebut sekaligus. Ada empat variabel yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik yaitu :
1) Komunikasi
pelaksanaanya telah dikeluarkan dan faktor terakhir adalah kejelasan.
2) Sumber-sumber
Perintah-perintah implementasi mungkin diteruskan secara cermat, jelas dan konsisten, tetapi jika para pelaksana kekurangan sumber-sumber yang diperlukan untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan, maka implementasi ini pun cenderung tidak efektif. Sumber-sumber yang penting meliputi : staf yang memadai serta keahlian-keahlian yang baik untuk melaksanakan tugas-tugas mereka, wewenang dan fasilitas-fasilitas yang diperlukan untuk menterjemahkan usul-usul di atas kertas guna melaksanakan pelayanan-pelayanan publik. Barangkali sumber yang paling penting dalam melaksanakan kebijakan adalah staf. Ada satu hal yang harus diingat bahwa jumlah tidak selalu mempunyai efek positif bagi implementasi kebijakan. Hal ini berarti bahwa jumlah staf yang banyak tidak secara otomatis mendorong implementasi yang berhasil. Hal ini disebabkan oleh kurangnya kecakapan yang dimiliki oleh para pegawai pemerintah ataupun staf, namun disisi yang lain kekurangan staf juga akan menimbulkan persoalan yang pelik menyangkut implementasi kebijakan yang efektif.
3) Kecenderungan-kecenderungan
implementasi kebijakan yang efektif. Jika para pelaksana bersikap baik terhadap suatu kebijakan tertentu, dan hal ini berarti adanya dukungan, kemungkinan besar mereka melaksanakan kebijakan sebagaimana yang diinginkan oleh para pembuat keputusan awal. 4) Struktur Birokrasi
Birokrasi merupakan salah satu badan yang paling sering bahkan secara keseluruhan menjadi pelaksana kebijakan. Menurut Edwards ada dua karakteristik utama dari birokrasi, yakn prosedur-prosedur kerja ukuran-ukuran dasar atau sering disebut sebagai
Gambar 1.3 Faktor Penentu Implementasi Menurut Edward III
Sumberdaya
implementasi
3. Model Merilee S. Grindle (1980)
Model Grindle dalam (Nugroho, 2008 : 174) ditentukan oleh isi kebijakan dan konteks implementasinya. Ide dasarnya adalah bahwa setelah kebijakan ditransformasikan, maka implementasi kebijakan dilakukan. Keberhasilannya ditentukan oleh derajat implementability dari kebijakan tersebut. Isi kebijakan mencakup :
1) Kepentingan yang terpengaruhi oleh kebijakan, 2) Jenis manfaat yang akan dihasilkan,
3) Derajat perubahan yang diinginkan, 4) Kedudukan pembuat kebijakan, 5) (siapa) pelaksana program,
Komunikasi
Disposisi
6) Sumber daya yang dikerahkan.
Sementara itu konteks implementasinya adalah :
1) Kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yang terlibat 2) Karakteristik lembaga dan penguasa
3) Kepatuhan dan daya tanggap.
Gambar 1.4 Model Implementasi Grindle
Tujuan kebijakan
1. Kepentingan yang dipengaruhi
2. Tipe manfaat
3. Derajat perubahan yang diharapkan
4. Letak pengambilan keputusan
Hasil kebijakan a. Dampak pada masyarakat, individu, dan kelompok
1.6.3 Hak Atas Tanah
1.6.3.1 Defenisi Hak Atas Tanah
Hak atas tanah adalah hak yang memberi wewenang kepada pemegang haknya untuk menggunakan tanah atau mengambil manfaat dari tanah yang dihakinya. Perkataan “menggunakan” mengandung pengertian bahwa hak atas tanah itu digunakan untuk kepentingan bangunan (non-pertanian), sedangkan perkataan “mengambil manfaat” mengandung pengertian bahwa hak atas tanah itu digunakan untuk kepentingan bukan mendirikan bangunan, misalnya untuk kepentingan pertanian, perikanan, peternakan, dan perkebunan. Hak atas tanah bersumber dari hak menguasai dari Negara atas tanah dapat diberikan kepada perseorangan baik warga Negara Indonesia maupun warga Negara asing, sekelompok orang secara bersama-sama, dan badan hukum baik badan hukum privat maupun badan hukum publik (Santoso, 2005 : 82-83).
Menurut Soedikno Mertokusumo dalam (Santoso,2005 : 87-89), wewenang yang dipunyai oleh pemegang hak atas tanah terhadap tanahnya dibagi menjadi yaitu :
1. Wewenang umum
menurut UUPA dan peraturan-peraturan hukum lain yang lebih tinggi (Pasal 4 ayat (2) UUPA).
