1
EVALUASI DAMPAK PNPM PERDESAAN
EVALUASI DAMPAK PNPM
PERDESAAN
(2012)
Kementerian KoordinatorBidang Kesejahteraan Rakyat
3
2 EVALUASI DAMPAK PNPM PERDESAAN EVALUASI DAMPAK PNPM PERDESAAN
LATAR BELAKANG, TUJUAN
DAN MAKSUD
Kegiatan evaluasi terhadap dampak penerapan PNPM Perdesaan (PNPM–Rural) dilakukan untuk membahas per-masalahan berikut:
z
z Apakah PNPM Perdesaan dapat memperbaiki taraf kesejahteraan masyarakat yang ditandai dengan pen-ingkatan tingkat konsumsi per kapita?
z
z Apakah PNPM Perdesaan dapat membantu masyara-kat keluar dari kemiskinan? Apakah PNPM Perdesaan dapat mencegah mereka kembali mengalami kemiski-nan?
z
z Bagaimana tingkat efektivitas PNPM Perdesaan dalam mendorong perbaikan akses pelayanan dasar dan penting seperti pendidikan dan kesehatan? Bagaima-na tingkat efektivitas PNPM Perdesaan dalam mem-perbaiki peluang kerja bagi masyarakat?
z
z Bagaimana tingkat efektivitas PNPM Perdesaan dalam memenuhi sasaran pembangunan bagi masyarakat miskin dan terpinggirkan?
z
z Apakah PNPM Perdesaan turut berperan dalam mempengaruhi dinamika tata kelola pemerintahan dan transparansi?
z
z Apakah PNPM Perdesaan membantu masyarakat dalam mengembangkan modal sosial mereka? Apak-ah PNPM Perdesaan dapat memperbaiki kemampuan masyarakat dalam mengelola dan memprioritaskan kebutuhan pembangunan mereka? Jika ya, bagaima-na PNPM melakukan hal tersebut?
Kegiatan evaluasi ini dilakukan berdasarkan data kuan-titatif dan kualitatif yang dikumpulkan melalui survei tahun 2007 dan survei lanjutan pada tahun 2010. Analisa kuantitatif dilakukan melalui penelitian longitudinal yang bertujuan untuk mencari tahu bagaimana pekerjaan, pen-didikan, kesehatan, dan keluarga mempengaruhi kehidu-pan masyarakat. Kegiatan ini banyak mengambil data dari Survei Sosial Ekonomi Nasional (SUSENAS) tahun 2002, dan statistik Potensi Desa (PODES) tahun 2005, serta SEDAP I atau Survei Evaluasi Dampak PNPM Rural tahun 2007 dan SEDAP II1. Berdasarkan kumpulan survei ini, laporan
keg-iatan evaluasi terhadap dampak penerapan PNPM Perde-saan dapat diselesaikan pada tahun 2011.
Kegiatan evaluasi ini merupakan kegiatan evaluasi besar kedua. Evaluasi besar pertama dilakukan terhadap pen-dahulu PNPM Perdesaan yaitu Program Pengembangan Kecamatan (PPK) dan dipublikasikan pada tahun 2008. Evaluasi kedua ini dirancang untuk memberikan masukan yang bermanfaat dan untuk melihat dampak dari penera-pan program ini sejak pembentukannya. Oleh karena itu, evaluasi ini menggunakan sebagian besar indikator dan parameter yang sama dengan evaluasi pertama. Namun demikian, evaluasi ini memberikan perhatian lebih pada permasalahan terkait tata pemerintahan dan modal sosial, yang merefleksikan perubahan prioritas program dan kes-ediaan data tambahan2.
HASIL EVALUASI
KESEJAHTERAAN RUMAH TANGGA DAN
PENGURANGAN KEMISKINAN
z
z PNPM Perdesaan mampu meningkatkan konsumsi rumah tangga dan mengurangi kemiskinan di seluruh kecamatan yang berpartisipasi dalam PNPM Perde-saan.
z
z Tingkat perbaikan terutama terlihat pada kelompok rumah tangga termiskin. Selain itu, kelompok rumah tangga yang diambang kemiskinan juga mendapat-kan manfaat dari kegiatan PNPM Perdesaan.
z
z Perbaikan terutama terlihat pada kabupaten termiskin dan kabupaten terpencil.
z
z Meskipun demikian, masyarakat kurang beruntung dan terpinggirkan tidak mendapatkan manfaat yang sama dengan masyarakat miskin lainnya.
PNPM Perdesaan menyalurkan dana hibah kepada masyarakat dengan batasan penggunaan yang luas. Masyarakat dapat menggunakan dana tersebut untuk kegiatan pembangunan yang diputuskan oleh masyarakat sendiri demi mendorong pembangunan dan memper-baiki kesejahteraan mereka. Masyarakat tidak selalu meli-hat PNPM Perdesaan sebagai program penanggulangan kemiskinan. Mereka melihat PNPM sebagai program yang memberikan manfaat kepada mereka secara keseluruhan. Dana yang digunakan untuk merencanakan, membangun,
dan memelihara jalan, sekolah, dan bangunan infrastruktur sederhana lainnya, memberikan pengaruh pada seluruh masyarakat, tidak hanya pada mereka yang tergolong miskin. Namun demikian, kegiatan evaluasi ini menunjuk-kan bahwa PNPM Perdesaan memiliki dampak positif yang signifikan terhadap pengurangan kemiskinan.
