Reforma Agraria dan Kemiskinan
A. Pendahuluan
Indonesia merupakan salah satu negara berkembang yang kehidupan rakyatnya bercorak agraris. Sehingga tanah mempunyai arti penting bagi bangsa Indonesia. Amanat konstitusi negara Indonesia UUD 1945 pasal 33 ayat 3 sebagai sumber lahirnya Undang-Undang nomor 5 tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria (selanjutnya disebut UUPA) pada pasal 1 menyatakan bahwa sumber daya agraria merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa dan memiliki relasi yang bersifat abadi bagi seluruh bangsa Indonesia. “Hal ini berarti bahwa dalam setiap sumber agraria selalu terlibat didalamnya hubungan-hubungan agraria yang sangat kompleks. Hubungan agraria yang dimaksud bukan saja berupa hubungan manusia dengan obyek-obyek agraria, khususnya tanah (yang di negara-negara agraris umumnya dipandang sebagai bersifat "religio-magis")”1.
Sumber daya agraria terutama tanah merupakan kekayaan nasional yang dapat membawa manfaat yang sangat besar, sebaliknya juga merupakan penyebab berbagai permasalahan serius seperti banyak yang terjadi sengketa dan konflik pertanahan. “Sumber konflik agraria pada dasarnya terletak pada adanya sejumlah ketimpangan, ketidakselarasan atau incompabilities. Di indonesia terdapat sedikitnya tiga macam ketimpangan, yaitu :
a) Ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah
b) Ketimpangan dalam hal peruntukan tanah ; dan
c) Incompabilities dalam hal persepsi dan konsepsi mengenai agraria."2
Ketimpangan-ketimpangan seperti ini menjadi cikal bakal kemiskinan dan berimbas pada munculnya sengketa dan konflik pertanahan, karena masyarakat yang lapar tanah.
1 Endriatmo Soetarto & Moh. Shohibuddin, Reforma Agraria Prasyarat Utama Bagi Revitalisasi Pertanian dan Pedesaan, Cetakan Pertama, (Bandung : Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), 2005), hlm. 4
Pembangunan ekonomi yang cenderung mengaharah pada industrialisasi sebagai makna memasuki era globalisasi dalam menciptakan peluang-peluang investasi memerlukan lahan (tanah) dalam sekala besar terutama sektor perkebunan. Dengan kekuatan modal yang besar dan dukungan dari beberapa peraturan perundang-undangan, para pemilik modal leluasa dalam penguasaan atas lahan-lahan produktif yang luas. Disisi lain petani-petani kecil mulai terpinggirkan. Karena keterbatasan akses terhadap sumber-sumber produksi ini berimbas pada tumbuhnya kemiskinan terutama para petani di pedesaan.
B. Permasalahan Kemiskinan di Indonesia
Bayangan kemiskinan tetap membayang-bayangi perjalan kehidupan bangsa Indonesia dari tahun ke tahun. Maka disinilah dituntut peran pemerintah sebagai pengemban amanah rakyat sesuai dengan konstitusi. “Sehubungan dengan hal tersebut, maka dalam pasal 34 ayat (1) UUD 1945 pada tanggal 11 agustus 2002 secara tegas menyatakan: “fakir miskin dan anak-anak terlantar dipelihara oleh negara”. Berdasarkan pasal tersebut, maka dapat dikatakan kemiskinan merupakan tanggung jawab negara, baik pemeliharaan, pemberantasan, maupun penanggulangannya, tidak hanya sebatas memelihara dalam pengertian dijaga atau dirawat, namun lebih lagi bagaimana negara mengusahakan, mengolah, mendidik, dan mengembangkan agar kemiskinan/fakir miskin dan orang-orang terlantar dapat lebih mandiri mengembangkan kehidupan demi kearah yang lebih sejahtera dan makmur,...”.3 Maka sepatutnya pemerintah harus membuat kebijakan yang lebih progresif dalam penanganan masalah kemiskinan ini agar tidak makin meluas.
kota. Hal ini menjadi persoalan baru, akibat urbanisasi ini timbul pemukiman-pemukiman kumuh di kota. Tidak hanya itu tenaga-tenaga tidak terlatih ini (unskilled labor) tidak semua memperoleh pekerjaan karena keterbatasan keahlian. Hal ini berimbas pada peningkatan jumlah pengangguran dan tingkat kriminal di kota.
