B A B I I P E M B A H A SA N
A . K aj ian T eor i
1. T inj auan Umum M engenai Per adilan T ata Usaha Negar a 1.1 H ak ik at dan T uj uan Per adilan T ata Usaha Negar a
D alam ketentuan Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang-Undang D asar 1945 dinyatakan secara tegas, Negara Indonesia adalah negara hukum. Indonesia Sebagai negara hukum, memiliki artian hukumlah yang mempunyai arti penting tertuama dalam semua segi-segi kehidupan. D alam mempergunakan istilah “Negara Hukum” dikenal juga konsep Rechtsstaat dari J ulius Stahl. Menurut Stahl, unsur-unsur negara hukum ( rechtsstaat) adalah
1 : a. Perlindungan hak-hak asasi manusia;
b. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak itu; c. Pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan; dan d. Peradilan administrasi dalam perselisihan.
Oleh karena hal tesebut, Negara Indonesia dalam hal mewuj udkan suatu negara hukum membentuk pengadilan administrasi negara.
A danya Peradilan A dministrasi pada negara hukum diperlukan keberadaanya, sebagai salah satu jalur bagi warga yang merasa kepentingannya dirugikan oleh kekuasaan yang melanggar ketentuan hukum (kontrol warga negara terhadap tindakan pemerintah). Peradilan A dministrasi dapat dipandang sebagai peradilan khusus,
1
dalam arti peradilan yang hanya diberi kewenangan menyelesaikan sengketa yang muncul di bidang administrasi dan kepegawaian atau sengketa yang terj adi antara pejabat administrasi dengan seseorang atau badan hukum perdata sebagai akibat dikeluarkannya atau tidak dikeluarkannya keputusan
2 .
D i Indonesia, pengadilan administrasi negara dikenal dengan istilah Peradilan T ata Usaha Negara (PT U N) sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 T ahun 1986 tentang Peradilan T ata Usaha Negara. A dapun dalam penjelasan UU PT UN dijelaskan tujuan pembentukan PT UN ialah:
a. Memberikan perlindungan terhadap hak rakyat yang bersumber dari hak-hak individu;
b. Memberikan perlindungan terhadap hak-hak masyarakat yang didasarkan kepada kepentingan bersama dari individu yang hidup dalam masyarakat tersebut.
D ari penjelasan diatas dapat disimpulkan pengadilan administrasi negara (PT UN) merupakan hal yang mutlak ada, dengan maksud selain sebagai sarana kontrol terhadap tindakan yang dilakukan oleh pej abat administrasi negara juga sebagai suatu bentuk perlindungan hukum bagi masyarakat.
1.2 Subyek dan Obyek P er adilan T ata Usaha Negar a
D alam Pasal 1 angka (4) UU No. 5 T ahun 1986 tentang Peradilan T ata Usaha Negara (S elanjutnya disingkat UU PT UN) disebutkan bahwa yang dimaksud dengan sengketa tata usaha negara adalah “sengketa yang timbul dalam bidang tata usaha negara antara orang atau badan hukum perdata dengan B adan atau Pejabat T ata Usaha Negara baik di pusat maupun di daerah, sebagai akibat
2
widwan, Tiga 5 imensi I ukum A dministrasi dan t e radilan A dministrasi, CI U LL t re ss, Yogyakarta,
dikeluarkannya keputusan tata usaha negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. B erdasarkan ketentuan pasal tersebut tampak bahwa yang menjadi Objek ialah akibat dikeluarkkannya keputusan tata usaha negara (K T UN), sedangkan yang menjadi Subyek ialah orang atau badan hukum perdata dan B adan atau Pejabat T ata Usaha Negara.
1.2.1 Subyek PT UN
Subyek yang bersengketa adalah orang atau badan hukum privat di satu pihak dan B adan atau Pejabat T ata Usaha Negara dilain pihak
3
. A dapun orang atau badan hukum privat merupakan penggugat, sedangkan badan atau pejabat tata usaha negara merupakan tergugat.
T erkait penggugat terdapat dalam Pasal 53 ayat (1) UU PT UN yang menyebutkan bahwa: “Seseorang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingan dirugikan oleh suatu K eputusan T ata Usaha Negara (K T UN) dapat mengaj ukan gugatan tertulis kepada Pengadilan yang berwenang berisi tuntutan agar K T U N yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau tanpa diserta tuntutan ganti rugi dan/atau rehabilitasi”, pada penj elasanya terdapat beberapa penegasan diantaranya
a. Sesuai dengan ketentuan Pasal 1 angka 4, maka hanya orang atau badan Hakim perdata yang berkedudukan sebagai subjek hukum saja yang dapat mengaj ukan gugatan ke Pengadilan T UN untuk menggugat K eputusan T ata Usaha Negara
b. B adan atau Pejabat T UN tidak dapat mengajukan gugatan ke PT UN
3
W . wiawan Tjandra,Teoridan t raktik t eradilanTata U saha b egara, A tma Waya t re ss,
c. Hanya orang atau badan hukum perdata yang kepentingannya terkena akibat hukum K eputusan T ata Usaha Negara yang diluarkan dan karenanya yang bersangkutan merasa dirugikan dibolehkan menggugat K eputusan T ata Usaha Negara tersebut.
Mengenai pengertian orang ( natuurlijk person) sendiri tidak menimbulkan banyak komplikasi, walaupun masih dapat dipertanyakan apakah orang yang belum dewasa atau di bawah pengampuan atau dalam keadaan pailit dapat maju sendiri di muka pengadilan. K arena dalam Hukum A cara PT UN tidak mengaturnya, maka apa yang berlaku di dalam Hukum A cara Perdata dapat diterapkan di sini. D engan demikian tidak semua orang dapat maj u sendiri untuk mengaj ukan gugatan ke PT UN. Siapapun yang dianggap tidak mampu (onbekwaam) untuk maju ke pengadilan harus diwakili oleh wakil yang sah.
4
Mengenai orang ( legal person) yaitu badan hukum perdata yang dapat berkududukan sebagai pihak penggugat dalam lingkung PT UN adalah badan hukum atau perkumpulan atau organisasi atau korporasi dsb, yang didirikan menurut ketentuan hukum perdata yang merupkan badan hukum murni
5
. Hanya saja perlu diingat sekalipun organisasi atau instansi pemerintahan merupakan legal person dalam hukum perdata, karena yang digugat harus selalu B adan atau Pejabat T ata Usaha Negara, maka organisasi atau instansi pemerintahan tidak bisa menjadi penggugat
6 .
dilimpahkan kepadanya, yang di gugat oleh orang atau badan hukum perdata”. Y ang dimaksud dengan B adan atau Pejabat T UN terdapat pada Pasal 1 ayat ( 2) UU PT UN, yang berbunyi: “B adan atau Pejabat T UN adalah Pejabat yang melaksanakan urusan pemerintah berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku”
Mengenai J abatan T ata Usaha Negara, siapa saja dan apa saja yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku berwenang melaksanakan suatu bidang urusan pemerintahan, maka ia dapat dianggap berkedudukan sebagai B adan atau Pejabat T ata Usaha Negara
7
. terdapat pengelompok yang dapat menjadi pihak T ergugat dalam Sengketa T UN
8 :
a. Instansi R esmi Pemerintah yang berada di bawah presiden sebagai kepala eksekutif
b. Instansi-instansi dalam lingkungan kekuasaan negara diluar lingnan eksekutif yang berdasarkan peratran perundang-undangan melaksanakan suatu urusn pemerintahan.
c. B adan-badan hukum privat yang didirikan dengan maksud unutk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan
d. Instansi-instansi yang merupakan kerja sama antara pemerintahan dan pihak swasta yang melaksanakan tugas-tugas pemerintahan
e. L embaga-lembaga hukum swasta yang melaksanakan tugas-tugas pemerintahan
1.2.2 O byek PT UN
Obyek sengketa PT UN adalah keputusan yang dikeluarkan oleh B adan atau Pejabat T UN. Dalam Pasal 1 angka 3 UU PT UN dinyatakan bahwa: “K eputusan T UN adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh B adan atau Pejabat T UN yang berisikan tindakan hukum T ata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual
dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata”. Selain itu terdapat juga pengertian lain yang terdapat dalam Pasal 1 angka 7 Undang-Undang A dministrasi Pemerintahan, yang menyatakan “K eputusan A dministrasi Pemerintahan yang juga disebut K eputusan T ata Usaha Negara atau K eputusan A dministrasi Negara yang selanjutnya disebut K eputusan adalah ketetapan tertulis yang dikeluarkan oleh B adan dan/atau Pejabat Pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan”.