Melalui perbandingan antara kelompok kontrol dan kelompok perlakuan terlihat bahwa PNPM Perdesaan memiliki andil terhadap peningkatan konsumsi rumah tangga3. Dampak terbesar terlihat pada peningkatan
konsumsi rumah tangga miskin. Tingkat konsumsi kelom-pok rumah tangga sangat–miskin meningkat tajam. Taraf konsumsi kelompok rumah tangga yang di ambang garis kemiskinan juga meningkat tapi tidak setajam kelompok rumah tangga sangat miskin4. PNPM Perdesaan tidak
ter-libat pada kenaikan konsumi rumah tangga yang tidak tergolong sebagai rumah tangga miskin. PNPM Perdesaan turut mengurangi jumlah masyarakat miskin dalam komu-nitas tertentu, walaupun pada taraf yang tidak terlalu sig-nifikan5. Dampak PNPM Perdesaan terlihat lebih jelas pada
masyarakat yang lebih miskin (poorer communities)6. Pada
umumnya, masyarakat termiskin menerima manfaat paling banyak, namun anggota masyarakat miskin seperti mer-eka yang terpinggirkan secara tradisional, keluarga wanita kepala rumah tangga dan mereka yan tidak mengenyam pendidikan dasar tidak menerima manfaat yang secara signifikan lebih banyak dari mereka yang tidak memiliki situasi yang tidak menguntungkan.
Kegiatan evaluasi ini menunjukkan bahwa PNPM Perde-saan memiliki pengaruh positif paling signifikan pada pen-gurangan kemiskinan dan pada perbaikan kesejahteraan masyarakat miskin. Hal ini dapat terjadi ketika kebutuhan masyarakat miskin bertemu dengan kebutuhan seluruh masyarakat. Kelompok masyarakat termiskin dan terpencil, dan seluruh masyarakat mendapatkan manfaat yang besar dari perbaikan infrastruktur dasar seperti pembangunan jalan dan tenaga listrik. Infrastruktur ini turut memperbaiki kesejahteraan masyarakat miskin walaupun pembangunan tersebut tidak secara spesifik ditujukan untuk masyara-kat miskin.
Namun demikian, pada masyarakat di kabupaten yang tidak terlalu miskin dan tidak terlalu terpencil, keberadaan dan kualitas infrastruktur dasar tidak mempengaruhi per-tumbuhan masyarakat secara signifikan. Pendorongan tingkat pertumbuhan pada masyarakat ini, lebih tergan-tung pada kapasitas dan keterampilan dalam melakukan kegiatan pembangunan, akses yang lebih baik terhadap informasi, penyedia layanan kesehatan (healthy markets), dan faktor lainnya. Sebagaimana yang telah disebutkan sebelumnya, masyarakat pada saat ini melihat PNPM Perdesaan sebagai program utama untuk memperbaiki infrastruktur dasar di wilayah mereka, yang diperkuat oleh keberadaan fasilitator dan panduan operasional. Jika PNPM Perdesaan diharapkan untuk memberikan perhatian lebih pada inisiatif pengembangan kapasitas dan keahlian, maka kemungkinan akan ada permintaan untuk merubah pan-duan operasional sehingga dapat mendorong masyarakat untuk mengajukan inisiatif tersebut7.
MEMPERBAIKI AKSES PELAYANAN KESEHATAN
zz PNPM Perdesaan berpengaruh signifikan terhadap perbaikan akses pelayanan kesehatan.
z
z Perbaikan tersebut tersebar secara merata baik di antara kabupaten miskin maupun yang tidak terlalu miskin (less poor).
z
z Masyarakat tidak beruntung dan terpinggirkan sangat mendapatkan manfaat dari perbaikan akses pelay-anan kesehatan.
z
z Alokasi dana PNPM Perdesaan untuk pembangunan infrastruktur kesehatan mencakup 2,4 persen dari kes-eluruhan dana yang disalurkan.
z
z Sebagian besar perbaikan di bidang layanan kesehat-an terjadi karena adkesehat-anya pembkesehat-angunkesehat-an jalkesehat-an baru dan fasilitas lain yang dapat mengurangi biaya trans-portasi dan waktu tempuh.