“Di indonesia salah satu jalan yang ditempuh untuk mengatasi pengangguran adalah mengirim tenaga kerja ke luar negri. itu bukanlah penciptaan lapangan kerja melainkan hakikatnya adalah perdagangan dengan komoditi manusia, dengan segala cerita duka nestapanya.sebab cirinya memang jelas pihak ketiga, entah negeri entah swasta yang memperoleh keuntungan dari kegiatan tersebut.”5 Harapan menciptakan lapangan kerja sekaligus dapat menambah devisa negara, malah menyebabkan problematika baru bagi pemerintah. Mereka banyak yang berprofesi sebagai buruh kasar dan pembantu rumah tangga. Dari sini timbul permasalahan terkait keberadaan serta jaminan sosial dan keamanan mereka. Tidak sedikit dari tenaga kerja Indonesia mengalami kekerasan dan terjerat hukum negara yang di datanginya. Hal ini menciptakan masalah bagi hubungan kerjasama bilateral antara Indonesia dengan negara tempat mereka bekerja. Beberapa negara yang menjadi tujuan antara lain Malaysia, Arab Saudi dan negara-negara lainnya.
Seharusnya dengan wilayah yang luas dan kekayaan alam yang berlimpah kemiskinan dan segala permasalahannya tidak perlu terjadi, jika sumber daya agraria yang kita miliki pengaturannya dilaksanakan sesuai amanat UUD 1945 dan UUPA. Menurut Gunawan Wiradi ada dua indikator kebijakan Orde Baru yang tidak sesuai dengan UUD 1945 dan UUPA penyebab permasalahan agraria saat ini. “Pertama, gagasan para pendiri RI-khususnya Bung Hatta-dan para perumus UUPA 1960 adalah bahwa jumlah satuan dan luasan tanah-tanah itu diusahakan untuk menjadi semakin sempit, bahkan di kemudian hari diharapkan dapat dihapuskan (walaupun ada kekecualian). Mengapa ? Karena, seperti salah satu prinsip yang dikemukakan Bung Hatta di atas, tanah-tanah HGU prkrbunan besar dahulunya “milik rakyat”... Kedua jiwa dan semangat UUPA 1960 juga diwarnai oleh salah satu prinsip lain yang dikemukakan Bung Hatta, yaitu bahwa bagi bangsa Indonesia tanah jangan dijadikan barang dagangan, jangan dijadikan obyek spekulasi.”6
4 Muslim Kasim, Karakteristik Kemiskinan Indonesia dan Strategi Penanggulangannya Studi Kasus Padang Pariaman, Cetakan Pertama, (Jakarta : Indomedia Global, 2006), hlm. 52
5 Op. Cit., Gunawan Wiradi, 2000, hlm. 28
C. Reforma Agraria di Indonesia
Secara etimologi, kata agraria berasal dari kata bahasa Latin ager yang artinya sebidang tanah (bahasa Inggris acre). Kata bahasa Latin aggrarius meliputi arti : yang ada hubungannya dengan tanah; pembagian atas tanah terutama tanah-tanah umum; bersifat rural. Sedangkan kata reform sudah jelas menunjuk pada perombakan, mengubah dan menyusun/membentuk kembali sesuatu untuk menuju perbaikan.7 Dalam pasal 2 TAP MPR RI Nomor IX/MPR/2001 dijelaskan bahwa "Pembaruan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan sumberdaya agraria, dilaksanakan dalam rangka tercapainya kepastian dan perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia". Reforma Agraria/Pembaruan Agraria saling berkaitan Landreform memiliki tujuan yang sama yaitu penataan kembali. Menurut Joyo Winoto ( Kepala BPN-RI periode 2005 – 2012) Reforma Agraria adalah Landreform di dalam kerangka mandat konstitusi, politik, dan undang-undang untuk mewujudkan keadilan dalam P4T ditambah dengan access reform. Atau, secara mudah dirumuskan sebagai berikut: Reforma Agraria = Land Reform + Access Reform.
Usaha-usaha untuk menata ketimpangan penguasaan atas tanah sudah dimulai sejak awal kemerdekaan dan mendapat perhatian khusus pada masa Demokrasi Terpimpin. Salah satunya kebijakan pembatasan penguasaan tanah pertanian tertuang dalam Undang-Undang Nomor 56/Prp/1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian (selanjutnya disebut UU Landreform) dengan peraturan pelaksanaannya PP nomor 224 tahun 1961 tentang Pelaksanan Pembagian Tanah dan Pemberian Ganti Rugi atau yang lebih dikenal dengan Program Redistribusi Tanah. Tetapi seiring waktu berjalan situasi politik Indonesia mengalami pergolakan dan pergatian rezim kepemimpinan langkah-langkah penataan ketimpangan ini terbengkalai. Apalagi pada awal kekuasaan Orde Baru praktek-praktek mengenai Landreform diselewengkan maknanya sebagai praktek ideologi komunis sehingga tidak ada lagi yang mau meneruskannya bahkan untuk membicarakannya.
