1 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 LAPORAN AKHIR
KAJIAN DAMPAK EKONOMI KENAIKAN HARGA BBM
TIM PENGKAJI:
Dr. UMAR SAID (SENIOR ENERGY POLICY ANALYST) Dr. EDIMON GINTING (SENIOR ECONOMIST) Dr. MARK HORRIDGE (SENIOR ECONOMIST)
NENNY SRI UTAMI (CEI, HEAD)
SUTIJASTOTO, MA (CEI, SENIOR ENERGY ECONOMIST) HENGKI PURWOTO (ECONOMIST)
ASISTEN:
Oetomo Tri Winarno
Agus Cahyono Adi Henggi Purwo Kusmanto
M. Yus Iqbal Yuli Panglima Saragih
Mandala Harefah
Kerjasama:
Ausaid melalui International Trade Strategies (ITS) dan Technical Assistance Management Facility (TAMF)
dengan:
Pusat Informasi Energi
Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral Republik Indonesia
2 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
KATA PENGANTAR
Dokumen ini merupakan laporan akhir dari studi “Kajian Dampak Ekonomi Kenaikan Harga BBM” yang dilakukan tim kajian berdasarkan agreement antara International Trade Strategies (ITS) Pty Ltd. Australia melalui Technical Assistance Management Facility (TAMF) di Jakarta dengan masing-masing anggota tim. Sesuai dengan agreement, kajian ini dilakukan untuk membantu Pusat Informasi Energi (PIE), Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral dalam menyediakan informasi mengenai dampak ekonomi yang ditimbulkan dari kenaikan harga BBM. Kajian ini juga akan digunakan sebagai salah satu bahan tim sosialisasi BBM ke “stake holders” terutama untuk kenaikan BBM awal tahun 2002. Kajian ini dilakukan pada tanggal 5 November hingga 31 Desember 2001.
Tim kajian mengucapkan terima kasih yang mendalam kepada ITS dan TAMF Jakarta yang telah memberi kepercayaan kepada tim kajian dalam memfasilitasi kajian ini dan tim mengharapkan keberlanjutan kerjasama di masa mendatang. Tim kajian juga mengucapkan terima kasih kepada pihak-pihak yang terkait langsung maupun tidak langsung dalam proses kajian ini, khususnya kepada Pusat Informasi Energi – Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral, Energy Analisys and Policy Office (EAPO), Center of Policy Studies-Monash University dan Pusat Studi Ekonomi dan Kebijakan Publik (PSEKP) Universitas Gadjah Mada.
Akhirnya, tim kajian menyampaikan laporan akhir ini kepada Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral untuk dapat dimanfaatkan sebagai bahan formulasi kebijakan sektor energi. Dan tak lupa tim kajian mengundang kritik dan saran membangun agar kualitas kajian dimasa mendatang dapat ditingkatkan.
Desember 2001 Tim Kajian
3 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
RINGKASAN EKSEKUTIF
PENDAHULUAN
Kebijakan penarikan subsidi merupakan pilihan kebijakan yang kurang populer. Karena itu, dapat dimengerti adanya opini pro dan kontra masyarakat terhadap rencana
pemerintah untuk kembali menaikkan harga BBM sebesar rata-rata 30 persen, efektif mulai Januari 2002. Kebijakan ini merupakan bagian dari strategi besar (grand strategy) untuk menghapus subsidi BBM pada tahun 2004, seperti diamanatkan dalam UU. No. 25/2000 Tentang Propenas 2000-2004.
Kenaikan harga BBM telah mengundang reaksi kontra dari masyarakat karena kebijakan ini mempunyai dampak inflatoir yang menurunkan daya beli (purchasing power) masyarakat. Untuk itu sangat penting untuk melakukan perhitungan dan kajian yang cermat terhadap dampak inflasi dari kebijakan tersebut. Hasil perhitungan tersebut, selain penting untuk memberikan informasi yang akurat kepada masyarakat, juga berguna untuk menjaga agar kenaikan harga yang terjadi dalam perekonomian tidak melebihi tingkat yang semestinya. Selain itu, dalam konteks yang lebih luas, kita perlu menghitung kerugian dan keuntungan kebijakan penarikan subsidi BBM terhadap perekonomian nasional.
Selain memperkirakan dampak langsung dari kenaikan harga BBM, kajian ini melakukan perhitungan beberapa alternatif kebijakan lainnya. Pertama, kebijakan pemerintah yang secara khusus diterapkan untuk mengkompensasi dampak negatif. Kedua, perubahan pola konsumsi dan distribusi setelah terjadi perubahan harga. Kajian ini dibatasi pada perhitungan perkiraan dampak kenaikan harga BBM yang akan diterapkan pada tahun anggaran 2002 mendatang.
4 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
Tinjauan Kebijakan Penghapusan Subsidi BBM
Pengertian BBM adalah semua jenis bahan bakar cair dari pengolahan minyak bumi yang harganya ditentukan oleh pemerintah, yang terdiri atas: minyak tanah, bensin, minyak solar, minyak diesel, dan minyak bakar (sebelumnya termasuk juga avgas dan avtur). BBM adalah satu-satunya komoditas yang mendapat perlakuan khusus, di mana harga BBM terus disubsidi agar dapat terjangkau oleh masyarakat luas dan ketersediaannya di seluruh pelosok tanah air dijamin oleh pemerintah.
Penghapusan subsidi BBM merupakan suatu dilema. Menaikkan BBM berarti harus menghadapi penolakan rakyat, sedangkan apabila tidak dinaikkan akan berakibat semakin besarnya defisit anggaran negara.
Beberapa alasan yang mendasari kebijakan penghapusan subsidi adalah sebagai berikut:
• Apabila laju pertumbuhan pemakaian minyak bumi pada masa mendatang masih sebesar laju saat ini, diperkirakan Indonesia akan menjadi negara pengimpor minyak bumi netto (net oil importer country) sebelum tahun 2010. Pada saat Indonesia menjadi negara pengimpor minyak, mau tidak mau generasi mendatang harus membayar BBM tanpa subsidi.
• Pendapatan negara dari migas hampir setengahnya habis untuk membiayai subsidi BBM. Alokasi subsidi BBM pada APBN 2001 sama dengan pinjaman luar negeri yang harus dilakukan untuk menutup defisit pada APBN 2001.
• Bagian terbesar subsidi justru dinikmati oleh mereka yang berkecukupan, karena mereka mengkonsumsi BBM (dengan harga tersubsidi) lebih besar dibanding kelompok miskin.
• Perbedaan yang cukup besar antara harga BBM domestik dan harga BBM internasional mendorong terjadinya penyelundupan BBM. Selain itu, perbedaan harga yang menyolok antar produk BBM juga memberikan peluang untuk mengoplos minyak tanah dengan solar atau bensin.
5 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Biaya produksi BBM ditentukan oleh harga minyak mentah internasional dan nilai tukar
rupiah. Perubahan dalam harga minyak mentah dan nilai tukar rupiah akan sangat berpengaruh terhadap biaya produksi BBM. Melihat kondisi harga BBM internasional pada saat ini, nampaknya tidak terlalu sulit untuk menuju harga pasar BBM, kecuali untuk minyak tanah dan minyak solar.