K etika K eputusan tersebut menjadi obyek sengketa PT UN, Salah satu parameter untuk menguji keabsahan suatu K eputusan T ata Usaha Negara adalah dengan peraturan perundang-undang yang berlaku. Menurut Indrohato, Suatu penetapan tertulis (K T UN) dianggap bertentang dengan peraturan perundang-undang karena
9 :
a. B adan atau Pejabat T ata Usaha Negara yang bersangkutan mengira memilki suatu wewenang untuk mengeluarkan atau menolak mengeluarkan suatu keputusanm padahal ia sebenarnya tidak berwenang untuk berbuat demikian atau dengan kata lain suatu keputusan yang dikelaurkan oleh badan atau pejabat T ata Usaha Negara yang sebenarnya badan atua pejabat T ata Usaha Negara tidak punya wewenang
b. B erdasarkan peraturan, yang bersangkutan mempunyai wewenag untuk mengeluarkan suatu keputusan, tetapi weweang tersebut sebenarnya tidak diberikan kepada instansi yang telah mengeluarkan keputusan yang sedang digugat.
c. A da dasar dalam peraturan perundang-undangan tentang suatu wewenang, akan tetapi keputusan yang disengketakan itu sendiri bertentangan dengan peraturan dasarnya atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lain
d. Penetapan yang disengketakan itu dikeluarkan menyimpang dari peraturan-peraturan prosedur yang harus ditetapkan.
e. Peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dikeluarkannya penetapan yang bersangkutan sebenarnya bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi
9
1.3 Putusan Pengadilan
Putusan Hakim adalah suatu pernyataan yang oleh Hakim, sebagai pejabat Negara yang diberi wewenang untuk itu, diucapkan dipersidangan dan bertujuan untuk mengakhiri atau menyelesaikan suatu perkara atau sengketa antara para pihak
10 .
Pasal 109 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 T ahun 1986 tentang Peradilan T ata Usaha Negara menentukan bahwa salah satu yang harus ada dalam suatu putusan Hakim adalah alasan hukum yang menjadi dasar putusan. S ebelum Hakim menjatuhkan vonis untuk menjawab tuntutan dari pihak penggugat, terlebih dahulu Hakim membuat dasar-dasar pertimbangan hukum berisi ratio decindendi atau reasoning yaitu argumentasi atau alasan hukum untuk sampai pada suatu putusan. Inti dari suatu perkara yang yuridis, yakni bagian dapat dianggap dianggap mempunyai sifat menentukan, disebut ratio decidendi.
B agian putusan yang menyebutkan tentang pertimbangan hukum atau biasa disebut dengan konsiderans berisi tentang uraian pertimbangan hukum terhadap duduk perkara. Pada bagian putusan mengenai pertimbangan hukum tersebut terdapat penilaian mengenai alat-alat bukti terhadap fakta-fakta yang diajukan atau yang dibantah oleh penggugat dan/atau tergugat dalam persidangan.
Hakim mempunyai kebebasan untuk menentukan serta menjatuhkan putusan, namun semua itu harus didasarkan pada aturan hukum yang ada dan didasarkan pada argumen-argumen yang dapat diawasi dan diikuti. Hal ini bertujuan agar dalam setiap putusan yang akan dijatuhkan oleh Hakim akan memberikan keadilan serta kepastian hukum bagi pihak yang bersengketa. K arena
10
mutu atau kualitas putusan yang dij atuhkan Hakim dapat dilihat dari ratio decidendi atau argumentasi hukum yang diberikan oleh Hakim itu sendiri.
Putusan yang tidak menyebutkan atau tidak mencantumkan pertimbangan atau argumentasi dari Hakim sebelum memutus suatu perkara atau sengketa, maka terhadap putusan tersebut berakibat batal demi hukum. B atal demi hukum berarti putusan tersebut bagi hukum tidak mempunyai akibat hukum tanpa diperlukan adanya putusan lagi untuk menyatakan batal terhadap putusan tersebut
11 . 1.4 Upaya H uk um T er hadap Putusan Per adilan T ata Usaha Negar a
A da kalanya dengan keluarnya suatu putusan akhir sengketa antara Penggugat dan T ergugat itu belum juga berakhir. K arena salah satu pihak atau dua-duanya merasa tidak puas dengan putusan yang bersangkutan, lalu menggunakan haknya dengan menempuh suatu sarana upaya hukum guna melawan putusan pengadilan tersebut.
Upaya hukum merupakan hak dari pihak yang permohonannya tidak dikabulkan pada pengadilan, berupa perlawanan atau banding atau kasasi atau hak untuk mengajukan pemohonan peninjauan kembali dalam hal menuntut cara yang diatur dalam undang-undang. Upaya hukum terhadap putusan pengadilan ialah usaha untuk mencari keadilan pada tingkat pengadilan yang lebih tinggi dari pengadilan yang menjatuhkan putusan tersebut.
12
A dapun upaya hukum yang dapat dilakukan oleh para pihak yang bersengketa terhadap Putusan PT UN, ialah:
a. Upaya pemeriksaaan banding
11
Lndroharto, h p./ it., h. 130
12
a artiman t rodjohamidjojo, I ukum A cara t e radilan Tata U saha b e gara, Dhalia Lndone sia,
Upaya pemeriksaaan banding pada pengadilan tinggi tata usaha negara merupakan pemeriksaan ulang terhadap apa yang sudah diputus oleh pengadilan tata usaha tingkat pertama. Hal ini berarti bahwa pengadilan tinggi tata usaha negara akan memeriksa kembali, baik fakta maupun hukumnya serta amar putusan pengadilan tata usaha negara tingkat pertama, terlepas dari ada tidaknya memori banding. Hal ini di tegaskan pada Pasal 122 UU PT UN yang menyatakan:
“T erhadap putusan pengadilan tata usaha negara dapat dimintakan pemeriksaan banding oleh penggugat atau tergugat, juga oleh pihak ketiga yang ikut serta dalam perkara, baik atas prakarsa sendiri ataupun atas pemohonan para pihak maupun atas prakarsa Hakim kepada pengadilan tinggi tata usaha negara”
Pada pemeriksaan tingkatan banding para pihak diberi kesempatan untuk mengajukan argumen-argumennya dalam bentuk memori banding mengenai hal-hal yang dianggapnya perlu yang menurutnya telah dilupakan oleh Hakim tingkat pertama. D apat pula disitu diaj ukan bukti-bukti baru yang belum pernah diajukan pada tingkat pertama atau membantah atau memperkuat pertimbangan putusan dari Hakim tingkat pertama.
b. Upaya Pemeriksaan K asasi
mengusahakan tercapainya kesatuan dalam penerapan hukum 13
. Pada upaya hukum kasasi tugas Hakim Mahkamah A gung berbeda dengan Hakim PT UN, tugas Hakim agung memeriksa kesalahan penerapan hukum yang dilakukan oleh peradilan sebelumnya atau sering disebut judex facti.
c. Upaya Pemeriksaan Peninjauan K embali
Mengenai Peninjauan K embali diatur dalam Pasal 132, yang pada A yat (1) dikatakan “T erhadap putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuaran hukum tetap dapat diajukan permohon peninj auan kembali kepada Mahkamah A gung”. A lasan-alasan permohonan peninjauan kembali menurut Pasal 57 Undang-Undang Nomor 14 T ahun 1985 tentang Mahkamah A gung berupa: 1) A pabila putusan didasarkan suatu kebohongna atau tipu muslihat pihak
lawan yang diketahui setelah perkara diputus atau didasarkan bukti-bukti yang oleh Hakim Pidana dinyatakan palsu
2) A pabila setelah berkara diputus, ditemukan surat-surat bukti yang bersifat menentukan, yang pada waktu perkara diperiksa tidak dapat ditemukan 3) A pabila telah dikabulkan suatu hal yang tidak dituntut atau lebih dari yang
dituntut
4) A pabila mengenai sutu bagian dari tuntutan belum diputus tanpa pertimbangan sebab-sebabnya
5) A pabila diantara pihak-pihak yang sama mengenai suatu soal yang sama, atas dasar yang sama oleh pengadilan yang sama atau sama tingkatnya telah diberikan putusan yang bertentangan satu defngan yang lain
6) A pabila dalam suatu putsuan terdapat suatu kekhilafan Hakim atau suatu kekeliruan yang nyata.
Pembangunan Untuk K epentingan Umum yang menyatakan “Pihak yang keberatan terhadap putusan Pengadilan T ata Usaha Negara dalam waktu 14 (empat belas) hari kerja dapat mengajukan kasasi kepada Mahkamah A gung R epublik Indonesia”. S ehingga para pihak tidak dapat melakukan upaya hukum banding atau langsung melakukan upaya hukum kasasi.
Selain tidak adanya upaya banding, terkait pembangunan untuk kepentingan umum pada PT UN tidak dapat dilakukan Peninjauan K embali. Pembatasan terhadap upaya hukum kasasi terdapat dalam Pasal 19 Peraturan Mahkamah A gung Nomor 2 T ahun 2016 tentang Pedoman B eracara D alam Sengketa Penetapan L okasi Pembangunan untuk K epentingan Umum Pada Peradilan T ata Usaha Negara yang menyatakan “Putusan kasasi merupakan putusan akhir yang tidak tersedia upaya hukum peninjauan kembali”.