PNPM Perdesaan berpengaruh signifikan pada perbai-kan akses pelayanan kesehatan. Secara khusus, PNPM Perdesaan memperbaiki akses pelayanan rawat jalan bagi masyarakat yang membutuhkannya8. Persentasi dana
untuk pembangunan fasilitas kesehatan memang kecil, namun perbaikan akses pelayanan kesehatan merupakan
Latar Belakang, Tujuan dan Maksud Hasil Evaluasi
CAPAIAN
PNPM RURAL
PNPM Perdesaan bertujuan untuk mengurangi kemkiskinan dan meningkatkan tata kelola lokal. PNPM adalah sebuah proses partisipasi: masyarakat menentukan kegiatan yang akan dilakukan bersama dan bagaimana menggunakan sumber daya program dan masyarakat2011: 63,000 desa/5020 kecamatan/393 kabupaten
5
2007 2012
tahun berjalan:
Pencapaian dan
Pembelajaran
Konsumsi perkapita meningkat
9%
di lokasi PNPM Perdesaan dibandingkan dengan lokasi tanpa PNPM Perdesaan.11.8%
Di rumah tangga paling miskinkonsumsi meningkat
12.7%
Di Kabupaten termiskin konsumsi meningkat
5
4 EVALUASI DAMPAK PNPM PERDESAAN EVALUASI DAMPAK PNPM PERDESAAN
hasil dari adanya akses jalanan baru dan fasilitas lainnya yang membantu mengurangi biaya transportasi dan waktu tempuh. Perbaikan layanan kesehatan juga terjadi karena konsumsi masyarakat miskin yang meningkat. Mer-eka lebih mampu melakukan pengeluaran untuk biaya kesehatan mereka.
Pada studi kualitatif, responden pada umumnya sadar bahwa pelayanan kesehatan telah membaik dibandingkan dengan delapan atau tiga tahun lalu. Sebagian besar desa dalam studi ini dapat menikmati layanan poli bersalin desa atau polindes. Namun demikian, banyak polindes yang hanya memiliki faslitas seadanya, dengan bangunan yang tidak permanen. Tiga di antara 18 desa yang dikaji dalam studi ini telah memanfaatkan dana PNPM Perdesaan untuk memperbaiki situasi ini. Walaupun responden menyadari bahwa perbaikan jalan telah membantu perbaikan fasilitas kesehatan terutama layanan rawat inap di pusat–pusat kabupaten, mereka masih melihat masalah pada terbatas-nya akses dan kualitas pelayanan yang rendah.
Keluhan lainya terkait pada kualitas dan ketersediaan lay-anan bidan di polindes, terlepas kondisi fisik infrastruktur di mana fasilitas tersebut berada.
Perbaikan tingkat konsumsi rumah tangga dan pengu-rangan kemiskinan berfokus pada wilayah miskin dan terpencil. Namun tidak demikian dengan perbaikan akses layanan kesehatan. Perbaikan akses layanan kesehatan memberikan keuntungan lebih pada masyarakat tidak beruntung dan terpinggirkan termasuk wanita kepala rumah tangga dan mereka yang tidak memiliki latar belakang pendidikan.
Evaluasi ini menunjukkan bahwa alasan mengapa dam-pak di bidang kesehatan dapat tersebar merata di antara kabupaten miskin dan tidak terlalu miskin (less poor) adalah karena kabupaten yang lebih miskin cenderung mem-prioritaskan sub–proyek pembangunan jalan, irigasi, atau proyek lain yang memberikan dampak langsung terhadap kegiatan produktif mereka. Pada kecamatan yang tidak terlalu miskin (less poor), masyarakat cenderung mempri-oritaskan perbaikan fasilitas pelayanan kesehatan. Bahkan
jika pembangunan tersebut tidak semata ditujukan untuk membantu masyarakat miskin dan terpinggirkan, evaluasi ini mencatat bahwa mereka tetap dapat turut menikmati.
AKSES PENDIDIKAN
zz Sebagian besar sub–proyek pendidikan yang diban-gun melalui PNPM Perdesaan dan program penda-hulunya yaitu PPK, mencakup pembangunan fasilitas Pendidikan Anak Usia Dini dan taman kanak–kanak (TK).
z
z Kelompok masyarakat minoritas di perdesaan tidak mengikuti pendidikan dasar SD dan lanjutan SLTP.
z
z PNPM Perdesaan belum menghasilkan peningkatan jumlah pendaftaran siswa dan atau tingkat perpinda-han dari SD ke SLTP.
z
z Masyarakat perdesaan menyesalkan akses pendidikan SLTA yang terbatas, dan melihat hal ini sebagai ken-dala utama ken-dalam bidang pendidikan.
Kegiatan evaluasi ini bertujuan untuk mengkaji apakah PNPM dapat memperbaiki akses pendidikan terutama pada tingkat pendaftaran sekolah dasar (SD) dan sekolah lanjutan tingkat pertama (SLTP), dan juga tingkat perpindahan dari SD ke SLTP9. Indikator ini
diadopsi dari kegiatan evaluasi sebelumnya yang dilaku-kan pada masa ketika tingkat pendaftaran, terutama SLTP, adalah sangat rendah. Agar dapat menelusuri dampak program ini dari sejak pendiriannya dan untuk berbagai alasan lain, evaluasi kedua ini menggunakan indikator yang sama. Namun demikian, tingkat pendaftaran di SD dan SLTP sudah tinggi sejak awal, sebagaimana yang ter-lihat pada hasil evaluasi kedua ini, yaitu sebesar 95 persen dan 85 persen. Tingginya persentase ini mengindikasikan bahwa akses SD dan SLTP yang terbatas bukanlah meru-pakah sebuah kendala bagi sebagian besar masyarakat perdesaan di Indonesia.