Pada bulan Desember 2001, harga bensin untuk kelompok tersubsidi sudah sama dengan harga pasarnya. Secara teori, harga bensin sudah siap untuk dilepas sesuai harga pasarnya. Bensin, yang sebagian besar digunakan untuk kendaraan pribadi, diperkirakan tidak akan terjadi dampak yang terlalu besar apabila harga bensin dinaikkan. Sedangkan minyak diesel dan minyak bakar berpeluang untuk segera dilepaskan ke harga pasarnya, dengan alasan bahwa kedua jenis BBM ini dikonsumsi hanya oleh industri tertentu, sehingga dampak kenaikannya tidak akan meluas. Minyak tanah dan minyak solar adalah dua komoditas yang harus mendapatkan perhatian khusus. Kedua komoditas tersebut berhubungan dengan kebutuhan orang banyak, sehingga harus diperlakukan secara hati-hati.
Profil Minyak dan Struktur Biaya
Pada saat ini penyediaan BBM dalam negeri tidak dapat seluruhnya dipenuhi oleh kilang minyak domestik, 20 persen kebutuhan BBM dalam negeri sudah harus diimpor dari luar negeri.
Pengurangan subsidi harga BBM dengan menyesuaikan harganya secara bertahap menuju harga ekonominya diperkirakan tidak akan mempengaruhi biaya produksi dari setiap sektor pemakai BBM secara signifikan. Berdasarkan survei yang telah dilakukan menunjukkan bahwa komponen biaya energi dalam total biaya produksi/operasi dari setiap konsumen BBM pada umumnya tidaklah terlalu besar.
Persentase biaya BBM dalam total pengeluaran rumah tangga pada umumnya tidak sampai 2,5 persen, bahkan semakin tinggi tingkat pengeluarannya persentase pengeluaran
6 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 BBM semakin kecil (1,5-2 persen). Pada sektor industri persentase biaya BBM berkisar
antara 0,5-6%. Sedangkan sektor transportasi persentase pengeluaran untuk BBM relatif tinggi, yaitu sekitar 13 persen, kecuali angkutan udara, ASDP, dan Taxi persentasenya cukup signifikan, yaitu sekitar 25 persen.
DAMPAK PENURUNAN SUBSIDI BBM TERHADAP
PEREKONOMIAN
Pada kajian ini dilakukan perhitungan untuk memperkirakan dampak ekonomi dari rencana pemerintah untuk menaikkan harga BBM sebesar rata-rata tertimbang 30 persen dengan menggunakan model KUT (keseimbangan umum terapan) INDOCEEM. Sampai sekarang pemerintah belum menetapkan besarnya kenaikan harga BBM untuk tahun 2002. Oleh karena itu, kajian ini memakai data sementara (lihat Tabel 1) yang diperoleh dari hasil rapat kerja Panitia Anggaran DPR-RI dan Pemerintah. Data ini dipakai untuk memprediksi besaran subsidi BBM dalam APBN 2002.
Tabel 1: Skenario Kenaikan Harga BBM
Jenis BBM % Kenaikan Harga
Premium 17.24
Minyak Tanah 37.50
Minyak Solar 36.11
Minyak Diesel 30.43
Dalam membuat perkiraan dampak penurunan subsidi BBM ditampilkan empat buah skenario yang mencerminkan perbedaan asumsi mengenai tingkat upah, penggunaan dana yang dihemat pemerintah dari pengurangan subsidi BBM dan peningkatan efisiensi pengunaan BBM. Asumsi mengenai tingkat upah sangat penting dalam menerangkan perilaku inflasi, sedangkan asumsi mengenai penajaman prioritas penggunaan dana yang dihemat dari pengurangan subsidi BBM dan penghematan penggunaan BBM sangat krusial dalam menentukan dampak pertumbuhan ekonomi.
7 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Semua skenario dihitung untuk konteks jangka pendek, di mana stok modal diasumsikan
tidak dipengaruhi oleh perubahan kebijakan subsidi. Ringkasan asumsi untuk masing-masing skenario ditampilkan pada Tabel 2.
Tabel 2: Ringkasan Asumsi Masing-masing Skenario
Asumsi Skenario1 Skenario 2 Skenario3 Skenario 4
Tingkat upah Upah nominal tetap, tidak ada kompensasi melalui tingkat upah
Upah riil tetap, kompensasi penuh terhadap upah buruh (fully indexed) Kompensasi upah 50 persen dari dampak inflasi kenaikan harga BBM (half-indexed)
Sama dengan skenario 3
Pengeluaran pemerintah
Tidak berubah
Tidak berubah Meningkat pada sektor prioritas, :OPK 50 %, Pendidikan 25 %; Kesehatan 25 %; dan Keamanan 25%
Sama dengan skenario 3.
Modal Tidak
berubah
Tidak berubah Tidak berubah Tidak berubah
Teknologi Tidak berubah Tidak berubah Tidak berubah Efisiensi penggunaan
BBM membaik sebesar 2 persen untuk konsumsi rumah tangga dan 3 persen untuk industri
Dampak total dari kenaikan harga BBM terhadap perekonomian ditunjukkan diperlihatkan Tabel 3. Skenario dengan asumsi bahwa upah nomilal tetap − (SIM1) pekerja tidak dikompensasi melalui upah terhadap dampak inflasi kenaikan harga BBM − menghasilkan tingkat inflasi sebesar 0,77 persen. Sedangkan skenario dengan asumsi bahwa upah dikompensasi secara penuh terhadap kenaikan inflasi (SIM2) menghasilkan tingkat inflasi yang lebih tinggi sebesar 1,3 persen. Ini disebabkan oleh karena kenaikan tingkat inflasi pada SIM2 disertai oleh inflasi tambahan yang didorong oleh kenaikan biaya produksi sebagai akibat dari kenaikan tingkat upah. Pada skenario 3 dan 4, dampak
8 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 inflasi dari kenaikan harga BBM menjadi semakin kecil karena kompensasi melalui upah
dikurangi menjadi 50 persen dari kenaikan inflasi. Angka ini mungkin lebih mencerminkan realitas mengingat pada prakteknya hanya sebagian konsumen yang dikompensasi dari kenaikan harga BBM.