2. T inj auan M engenai D asar Per timbangan H ak im sebagai Pr oses Penemuan H uk um
Sebelumnya telah dijelaskan bahwa pertimbangan Hakim dalam putusan merupakan hal yang penting dan harus ada. Melalui pertimbangan Hakim dalam putusan, kita dapat mengetahui bagaimana cara berpikir Hakim sehingga dapat mengeluarkan putusan sedemikian rupa. Pertimbangan Hakim dapat juga dikatakan sebagai dasar argumentasi Hakim dalam mengeluarkan keputusan.
dsb.) 14
. Hakim harus dapat melakukan penemuan hukum untuk menghubungkan antara kaidah dan fakta, yakni antara momen-momen normatif (dari undang-undang misalnya) dan momen-momen faktual (dari situasi konkret misalnya)
15 . T entu saja tidak dapat dibenarkan j ika Hakim mengesampingkan kaidah yang berlaku, atau hanya menggunakan subjektifitasnya dalam memutus suatu perkara.
T anpa melakukan penemuan hukum Hakim tidak akan dapat menafsirkan undang-undang atau melakukan penerapan hukum
16
. Hakim terikat dalam secara ketat kepada bunyi undang-undang walaupun undang-undang tersebut telah ketinggalan zaman, juga dikarenakan paradigma hukum di Indonesia yang banyak mendasarkan diri pada filsafat positivism hukum
17
. Salah satu konsekuensi dari terikatnya Hakim terhadap undang-undang ialah, perlunya pengetahuan Hakim mengenai asas keberlakuan undang-undang, diantaranya
18 :
a. L ex Superior Derograt L egi Inferiori, yaitu peraturan yang perundang-undangan yang lebih tinggi akan melumpuhkan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah.
b. L ex Specialis Derograt L egi Generali , yaitu peraturan yang khusus akan melumpuhkan peraturan yang umum sifatnya atau peraturan yang khususlah yang harus didahulukan.
c. L ex Posteriori Derograt L egi P riori , yaitu peraturan yang baru mengalahkan atau melumpuhkan peraturan yang lama.
Penemuan hukum oleh Hakim jangan semata-mata hanya dipandang sebagai penerapan peraturan-peraturan hukum terhadap peristiwa konkrit, tetapi dapat dipandang juga sebagai penciptaan hukum dan pembentukan hukum
Indonesia menganut sistem civil law dimana sumber hukum utamanya terdapat pada undang-undang, pada praktiknya beberapa Hakim berusaha mencari konsepsi atau interpretasi suatu kaidah melalui putusan pengadilan lain atau peradilan diatasnya. Hal tersebut wajar, karena akan terasa janggal j ika terdapat peristiwa yang serupa tetapi diputus berlainan. K etika putusan Hakim diikuti secara constant (terus/menerus) terhadap masalah yang sama, Hakim akan menyatakan terhadap perkara tersebut telah terbentuk yurisprudensi tetap
20 . Putusan Hakim sebagai penciptaan hukum tentunya harus ideal dan sesuai prinsip-prinsip umum dalam pembentukan hukum, agar penegakan hukum dilakukan sebagaimana mestinya. G ustav R adbruch berpendapat dalam penegakan hukum tentunya terdapat cita-hukum, dimana hal yang tidak bisa tidak ada dalam cita-hukum berkaitan dengan 3 (tiga) aspek yakni kepastian hukum, kemanfaatan dan keadilan
21
. B aik aspek kepastian hukum, kemanfaatan atau keadilan tidak dapat ditentukan mana yang harus diutamakan, R adbruch berpendapat nilai-nilai tersebut bukanlah bidak yang mudah digeser menuruti dorongan hati, sebaliknya keberadaan mereka berkaitan satu dengan yang lainnya
22
. Ia menggambarkan ketika penegakan hukum memiliki tujuan untuk mencapai keadilan, hal tersebut perlu didasar dengan kepastian dan kemanfaatan hukum
23
3. Pengadaan T anah B agi Pembangunan untuk K epentingan Umum 3.1 Penger tian K epentingan Umum
Sebelum membahas lebih rinci mengenai tahahapan penyelenggaraan pengadaan tanah bagi kepentingan umum, terlebih dahulu dibahas mengenai makna pembangunan untuk kepentingan umum. Penting jika kita melihat makna pembangunan untuk kepentingan umum tersebut, terlebih lagi pembangunan untuk kepentingan umum akhir-akhir sangat ramai dibicarakan. B eberapa masyarakat yang terkena dampak pembangunan atas nama “untuk kepentingan umum” berpendapat, pembangunan untuk kepentingan umum yang dij alankan negara hanya melahirkan kesengsaraan bagi mereka.
K onsep kepentingan umum tidak pernah dirumuskan dengan memadai oleh hukum positif, hal ini merupakan konsekuensi dari konsep kepentingan umum yang tidak dapat didefinisikan pengertiannya
24
. Padahal pada negara yang menganut tradisi hukum C ivil L aw
25
penggalian makna kepentingan umum dari hukum positif diperlukan sebagai salah satu pendekatan untuk menemukan syarat dan kriteria kepentingan umum. Sebagaimana dinyatakan Muchsan dalam disertasinya
26
“… dengan mengetahui definisi kepentingan umum akan dapat ditetapkan unsur-unsur apa yang harus dipenuhi untuk adanya kepentingan umum.” T anpa adanya usaha negara mendefinisikan kepentingan umum yang
memadai, pengambilan tanah untuk pembangunan demi kepentingan umum tidak akan sesuai landasan hukum yang seharusnya.
T idak sedikit para ahli yang berpendapat konsep kepentingan umum sebagai hal yang sukar untuk di definisikan. Maria S.W Sumardjono mengatakan bahwa kepentingan umum sebagai konsep tidak sulit dipahami tapi tidak mudah didefinisikan. S ama halnya dengan S yafrudin K alo yang menyatakan bahwa masalah kepentingan umum secara konsepsional sangat sulit didefinisikan, terlebih-lebih kalau dilihat secara operasional. S ebelum para ahli tersebut, A .P Parlindungan yang merupakan ahli dalam hukum agraria juga menyatakan hal yang sama “… ukuran kepentingan umum sangat lah fleksibel sekali sehingga terlalu luas … ”
27 .
W alaupun tidak ada pengertian yang memadai terkait kepentingan umum, pembangunan untuk kepentingan umum tidak bisa begitu saja dapat menghilangkan kepentingan privat. Gunanegara berpendapat tidaklah dapat dibenarkan apabila suatu kebijakan meskipun atas nama kepentingan umum mengabaikan kepentingan privat. Hukum tidak hanya menjamin kepentingan umum tetapi juga harus melindungi kepentingan privat secara berimbang. Hukum selain melindungi hak privat terhadap sesamanya teapi j uga melindungi kepentingan negara.
28
Negara perlu melakukan pembatasan mengenai syarat-syarat penetapan pembangunan untuk kepentingan umum melalui peraturan perundang-undangan. Sebgaiamana dikatakan oleh J ean B odin bahwa yang menjadi esensi
27 Lb id.
28
undangan modern itu adalah penetapan syarat-syaratnya 29
. D ari syarat-syarat tersebutlah setidaknya terdapat instrument perlindungan hukum bagi para warga masyarakat yang terkena dampak pembangunan untuk kepentingan umum dari tindakan kesewanang-wenangan penguasa (pemerintah).
3.2 T ahapan Penyelengar aan Pengadaan T anah B agi Pembangunan untuk K epentingan Umum
Secara umum, bentuk hukum (Perundang-undangan) yang mengatur pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum telah diatur melalui Undang-Undang Nomor 2 T ahun 2012 tentang Pengadaan T anah B agi Pembangunan untuk K epentingan Umum. Sebagaimana yang terdapat dalam konsiderans undang-undang tersebut, maksud pembentukannya ialah untuk menjamin terselenggaranya pembangunan untuk kepentingan umum dengan mengedepankan prinsip kemanusiaan, demokratis dan adil. T erdapat bentuk pengawasan terkait pokok-pokok pengadaan tanah dalam undang-undang tersebut, antara lain:
a. Pemerintah dan Pemerintah Daerah menjamin tersedianya tanah untuk K epentingan Umum dan pendanaanya.
b. Pengadaan T anah untuk K epentingan Umum diselenggarakan sesuai dengan: 1) R encana T ata R uang W ilayah;
2) R encana Pembangunan Nasional/Daerah; 3) R encana Strategis;
4) R encana K erja Setiap Instansi yang memerlukan tanah.
c. Pengadaan T anah diseenggarakan melalui perencanaan dengan melibatkan semua pemangku dan pengampu kepentingan.
d. Penyelenggaraan Pengadaan T anah memperhatikan keseimbangan antara kepentingan pembangunan dan kepentingan masyarakat.
e. Pengadaan T anah untuk K epentingan Umum dilaksanakan dengan pemberian Ganti K erugian yang layak dan adil.