2. Wewenang khusus
Wewenang yang bersifat khusus yaitu pemegang hak atas tanah mempunyai wewenang untuk menggunakan tanahnya sesuai dengan macam hak atas tanahnya, misalnya wewenang pada tanah Hak Milik adalah dapat untuk kepentingan pertanian dan atau mendirikan bangunan, wewenang pada tanah Hak Guna Bangunan adalah menggunakan tanah hanya untuk mendirikan dan mempunyai bangunan di atas tanah yang bukan miliknya, wewenang pada tanah Hak Guna Usaha adalah menggunakan tanah hanya untuk kepentingan perusahaan di bidang pertanian, perikanan, peternakan, atau perkebunan.
Hak atas tanah merupakan hak penguasaan atas tanah yang memberi wewenang bagi subjeknya untuk menggunakan tanah yang dikuasainya. Hak atas tanah terdiri dari (Tehupeiory, 2012 : 21) :
1. Hak atas tanah orisinil atau primer
Adalah hak atas tanah yang bersumber pada hak bangsa Indonesia dan yang diberikan oleh negra dengan cara memperolehnya melalui permohonan hak. Hak atas tanah yang termasuk hak primer adalah :
a) Hak Milik
d) Hak Pakai
2. Hak atas tanah derivatif atau sekunder
Adalah hak atas tanah yang tidak langsung bersumber kepada hak bangsa Indonesia dan diberikan pemilik tanah dengan cara memperolehnya melalui perjanjian pemberian hak antara pemilik tanah dan calo pemegang hak yang bersangkutan. Hak atas tanah yang termasuk dalam hal ini, yaitu :
a) Hak Guna Bangunan b) Hak Pakai
c) Hak Sewa
d) Hak Usaha Bagi Hasil e) Hak Gadai
f) Hak Menumpang
Jadi, dapat disimpulkan bahwa hak atas tanah adalah hak yang dimiliki oleh seseorang untuk memanfaatkan dan mengelola tanah yang dimilikinya atau hak menguasai.
1.6.3.2. Pendaftaran Tanah
Pendaftaran tanah merupakan rangkaian kegiatan yang terdiri atas (Tehupeiory, 2012 : 6-7) :
1. Pengumpulan, pengolahan,penyimpanan, dan penyajian data fisik bidang-bidang tanah tertentu;
2. Pengumpulan, pengolahan, penyimpanan, dan penyajian data yuridis tertentu;
3. Penerbitan surat tanda bukti haknya; dan
4. Pencatatan perubahan-perubahan pada data fisik dan data yuridis yang terjadi kemudian.
Pendaftaran tanah dikatakan sebagai rangkaian kegiatan yang dilakukan secara terus-menerus dan teratur, berupa pengumpulan keterangan-keterangan tertentu mengenai tanah-tanah tertentu, yang ada di wilayah-wilayah tertentu dengan tujuan tertentu untuk kemudian diproses/diolah, disimpan, dan disajikan dalam rangka memenuhi tujuan diselenggarakan pendaftaran tanah tersebut.
1.6.3.3. Tujuan Pendaftaran Tanah
Selanjutnya, bagi pihak-pihak yang berkepentingan (calon pembeli/calon kreditur) agar mereka dengan mudah memperoleh keterangan yang diperlukan. Dengan dinyatakan data fisik dan data yuridis yang disajikan di Kantor Pertanahan yang berlaku terbuka bagi umum dimana keterangan diberikan dalam bentuk Surat Keterangan Pendaftaran Tanah (SKPT).
Kepastian hukum yang dimaksud dalam kegiatan pendaftaran tanah di atas antara lain :
1. Kepastian hukum mengenai orang atau badan yang menjadi pemegang hak (Subjek hak) ;
2. Kepastian hukum mengenai lokasi, batas, serta luas suatu bidang tanah hak (Subjek Hak) ; dan
3. Kepastian hukum mengenai haknya.
Melihat pendaftaran tanah ditinjau dari tujuannya dapat dikatakan sebagai berikut :
1. Fiscal cadastre, yaitu pendaftaran tanah dalam rangka pemungutan pajak tanah
Contoh : Pajak Bumi atau Landrente, Verponding Indonesia, Verponding
Eropa, IPEDA, PBB.
2. Legal cadastre atau rechts kadaster, yaitu pendaftaran tanah dalam rangka menjamin kepastian hukum dan kepastian hak atas tanah.
a. Letak, batas, dan luas tanah;
b. Status tanah dan orang yang berhak atas tanah; dan
c. Pemberian surat berupa sertifikat.
I.6.3.4. Asas Pendaftaran Tanah
Pendaftaran tanah dilaksanakan berdasarkan (Tehupeiory, 2012 : 9-11):
1. Asas sederhana
Untuk menunjukkan bahwa pendaftaran tanah perlu diselenggarakan dengan teliti dan cermat, sehingga hasilnya dapat memberikan jaminan kepastian hukum sesuai dengan tujuannya.