Tabel 3: Dampak Ekonomi Kenaikan Harga BBM
Variabel Skenario 1 Skenario 2 Skenario 3 Skenario 4 Makro Ekonomi GDP Riil -0.026 -0.270 -0.042 0.106 Volume Ekspor -0.417 -0.932 -0.565 -0.514 Volume Impor -0.437 -0.232 -0.566 -1.018 Neraca Perdagangan -0.073 -0.305 -0.087 0.050
Indeks Harga Konsumen 0.768 1.282 0.886 0.853
Output Sektoral
Pertanian -0.026 -0.182 -0.089 -0.074
Pertambangan -0.034 -0.086 -0.054 -0.050
Manufaktur -0.213 -0.615 -0.357 -0.342
Listrik, Gas, Air -0.014 -0.160 -0.202 -0.121
Konstruksi -0.018 -0.055 -0.231 -0.227
Perdagangan, Hotel, Restoran -0.158 -0.357 -0.301 -0.311
Transpor dan Komunikasi -0.577 -0.926 -0.801 -0.712
Keuangan -0.084 -0.460 -0.265 -0.244
Jasa-jasa (termasuk Pendidikan &
Kesehatan) 0.087 -0.126 1.160 1.175
Harga Output Industri Strategis
Angkutan Kereta Api 3.071 3.758 3.253 3.187
Angkutan Darat 4.297 4.653 4.374 4.327 Angkutan Air 4.926 5.231 5.004 4.952 Konstruksi 2.725 3.168 2.790 2.736 Listrik 0.607 0.695 0.534 0.399 Gas 1.420 0.912 1.028 0.846 Air 0.301 0.900 0.472 0.441 Beras 0.305 0.711 0.399 0.439 Gula 0.481 0.865 0.586 0.575 Perikanan Laut 0.974 1.391 1.099 1.079 Komunikasi 0.382 0.776 0.491 0.466 Jasa Keuangan 0.453 0.847 0.556 0.527 Jasa Perdagangan 0.948 1.501 1.110 1.077 Restoran 0.702 1.318 0.881 0.864 Hotel 0.642 1.241 0.814 0.781
9 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Angka inflasi yang diproyeksikan di atas, berkisar antara 0,8 – 1,3 persen, mendekati
angka hasil estimasi Bank Indonesia sebesar 1,4 persen. Namun perlu dicatat di sini bahwa kenaikan inflasi yang diestimasi dalam kajian ini hanya memperhitungkan kenaikan harga yang dapat dilegitimasi dari kenaikan biaya produksi. Apabila dalam realitas industri yang mengalami kenaikan biaya produksi sebesar 5 persen dari kenaikan harga BBM, namun pedagang menaikan harga jual sebesar 10 persen misalnya, maka dampak inflasi tambahan yang tidak genuine seperti ini tidak diperhitungkan oleh INDOCEEM. Seperti ditunjukan pada tabel di atas, dampak kenaikan harga BBM terhadap harga output sektor jasa perdagangan semestinya hanya sekitar 0,9 persen (SIM1) sampai 1,5 persen (SIM2), bukan 5 persen.
Menarik untuk dicatat bahwa dampak inflasi dari kebijakan pencabutan subsidi BBM akan menurun menjadi 0,85 persen (SIM4) apabila; (i) kompensasi terhadap upah buruh akibat kenaikan harga BBM melalui upah diturunkan menjadi 50 persen (half-indexed); dan (ii) rumah tangga dan industri dapat menghemat penggunaan BBM, masing-masing sebesar 2 dan 3 persen. Kenaikan harga BBM dengan asumsi bahwa pekerja tidak sepenuhnya dikompensasi (half-indexed) mengurangi kenaikan biaya produksi semua industri. Bagi rumahtangga, penghematan BBM akan mengurangi dampak negatif dari kenaikan harga BBM. Bagi industri, penghematan BBM akan menurunkan kenaikan biaya produksi. Dengan demikian perekonomian secara keseluruhan diuntungkan oleh alokasi sumberdaya yang semakin baik, terlihat dari membaiknya pertumbuhan ekonomi.
Secara umum, dampak dari kenaikan harga BBM terhadap pertumbuhan ekonomi tidak begitu besar, sekitar negatif 0,026 – 0,27 persen. Namun SIM3 dan SIM4 menunjukkan bahwa dampak negatif tersebut dapat dikurangi dengan upaya untuk mempertajam prioritas pengeluaran pemerintah dan bahkan dapat berubah menjadi positif apabila rumah tangga dan industri dapat bersama-sama menghemat penggunaan BBM sebesar 2 sampai 3 persen. Pada SIM4 dampaknya terhadap pertumbuhan ekonomi berbalik menjadi positif (0,16 persen) karena perbaikan efisiensi mengembalikan daya saing yang menurun sebagai akibat kenaikan tingkat harga domestik dari kenaikan harga BBM dan
10 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 kompensasi upah yang mengikuti. Ini terlihat dari kinerja neraca perdagangan yang
semakin baik.
Dari output sektoral yang ditampilkan pada Tabel 3, sektor yang paling terpengaruh terhadap kenaikan harga BBM pada SIM1 dan SIM2 adalah transportasi dan komunikasi, diikuti oleh sektor manufaktur yang berorientasi ekspor. Untuk sektor transportasi, ini merupakan konsekuensi dari besarnya komponen BBM dalam biaya produksi mereka. Sedangkan untuk sektor manufaktur, pengurangan output juga disebabkan oleh besarnya pangsa output yang diekspor yang sangat terpengaruh terhadap melemahnya daya saing.
Dari simulasi 3 juga menunjukkan bahwa dampak inflasi dari program kompensasi melalui penajaman prioritas pengeluaran pemerintah tidak signifikan. Dampak program kompensasi melalui penyesuaian tingkat upah jauh lebih signifikan. Pada simulasi yang sama juga terlihat output sektor jasa-jasa meningkat sebesar 1 persen lebih. Kenaikan ini didorong oleh penajaman prioritas pengeluaran pemerintah, karena sektor pemerintahan termasuk dalam sektor agregasi jasa-jasa. Hal yang sama juga berlaku pada SIM4, karena asumsi dan shock yang sama dipertahankan. Namun, pada SIM4 kinerja sektor
manufaktur dan beberapa sektor lainnya menjadi semakin baik.
Kesimpulan
Dari hasil kajian dengan menggunakan analisis model INDOCEEM, ditemukan bahwa dampak kenaikan harga BBM terhadap tingkat inflasi nasional adalah sebesar 0,77 – 1,3 persen. Angka ini dapat digolongkan tidak signifikan dalam mempengaruhi kinerja perekonomian makro secara keseluruhan. Bukti ini sekaligus menghapus kekhawatiran masyarakat mengenai dampak inflatoir yang ditimbulkan adanya kenaikan harga BBM. Meski dampak kenaikan BBM yang secara perhitungan relatif kecil, masih diperlukan kebijakan lain untuk meredam efek psikologi masyarakat yang berpotensi untuk memicu perilaku tidak wajar, terutama kelompok masyarakat berpendapatan rendah.
11 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Pada sisi pembentukan harga komoditi sektoral, kajian ini menunjukkan bahwa harga
output sektor transportasi terpengaruh paling besar, naik mencapai 4 sampai 6 persen. Sektor-sektor lain mengalami kenaikan harga di bawah 4 persen, bahkan di sebagian besar sektor-sektor produktif, terutama sektor pertanian, harga outputnya naik dengan kisaran yang tidak signifikan yakni di bawah 1 persen. Besarnya kenaikan tersebut
tergantung pada pangsa penggunaan BBM dalam struktur biaya produksi masing-masing sektor. Meski demikian, kenaikan harga komoditi sebesar tersebut di atas dapat
digolongkan tidak signifikan.
Hasil perhitungan dengan pemodelan tersebut didukung hasil survey lapangan yang menunjukkan bahwa komponen biaya energi dalam total biaya produksi/operasi dari setiap konsumen BBM pada umumnya tidaklah terlalu besar. Persentase biaya BBM dalam total pengeluaran rumah tangga pada umumnya tidak sampai 2,5 persen, bahkan semakin tinggi tingkat pengeluarannya persentase pengeluaran BBMnya semakin kecil (1,5-2,0 persen). Pada sektor industri persentase biaya BBM berkisar antara 0,5-6,0%. Sedangkan sektor transportasi, persentase pengeluaran untuk BBM relatif lebih tinggi, yaitu sekitar 13 persen, kecuali angkutan udara, ASDP, dan Taxi yang persentasenya cukup signifikan, yaitu sekitar 25 persen. Struktur biaya semacam ini yang menyebabkan sektor transportasi akan mengalami kenaikan relatif besar dibanding sektor-sektor
lainnya.