“Pada masa Orde Baru, UUPA selama kurang lebih 13 tahun di-‘peti-es”-kan. Artinya, secara resmi belum dicabut, akan tetapi isinya tidak dilaksanakan sebagaimana mestinya. Sementara itu, pada tahun 1967 lahir tiga undang-undang yang sama sekali tidak merujuk pada UUPA yaitu UUNo. 1/1967 tentang Penanaman Modal, UU No. 5/1967 tentang Pokok-Pokok Kehutanan, dan UU No. 11/1967 tentang ketentuan-Ketentuan Pokok-Pokok Pertambangan.”8 Tidak adanya political will dari pemerintahan pada masa itu untuk keberlanjutan penataan ketimpangan-ketimpangan penguasaan tanah yang terjadi menyebabkan tidak adanya koordinasi antar lintas sektor dalam pemanfaatan sumber daya agraria. Hal ini menyebabkan tumpang tindih kewenangan yang berimbas pada ego sektoral pada masing-masing pengemban amanat perundang-undangan tersebut
Orientasi kebijakan masa orde baru menekankan pada pembangunan sektor ekonomi kuat. Akibatnya tanah dipandang hanya sebagai komoditas. Hal ini mengakibatkan penguasaan tanah dalam skala besar oleh segelintir orang dan negara, disisi lain banyak petani kecil terutama di pedesaan sedikit menguasai tanah (sering disebut petani gurem) dan bahkan tidak menguasai tanah (tunakisma=landless). Hal ini tidak sejalan dengan tujuan UUD 1945 sebagai landasan konstitusi terutama pasal 33 ayat 3 yang mengamanatkan tanah untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Maka timbul permasalahan agraria yang berimbas pada tingkat kemiskinan. Angka kemiskinan yang semakin meningkat secara signifikan tidak sejalan dengan pertumbuhan ekonomi yang terjadi. “Perkembangan ekonomi yang diarahkan pada mekanisme pasar akan berdampak semakin tajamnya persaingan dan konflik antara berbagai pihak yang akan berpengaruh pada akses terhadap tanah. Campur tangan pemerintah berupa penyediaan perangkat peraturan yang menjamin akses yang adil terhadap tanah sangat diperlukan mengingat bahwa tanah tidak boleh semata-mata diperlakukan sebagai komoditas, terlebih apabila hal tersebut berakibat semakin memeperkecil peluang bagi pihak lain untuk memperoleh hak atas tanah dan manfaatnya secara adil.”9
8 Ibid, Gunawan Wiradi, 2009, hlm. 52
Catatan : UU No. 5/1967 telah diamandemen menjadi UU No. 41/1999 tentang Pokok-Pokok Kehutanan, UU No. 11/1966 telah diamandemen menjadi UU No. 22/201 tentang Minyak dan Gas Bumi dan UU No. 4/2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara
Pada tahun 1978 UUPA kembali dilirik oleh pemerintah Orde Baru, tetapi menjadi menyimpang dalam implementasinya, ketika permasalahan agraria hanya dipandang sebagai masalah pangan saja. Sehingga melalui kebijakan yang dikenal dengan “Revolusi Hijau”, target yang ingin dicapai hanya sebatas pada swasembada pangan. “Kesalahan tafsir inilah yang menjelaskan mengapa meski soal pangan sudah bisa diatasi melalui swasembada pangan, namun konflik agraria bukannya mereda, bahkan malah makin marak.”10 Tidak hanya itu, rezim Orde Baru juga menyisakan utang luar negeri yang berlimpah. Hal ini menjadi residu dari proses percepatan pembangunan ekonomi yang menjurus ke perumusan solusi terhadap kesulitan-kesulitan jangka pendek dengan jalan meminjam modal asing (melalui IMF) yang malah menimbulkan kesulitan-kesulitan jangkap panjang dimana Indonesia dihadapkan pada tekanan luar negri akibat utang masa lalu.