PNPM Perdesaan dilihat sebagai program yang dapat memberikan manfaat bagi masyarakat luas, dan bukan hanya sebagai program penanggulangan kemiskinan. Oleh karena itu, dapat dipahami jika masyarakat tidak lan-tas mempriorilan-taskan kegiatan yang lebih menguntungkan kelompok minoritas yang masih menghadapi kendala
untuk mengakses SD dan SLTP. Maka tidak mengejutkan ketika evaluasi ini menunjukkan bahwa PNPM Perdesaan tidak memiliki dampak yang signifikan terhadap tingkat pendaftaran pendidikan SD dan SLTP10.
Kegiatan evaluasi kedua ini menunjukkan bahwa sebagian besar sub–proyek pendidikan yang dibangun melalui PNPM Perdesaan dan PPK mencakup pembangunan Pendidikan Anak Usia Dini dan taman kanak–kanak (TK). Namun demikian, dampak proyek pembangunan tersebut tidak dikaji pada kegiatan evaluasi sebelumnya. Kegiatan evaluasi selanjutnya tidak menetapkan indikator baru untuk melihat dampak pembangunan fasilitas tersebut. Di masa depan, kegiatan evaluasi sebaiknya dirancang untuk melihat dampak yang dihasilkan dari pembangunan fasili-tas tersebut.
Berdasarkan analisa kuantitatif, 25 persen sampel memi-liki kesulitan untuk menyekolahkan anak–anak mereka ke jenjang SLTA, bukan SLTP. SLTA seringkali berlokasi di pusat kabupaten sehingga masyarakat yang memiliki infrastruk-tur transportasi terbatas mengalami kesulitan untuk men-jangkau sekolah tersebut. Evaluasi ini secara spesifik tidak mengukur dampak PNPM Perdesaan terhadap perbaikan tingkat perpindahan sekolah antara SLTP dan SLTA. Tingkat pendaftaran SD dan SLTP tinggi namun tidak berlaku secara universal. Anak–anak dari keluarga tidak beruntung dan terpinggirkan, temasuk mereka yang ting-gal di wilayah terpencil, masih menghadapi kendala untuk bersekolah. Untuk mengatasi hal tersebut, pemerintah Indonesia menerapkan program percontohan PNPM Gen-erasi tahun 200711.
AKSES LAPANGAN KERJA
zz PNPM Perdesaan menyediakan banyak peluang kerja sementara bagi masyarakat perdesaan
z
z PNPM Perdesaan memfasilitasi pembangunan infrastruktur yang dapat mendorong kegiatan eko-nomi yang dapat meningkatkan peluang kerja bagi masyarakat perdesaan
z
z Namun demikian, tidak terdapat bukti bahwa pem-bangunan infrastruktur ini dapat meningkatkan pelu-ang kerja jpelu-angka panjpelu-ang.
Salah satu fitur utama pendekatan PNPM adalah menyediakan lapangan kerja bagi masyarakat untuk proyek–proyek konstruksi desa. Peluang kerja ini ini tentu-nya berakhir ketika proyek tersebut selesai. Namun demiki-an, PNPM Perdesaan berkeinginan untuk memiliki dampak yang signifikan dan berkelanjutan dalam memperbaiki akses masyarakat terhadap lapangan kerja yaitu dengan meningkatkan kegiatan ekonomi melalui pembangunan infrastruktur yang dapat mendorong kegiatan tersebut12.
Pada kegiatan evaluasi sebelumnya, ketika tingkat pen-gangguran di perdesaan akibat krisis ekonomi di Asia (the
Asian Economic Crisis) adalah relatif tinggi, terlihat bahwa
PNPM Perdesaan memiliki dampak positif dalam mem-perbaiki akses lapangan kerja. Namun demikian, pada kegiatan evaluasi kedua, tingkat pengangguran terbilang lebih rendah. Bukti–bukti menunjukkan bahwa pengang-guran terselubung dan rendahnya nilai tenaga kerja di perdesaan menjadi hambatan yang lebih berarti daripada pengangguran terbuka. Evaluasi ini dirancang untuk meli-hat dampak program terhadap akses lapangan kerja, tidak terhadap hambatan tersebut. Maka mungkin tidak menge-jutkan jika evaluasi ini tidak menemukan bukti empiris bahwa perbaikan infrastruktur berkaitan pada pening-katan lapangan kerja jangka panjang di wilayah–wilayah PNPM Perdesaan13.
DINAMIKA SOSIAL DAN TATA PEMERINTAHAN
zz PNPM Perdesaan diterapkan dengan melibatkan par-tisipasi masyarakat yang tinggi, akses informasi yang tinggi, dan membangun tingkat kepuasan yang tinggi di antara para penerima program, terutama masyara-kat wanita dan miskin.
z
z Namun demikian, tidak terdapat bukti bahwa PNPM Perdesaan dapat memperbaiki dinamika sosial dan tata pemerintahan di politik desa dan atau pem-bangunan yang diterapkan melalui program selain PNPM Perdesaan.