Rekomendasi
Temuan-temuan di atas mengarah pada kesimpulan bahwa kenaikan harga BBM bukan merupakan pemicu utama dari inflasi nasional. Masih banyak faktor pemicu lain yang lebih signifikan mendorong inflasi ke tingkat yang tinggi. Meski demikian, pemerintah harus berupaya agar kenaikan harga yang terjadi di sektor-sektor ekonomi memang pada tingkat ekonominya, artinya naik secara wajar sesuai struktur biayanya. Di negara-negara maju, setiap kali pemerintah mengimplementasikan kebijakan yang mempengaruhi tingkat harga secara umum, pada saat yang sama akan dilakukan pemantauan harga (surveilence). Dengan demikian tidak banyak pedagang yang mencari kesempatan dalam
12 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 kesempitan dengan menaikkan harga di atas kenaikan biaya produksi. Dengan
pemantauan harga, perekonomian terhindar dari inflasi yang tidak perlu dan masyarakat pun akan terhindar dari margin-margin yang tidak semestinya.
Upaya lain yang baik untuk dilakukan pemerintah adalah tetap mempertajam kebijakan kompensasi yang selama ini telah dilakukan dengan cara yang lebih transparan dalam hal pemanfaatan dananya dan sasarannya. Perlu juga dipikirkan kompensasi ke kelompok pekerja berpenghasilan rendah secara langsung baik melalui program tertentu maupun penetapan upah minimum yang fleksibel terhadap perubahan biaya hidup mereka termasuk yang dipicu oleh kenaikan harga BBM.
Kunci utama untuk menyukseskan program pengurangan dampak (dan juga keseluruhan program penghapusan subsidi BBM) adalah partisipasi masyarakat. Partisipasi
masyarakat dapat berupa peningkatan peran serta masyarakat dalam perumusan kebijakan, pengawasan pelaksanaannya, serta penanggulangan dampak yang
diakibatkannya. Bentuk partisipasi dalam penanggulangan dampak kenaikan harga BBM, misalnya: pengawasan distribusi minyak solar dan minyak tanah yang mengalami
kelangkaan di beberapa daerah, pengawasan terhadap bantuan kompensasi kenaikan harga BBM kepada masyarakat miskin, serta pemantauan terhadap kewajaran kenaikan harga barang/jasa.
Faktor lain yang perlu diupayakan untuk segera disosialisasikan adalah efisiensi
penggunaan BBM di seluruh pengguna BBM. Hal ini perlu dilakukan untuk menghindari pemborosan dalam pemanfaatan BBM dalam proses produksi maupun konsumsi sehingga bisa menekan biaya energi di masing-masing sektor. Pada sektor-sektor produktif,
langkah-langkah yang mungkin bisa dilakukan pemerintah adalah menciptakan peluang dan insentif untuk memperbaiki proses produksi melalui instrumen tarif bea masuk dan pajak terhadap barang-barang kapital, misalnya suku cadang kendaraan bermotor dan mesin. Ini memerlukan studi yang lebih mikro lagi untuk menentukan barang-barang apa yang perlu ditinjau ulang berikut tarifnya. Pada kelompok rumah tangga, sosialisasi pemanfaatan energi alternatif perlu terus diupayakan dan didorong sehingga masyarakat
13 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 secara rela dapat menggunakan energi alternatif seperti batubara dengan cara yang
mudah, murah, dan aman.
Kebijakan kenaikan harga memang menjadi salah satu prioritas untuk mengamankan keuangan negara. Yang lebih penting adalah bagaimana menetapkan kebijakan harga sebagai satu kesatuan dengan kebijakan energi secara menyeluruh maupun kebijakan-kebijakan publik lainnya seperti pajak, bea masuk, ketenagakerjaan, peningkatan daya saing, dan sebagainya. Beberapa rekomendasi yang disebutkan di atas memang selama ini dalam beberapa hal sudah dilakukan pemerintah. Untuk lebih menjamin efektivitasnya, pemerintah harus tetap mengupayakan agar kebijakan-kebijakan yang ditetapkan pemerintah, termasuk menurunkan subsidi BBM, dilaksanakan dengan landasan konsisten, kontinyu, koordinasi, serta transparan .
14 KAJIAN KENAIKAN HARGA BBM 2002
DAFTAR ISI
Kata Pengantar Ringkasan Eksekutif Daftar Isi Daftar Tabel Daftar Gambar I. Pendahuluan ……… 11.1 Latar Belakang Kajian ………. 1
1.2 Tujuan Kajian ……….…….. 2
1.3 Pendekatan ……… 3
1.4 Gambaran Umum Pemodelan ……… 3
1.5 Sistematika Laporan ………. 5
II. Tinjauan Kebijakan Penghapusan Subsidi BBM ………. 6
2.1 Latar Belakang Kebijakan ……… 6
2.2 Skenario Kenaikan Harga BBM ……… 10
2.3 Pengurangan Dampak Kenaikan Harga BBM ……….. 16
III. Profil Minyak dan Struktur Biaya Konsumen BBM ………20
3.1 Produksi Minyak ……… 20
3.2 Pola Konsumsi BBM ………. 22
3.2.1 Konsumsi BBM menurut Sektor Pemakai ……… 23
3.2.2 Konsumsi BBM Sektor Industri ……… 24
3.2.3 Konsumsi BBM Sektor Transportasi ……… 25
3.2.4 Konsumsi BBM Sektor Rumah Tangga ……… 25
3.2.5 Konsumsi BBM Sektor Pembangkit Listrik ………. 26
3.3 Neraca Minyak ………26
3.4 Biaya Pengadaan BBM ……….. 27
3.5 Struktur Biaya ……… 29
3.5.1 Sektor Rumah Tangga ……….………. 29
3.5.2 Sektor Industri ……….. 33
3.5.3 Sektor Transportasi ………... 36
IV. Dampak Ekonomi Kenaikan Harga BBM ……… 39
4.1 Pengantar ……… 39
4.2 Data dan Spesifikasi Model INDOCEEM ………. 39
4.3 Memodel Penurunan Subsidi BBM dengan INDOCEEM ………. 41
4.4 Asumsi Mengenai Lingkungan Perekonomian ………. 44
4.5 Dampak Penurunan Subsidi terhadap Perekonomian .………46
V. Kesimpulan ……….. 53
5.1 Temuan …….………. 53
5.2 Rekomendasi ……….. 55 Lampiran I : Neraca Minyak Indonesia 2000
15 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 DAFTAR TABEL
Tabel 2.1 Tabel 2.1 Subsidi BBM dan Belanja Negara 7
Tabel 2.2 Penerimaan Sektor Migas dalam APBN 2001 8
Tabel 2.3 Pengelompokan Harga BBM 12
Tabel 2.4 Persentase Konsumsi BBM Berdasar Kelompok Harga pada Tahun 2000
12
Tabel 2.5 Perkembangan Harga BBM 1998 – 2001 (Rp/liter) 13
Tabel 2.6 Parameter Skenario Kenaikan Harga BBM 15
Tabel 2.7 Skenario I Harga BBM Tahun 2002 (Rp/liter) 15