B entuk penyelenggaraan Pengadaan T anah bagi Pembangunan untuk K epentingan Umum diatur lebih khusus dengan Peraturan Presiden Nomor 71 T ahun 2012 tentang Penyelenggaraan Pengadaan T anah B agi Pembangunan untuk K epentingan Umum
Perencanaan dalam penyelenggaraan pengadaan tanah merupakan tahap awal, yang menghasilkan Dokumen Perencanaan Pengadaan T anah untuk disampaikan kepada G ubernur. D alam menyusun D okumen Perencanaan Pengadaan T anah, Instansi yang memerlukan tanah bagi Pembangunan Untuk K epentingan Umum perlu membuat rencana Pengadaan T anah yang didasarkan pada
32 :
a. R encana T ata R uang W ilayah (Nasional, Provinsi dan K abupaten/K ota) b. Prioritas Pembangunan yang tercantum dalam:
1) R encana Pembangunan J angka Menengah;
2) R encana Stategis; dan
3) R encana K erja Pemerintah Instansi yang bersangkutan.
Selain itu D okumen Perencanaan Pengadaan T anah perlu disusun berdasarkan studi kelayakan yang mencakup:
a. Survei sosial ekonomi; b. K elayakan lokasi;
c. A nalisis biaya dan manfaat pembangunan bagi wilayah dan masyarakat; d. Perkiraan nilai tanah;
e. D ampak lingkungan dan dampak sosial yang mungkin timbul akibat dari Pengadaan T anah dan pembangunan; dan
f. Studi lain yang diperlukan.
K edua ialah tahap Persiapan, dimana pada tahap ini G ubernur akan mengeluarkan Penetapan L okasi Pembangunan untuk K epentingan Umum. Penetapan L okasi oleh gubernur berdasarkan kesepakatan pada konsultasi publik yang dilaksanakan oleh Instansi yang memerlukan tanah dengan masyakarat yang terkena dampak pembangunan. K esepakatan tersebut tentunya sangatlah penting, tetapi bukan melalui voting, melainkan melalui jalan musyawarah untuk mencapai mufakat sehingga perolehan ganti rugi tidak hanya dirasakan secara materi tetapi mencakup keadaan sosial ekonomi
33 .
K etiga ialah tahap Pelaksanaan, dimana tahapan ini dilaksanakan oleh B PN meliputi penetapan nilai, penetapan ganti kerugian, pemberian ganti kerugian serta pelepasan objek pengadaan tanah. Penetapan besarnya nilai ganti kerugian dilakukan oleh K etua Pelaksana Pengadaan T anah berdasarkan hasil penilaian j asa
33
A drian S ute di, Lmple me ntasi t rinsip Yepentingan U mum dalam t engadaan Tanah untuk
penilai atau penilai publik, dimana selanjutnya akan dilakukan musyawarah untuk mencapai kata sepakat dalam pemberian ganti kerugian.
T erakhir ialah tahap Penyerahan Hasil, dilakukan oleh K etua Pelaksana Pengadaan T anah untuk menyerahkan hasil Pengadaan T anah kepada Instansi yang memerlukan tanah disertai data Pengadaan T anah. Penyerahan hasil Pengadaan T anah tersebut berupa bidang tanah dan dokumen Pengadaan T anah, dilakukan dengan berita acara untuk selanjutnya dipergunakan oleh Instansi yang memerlukan tanah guna pendaftaran/pensertipikatan. Instansi yang memerlukan tanah dapat mulai melaksanakan pembangunan setelah dilakukan penyerahan hasil Pengadaan T anah oleh K etua Pelaksana Pengadaan T anah.
34
B . H asil Penelitian
D alam rangka menguraikan hasil penelitian, maka uraian hasil penelitian ini meliputi: (1) Putusan Pengadilan Pada T ingkat Peradilan T ata Usaha Negara, dan (2) Putusan Mahkamah A gung Pada T ingkat K asasi.
1. Putusan Pengadilan Pada T ingk at Per adilan T ata Usaha Negar a
1.1 K asus P osisi G ugatan W ar ga K ecamatan T emon K e P er adilan T ata Usaha Negar a Y ogyak ar ta
Perkara ini bermula pada tanggal 11 November 2013, K ementerian Perhubungan mengeluarkan K eputusan Menteri Perhubungan R I Nomor K P 1164 T ahun 2013 tentang Penetapan L okasi B andar Udara B aru K ulon Progo Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta. L okasi B andar Udara B aru sendiri terdapat di K ecamatan T emon yang terdiri dari D esa G lagah, Palihan, J angkaran, K ebon R ejo
34
t asal112–113t e raturant re side nb omor 71Tahun2012te ntang t e nye le nggaraan
t e ngadaan Tanah . agi t e mb angunan untuk Ye pe ntingan U mum (L e mb aran b e gara Tahun 2012
dan Sindutan. A walnya warga tidak mengetahui adanya keputusan tersebut, tetapi banyaknya pemberitaan di media massa mengenai pembangunan tersebut membuat warga terkej ut. Para warga berpendapat rencana pembangunan bandara apabila dipaksakan akan menyebabkan hilangnya lahan pertanian, padahal selama ini lahan pertanian di K ecamatan T emon termasuk lahan pertanian produktif.
Setelah dikeluarkannya keputusan menteri perhubungan, pada tanggal 5 September 2014 Pemerintah Provinsi D .I Y ogyakarta menerbitkan keputusan Gubernur D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 89/T IM/2014 tentang Pembentukan T im Persiapan Pengadaan T anah B agi Pembangunan B andara B aru di D aerah Istimewa Y ogyakarta. Hal pertama yang dilakukan T im Persiapan Pengadaan T anah bagi Pembangunan ialah sosialisasi pembangunan bandara K ulon Progo untuk 5 (lima) desa, adapun rinciannya sebagai berikut:
T abel 2.1 J adwal T ahapan Sosialisasi Pembangunan B andara K ulon Progo No T anggal Daerah T empat
dilakukan kembali sosialisasi di satu tempat. Setelah adanya permintaan tersebut T im Persiapan Pengadaan T anah akhirnya melakukan sosialisasi kembali pada tanggal 23 September 2014 bertempat di B alai D esa Glagah. W alaupun telah terdapat sosialisasi kedua, proses sosialisasi tidak berjalan dengan lancar, pada saat acara berlangsung banyak warga yang tidak dapat memberikan aspirasi terkait pembangunan bandara.
Pada tanggal 13 Oktober 2014 Pemerintah D.I Y ogyakarta kembali menerbitkan K eputusan Gubernur D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 103/T IM/2014 tentang Perubahan atas K eputusan Gubernur D aerag Istimewa Y ogyakarta Nomor 89/T IM/2014 T im Persiapan Pengadaan T anah B agi Pembangunan B andara B aru di Daerah Istimewa Y ogyakarta. Setelah perubahan tersebut, pada tanggal 20 Oktober 2014 diterbitkan juga K eputusan Menteri Perhubungan Nomor K P 836 tahun 2014 tentang Perubahan atas K eputusan Menteri Perhubungan Nomor K P 1164 T ahun 2013. Implikasi dari diterbitkannya kedua putusan tersebut menjadikan proses persiapan pembangunan bandara masuk ke tahapan K onsultasi Publik untuk Pembebasan L ahan Pembangunan B andara.
T abel 2.2 J adwal T ahapan K onsultasi Publik Pembangunan B andara K ulon Progo
No T anggal D aer ah
1 25-26 November 2014 D esa J angkaran 2 1-3 D esember 2014 D esa K eborej o 3 8-9 D esember 2014 D esa Sindutan 4 15-17 D esember 2014 D esa Palihan 5 18,22,24 dan 29-30 D esember
2014
D esa G lagah
Sumber: Putusan Mahkamah A gung b omor 456 Y/TU b /2015
T ahap konsultasi publik pertama tidak menghasilkan kesepakatan antara warga dan tim persiapan. D i B alai D esa Glagah para warga melakukan aksi di sekitar tempat acara, yang menyatakan keberatan atau penolakan atas rencana pembangunan bandar udara.