Layanan
7
6 EVALUASI DAMPAK PNPM PERDESAAN EVALUASI DAMPAK PNPM PERDESAAN
Evaluasi ini dirancang untuk melihat dampak PNPM Perde-saan pada dinamika sosial dan tata pemerintahan dengan mengukur tingkat insiden aksi kolektif, tingkat kepercay-aan masyarakat terhadap pemerintahan desa, tingkat insiden aksi kolektif pengajuan petisi terhadap pemerintah desa, tingkat partisipasi masyarakat dalam rapat desa, persepsi pemerintah lokal dalam mengatasi kebutuhan masyarakat, dan tingkat akses informasi terhadap dana pembangunan desa. Evaluasi ini tidak hanya menilai din-amika mana yang terpengaruh akibat penerapan PNPM Perdesaan, namun juga apakah PNPM Perdesaan dapat mempengaruhi seluruh kegiatan dalam tata pemerin-tahan desa.
Evaluasi ini menunjukkan bahwa dalam kegiatan PNPM Perdesaan sendiri, terdapat tingkat partisipasi yang tinggi, akses informasi dan kepuasan penerima program yang tinggi, terutama di kalangan wanita dan masyarakat miskin. Berdasarkan data yang dikumpulkan pada tahun 2007–2009, sebanyak 48 persen peserta rapat kegiatan PNPM Perdesaan adalah wanita, dan sebanyak 60 persen adalah masyarakat miskin. Evaluasi juga menunjukkan bahwa 60 persen responden melihat PNPM memiliki akses informasi yang bagus. Proporsi penerima program yang menyatakan kepuasannya terhadap pelaksanaan program adalah sebesar 68 persen.
Namun demikian, evaluasi ini menemukan bahwa untuk tata pemerintahan dan dinamika sosial secara umum (seb-agai contoh, di luar program PNPM Perdesaan), seluruh indikator menunjukkan hasil yang lebih rendah. Sebagai contoh, hanya 24 persen responden yang menyatakan bahwa akses informasi terkait pembangunan desa secara umum adalah bagus, sementara proporsi penerima program yang menyatakan kepuasan dengan pemban-gunan desa secara umum adalah sebesar 29 persen. Hal ini menyatakan bahwa walaupun proyek itu sendiri telah dilaksanakan sesuai dengan prinsip–prinsip yang berlaku dan dengan partisipasi tinggi masyarakat, tidak berarti memiliki dampak terhadap kegiatan desa secara umum. PNPM menghadapi tantangan signifikan dalam men-gartikan akuntabilitas sosial/transparansi agar dapat
berkembang di dalam pelaksanaan program, dan dapat mempengaruhi perencanaan pembangunan dan akti-vitas di luar pelaksanaan program. Dampak yang lemah pada indikator sosial dan tata pemerintahan menunjuk-kan adanya kebutuhan terhadap periode fasilitasi yang berkelanjutan dan perhatian lebih terhadap keterampilan dan lembaga masyarakat, untuk membangun kapasitas masyarakat demi mewujudkan aksi kolekstif yang lebih efektif dan mendapatkan tata pemerintahan yang lebih baik. Jika fasilitasi ini akan dilanjutkan, maka diperlukan perbaikan kualitas untuk menghasilkan suatu dampak, terutama pada persepsi masyarakat terhadap program berbasis masyarakat seperti PNPM, yang bukan hanya ber-tujuan untuk mengurangi kemiskinan. Sebagai tambahan, perubahan dalam perancangan proyek sebaiknya diper-timbangkan agar dapat mengatasi hambatan akuntabilitas sosial baik di dalam maupun di luar program PNPM.
REKOMENDASI
z
z Terdapat kesenjangan infrastruktur di wilayah perde-saan. Bukti–bukti menunjukkan bahwa PNPM Perde-saan mampu mempersempit kesenjangan ini. Maka pemerintah Indonesia sebaiknya melanjutkan penera-pan PNPM Perdesaan
z
z Dana hibah sebaiknya ditujukan untuk
wilayah–wilayah dengan keterbatasan infrastruktur sehingga dapat memaksimalkan dampak terhadap perbaikan kesejahteraan rumah tangga.
z
z Penelitian lanjutan sebaiknya dilaksanakan untuk memastikan keberlanjutan penggunaan infrastruktur yang dibangun melalui PNPM, dan untuk menentu-kan cara menyesuaimenentu-kan besaran dana hibah sehingga dapat memenuhi berbagai kebutuhan masyarakat dengan lokal konteks berbeda–beda.
z
z Penelitian lanjutan sebaiknya dilakukan untuk mempelajari berbagai kendala dalam penerapan prinsip–prinsip transparansi dan akuntabilitas PNPM, serta untuk menentukan perubahan rancangan yang mampu mengatasi kendala tersebut.
z
z Penelitian lebih lanjut sebaiknya dilakukan untuk menentukan apakah PNPM merupakah program terbaik untuk mengatasi kebutuhan masyarakat terpinggirkan, dan untuk mempertimbangkan adanya
perubahan rancangan tambahan atau pendekatan pembangunan lain yang dapat mengatasi kebutu-han mereka.