Tabel 2.8 Skenario II Harga BBM Tahun 2002 (Rp/liter) 15
Tabel 2.9 Skenario III Harga BBM Tahun 2002 (Rp/liter) 15
Tabel 2.10 Alokasi Dana Kompensasi Tahun 2001 18
Tabel 3.1 Produksi, Ekspor dan Impor Minyak Mentah 21
Tabel 3.2 Produksi Kilang Minyak 22
Tabel 3.3. Konsumsi BBM Dalam Negeri Indonesia 23
Tabel 3.4. Penjualan BBM menurut Sektor Pemakainya 24
Tabel 3.5 Struktur Biaya Penyediaan dan Pengilangan Minyak 28
Tabel 3.6 Garis Kemiskinan Tahun 1999 29
Tabel 3.7 Pengelompokan Rumah Tangga 30
Tabel 3.8 Pengeluaran Energi Terhadap Pengeluaran Total di Sektor Rumah Tangga
32
Tabel 3.9 Persentase of Biaya Energi menurut Jenis Industri 35
Tabel 3.10 Struktur Pengeluaran Sektor Transportasi 36
Tabel 3.11 Pengeluaran Energi Terhadap Biaya Total Kereta Api 37 Tabel 3.12 Pengeluaran Energi Terhadap Biaya Total Kapal Laut 38
Tabel 3.13 Struktur Pengeluaran Taxi di Jakarta 38
Tabel 4.1 Skenario Kenaikan Harga BBM 42
Tabel 4.2 Komponen Rupiah Dana Pembangunan Untuk Sektor Prioritas (dlm trilyun Rupiah)
43
Tabel 4.3 Ringkasan Asumsi Masing-masing Skenario 46
Tabel 4.4 Dampak Ekonomi Kenaikan Harga BBM 48
16 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
DAFTAR GAMBAR
17 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
Bab 1 Pendahuluan
1.1 Latar Belakang Kajian
BBM merupakan komoditi strategis bagi kehidupan masyarakat Indonesia. Oleh karena itu pemerintah melakukan campur tangan dalam penentuan harga dan sekaligus menjamin ketersediaannya di pasar domestik. Kebijakan pemerintah itu dilakukan dengan cara memberikan subsidi harga untuk menekan harga BBM agar terjangkau oleh masyarakat luas dan sekaligus menjaga stabilitas harga. Meski demikian, kebijakan tersebut juga menimbulkan persoalan dalam perekonomian, antara lain: (i) terjadinya salah sasaran pemberian subsidi yang seharusnya untuk kelompok masyarakat berpendapatan rendah ke kelompok penghasilan menengah ke atas, (ii) inefisiensi penggunaan BBM, dan yang terutama adalah (iii) membebani anggaran pemerintah dalam jumlah yang signifikan.
Adanya krisis ekonomi yang menyebabkan nilai tukar kurs rupiah melemah secara tajam, menyebabkan subsidi BBM yang harus dibayar pemerintah melonjak drastis dan sangat membebani keuangan negara. Hal ini dianggap sebagai momentum yang tepat oleh pemerintah untuk merevisi kebijakannya dengan mengurangi subsidi BBM secara bertahap mulai 1 Oktober 2000 yang berimplikasi pada kenaikan harga BBM hingga pada suatu saat setara dengan harga internasional. Pemerintah merencanakan seluruh subsidi untuk BBM akan dihapus pada tahun 2004, kecuali untuk komoditi minyak tanah dengan alasan bahwa konsumen terbesar dari minyak tanah adalah kelompok masyarakat berpenghasilan rendah.
Kebijakan penarikan subsidi merupakan pilihan kebijakan yang kurang populer. Karena itu, dapat dimengerti adanya opini pro dan kontra masyarakat terhadap rencana pemerintah untuk kembali menaikkan harga BBM sebesar rata-rata 30 persen, efektif mulai Januari 2002. Kebijakan ini merupakan bagian dari strategi besar (grand strategy) untuk menghapus subsidi BBM pada tahun 2004, seperti diamanatkan dalam UU. No. 25/2000 Tentang Propenas 2000-2004.
Di satu pihak, penarikan subsidi BBM mengundang reaksi kontra dari masyarakat karena kebijakan ini mempunyai dampak inflatoir yang menurunkan daya beli (purchasing
18 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
power) masyarakat. Namun hal itu masih perlu ditunjang oleh bukti-bukti dan
perhitungan-perhitungan yang cermat agar kenaikan harga yang terjadi dalam perekonomian tidak melebihi tingkat semestinya. Dalam konteks yang lebih luas, kita juga perlu menghitung kerugian dan bahkan keuntungan pada skope perekonomian nasional. Di lain pihak, kebijakan ini didukung karena akan mendorong penghematan, alokasi sumber daya yang lebih efisien, dan mencegah penyelundupan. Selain itu, pengurangan subsidi BBM akan meringankan beban APBN yang akan memberikan ruang gerak bagi pemerintah untuk mempertajam prioritas pembangunan.
Selain memperkirakan dampak langsung dari kenaikan harga BBM, ada faktor lain yang perlu diperhitungkan efektivitasnya. Pertama, kebijakan pemerintah yang secara khusus diterapkan untuk mengkompensasi dampak negatif. Kebijakan kompensasi ini perlu dianalisis karena jika terbukti tidak efektif maka tujuan dari penghematan fiskal dan menetralkan dampak negatif menjadi sia-sia. Kedua, perubahan pola konsumsi dan distribusi setelah terjadi perubahan harga. Dalam konteks ini, salah satu faktor yang penting untuk diteliti adalah masalah penyelundupan BBM akibat dari perbedaan harga komoditi baik di antara konsumen domestik maupun dengan harga internasional. Dilatarbelakangi permasalahan tersebut di atas, studi ini mencoba menghitung dampak total dari kenaikan harga BBM, menganalisis kebijakan kompensasi, dan memperkirakan perubahan pola konsumsi dan distribusi BBM. Studi ini dibatasi pada perhitungan dampak kenaikan harga BBM yang akan diterapkan pada tahun anggaran 2002.
1.2 Tujuan Kajian
Tujuan pokok dari studi ini adalah memperkirakan dampak ekonomi, terutama indikator makro, dari rencana kenaikan harga BBM tahun anggaran 2002 serta memperkirakan kenaikan harga di beberapa sektor ekonomi setelah terjadi kenaikan harga BBM. Selain itu, kajian ini juga memperkirakan kebijakan apa yang tepat dalam menetralkan dampak negatif yang timbul seiring dengan penurunan subsidi BBM. Diharapkan studi ini dapat dijadikan sebagai informasi dasar bagi berbagai kalangan dalam menyikapi dampak-dampak yang mungkin akan muncul dari kebijakan kenaikan harga BBM secara proporsional dan cermat.