K arena T ahapan K onsultasi Publik yang sebelumya tidak berjalan lancar, tim persiapan menyelenggarakan kembali konsultasi publik kedua. B erdasarkan
undangan yang di berikan oleh tim persiapan, waktu dan tempat tahapan konsultasi publik ialah sebagai berikut:
T abel 2.3 J adwal T ahapan K onsultasi Publik K edua Pembangunan B andara K ulon Progo
No T anggal D aer ah
1 21 J anuari 2015 D esa J angkaran 2 26 J anuari 2015 D esa K ebonrej o 3 26 J anuari 2015 D esa sindutan 4 28 J anuari 2015 D esa Palihan 5 3 F ebruari 2015 D esa G lagah Sumber: Putusan Mahkamah A gung b omor 456 Y/TU b /2015
K arena tidak adanya hasil pada K onsultasi Publik kedua, tim persiapan melaksanakan K onsultasi Publik ulangan. A dapun rincian waktu dan tempat konsultasi publik ulangan ini ialah sebagai berikut:
T abel 2.4 J adwal T ahapan K onsultasi Publik K edua (Ulangan) Pembangunan B andara K ulon Progo
No T anggal T empat Pelaksanaan
1 26 F ebruari K ecamatan T emon
2 3 Maret K ecamatan T emon
3 4 Maret K ecamatan T emon
Sumber: Putusan Mahkamah A gung b omor 456 Y/TU b /2015
Pada konsultasi publik ulangan ini T im Persiapan diwakili oleh Pelaksana T ugas Sementara Pimpinan Proyek Pembangunan B andara yakni B ambang eko, menyampaikan informasi jika warga tidak menyatakan sikat setuju atau menolak maka hak suara mereka hilang dan dapat dianggap menyetujui pembangunan bandar udara. Para warga akhirnya bersedia hadir dalam K onsultasi Publik ulangan. Pada konsultasi publik ulangan ini warga hanya diberikan penjelesan, setelah itu diarahkan untuk mendatangi salah satu dari beberapa meja petugas yang memproses form berita acara kesepakatan atau berita acara keberatan.
Pada tanggal 31 Maret 2015 Pemerintah D .I Y ogyakarta tetap menerbitkan K eputusan Gubernur D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 68/K E P/2015 tentang Penetapan L okasi Pembangunan untuk Pengembangan B andara B aru di D aerah Istimewa Y ogyakarta, walaupun sampai pada tahapan konsultasi publik terakhir masih terdapat penolakan.
T emon bersama organisasi Paguyuban W ahana T ri T unggal mengajukan gugatan ke Peradilan T ata Usaha Negara Y ogyakarta pada tanggal 11 Mei 2015.
1.2 A lasan diaj uk annya G ugatan oleh W ar ga
D alam gugatan tersebu, warga ( penggugat) menyatakan bahwa K eputusan Gubernur D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 68/K E P/2015 tentang Penetapan L okasi Pembangunan untuk Pengembangan B andara B aru di D aerah Istimewa Y ogyakarta bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pertentangan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku meliputi prosedur dalam mengeluarkan keputusan, kesesuaian rencana lokasi dengan R encana T ata R uang W ilayah, serta bertentangan dengan A sas-A sas Umum Pemerintahan yang B aik.
konsultasi publik tim persiapan tidak memenuhi kewajiban untuk melakukan K onsultasi Publik sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 ayat (8) Undang-Undang Nomor 2 T ahun 2012 yang menyatakan K onsultasi Publik adalah proses komunikasi dialogis atau musyawarah antar pihak yang berkepentingan guna mencapai kesepahaman dan kesepakatan dalam perencanaan pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum.
Selanjutnya penggugat menilai adanya ketidaksesuaian antara lokasi pembangunan bandara dengan R encana T ata R uang W ilayah baik Nasional atau D aerah. Penetapan lokasi pembangunan bertentangan dengan ketentuan Undang-Undang Nomor 26 T ahun 2007 tentang Penataan R uang, Peraturan Pemerintah Nomor 26 T ahun 2008 tentang R encana T ata R uang W ilayah Nasional, Peraturan Presiden Nomor 28 T ahun 2012 tentang R encana T ata R uang W ilayah Pulau J awa-B ali, dan Peraturan D aerah Nomor 2 T ahun 2010 R encana T ata R uang W ilayah Propinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta 2009-2029. T indakan pemerintah dalam mengeluarkan K eputusan tanpa memperihatikan asas “K eterpaduan” dan ketentuan Pasal 6 A yat (2) Undang-Undang Nomor 26 tahun 2007 tentang Penataan R uang, serta tidak mengindahkan Peraturan Pemerintah Nomor 26 T ahun 2008 tentang R encana T ata R uang W ilayah Nasional, dan juga telah mengesampingkan Peraturan Daerah Nomor 2 T ahun 2010 tentang tentang R encana T ata R uang W ilayah Propinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta T ahun 2009-2029.
perundang-undangan, pelanggaran terhadap A sas keterbukaan karena tim persiapan tidak memberikan keterangan secara rasional alasan pembangunan baik pada tahap sosialisasi maupun tahap konsultasi publik, pelanggaran terhadap A sas A kuntabilitas setelah dikeluarkannya keputusan, tim persiapan memberikan surat penolakan, hanya saja dalam surat tersebut warga hanya diminta mengerti alasan pengadaan tanah untuk kepentingan umum berdasarkan bunyi undang-undang saja, seakan hal itu menjadi satusatunya alasan di atas kepentingan yang lain. 1.3 J awaban Pemer intah D .I Y ogyak ar ta sebagai T er gugat
D alam perkara yang diajukan, Pemerintah D.I Y ogyakarta memberikan jawaban yang pada pokoknya ialah sebagai berikut:
a. Pengadilan T ata Usaha Negara Y ogyakarta tidak berwenang memeriksa dan memutus sengketa perkara ini.
Pemerintah menilai keputusan ini hanya sebagai ijin untuk pengadaan tanah, perubahan penggunaan tanah dan peralihan hak atas tanah, adapun keputusan tersebut belum menimbulkan suatu hak atau kewajiban kepada pihak warga, artinya bahwa K eputusan yang menj adi objek Gugatan belum bersifat final karena masih diperlukan keputusan-keputusan lain dalam Pengadaan T anah B agi Pembangunan B andara.
b. Gugaan Penggugat K abur/T idak J elas ( Obscuure L ibel)
objek sengketa atau tidak sehingga hubungan hukum antara Penggugat dan T ergugat.
c. Gugatan Penggugat T idak Memenuhi K etentuan Pasal 53 A yat (1) Undang Nomor 5 T ahun 1986 Sebagaimana T elah D iubah Dengan Undang-Undang Nomor 9 T ahun 2004 T entang Peradilan T ata Usaha Negara Untuk Dikualifikasikan Sebagai Seorang A tau B adan Hukum Perdata Y ang Merasa K epentingannya D irugikan.
Pemerintah daerah berpendapat dalam gugatan, penggugat tidak pernah menyebutkan atau menunj ukkan alas hak kepemilikan penggugat sebagai pemilik atau yang menguasai tanah objek pengadaan, dengan demikian para Penggugat pihak yang tidak jelas, bukan pihak yang berhak dalam.
1.4 P er timbangan H ak im pada T ingk at Per adilan T ata Usaha Negar a
b. Menimbang bahwa berdasar paragraf 5 tentang R encana Pengembangan J aringan T ransportasi Udara pada Pasal 21, 22, 23 Peraturan D aerah Provinsi Daerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 2 T ahun 2010 tentang R encana T ata R uang W ilayah Provinsi Daerah Istimewa Y ogyakarta T ahun 2009-2029 menyebutkan antara lain:
Pasal 21:
1) K ebijakan pengembangan jaringan prasarana transportasi udara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 ayat (2) mendukung kebijakan nasional mengenai peran bandara A disutjipto sebagai Pusat Penyebaran Sekunder dan pengembangan landasan T NI A UGading sebagai landasan pendukung ( auxilliary field).