D. Reforma Agraria dalam Mengurangi Kemiskinan
Sumber daya agraria sebagai kekayaan nasional memiliki keterterkaitan dan melekat sepenuhnya dengan relasi-relasi sosial. Maka dari itu permasalahan agraria memang harus dipandang multi-dimensional, tidak hanya sebagai sarana beraktifitas dan komoditas, karena berkaitan erat dengan sumber penghidupan bagi keberlanjutan hidup umat manusia serta llingkungan. Reforma Agraria menjadi penting dilakukan dalam rangka mewujudkan suatu proses perubahan keseluruhan sistem hubungan sosial-ekonomi masyarakat pedesaan, yang mengacu kepada perubahan dari struktur masyarakat bersifat agraris-tradisional (feodalistik atau non-kapitalis) menjadi suatu struktur masyarakat dimana pertanian tidak lagi bersifat eksklusif melainkan terintegrasi kedalam pilar-pilar ekonomi lainnya secara nasional, lebih produktif, dan kesejahtraan rakyat meningkat (J. Harriss, 1982)11
Memasuki era reformasi dilakukan pembenahan-pembenahan dan pemutahiran semua perangkat peraturan perundang-undangan termasuk konstitusi kita UUD 1945 yang telah di amandemen dengan empat tahap. Sektor agraria juga mendapat perhatian dengan dikeluarkannya TAP MPR nomor IX/MPR/2011 yang arah kebijakan pembaruan agrariasecara rinci dapat disampaikan sebagai berikut :
1. Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan agraria dalam rangka sinkronisasi kebijakan antar sektor demi terwujudnya peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip pembaruan agraria
2. Melaksanakan penataan kembali penguasaa, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah (Landreform) yang berkeadilan dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat
3. Menyelenggarakan pendataan pertanahan melalui inventarisasi pemanfaatan tanah secara komperhensif dan sistematis dalam rangka pelaksanaan landreform
4. Menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumber daya agraria yang timbul selama ini sekaligus dapat mengantisipasi potensi konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakan hukum dengan didasarkan atas prinsip-prinsip pembaruan agraria
5. Memperkuat kelembagaan dan kewenangannya dalam rangka mengemban pelaksanaan pembaruan agraria dan menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumber daya agraria yang terjadi12
Badan Pertanahan Nasional (BPN-RI) yang ditugaskan berdasarkan Perpres nomor 10 tahun 2006 dan diganti dengan Perpres nomor 63 tahun 2013 tentan Kelembagan dan Struktur Badan Pertanahan Nasional mengemban amanah dibidang pertanahan. Dalam tataran operasional Reforma Agraria di Indonesia dilaksanakan melalui 2 (dua) langkah yaitu:
1. Penataan kembali sistem politik dan hukum pertanahan berdsarkan Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945 dan Undang-Undsang Pokok Agraria ( UUPA ).
2. Proses Penyelenggaraan Land Reform Plus, yaitu penataan aset tanah bagi masyarakat dan Penataan akses masyarakat terhadap sumber-sumber ekonomi dan politik yang memungkinkan masyarakat untuk memanfaatkan tanahnya secara baik. Di dalam penyelenggaraan Land Reform Plus diselenggarakan dua hal penting yaitu Aset Reform dan Akses Reform.
Tanah merupakan komponen dasar dalam reforma agraria, maka pada dasarnya tanah yang ditetapkan sebagai objek reforma agraria adalah tanah-tanah negara dari berbagai sumber yang menurut peraturan perundang-undangan dapat dijadikan sebagai objek reforma agrarian. Karenanya kegiatan penyediaan tanah merupakan langkah strategis bagi keberhasilan reforma agraria. Salah satu contoh sumber tanah objek reforma agrarian adalah tanah terlantar. Menurut Pasal 9 PP Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar, tanah terlantar yang sudah ditetapkan menjadi tanah negara akan menjadi salah satu objek reforma agraria. Dan yang subyek Reforma Agraria adalah penduduk miskin di perdesaan baik petani, nelayan maupun non-petani/nelayan. Penduduk miskin dalam kategori ini dapat dimulai dari yang di dalam lokasi ataupun yang terdekat dengan lokasi, dan dibuka kemungkinan untuk melibatkan kaum miskin dari daerah lain (perdesaan dan perkotaan).13