19 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
1.3 Pendekatan
Untuk mencapai tujuan di atas, tim kajian menggunakan beberapa pendekatan yakni; 1. mengembangkan model kuantitatif energi-ekonomi yang bersifat komprehensif yakni
keseimbangan umum terapan (terjemahan dari CGE, computable general equilibrium) INDOCEEM1 dan melakukan adaptasi model tersebut agar dapat digunakan secara akurat untuk memperkirakan dampak perubahan kebijakan harga BBM di Indonesia; 2. melakukan survey lapangan ke beberapa operator di sektor-sektor transportasi untuk
melihat porsi penggunaan BBM dalam struktur biaya produksi dan menggali permasalahan yang muncul akibat perubahan harga BBM. Hasil survey digunakan sebagai validasi dari hasil perhitungan pemodelan;
3. melihat porsi penggunaan BBM terhadap struktur pengeluaran sektor-sektor industri dan rumah tangga melalui pengolahan data sekunder hasil survey BPS. Hasil perhitungannya akan digunakan sebagai dasar penyusunan data base model dan sekaligus validasi dari hasil perhitungan pemodelan;
1.4 Gambaran Umum Pemodelan
Ada berbagai model yang telah digunakan para peneliti dalam menganalisis isu-isu teknis dan isu kebijakan sektor energi. Untuk melihat pengaruh makroekonomi secara luas dari kenaikan harga BBM seperti halnya yang sedang dilakukan pemerintah, menurut hemat tim kajian ini, tipe model yang dapat menggambarkan interaksi seluruh pelaku ekonomi adalah yang paling tepat. Dalam kajian ini, tim kajian menggunakan model INDOCEEM, sebuah model KUT khusus untuk perekonomian Indonesia. INDOCEEM merupakan model kuantitatif yang terdiri dari sekitar 50 kelompok persamaan yang mempresentasikan perekonomian suatu negara dimana persamaan-persamaan itu disusun berdasarkan teori-teori ekonomi baku. Data-data dalam bentuk koefisien dan parameter yang digunakan dalam persamaan-persamaan tersebut akan digunakan sebagai cerminan
1
INDOCEEM (INDORANI Comprehensive Energy-Economy Model) merupakan model KUT tingkat sektoral dari perekonomian Indonesia yang merupakan salah satu versi dari model INDORANI. Model INDORANI, dan juga INDOCEEM, diturunkan dari model KUT ORANI yang pertama kali
dikembangkan oleh IMPACT Project di Monash University Australia, tetapi dikembangkan lebih lanjut dengan sejumlah penyesuaian terhadap struktur perekonomian Indonesia.
20 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 dari keadaan empiris perekonomian Indonesia. Kajian ini menggunakan data dasar
perekonomian tahun 2000 yang disusun dalam bentuk Tabel atau matriks Input-Output.
INDOCEEM melakukan simulasi pemodelan terhadap perekonomian Indonesia yang terdiri dari sektor-sektor produksi, rumah tangga, dan pemerintah. Hal ini disusun dalam berbagai cara untuk mencerminkan aspek-aspek dasar dari aktivitas ekonomi suatu negara. Aspek ini merupakan landasan dalam melakukan berbagai pilihan – dari teknologi dan penggunaan energi, dari barang dan jasa yang di produksi dan dibeli, dan apakah dijual di pasar domestik atau diekspor – dan bagaimana perubahan pilihan terjadi sebagai akibat dari perubahan lingkungan ekonomi seperti halnya perubahan harga BBM. Berdasarkan alasan-alasan tersebut, INDOCEEM sangat bermanfaat dalam membuat skenario-skenario dampak sosial ekonomi dari kebijakan ekonomi tertentu dan untuk membedakan pengaruh relatif berbagai pilihan skenario. Dengan cara itu, INDOCEEM menghasilkan hasil perhitungan yang beragam meliputi perubahan PDB (pendapatan nasional), perubahan penyerapan tenaga kerja, investasi, konsumsi, neraca perdagangan, dan inflasi.
INDOCEEM juga mempresentasikan sektor-sektor produktif secara rinci dengan cara memilah perekonomian berdasarkan subsektor-subsektor penting, seperti misalnya sektor pertanian dan industri dipilah menjadi beberapa subsektor, demikian pula dengan rumah tangga yang dipilah menurut beberapa kelompok rumah tangga. Dimensi model yang digunakan dalam kajian ini terdiri dari 97 kategori sektor produktif yang memproduksi 103 jenis komoditi (hanya ada satu sektor produktif yang memproduksi 7 komoditi yakni sektor industri pengilangan minyak), 7 kategori tenaga kerja, dan 10 kelompok rumah tangga.
Persamaan-persamaan yang mencerminkan permintaan-penawaran di pasar diturunkan dari solusi masalah pilihan –atau optimisasi-, yang dalam hal ini diasumsikan sebagai cerminan perilaku dari para pelaku di pasar. Model ini mengasumsikan bahwa sektor-sektor produktif melakukan maksimisasi keuntungan sedangkan sektor-sektor-sektor-sektor rumah tangga memaksimumkan kepuasan (atau kesejahteraan). INDOCEEM menghasilkan keluaran berupa hasil perhitungan terhadap dampak di perdagangan internasional –ekspor dan impor-, ketenagakerjaan, penggunaan kapital dan tanah, dan indikator mikro lainnya,
21 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 dimana penjumlahan dari perubahan-perubahan di tingkat mikro tersebut digunakan
sebagai input perhitungan di tingkat makro. Untuk lebih lengkapnya, kerangka INDOCEEM akan ditampilkan dalam Bab 4.
1.5 Sistematika Laporan
Kajian ini terdiri dari beberapa bab. Bab 2 mengulas latar belakang kebijakan penghapusan subsidi BBM di Indonesia serta beberapa kebijakan untuk menurunkan dampak negatif yang ditimbulkan dari kenaikan harga BBM. Substansi dalam bab 2 diperlukan untuk memahami posisi pemerintah yang memang dilematis dalam mengelola permasalahan energi, khususnya BBM. Bab 3 menampilkan gambaran mikro dari sektor minyak (sisi pasokan) dan konsumen minyak (sisi permintaan). Bab 3 ini juga dimaksudkan untuk memahami ketersediaan minyak domestik dan posisi neraca minyak Indonesia. Selain itu informasi penting lain yang ditampilkan dalam Bab 3 adalah mengenai struktur penggunaan minyak oleh konsumen, sehingga dampak kenaikan harga BBM secara langsung terhadap kenaikan biaya produksi dapat segera diperkirakan. Data yang ditampilkan dalam Bab 3 sebagian dihimpun dari survey lapangan di sektor transportasi, dan sebagian diolah dari survey BPS. Data-data yang dihimpun telah digunakan oleh tim kajian dalam proses pembentukan data dasar model dan sekaligus sebagai validasi dari hasil perhitungan. Bab 4 menjelaskan spesifikasi model INDOCEEM, skenario kebijakan yang dianalisis, dan hasil-hasil perhitungan model. Angka-angka hasil simulasi model merupakan fokus dari kajian ini yang selanjutnya digunakan sebagai indikator dalam menilai dampak kenaikan harga dan efektivitas kebijakan kompensasi. Kesimpulan dan rekomendasi kebijakan kajian ini ditampilkan dalam Bab 5.
22 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
Bab II
Tinjauan Kebijakan Penghapusan Subsidi BBM
2.1 Latar Belakang Kebijakan
BBM adalah kependekan dari bahan bakar minyak. BBM mempunyai dua pengertian. Pertama, secara umum BBM adalah semua jenis bahan bakar cair yang dihasilkan dari pengolahan minyak bumi. Pengertian kedua, yaitu pengertian BBM yang dimaksud oleh pemerintah atau Pertamina, adalah semua jenis bahan bakar cair dari pengolahan minyak bumi yang harganya ditentukan oleh pemerintah atau Pertamina. Termasuk dalam BBM berdasar pengertian kedua adalah: minyak tanah, bensin, minyak solar, minyak diesel, dan minyak bakar (sebelumnya termasuk juga avgas dan avtur).
BBM di Indonesia merupakan suatu jenis komoditas yang sangat istimewa, lebih istimewa dari jenis komoditas dasar lainnya. Selama bertahun-tahun, bahkan sampai saat ini, harga dan ketersediaan BBM diatur dan ditangani oleh pemerintah. Hal ini merupakan pengejawantahan dari UUD 45 pasal 33, bahwa minyak bumi sebagai kekayaan alam yang dikandung di bumi Indonesia, harus dimanfaatkan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Sehingga, harga BBM harus dapat terjangkau oleh masyarakat luas dan BBM harus tersedia di seluruh pelosok tanah air.