2) R encana Pengembangan Prasarana T ransportasi Udaradisesuaikan dengan kebijakan pengembangan sistem jaringantransportasi udara nasional; Pasal 22:
Strategi pengembangan jaringan prasarana transportasi udara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 ayat (2) ditetapkan sebagai berikut:
a) memadukan berbagai pelayanan transportasi wilayah J awa S elatan B agian T engah; dan
b) menyediakan ruang untuk pengembangan B andara A disutjipto; Pasal 23:
2) Pengembangan bandar udara A disutjipto sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan dengan memperkuat simpul bandara udara melalui keterpaduan fungsi terminal angkutan bus antara wilayah, kereta api dan angkutan perkotaan
c. Menimbang bahwa dari ketentuan di atas ternyata dalam Peraturan D aerah Daerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 2 T ahun 2010 tentang R encana T ata R uang W ilayah Propinsi Daerah Istimewa Y ogyakarta T ahun 2009-2029 tidak ditemukan norma baik secara eksplisit maupun implisit yang memberikan ruangan untuk memindahkan B andar Udara A disucipto Y ogyakarta ke tempat lain sampai tahun 2029, yang ada pengembangan B andara A di Sucipto
d. Menimbang bahwa Peraturan Pemerintah R epublik Indonesia Nomor 26 T ahun 2008 tentang R encana T ata R uang W ilayah Nasional merupakan acuan/pedoman penyusunan R encana T ata R uang W ilayah Provinsi dan R encana T ata R uang W ilayah K abupaten K ota, kemudian untuk Pulau J awa-B ali terdapat juga Peraturan Presiden Nomor 28 T ahun 2012 tentang R encana T ata R uang Pulau-J awa B ali, dari kedua peraturan tersebut tidak pula ditemukan amanat untuk memindahkan B andara A diS ucipto melainkan memantapkan fungsi bandara yang ada yaitu B andara A diSucipto
Daerah Istimewa Y ogyakarta digunakan sebagai arahan kegiatan memanfaatkan ruang di K abupaten/K ota
f. Menimbang, bahwa dari seluruh pertimbangan di atas, menurut Majelis Hakim objek sengketa berupa S urat K eputusan Gubernur daerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 68/K E P/2015 tertanggal 31 Maret 2015 tentang Penetapan L okasi Pembangunan Untuk Pengembangan B andara B aru di Daerah Istimewa Y ogyakarta telah bertentangan dengan R encana T ata R uang sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 26 T ahun 2008 tentang R encana T ata R uang W ilayah Nasional, Peraturan Presiden Nomor 28 T ahun 2012 dan Peraturan D aerah Propinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 2 T ahun 2010 tentang R encana T ata R uang W ilayah Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta, karena tidak satupun R encana T ata R uang W ilayah tersebut mengamanatkan adanya pembangunan bandara baru di Y ogyakarta dan yang ada adalah pengembangan bandara A disutjipto, kemudian lokasi yang dimaksud oleh objek sengketa secara materi adalah termasuk kawasan rawan bencana tsunami sehingga tidak dapat dijadikan objek pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum in casu B andar udara, sehingga objek sengketa dikwalifisir bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
1.5 Putusan H ak im Per adilan T ata Usaha Negar a
R uang W ilayah Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta merupakan kawasan rawan bencana tsunami. Maka Hakim PT UN memberikan putusan:
P utusan
Nomor 07/G /2015/PT UN.Y K M engadili,
1) Mengabulkan Gugatan Penggugat
2) Menyatakan B atal Surat K eputusan Gubernur D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 68/K E P/2015 tertanggal 31 Maret 2015 tentang Penetapan L okasi Pembangunan Untuk Pengembangan B andara B aru di D aerah Istimewa Y ogyakarta
3) Memerintahkan T ergugat untuk Mencabut Surat K eputusan Gubernur D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 68/K E P/2015 tertanggal 31 Maret 2015 tentang Penetapan L okasi Pembangunan Untuk Pengembangan B andara B aru di D aerah Istimewa Y ogyakarta
4) Menghukum T ergugat Membayar B iaya Perkara S ebesar R p 170.000,00 (Seratus T ujuh Puluh ribu R upiah)
2. P utusan M ahk amah A gung Pada T ingk at K asasi
2.1 A lasan D iaj uk an K asasi oleh Pemer intah Pr ovinsi D .I Y ogyak ar ta
Setelah terdapat putusan PT UN, Pemerintah D .I Y ogyakarta mengajukan K asasi ke Mahkamah A gung. A dapun pokok dalam memori kasasi ialah sebagai berikut:
J angka Menengah D aerah 2012-2017 (terlampir), B ab V I Strategi dan A rah K ebijakan, angka 6.3 A rah Pembangunan K ewilayahan, sub 6.2.4 K abupaten K ulon Progo, secara eksplisit dan implisit telah menyebutkan Pengembangan B andara B aru di K ulon Progo, sebagai upaya penyediaan pelayanan publik yang memadai khususnya infrastruktur transportasi udara maka dengan adanya keterbatasan layanan yang dilakukan oleh B andara A disucipto maka dirasa perlu dilakukan pengembangan bandara baru di Daerah Istimewa Y ogyakarta
b. B ahwa Majelis Hakim Pengadilan T ata Usaha Negara Y ogyakarta telah keliru dalam pertimbangan hukumnya, pertimbangan hukum putusan halaman 204 sampai dengan 205 yang mempertimbangkan sebagai berikut:
“Menimbang bahwa dari penjelasan R encana T ata R uang W ilayah Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta tersebut didapatkan fakta hukum bahwa sepanjang pantai K ulon Progo ditetapkan sebagai kawasan rawan bencana tsunami dan berdasarkan Pasal 159 R encana T ata R uang W ilayah Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta digunakan sebagai arahan kegiatan memanfaatkan ruang di K abupaten/K ota”
B erdasarkan Peraturan D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 2 T ahun 2010 tentang R encana T ata R uang W ilayah Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta
T ahun 2009-2029 dan Peraturan Daerah K abupaten K ulon Progo Nomor 1 T ahun 2012 tentang R encana T ata R uang W ilayah K abupaten K ulon Progo T ahun 2012-2032 tidak ada larangan untuk mendirikan bangunan bagi kepentingan umum di kawasan rawan bencana tsunami hal ini sejalan dengan Pasal 105 huruf c Peraturan Pemerintah Nomor 26 T ahun 2008 tentang R encana T ata R uang W ilayah Nasional
Progo bertentangan dengan R encana T ata R uang W ilayah Provinsi. Pemerintah D.I Y ogyakarta menyatakan secara j elas pertimbangan hukum Majelis Hakim yang menyatakan bahwa Pasal 18 Peraturan D aerah K abupaten K ulon Progo Nomor 1 T ahun 2012 bertentangan dengan Pasal 21, Pasal 22 dan Pasal 23 Peraturan Daerah Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 2 T ahun 2010 adalah pertimbangan hukum yang sama sekali tidak mendasar, oleh karena Pasal 21, 22 dan 23 berkait erat dengan pasal-pasal yang lain, demikian juga berkait erat dengan lampiran dari Peraturan D aerah tersebut, selain dari pada itu Penataan ruang wilayah nasional, penataan ruang wilayah propinsi, dan penataan ruang wilayah K abupaten/K ota dilakukan secara berjenjang dan komplementer.
2.2 Per timbangan H ak i m P ada T ingk at K asasi
a. B ahwa J udex F acti terlalu sempit menyimak dasar yuridis keputusan tata usaha negara objek sengketa, karena dalam L ampiran Peraturan D aerah Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 6 T ahun 2013 tentang R encana Pembangunan J angka Menengah Daerah 2012-2017, B ab V I S trategi dan A rah K ebijakan, A ngka 6.3. A rah Pembangunan K ewilayahan, S ub 6.2.4. K abupaten K ulon Progo, secara eksplisit dan implisit telah menyebutkan adanya “Pengembangan B andara B aru di K ulon Progo”;
Hakim melihat pada
Daerah Istimewa Y ogyakarta in casu B andar Udara A disutjipto yang secara riil sedang berbenturan pengembangannya antara perkembangan kota dengan tuntutan perkembangan kualitas bandar udara demi keselamatan dan kenyamanan para pengguna jasa angkutan udara, perlu dicarikan solusinya; c. B ahwa dengan demikian pembangunan bandar udara di K ulon Progo menjadi
sangat penting, oleh karenanya tindakan hukum T ergugat menerbitkan keputusan tata usaha negara objek sengketa adalah berdasar hukum dan bersifat futuristik
2.3 Putusan Pada T ingk at K asasi
D alam pemeriksaan tingkat K asasi Hakim memberikan pandangan yang berbeda. Hakim berpendapat secara Implisit dalam R encana Pembangunan D aerah telah ada pengembangan B andara B aru di K ulon Progo, lalu Hakim melihat B andara K ulon Progo sebagai suatu kebutuhan sehingga pembangunannya diperlukan. Maka Hakim memutus sebagai berikut:
P utusan
Nomor 456 K /T UN/2015 M engadili,
1) Mengabulkan Permohonan K asasi dari Pemohon K asasi: G UB E R NUR DA E R A H IST IME W A Y OGY A K A R T A tersebut
2) Membatalkan Putusan Pengadilan T ata Usah Negara Y ogyakarta Nomor 07/G/2015/PT UN.Y K
C . A nalisis
jawabkan, baik secara yuridis-normatif maupun secara yuridis-akademis (doctrinal). Mengenai kasus yang dibahas dalam tulisan ini terdapat persoalan dimana putusan Mahkamah A gung Nomor 456 K /T UN/2015 memiliki pertimbangan yang berbeda dengan putusan sebelummya yakni Putusan Peradilan T ata Usaha Negara Y ogyakarta Nomor 07/G /2015/PT UN.Y K .
Sehingga sebagaimana yang telah dijelaskan diatas, tedapat 2 (dua) hal yang akan di analisis dalam penelitian ini; Pertama, A nalisis Putusan Peradilan T ata Usaha Negara Y ogyakarta Nomor 07/G/2015/PT UN.Y K ; K edua, A nalisis Putusan K asasi di Mahkamah A gung Nomor 456 K /T UN/2015.
1. A nalisis Putusan Per adilan T ata Usaha Negar a Y ogyak ar ta Nomor 07/G /2015/PT UN.Y K
Negara yang menimbulkan sengketa tersebut selanjutnya akan menjadi obyek perkara di dalam Peradilan T ata Usaha Negara.