MELANJUTKAN PENDANAAN UNTUK PENGADAAN INFRASTRUKTUR DENGAN FOKUS PADA PEMELIHARAAN DAN KEBERLANJUTAN INFRASTRUKTUR:
PNPM bertahan sebagai program yang efektif dalam mewujudkan kebutuhan infrastruktur masyarakat perde-saan yang berakibat pada perbaikan tingkat kesejahteraan rumah tangga. Program ini sebaiknya terus dilaksanakan mengingat masih adanya kesenjangan infrastruktur di wilayah perdesaan. Namun demikian, manfaat program ini hanya dapat berlanjut jika infrastruktur tersebut memiliki kualitas cukup untuk terus dapat digunakan secara efektif. Penelitian di masa depan sebaiknya berfokus pada kualitas pemeliharaan dan kelangsungan penggunaan infrastruk-tur yang dibangun melalui PNPM serta mekanisme dan prosedur saat ini yang telah ditetapkan untuk menjaga kelayakan kegiatan pemeliharaan.
TARGET PEMBERIAN DANA HIBAH:
Sebagaimana yang telah disebutkan sebelumnya, kegiatan PNPM telah memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi masyarakat miskin dan terpencil. Dana hibah sebaiknya ditujukan pada wilayah yang memiliki keterbatasan infra-struktur demi memaksimalkan dampak terhadap tingkat kesejahteraan rumah tangga. Penelitian tambahan diper-lukan untuk memahami tingkat efektivitas program dalam batasan konteks yang lebih luas (kemiskinan, infrastruktur, regional) dan penerapan prosedur (ukuran BLM, lamanya partisipasi masyarakat dalam sebuah proyek). Perlu diper-timbangkan bagaimana menyesuaikan besaran dana hibah agar dapat memenuhi kebutuhan konteks lokal yang berbeda–beda.
STRATEGI UNTUK MENGATASI KENDALA PENYUSUTAN AKUNTABILITAS SOSIAL PEMERINTAH LOKAL:
Belum adanya lembaga yang dapat menandingi fitur transparansi dan tata kelola PNPM mengindikasikan bahwa target utama peningkatan akuntabilitas sosial belum
terpenuhi. PNPM bukan satu–satunya kendaraan atau satu–satunya yang bertanggung jawab untuk merubah budaya pemerintah lokal. Namun demikian, PNPM meru-pakah salah satu cara untuk mengenalkan dan melem-bagakan praktek tata kelola yang baik di wilayah perde-saan. Penelitian lebih lanjut sebaiknya dilakukan untuk mempelajari berbagai kendala penerapan prinsip–prinsip transparansi dan akuntabilitas PNPM, serta untuk menen-tukan perubahan rancangan yang mampu mengatasi kendala tersebut.
TERUS MEMBERIKAN PERHATIAN BAGI MASYARAKAT TERPINGGIRKAN:
PNPM sebaiknya menentukan apakah PNPM merupakah program terbaik untuk mengatasi kebutuhan masyara-kat terpinggirkan, dan sebaiknya mempertimbangkan perubahan rancangan tambahan atau pendekatan pem-bangunan lain yang dapat mengatasi kebutuhan masyara-kat tersebut.
MEMPERBAHARUI FOKUS DALAM MEMPERKUAT PARTISIPASI DAN KETERLIBATAN MASYARAKAT MISKIN DAN TERPINGGIRKAN PADA PROSES PENGAMBILAN KEPUTUSAN KEGIATAN PNPM:
Untuk mengatasi “rutinitas” penerapan proyek yang telah meluas dan berlangsung sekian lama di banyak lokasi, PNPM perlu memperbaharui upayanya mendekati masyarakat agar mereka dapat terlibat dalam kegiatan proyek, dan untuk memastikan bahwa semua golongan masyarakat berpartisipasi penuh dalam proses pengambi-lan keputusan.