Akibat dari kebijakan ini yaitu pemerintah harus memegang tanggung jawab dan wewenang yang sangat besar terhadap BBM. Segala masalah yang berkaitan dengan BBM selalu ditimpakan kepada pemerintah. Di lain fihak, wewenang pemerintah dalam menetapkan harga BBM memberikan suatu peluang untuk mempolitisasi harga BBM. Posisi pemerintah sebagai satu-satunya pelaku dalam pemasokan BBM, menempatkan pemerintah sebagai satu-satunya lawan bagi masyarakat pengguna BBM.
Sebagaimana kita ketahui bersama, pemerintah pada saat ini sudah kepayahan dalam mengelola BBM. Subsidi BBM terus meningkat dari tahun ke tahun, baik dalam jumlah nominalnya maupun dalam persentasenya terhadap pengeluaran negara secara total. Pada tabel di bawah diperlihatkan perkembangan subsidi BBM selama 1995 – 2000.
23 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Tabel 2.1 Subsidi BBM dan Belanja Negara
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Subsidi BBM (milyar Rp) 515 354 5.029 18.783 29.610 52.173
% subsidi thp belanja negara 0,8 0,5 3,8 10,5 15,6 21,7
Sumber: Petroleum Report 1999 dan Departemen Keuangan
Krisis ekonomi yang melanda Indonesia sejak kuartal terakhir tahun 1997, telah menyebabkan jatuhnya nilai tukar rupiah secara tajam. Dampak jatuhnya nilai tukar rupiah terhadap harga-harga barang kebutuhan cukup signifikan, karena sebagian besar komoditas yang dipasarkan mempunyai kandungan impor. Sebelum terjadinya krisis, subsidi BBM masih pada tingkat yang wajar. Tetapi, selama krisis berlangsung, subsidi BBM makin meningkat dan menyerap lebih dari 20 % belanja negara dalam tahun 2000.
Pemerintah pada saat ini seperti menghadapi buah simalakama. Menaikkan BBM, berarti harus menghadapi penolakan rakyat. Tidak menaikkan BBM, berarti harus menghadapi defisit anggaran, yang berarti perlu tambahan hutang.
Kondisi ini memang sulit untuk dipecahkan. Sentralisasi pengelolaan BBM yang sudah berlangsung sekian lama menjadikan masyarakat tidak terlalu peduli dengan urusan BBM. Masyarakat hanya tahu bahwa BBM harus ada dan bisa terbeli oleh mereka. Keyakinan ini didukung oleh beberapa mitos tentang BBM, seperti: Indonesia adalah negara kaya minyak, sebagian besar pendapatan negara adalah dari minyak bumi, dan rakyat harus dapat menikmati kekayaan minyak bumi dalam bentuk subsidi BBM. Pada kenyataannya, mitos-mitos ini tidak benar.
(i) Indonesia tidak cukup kaya minyak bumi.
Indonesia hanya memiliki 1 % dari cadangan minyak bumi dunia, sedangkan penduduk Indonesia merupakan 3,5 % penduduk dunia. Apalagi, pola pemakaian energi di Indonesia sangat bergantung pada minyak bumi. Pemakaian minyak bumi akan terus meningkat sejalan dengan pertumbuhan ekonomi dan pertumbuhan penduduk. Di sisi lain, produksi minyak bumi telah mencapai kapasitas maksimumnya, dan cenderung untuk terus menurun di tahun mendatang. Apabila laju pertumbuhan pemakaian minyak
24 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 bumi sebesar laju saat ini, diperkirakan Indonesia akan menjadi negara pengimpor
minyak bumi netto (net oil importer country) sebelum tahun 2010.
Pada saat Indonesia menjadi negara pengimpor minyak, tentunya amat berat bagi pemerintah untuk terus mensubsidi BBM. Bila kita masih menuntut subsidi BBM pada saat ini berarti kita tidak berlaku adil terhadap generasi setelah kita, yang mau tidak mau harus membayar BBM tanpa subsidi.
(ii) Penerimaan dari minyak bumi tidak terlalu besar
Pada awal tahun 1980-an, Indonesia menikmati oil boom, di mana harga minyak bumi meningkat berlipat-lipat. Pada saat itu, sektor minyak dan gas bumi menyumbang 80 % dari penerimaan Indonesia. Tetapi, pada saat ini komposisi penerimaan negara telah banyak bergeser. Pada tabel di bawah diperlihatkan penerimaan migas dan non migas dalam APBN tahun 2001.
Tabel 2.2 Penerimaan Sektor Migas dalam APBN 2001
(dalam milyar rupiah)
non migas migas total
Pajak 159.535,2 25.725,0 185.260,2 Bukan pajak 25.520,1 75.225,7 100.745,8 Total 185.055,3 100.950,7 286.006,0
Sumber: Departemen Keuangan
Pendapatan migas pada APBN 2001 diperkirakan hanya 35 % dari penerimaan total. Apabila dikurangi lagi dengan alokasi untuk subsidi BBM sebesar 53.774,0 milyar rupiah, maka sumbangan dari migas tinggal 47.177,7 milyar rupiah.
Ternyata pendapatan dari migas hampir setengahnya habis untuk membiayai subsidi BBM. Alokasi subsidi BBM pada APBN 2001 sama dengan pinjaman luar negeri yang harus dilakukan untuk menutup defisit pada APBN 2001. Artinya, bila kita bersedia untuk membayar BBM tanpa subsidi, maka pemerintah tidak perlu menambah panjang daftar hutang negara. Tanpa subsidi BBM, pendapatan dari sektor migas dapat dimanfaatkan sebesar-besarnya untuk sektor pembangunan lain yang jauh lebih bermanfaat.
25 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 (iii) Subsidi salah sasaran
Subsidi BBM dipercaya dapat membantu masyarakat miskin. Tetapi pada kenyataannya, masyarakat miskin hanya menikmati sebagian kecil dari subsidi. Bagian terbesar subsidi justru dinikmati oleh mereka yang berkecukupan, karena mereka mengkonsumsi BBM (dengan harga tersubsidi) lebih besar dibanding kelompok miskin.
Berdasarkan perhitungan dari Sensus Sosial Ekonomi Nasional – BPS tahun 1999, distribusi subsidi minyak tanah adalah sebagai berikut:
- 20 % masyarakat termiskin hanya menikmati subsidi Rp 0,53 trilyun, sedangkan 20 % masyarakat terkaya menikmati subsidi Rp 2,13 trilyun, dan
- masyarakat desa hanya menikmati subsidi Rp 2,63 trilyun, sedangkan masyarakat kota menikmati Rp 3,87 trilyun.
Dari kenyataan ini, minyak tanah yang dianggap sebagai BBM untuk masyarakat miskin, ternyata subsidinya lebih banyak dinikmati oleh masyarakat mampu dan mereka yang tinggal di kota.
Perbedaan yang cukup besar antara harga BBM domestik dan harga BBM internasional ternyata telah dimanfaatkan oleh orang-orang yang tidak bertanggung jawab untuk menjual BBM domestik ke pasar internasional dengan keuntungan yang besar. Selain itu, perbedaan harga yang menyolok antar produk BBM juga memberikan peluang untuk mencampurkan atau mengoplos minyak tanah dengan solar atau bensin.