Penyelesaian sengketa oleh Peradilan T ata Usaha Negara Y ogyakarta Nomor 07/G /2015/PT UN.Y K , memiliki obyek sengketa K eputusan Gubernur D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 68/K E P/2015 tentang Penetapan L okasi Pembangunan untuk Pengembangan B andara B aru di Daerah Istimewa Y ogyakarta. Pada awalnya Pemerintah D aerah (T ergugat) berpendapat “K eputusan tersebut tidak dapat dijadikan obyek PT UN, K eputusan yang menjadi objek G ugatan belum bersifat final karena masih diperlukan keputusan-keputusan lain dalam Pengadaan T anah B agi Pembangunan B andara”. Pendapat Pemerintah D aerah yang memandang hal tersebut bukanlah keputusan tata usaha negara tentunya keliru, karena sekalipun keputusan tersebut merupakan izin dan masih memerlukan keputusan-keputusan lain, keputusan tersebut telah menciptakan keadaan hukum baru.
1.2 A nalisis Per timbangan H ak im Pada Putusan P er adilan T ata Usaha Negar a Y ogyak ar ta Nomor 07/G /2015/P T UN.Y K
T ugas Hakim pada Pengadilan PT UN tingkat 1 (Satu) ialah menguji K eputusan T ata Usaha Negara yang disengketakan atau dibawa kepadanya. Salah satu parameter untuk menguj i keabsahan suatu K eputusan T ata Usaha Negara adalah dengan peraturan perundang-undang yang berlaku. Menurut I ndr ohato, Suatu penetapan tertulis ( K T UN) dianggap bertentang dengan peraturan perundang-undang karena
35 :
a. A da dasar dalam peraturan perundang-undangan tentang suatu wewenang, akan tetapi keputusan yang disengketakan itu sendiri bertentangan dengan peraturan dasarnya atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lain
b. Penetapan yang disengketakan itu dikeluarkan menyimpang dari peraturan-peraturan prosedur yang harus ditetapkan.
c. Peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dikeluarkannya penetapan yang bersangkutan sebenarnya bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi
B erdasarkan uraian di atas, berarti peraturan perundang-undangan merupakan alat uj i atau tolak ukur keabsahan ( rechtmatigheid) suatu K eputusan T ata Usaha Negara, aspek yang dapat diukur adalah meliputi: W ewenang, Prosedur, Substansi.
D itinjau dari segi wewenang, T ergugat sebagai Gubernur D .I Y ogyakarta merupakan Pejabat T ata Usaha Negara yang memang berwenang untuk mengeluarkan K eputusan T ata Usaha Negara (Objek Sengketa), akan tetapi terkait penetapan lokasi bandara di K ulon Progo T ergugat tidak memiliki kewenangan karena belum adanya kesepakatan. Hal ini diatur dalam ketentuan Pasal 41
35
Peraturan Presiden Nomor 71 T ahun 2012 tentang Pengadaan T anah, yang menyatkan bahwa:
“Penetapan lokasi pembangunan dilakukan oleh gubernur berdasarkan kesepakatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 33 ayat (5) dan Psal 34 ayat (3),..”
Y ang dimaksud dalam Pasal 33 ayat (5) dan Pasal 34 ayat (3) ialah Hasil kesepakatan atas lokasi rencana pembangunan dalam K onsultasi Publik atau K onsultasi Publik ulangan yang dituangkan dalam berita acara kesepakatan. D ari penjelasan tersebut T ergugat pada dasarnya belum memiliki kewenangan untuk mengeluarkan Surat K eputusan tentang Penetapan L okasi Pembangunan untuk Pengembangan B andara B aru di Daerah Istimewa Y ogyakarta. Mengenai wewenang Hakim tidak memberikan pertimbangan yang mempengaruhi secara langsung putusan.
D itinjau dari segi prosedur, T ergugat dalam menerbitkan K eputusan T ata Usaha Negara telah nyata tidak sesuai Prosedur. K etidak sesuai Prosedur ini berkaitan dengan apa yang telah dijelaskan sebelumnya, karena tidak adanya kesepatakan yang tercapai antara warga dan pemerintah daerah terkait penetapan lokasi. Selain itu terdapat pelanggaran dalam perencanan pengadaan tanah, dimana perencanaan pengadaan merupakan suatu proses untuk mencapai penetapan lokasi pembangunan.
memerlukan tanah bagi Pembangunan untuk K epentingan Umum membuat rencana Pengadaan T anah yang didasarkan pada:
a. R encana T ata R uang W ilayah; dan
b. Prioritas Pembangunan yang tercantum dalam: 1) R encana Pembangunan J angka Menengah 2) R encana Strategis
3) R encana K erja Pemerintah Instansi yang B ersangkutan
Y ang dimaksud R encana T ata R uang W ilayah tersebut mencakup R encana T ata R uang W ilayah Nasional, R encana T ata R uang W ilayah Provinsi dan R encana T ata R uang W ilayah K abupaten/K ota.
B erkaitan dengan R encana T ata R uang W ilayah tersebut Hakim memberikan Pertimbangan sebagai berikut:
“Menimbang bahwa Peraturan Pemerintah R epublik Indonesia Nomor 26 T ahun 2008 tentang R encana T ata R uang W ilayah Nasional merupakan acuan/pedoman penyusunan R encana T ata R uang W ilayah Provinsi dan R encana T ata R uang W ilayah K abupaten K ota, kemudian untuk Pulau J awa-B ali terdapat juga Peraturan Presiden Nomor 28 T ahun 2012 tentang R encana T ata R uang Pulau-J awa B ali, dari kedua peraturan tersebut tidak pula ditemukan amanat untuk memindahkan B andara A diS ucipto melainkan memantapkan fungsi bandara yang ada yaitu B andara A diS ucipto”
D ari pertimbangan Hakim tersebut dapat diketahui bahwa K eputusan Penetapan L okasi tersebut tidaklah berdasar.
dalam Pasal 46 ayat (9) salah satunya menggolongkan K abupaten K ulon Progo sebagai K awasan lindung geologi. D ari hal tersebut jelas bahwa S urat K eputusan tentang Penetapan L okasi Pembangunan sebenarnya telah bertentangan dengan R encana T ata R uang W ilayah Nasional. Sehingga dapat dinyatakan K eputusan Penetapan L okasi tersebut tidak memenuhi syarat Prosedur.
D itinjau dari segi Substansi, A lasan kebutuhan yang terdapat pada K eputusan T ata Usaha Negara yang dikeluarkan oleh T ergugat tidaklah tepat. K arena K eputusan T ata Usaha Negara merujuk pada ketentuan Perda Provinsi D.I Y ogyakarta Nomor 2 T ahun 2010 tentang R encana T ata R uang W ilayah Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta T ahun 2009-2029 yang pada intinya menyatakan bahwa perlu diadakan pengembangan B andara adi sucipto. Pengembangan bandara adi sucipto tidak dapat serta merta ditafsirkan diadakannya pembangunan bandara baru, apalagi di daerah yang bukan peruntukan pengembangan jaringan transportasi udara. Hal ini sejalan dengan pertimbangan Hakim yang menyatakan:
“Menimbang bahwa dari ketentuan Peraturan Daerah D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 2 T ahun 2010 tentang R encana T ata R uang W ilayah Propinsi Daerah Istimewa Y ogyakarta T ahun 2009-2029 tidak ditemukan norma baik secara eksplisit maupun implisit yang memberikan ruangan untuk memindahkan B andar Udara A disucipto Y ogyakarta ke tempat lain sampai tahun 2029, yang ada pengembangan B andara A di Sucipto”
T erkait Putusan Peradilan T ata Usaha Negara Y ogyakarta Nomor 07/G/2015/PT UN.Y K Hakim memutus mengabulkan gugatan penggugat, dalam artian membatalkan K eputusan T UN. Putusan yang menyatakan gugatan dikabulkan adalah putusan yang menyatakan bahwa K eputusan T ata Usaha Negara yang menimbulkan sengketa T ata Usaha Negara adalah tidak sah. D alam hal ini Hakim telah benar memberikan pertimbangan, dengan mengacu kepada R encana T ata R uang W ilayah baik pada tingkat Nasional, Provinsi ataupun K abupaten.
2. A nalisis Putusan K asasi di M ahk amah A gung Nomor 456 K /T UN/2015 1.1 Dasar H uk um Pengaj uan K asasi K e M ahk amah A gung
T erdapat Perbedaan antara Putusan PT UN yang menangani sengketa T ata Usaha Negara biasa dengan Putusan PT UN yang menangani kasus Pengadaan T anah B agi Pembangunan untuk K epentingan Umum, upaya hukum yang dapat dilakukan selanj utnya terhadap Putusan PT UN yang menangani kasus Pengadaan T anah B agi Pembangunan untuk K epentingan Umum ialah permohonan kasasi ke Mahkamah A gung. Hal ini karena adanya ketentuan pada Pasal 23 ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 T ahun 2012 tentang Pengadaan T anah B agi Pembangunan Untuk K epentingan Umum yang menyatakan “Pihak yang keberatan terhadap putusan Pengadilan T ata Usaha Negara dalam waktu 14 (empat belas) hari kerja dapat mengajukan kasasi kepada Mahkamah A gung R epublik Indonesia”.