Langkah-langkah yang dilakukan dalam rangka pelaksanaan Reforma Agraria antara lain dengan pelaksanaan program Pembaruan Agraria Nasional ( dikenal dengan PPAN) yaitu melakukan pendaftaran dari tanah-tanah yang diredistribusi atau legalisasi aset (Landreform) sekaligus merangkul stake holder seperti bank perkreditan dalam rangka pendanaan (access reform) untuk membantu para petani dalam pemanfaatan tanah miliknya. Keberlanjutan pelaksanaan redistribusi tanah juga masih dilaksanakan seperti tujuan dari para founding fathers dan perumus-perumus kebijakan di bidang agraria di awal kemerdekaan. Memberikan akses kepada masyarakat terutama petani tuna kisma untuk dapat memiliki dan menggunakan tanah untuk pemenuhan kebutuhan hidupnya
Melalui Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 4 Tahun 1991 tentang Konsolidasi Tanah dilaksanakan juga konsolidasi tanah untuk menata ulang kawasan-kawasan yang terfragmentasi menjadi lebih teratur. Petani yang memiliki lahan pertanian yang terpencar dan dalam luasan yang kurang dari kebutuhan minimal usaha pertanian. Kelompok bidang tanah yang tidak teratur merupakan sebagian dari obyek konsolidasi tanah untuk dilakukan penataan ulang. Dengan penataan diharapkan dapat diperoleh bidang tanah yang lebih teratur baik bentuk, luas, letak ataupun aksesibilitasnya.Hal ini juga melibatkan partisipasi aktif masyrakat dan kerjasama dengan stake holder seperti dinas terkait dalam rangka pembangunan fasilitas umum,
sarana dan prasarana penunjang, baik di perkotaan dan di pedesaan. Program konsolidasi yang berhasil baik antara lain di sebagian pulau Jawa dan seluruh pulau Bali.
Dari segi regulasi telah disahkannya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umurm, sehingga penetapan dan pengadaan tanah untuk pembangunan sarana dan prasarana umum pendukung kegiatan masyarakat lebih memiliki kekuatan hukum tetapi tetap mengikutsertakan partisipasi aktif masyarakat. Juga telah dibentuk kedeputian yaitu Deputi Bidang Pengadaan Tanah agar arah kebijakan dapat lebih terfokus pada tujuan tanah yang berdayaguna bagi masyarakat.
Penanganan sengketa,konflik, dan perkara bidang pertanahan lebih dikedepankan dalam hal mediasi agar lebih mengampu kepentingan para pihak-pihak yang bertikai melalui jalur musyawarah mufakat. Penanganan sengketa, konflik dan perkara ini juga dilakukan melalui penyelidikan riwayat tanah sebagai langkah preventif bagi munculnya sengketa-sengketa lain.
Dari segi regulasi sedang dilaksanakan pembuatan Rancangan Undang-Undang (RUU) terkait bidang Pertanahan. Diharapkan dengan nantinya disahkan menjadi Undang-Undang menjadi awal penguatan sistem kelembagaan BPN sebagai pengemban tugas dibidang pertanahan. Sehingga BPN akan lebih terkonsentrasi dan lebih terkoordinasi dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsinya serta dalam kerjasama antar lintas sektor
“Pemerintah mengatakan angka kemiskinan pada Maret 2013 tercatat sebesar 11,37 persen atau 28,07 juta orang, demikian disampaikan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dalam pidato pengantar keterangan pemerintah atas RUU tentang APBN 2014 dan Nota Keuangannya.”14 Hal ini mungkin belum merupakan pencapaian yang memuaskan, tetapi setidaknya keberlanjutan ke arah yang lebih baik sedang berproses untuk menciptakan tanah dan pertanahan sebesar-besar kemakmuran rakyat. Pencapaian ini mungkin menjadi seberkas cahaya yang menuntun kita ke arah yang sesuai dengan tujuan perjuangan dan yang lebih penting memerlukan konsistensi dan
14 ANTARA (2013), Angka kemiskinan 2013 tercatat 11s,37 persen,
keinginan yang kuat dari segenap unsur terutama pemerintah sebagai pemangku kekuasaan.
E. Penutup
Dari pemaparan di atas kiranya penulis dapat memberikan kesimpulan dan saran, antaralain:
1. Perlunya penyelesaian atas RUU Pertanahan kiranya dapat cepat selesai dan disahkan, agar terciptanya penguatan kelembagaan pertanahan dalam hal ini BPN sehingga memiliki landasan hukum tetap dalam menjalankan tugas, pokok, dan fungsinya.
2. Sinkronisasi peraturan perundang-undangan antar lintas sektormelalui pencabutan atau penggantian pasal-pasal yang saling tumpang tindih, seperti contoh Putusan Mahkamah Konstitusi atas perkara nomor 35/PUU-X/2012 mencabut pasal-pasal yang terkait tentang hutan adat termasuk kategori hutan negara.