MELANJUTKAN PENGUMPULAN DATA:
Cakupan wilayah penerapan PNPM Perdesaan telah meluas ke semua kecamatan di Indonesia. Walaupun perluasan tersebut menuntut adanya pengecualian ter-hadap wilayah kelompok kontrol (control areas), survei melalui panel masih dapat bermanfaat untuk menelusuri perkembangan kemajuan indikator utama. Survei lanju-tan di tahun 2012 dan 2014 sebaiknya dilaksanakan untuk memastikan kelanjutan pengujian terhadap efektivi-tas proyek. Rekomendasi Rekomendasi
TINGKAT KEHADIRAN
Capaian menuju MDG
Primary Schools (SD) Secondary Schools (SMP)85%
95%
8 EVALUASI DAMPAK PNPM PERDESAAN
1 SUSENAS adalah survei rumah tangga yang dilakukan oleh Biro Pusat Statistik (BPS) setiap tahun. SUSENAS dirancang untuk mengukur kondisi kesejahteraan rumah tangga di tingkat nasional. SUSENAS melakukan wawancara terhadap lebih dari 200.000 rumah tangga di seluruh kabupaten di Indonesia dan meliputi berbagai topik seperti konsumsi rumah tangga, kondisi rumah, perawatan kesehatan, perawatan kehamilan, pendidikan, pekerjaan dan pendapatan. Modul khusus yang berkaitan dengan topik spesifik seperti perumahan, kesehatan, budaya, dan pendidikan, dilakukan secara bertahap. Data penelitian mewakili tingkat nasional dan kabupaten. PODES merupakan sensus desa di tingkat nasional yang juga dilakukan oleh BPS. PODES dilakukan tiga kali setiap 10 tahun di desa–desa di seluruh wilayah Indonesia. Data PODES menyajikan enumerasi lengkap dari setiap desa di Indonesia dengan informasi seperti luas tanah, jumlah populasi, pasokan air, juga informasi infrastruktur seperti jumlah sekolah, rumah sakit, dokter, pasar, transportasi, dan lembaga keuangan. PODES yang digunakan dalam kegiatan evaluasi ini adalah PODES tahun 2005 yang menyajikan data dari 68.819 desa. 2 Permasalahan dalam melakukan evaluasi yang sama dengan evaluasi pertama
yang diterbitkan tahun 2008 adalah bahwa sejak tahun tersebut, cakupan PNPM Perdesaan telah berkembang pesat meliputi seluruh kecamatan perdesaan di Indonesia. Hal ini membuat kegiatan evaluasi kedua memiliki tantangan lebih dalam mengidentifikasikan kelompok kontrol (a control group) untuk membandingkan pengalaman masyarakat yang berpartisipasi dalam PNPM Perdesaan, atau pengalaman masyarakat di kecamatan yang tidak menerapkan PNPM Perdesaan. Untuk mengatasi masalah ini, penelitian ini melakukan pendekatan bertahap untuk menentukan kelompok kontrol yang merupakan kecamatan yang memulai PNPM Perdesaan pada akhir tahun 2009. Dengan adanya kesamaan karakter yang diobservasi, kelompok kontrol merepresentasikan fakta yang tejadi jika PNPM Program tidak pernah diterapkan. Kelompok perlakuan (treatment groups) terdiri dari kecamatan yang mulai menerapkan PNPM Perdesaan di akhir tahun 2007 sementara kelompok kontrol terdiri kecamatan yang mulai menerapkan PNPM Perdesaan pada akhir 2009 dan awal 2010.
3 Dengan melihat keseluruhan sampel, pada kelompok rumah tangga penerima manfaat PNPM, tingkat konsumsi per kapita mereka meningkat sebesar 9,1 persen lebih banyak dari pada kelompok pada periode tahun 2007–2010. Temuan ini berlawanan dengan evaluasi PPK2 sebelumnya yang kurang konsistensi dan bukti kuat dalam melihat dampak proyek pada keseluruhan sampel.
4 Bukti menunjukkan dampak yang signifikan pada kuintil kedua dan ketiga, dibandingkan dengan kuintil pertama pada masa PPK2. Kuintil kedua dan ketiga tidak merepresentasikan rumah tangga miskin, tapi mewakili rumah tangga yang di ambang garis kemiskinan (near poor) karena lebih dari separuh rumah tangga Indonesia terbagi ke dalam kantung–kantung kemiskinan secara nasional sejak 2010.
5 Dengan melihat keseluruhan sampel, kegiatan evaluasi ini menunjukkan bahwa kelompok rumah tangga miskin yang tersentuh program PNPM memiliki kemungkinan sebesar 2,1 persen untuk dapat keluar dari kemiskinan; 7,9 persen kemungkinan mereka menerapkan model perbandingan kondisi rumah tangga. Hal ini serupa dengan temuan dari evaluasi sebelumnya pada masa PPK2. Namun demikian, pencapaian ini hanya signifikan pada tingkatan 10 persen. Sebagai perbandingan dengan temuan evaluasi dari masa PPK2, PNPM tidak efektif mencegah rumah tangga jatuh ke dalam kemiskinan. 6 Pada kuintil pertama, berdasarkan tingkat konsumsi per kapita tahun 2007,
terdapat perbedaan pertumbuhan tingkat konsumsi per kapita sebesar 11,8 persen antara kelompok masyarakat PNPM dan kelompok kontrol. Pada kuintil yang mencakup masyarakat yang relatif lebih sejahtera, PNPM tidak terlalu
berpengaruh. Pada ujung akhir distribusi konsumsi, tidak terdapat dampak yang signifikan pada kuntil keempat dan kelima. Terdapat bukti pengaruh yang kuat pada kuntil ketiga dan kuntil kedua. Pada kuintil ketiga tingkat konsumsi tumbuh sebesar 15,6 persen. Pada kuntil kedua, tumbuh sebesar 8,4 persen, walaupun taraf signifikansi hanya pada tingkatan 10 persen. 7 Evaluasi ini menyatakan: “Pada desa miskin, dengan jumlah infrastruktur yang
terbatas, kebutuhan yang dibutuhkan masyarakat sejalan dengan proposal sub–proyek yang diajukan dan yang kemudian didanai oleh masyarakat. Kebutuhan tersebut berfokus pada pembangunan irigasi, jalan, pertanian, dan pelatihan. Ketika infrastruktur tersedia, biasanya kebutuhan masyarakat yang
tidak terlalu miskin (less poor), tidak sejalan dengan proyek yang didanai
oleh masyarakat. Pada kasus ini, masyarakat tetap mendanai infrastruktur seperti jalan, jembatan, dan irigiasi, sementara masyarakat miskin lebih melihat modal, pelatihan keterampilan, pekerjaan, pendidikan, dan kesehatan sebagai kebutuhan utama.