PT UN telah memberikan pertimbangan yang keliru, yang berakibat dibatalkannya K eputusan Gubernur D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 68/K E P/2015 tentang Penetapan L okasi Pembangunan untuk Pengembangan B andara B aru di D aerah Istimewa Y ogyakarta. T entunya Pemerintah D aerah D .I Y ogyakarta dapat mengaj ukan permohonan kasasi karena merupakan Pihak yang berpekara sebelumnya
36 .
1.2 A nalisis P er timbangan H ak im Pada P utusan M ahk amah A gung Nomor 456 K /T UN/2015
Pada tingkat kasasi hakim agung memiliki peranan untuk memeriksa putusan pengadilan sebelumya, hanya saja berbeda dengan hakim PT UN karena pada tingkat kasasi tugas hakim agung memeriksa penerapan hukum yang disengketakan oleh PT UN ( J udex J uris). Majelis hakim tidak lagi memeriksa fakta dan bukti-bukti yang dihadirkan di persidangan, tugas hakim agung sebagai J udex J uris hanya memeriksa interpretasi, konstruksi dan penerapan hukum terhadap fakta yang telah diterapkan dalam J udex F acti.
Majelis Hakim A gung telah menjatuhkan putusan; (1) Mengabulkan Permohonan K asasi dari Pemohon K asasi: Gubernur D aerah Istimewa Y ogyakarta tersebut dan (2) Membatalkan Putusan Pengadilan T ata Usah Negara Y ogyakarta Nomor 07/G/2015/PT UN.Y K . Hakim agung sebagai J udex J uris memberikan pertimbangan hukum baru dalam putusannya, dimana Hakim A gung menilai dalam pertimbangannya Pembangunan tersebut telah sesuai dengan Peraturan D aerah Provinsi D.I. Y ogyakarta Nomor 6 T ahun 2013 tentang R encana
36
Pembangunan J angka Menengah D aerah ( R PJ MD) 2012 - 2017, selanjutnya Hakim menilai B andara B aru di K ulon Progo merupakan suatu kebutuhan bagi masyarakat dan j uga keputusan penetapan lokasi tersebut bersifat futuristik.
Pokok pertimbangan hukum Hakim yang pertama ialah dasar yuridis K eputusan T ata Usaha Negara, yang menyatakan:
“B ahwa J udex F acti terlalu sempit menyimak dasar yuridis keputusan tata usaha negara objek sengketa, karena dalam L ampiran Peraturan Daerah Provinsi D aerah Istimewa Y ogyakarta Nomor 6 T ahun 2013 tentang R encana Pembangunan J angka Menengah D aerah 2012-2017, B ab V I Strategi dan A rah K ebijakan, A ngka 6.3. A rah Pembangunan K ewilayahan, Sub 6.2.4. K abupaten K ulon Progo, secara eksplisit dan implisit telah menyebutkan adanya “Pengembangan B andara B aru di K ulon Progo”
Pertimbangan hukum Majelis Hakim A gung K asasi dapat dikatakan keliru, karena Majelis Hakim A gung hanya melihat pada R PJ MD , dimana seharusnya dasar yuridis keputusan tata usaha negara yang menjadi objek sengketa harus berdasarkan R T R W baik dari tingkat Nasional sampai Daerah, R encana Pembangunan J angka Menengah, dan R encana Strategis. Sebagaimana dinyatakan pada Pasal 3 ayat (1) Peraturan Presiden Nomor 71 T ahun 2012 tentang Pengadaan T anah yang menyakatakan “Setiap Instansi yang memerlukan tanah bagi Pembangunan untuk K epentingan Umum membuat rencana Pengadaan T anah yang didasarkan pada:
a. R encana T ata R uang W ilayah; dan
b. Prioritas Pembangunan yang tercantum dalam: 1) R encana Pembangunan J angka Menengah 2) R encana Strategis
Padahal sebelumnya pada tingkat PT UN, Hakim telah memberikan pertimbangan terkait R T R W , dimana pertimbangan hukumnya ialah sebagai berikut:
“Menimbang bahwa Peraturan Pemerintah R epublik Indonesia Nomor 26 T ahun 2008 tentang R encana T ata R uang W ilayah Nasional merupakan acuan/pedoman penyusunan R encana T ata R uang W ilayah Provinsi dan R encana T ata R uang W ilayah K abupaten K ota, kemudian untuk Pulau J awa-B ali terdapat juga Peraturan Presiden Nomor 28 T ahun 2012 tentang R encana T ata R uang Pulau-J awa B ali, dari kedua peraturan tersebut tidak pula ditemukan amanat untuk memindahkan B andara A diS ucipto melainkan memantapkan fungsi bandara yang ada yaitu B andara A diS ucipto.”
T entunya pertimbangan Hakim PT UN tersebut dapat dibenarkan, apalagi jika dalam R PJ MD secara eksplisit telah dinyatakan adanya pembangunan tentu hal tersebut bertentangan dengan R encana T ata R uang Pulau J awa-Bali.
R encana T ata R uang Pulau J awa B ali merupakan Peraturan Presiden sedangkan R PJ MD Provinsi D .I Y ogyakarta merupakan Peraturan D aerah. T anpa menjelaskan lagi mengenai Hierarki Peraturan Perundang-undang, telah diketahui bersama bahwa Peraturan Presiden memiliki kedudukan yang lebih tinggi dari Peraturan D aerah. K etika terdapat objek pengaturan yang sama pada kedua peraturan tersebut, berlaku asas L ex Superior D erograt L egi Inferiori , yaitu peraturan yang perundang-undangan yang lebih tinggi akan melumpuhkan
peraturan perundang-undangan yang lebih rendah 37
. Sehingga Hakim seharusnya mengesampingkan Perda Provinsi D .I Y ogyakarta dan melihat pada Peraturan Presiden mengenai R encana T ata R uang J awa-B ali.
Selain itu terdapat pertimbangan hukum Hakim agung yang lain, yang menyatakan:
“B ahwa tentu realisasinya mengalami dinamika perkembangan keadaan riil yang berpengaruh terhadap pilihan “Skala Prioritas Pembangunannya”. Menyimak dinamika masyarakat di era otonomi daerah dan kondisi kualitas
37
prasarana dan sarana transportasi udara berikut moda transportasinya di D aerah Istimewa Y ogyakarta in casu B andar Udara A disutjipto yang secara riil sedang berbenturan pengembangannya antara perkembangan kota dengan tuntutan perkembangan kualitas bandar udara demi keselamatan dan kenyamanan para pengguna jasa angkutan udara, perlu dicarikan solusinya”
Selanjutnya,
“B ahwa dengan demikian pembangunan bandar udara di K ulon Progo menjadi sangat penting, oleh karenanya tindakan hukum T ergugat menerbitkan keputusan tata usaha negara objek sengketa adalah berdasar hukum dan bersifat futuristik”
D ari kedua pertimbangan tersebut dapat disimpulkan Hakim telah mengabaikan fakta jika Pembangunan B andara di K ulon Progo telah menggar aturan tata ruang.
Pertimbangan Hakim yang menyatakan pembangunan sebagai kebutuhan dan bersifat futuristik bahkan dapat dikatakan hanya berdampak untuk warga kota menengah ke atas saja. Hakim hanya memahami sifat futuristik secara sempit, tanpa melihat sifat futuristik bagi penduduk yang terkena dampak langsung pembangunan tersebut. Sebagaimana sebelumnya telah dijelaskan, warga yang terkena dampak rata-rata memiliki mata pencaharian petani pada lahan produktif yang dijadikan lokasi pembangunan bandara. T entunya penatapan lokasi tersebut akan berakibat juga pada hilangnya mata pencaharian warga tersebut. Ini
menegaskan Hakim mengabaikan kepentingan privat warga K ulon Progo yang memiliki kepentingan ekonomi di daerah penetapan lokasi.
D ari uraian analisis terhadap Putusan Mahkamah A gung Nomor 456 K /T UN/2015, dapat dibuat pokok-pokok analisis sebagai berikut:
menggunakan K onstruksi Hukum salah satunya ialah gagal memperbandingkan antara Peraturan Presiden tentang R encana T ata R uang J awa-B ali dan Peraturan Daerah tentang R PJ MD , dimana perlunya penggunaan A sas L ex Superior D erograt L ex Inferiori, yang pada kasus ini Peraturan Presiden seharusnya lebih didahulukan daripada Peraturan D aerah. 2. Pertimbangan Hakim yang menilai pembangunan sebagai kebutuhan dan
bersifat futuristik adalah keliru, karena secara jelas dan nyata Hakim mengabaikan fakta jika pembangunan bandara tersebut telah melanggar aturan tata ruang. L agipula futuristik yang mempunyai makna kepentingan umum tidak bisa semata-mata menghilangkan kepentingan privat, dimana dalam kasus ini warga yang terkena dampak memiliki kepentingan privat terkait mata pencaharian mereka.