2. Asas terjangkau
Agar pihak-pihak yang memerlukan, terutama golongan ekonomi lemah dapat terjangkau pemberian pelayanan pendaftaran tanah.
3. Asas mutakhir
4. Asas keterbukaan
Agar masyarakat dapat memperoleh keterangan dalam hal penyelenggaraan pendaftaran tanah mengenai data yang benar setiap saat di Kantor Pertanahan.
Untuk memberikan kepastian dan perlindungan hukum, maka kepada pemegang hak atas tanah yang bersangkutan diberikan sertifikat hak atas tanah. Sementara itu, untuk melaksanakan fungsi informasi data yang berkaitan dengan aspek fisik dan yuridis dari bidang-bidang tanah yang sudah terdaftar, terbuka untuk umum.
1.6.4 Sertifikat Hak Atas Tanah
Secara umum sertifikat hak atas tanah merupakan bukti hak atas tanah. Sertifikat tanah membuktikan bahwa pemegang hak mempunyai suatu hak atas bidang tanah tertentu. Untuk membuktikan tersebut dibutuhkan data fisik dan data yuridis yang termuat dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan dalam perspektif konseptual. Data fisik yang dimaksud mencakup keterangan mengenai letak, batas, dan luas tanah. Data yuridis mencakup keterangan mengenai status hukum bidang tanah, pemegang haknya dan hak pihak lain serta beban-beban lain yang membebaninya. Data fisik dan data yuridis dalam buku tanah ukur disajikan dalam peta dan uraian. Dalam surat ukur dicantukan keadaan, letak, luas, dan batas tanah yang bersangkutan.
1. Keputusan Badan Atau Pejabat Tata Usaha Negara
2. Maksud isi tukisan sertifikat intinya berisi jenis hak (misal hak milik atau hak guna bangunan), lokasi/alamat tanah, luas tanah, batas tanah, nomor sertifikat, surat ukut,, dan nomor surat dan sebagainya.
3. Tulisan itu ditujukan kepada orang, sekumpulan orang atau badan hukum sebagai pemegang hak atas tanah.
Sertifikat hak atas tanah merupakan keputusan Tata Usaha Negara yang bersifat konstiutif, yang merupakan alat bukti mutlak lahirnya hubungan hukum. Oleh karena itu, dengan Keputusan Tata Usaha Negara yang bersifat konstiutif ini akan menciptakan hubungan hukum. Dalam kaitannya dengan hal ini, sertifikat hak atas tanah memberikan hubungan hukum untuk menggunakan dan memanfaatkan tanah untuk berbagai kepentingan termasuk kepentingan dengan pihak lain.
I.7. Definisi Konsep
1. Kebijakan publik adalah proses untuk merumuskan suatu permasalah sosial yang dianggap mendapat perhatian besar untuk diambil suatu tindakan dalam mengatasinya.
2. Implementasi kebijakan adalah proses atau suatu tindakan untuk melihat atau menilai suatu kebijakan atau program apakah berjalan sesuai dengan sasaran yang telah ditentukan atau tidak. Teori implementasi yang digunakan dalam penelitian ini adalah model teori implementasi George Edward III, dengan empat faktor yang mempengaruhi implementasi yaitu : a. Komunikasi yaitu penyampaian tentang kebijakan yang dibuat kepada implementor agar kebijakan yang dibuat benar-benar dipahami.
b. Sumber daya yaitu faktor penunjang keberhasilan dari terlaksananya suatu kebijakan / program. Sumber daya yang dimaksud terdiri dari sumber daya manusia dan sumber daya finansial.
c. Kecenderungan-kecenderungan atau disposisi yaitu kharakteristik atau sikap yang dimiliki oleh implementor terhadap kebijakan yang diambil atau diputuskan.
I.8. Sistematika Penulisan
Adapun sistematika penulisan ini ditulis dalam enam bab, yang terdiri dari:
BAB 1 PENDAHULUAN
Bab ini terdiri dari latar belakang, fokus masalah, perumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, kerangka teori, defenisi konsep, dan sistematika penulisan
BAB 2 METODOLOGI PENELITIAN
Bab ini terdiri dari bentuk penulisan, lokasi penelitian, informan penelitian, teknik pengumpulan data, teknik analisis data dan pengujian keabsahan data.
BAB 3 DESKRIPSI LOKASI PENELITIAN
Bab ini berisikan gambaran umum mengenai daerah penelitian yang meliputi keadaan geografis, kependudukan, sosial, ekonomi dan pemerintahan serta gambaran umum mengenai program.
BAB 4 PENYAJIAN DATA
BAB 5 ANALISIS DATA
Bab ini merupakan tempat melakukan analisa data yang diperoleh saat penelitian dan memberikan interpretasi atas permasalahan yang diajukan
BAB 6 PENUTUP