8 Masyarakat yang tidak menggunakan layanan rawat jalan pada kelompok masyarakat yang menerapkan PNPM di tahun 2007 adalah 5,1 dan 4,5 persen lebih cenderung menggunakan layanan rawat jalan daripada mereka yang termasuk dalam kelompok kontrol di tahun 2010, berdasarkan hasil analisa multinomial logit dan perbandingan kondisi. Bukti juga menunjukkan dampak yang sama pada rumah tangga miskin. Pasa kuintil pertama di tahun 2007, kemungkinan masyarakat menggunakan layanan rawat jalan adalah sebesar 6,2 dan 5,7 persen lebih tinggi daripada kelompok masyarakat PNPM2 tapi hanya pada tingkatan 10 persen.
9 Evaluasi terhadap akses pendidikan diukur dengan melihat tingkat perpindahan antara SD dan SLTP pada kelompok anak–anak usia tertentu. Tingkat pendaftaran sekolah dilihat dari banyaknya anak–anak yang termasuk dalam kelompok usia tertentu, dibagi dengan jumlah anak–anak dalam kelompok usia tertentu dalam suatu populasi. Kelompok usia tersebut dibagi menjadi: usia 7–12 tahun untuk SD, dan usia 13–18 untuk SLTP. Tingkat perpindahan merupakan persentasi dari tiap kelompok usia yang terdaftar di SD tahun 2007 yang juga terdaftar di SLTP tahun 2010.
10 Evaluasi ini menyatakan bahwa: “Tidak terdapat dampak yang signifikan terhadap tingkat perpindahan siswa dari SD ke SLTP. Hasil ini meluas tidak hanya pada keseluruhan sampel tapi juga masyarakat terpinggirkan termasuk kelompok gender. Sebagai tambahan, tidak ada perbedaan yang signifikan pada tingkat pendaftaran SD dan SLTP. … Adanya tingkat pendaftaran SD dan SLTP yang tinggi (rata–rata 95 persen dan 85 persen) mengindikasikan bahwa tidak ada kendala berarti bagi sebagian besar masyarakat mengingat rendahnya alokasi dana PNPM untuk sub–proyek pendidikan.
11 Untuk informasi lebih detail, lihat laporan jangka menengah Evaluasi Dampak PNPM Generasi 2010.
12 Sebagaimana yang telah dinyatakan dalam laporan ini: “PNPM mencapai sasarannya melalui proyek pembangunan infrastruktur baru, termasuk jalan, jembatan, dan irigasi, yang dimaksudkan untuk meningkatkan akses produksi dan pasar ekonomi lokal dan mencakup komponen pembayaran tunai– untuk–kerja pada kegiatan konstruksi yang menyediakan lapangan kerjaan sementara bagi masyarakat.”
13 Hasil evaluasi ini mendukung pandangan bahwa PNPM memiliki dampak terbatas pada peningkatan lapangan kerja: Masyarakat dewasa berumur 18–55 yang tidak memiliki pekerjaan di tahun 2007 memiliki 1,35 persen kemungkinan untuk dipekerjakan di tahun 2010. Ketika pekerja yang putus asa dipekerjakan, maka dampak ini menghilang. Hal ini mengindikasikan bahwa PNPM tidak terlalu efektif dalam membantu masyarakat yang berhentimencari pekerjaan karena terbatasnya peluang kerja.
Referensi: PNPM Support Facility (2012). “PNPM–Rural Impact Evaluation”, PSF, Jakarta.
Tujuan utama PNPM Support Facility (PSF) adalah menjadi sarana obyektif untuk mengulas, berbagi pengalaman, dan menerapkan pelajaran dari berbagai program kemiski-nan dan untuk menumbuhkan diskusi mengenai solusi untuk program kemiskinan. PSF memfasilitasi pelaksanaan analisis dan penelitian terapan untuk mengoptimalkan desain program berbasis komunitas yang merespon terhadap dampak kemiskinan yang semakin tinggi dan untuk lebih memahami dinamika sosial di Indonesia dan pengaruhnya terhadap pembangunan dan pengentasan kemiskinan. Penelitian dan analisis ini bertujuan memberi-kan basis yang kuat untuk perencanaan, pengelolaan, dan perbaikan program pemberantasan kemiskinan pemerin-tah Indonesia.Penelitian ini juga dapat mendorong
pem-belajaran antar negara berkembang, dan menjadi masu-kan berharga bagi akademisi, instansi pemerintah, dan pelaku pembangunan lain yang menerapkan program berbasis komunitas di mana pun di dunia.
Penelitian dan kerja analisis ini diterbitkan oleh PSF dalam rangka mempublikasi dan mempromosikan temuan, kesimpulan, dan rekomendasi dari penelitian dan analisis kepada khalayak yang lebih luas, termasuk akademisi, jur-nalis, anggota parlemen, dan pihak–pihak lain yang memi-liki ketertarikan terhadap pengembangan masyarakat.