Dengan ketiga butir di atas, semestinya cukup jelas bahwa subsidi BBM bukanlah suatu cara terbaik untuk meningkatkan kemakmuran rakyat. Jadi, pertanyaannya sekarang bukanlah apakah subsidi perlu atau tidak, tetapi bagaimana cara terbaik untuk menghapuskan subsidi BBM dan langkah-langkah apa untuk mengurangi dampak kenaikan harga BBM.
26 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
2.2 Skenario Kenaikan Harga BBM
Untuk mengurangi beban subsidi energi dalam anggaran negara, pemerintah merencanakan untuk menaikkan harga energi, yaitu BBM dan listrik. Target kenaikan harga energi adalah mengikuti harga pasarnya, sehingga tidak akan ada lagi subsidi energi di masa mendatang. Hal ini adalah salah satu butir dalam program restrukturisasi ekonomi untuk menanggulangi krisis ekonomi, yang juga tercantum dalam letter of intent antara Indonesia dengan International Monetary Fund.
Selama masa Orde Baru (1970 – 1998), harga energi ditentukan oleh pemerintah, khususnya BBM dan listrik. Sampai dengan tahun 1993, harga BBM hampir setiap tahun dinaikkan. Tetapi, setelah tahun 1993 tidak ada lagi kenaikan harga, sampai dengan Mei 1998 yang merupakan kenaikan harga BBM terakhir oleh Orde Baru. Perkembangan harga BBM dalam tiga dasa warsa terakhir diperlihatkan pada Gambar 2.1.
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Tahun 2000 Rp/liter Avgas Avtur Bensin M. Tanah M. Solar M. Diesel M. Bakar
27 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Pada tahun 1993, harga BBM domestik sangat dekat dengan harga internasionalnya.
Sehingga pada tahun tersebut hampir tidak ada subsidi BBM. Tetapi, tanpa adanya penyesuaian harga pada tahun-tahun berikutnya, perbedaan harga menjadi semakin besar. Harga riil BBM domestik semakin turun, sementara subsidi BBM semakin meningkat. Kenaikan harga BBM pada tahun 1998 sesungguhnya hanya untuk menyesuaikan agar harga riilnya tidak turun, meskipun secara nominal kenaikannya cukup tinggi.
Biaya produksi BBM ditentukan oleh harga minyak mentah internasional dan nilai tukar rupiah. Kandungan impor dari BBM sangat tinggi, baik dalam kapital maupun bahan baku. Perubahan dalam harga minyak mentah dan nilai tukar rupiah akan sangat berpengaruh terhadap biaya produksi BBM. Oleh karena itu, penyesuaian harga BBM secara berkala diperlukan untuk menjaga agar perbedaan harga antara BBM domestik dan BBM internasional tidak terlalu jauh.
Dengan Keputusan Presiden no. 135/2000, harga avgas dan avtur tidak diatur lagi oleh pemerintah, artinya avgas dan avtur tidak lagi dikelompokkan sebagai BBM. Kenaikan harga BBM pertama setelah Orde Baru adalah pada 1 Oktober 2000, dengan rata-rata kenaikan 12 %. Bersamaan dengan kenaikan harga ini, diluncurkan juga program kompensasi untuk mengurangi dampak kenaikan harga BBM.
Pada awal tahun 2001, harga minyak mentah internasional mencapai puncaknya, yaitu sekitar USD 30/barrel. Hal ini berarti biaya produksi BBM naik, dan subsidi BBM juga meningkat. Kondisi ini memaksa pemerintah untuk menyesuaikan APBN, dan kemudian juga menaikkan kembali harga BBM. Melalui Keputusan Presiden no. 45/2001, pemerintah menaikkan harga BBM dengan tiga harga yang berbeda. Ketiga harga tersebut adalah: (i) harga tersubsidi, (ii) setengah harga pasar, dan (iii) harga pasar penuh. Harga tersubsidi sama mengikuti Keppres sebelumnya (kenaikan harga 1 Oktober 2000). Sementara, harga pasar adalah mengikuti harga BBM di pasar Singapura (MOPS, mid oil Platts Singapore). Harga pasar diumumkan oleh Pertamina yang berubah secara bulanan, berdasar rata-rata bulanan harga MOPS bulan sebelumnya ditambah 5% untuk biaya pengelolaan. Pada Tabel 2.3 diperlihatkan perkembangan harga BBM untuk ketiga kelompok harga.
28 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Tabel 2.3 Pengelompokan Harga BBM
Kelompok Titik Penyerahan Jenis BBM Konsumen Tersubsidi Depot Minyak Tanah Rumah tangga dan industri
kecil (*)
Stasiun Pengisian Bensin, Minyak Solar Transport darat & air dan industri kecil (*)
50 % pasar Depot Minyak Tanah, Bensin, Minyak Solar
Industri dan kegiatan lain (**)
Depot Minyak Diesel, Minyak Bakar
Transport darat & air dan industri kecil (*)
Bunker Minyak Solar, Minyak Diesel, Minyak Bakar
Perikanan 100 % pasar Depot Minyak Solar, Minyak
Diesel, Minyak Bakar
Pertambangan (***) Bunker Minyak Solar, Minyak
Diesel, Minyak Bakar
Pelayaran Internasional
Catatan: *) dengan persetujuan Pertamina
**) semua kegiatan yang tidak termasuk kelompok 100% harga pasar ***) untuk Kontrak Karya dan Kontrak Bagi Hasil
Sumber: Keppres No. 73/2001
Persentase pemakaian BBM berdasarkan kelompok harga diperlihatkan pada Tabel 2.4. Bensin sebagian besar digunakan untuk bahan bakar transportasi dan minyak tanah sebagian besar digunakan untuk rumah tangga, kedua jenis kegiatan tersebut termasuk dalam kelompok tersubsidi. Minyak diesel dan minyak bakar sebagian besar digunakan sebagai bahan bakar industri (termasuk untuk pembangkit listrik), yang merupakan kelompok setengah harga pasar. Minyak solar digunakan untuk transportasi dan industri (termasuk untuk pertambangan dan pembangkit listrik), dengan pangsa sekitar 50 – 50. Secara total, konsumsi BBM pada tahun 2000 berdasar kelompok harga adalah: kelompok harga subsidi 66 %, kelompok setengah harga pasar 28 %, dan kelompok harga pasar penuh 6 %.
Tabel 2.4 Persentase Konsumsi BBM Berdasar Kelompok Harga pada Tahun 2000 Kelompok Harga Bensin Minyak
Tanah Minyak Solar Minyak Diesel Minyak Bakar Total Harga A 97,4 98,8 52,3 1,7 2,5 66,3 Harga B 2,5 1,1 36,4 82,1 93,1 28,1 Harga C 0,1 0,0 11,3 16,3 4,4 5,5 Catatan:
Harga A adalah harga tersubsidi, Harga B adalah 50 % harga pasar, Harga C adalah 100% harga pasar Sumber: diolah dari Pertamina
29 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Dengan Keppres no. 73/2001, pemerintah mengubah harga tersubsidi pada tanggal 15
Juni 2001. Di mana dua kelompok harga yang lain sama dengan Keppres sebelumnya. Pada Tabel 2.5 diperlihatkan perkembangan harga BBM selama 1998 – 2001.
Tabel 2.5 Perkembangan Harga BBM 1998 – 2001 (Rp/liter)
Bensin Minyak
Tanah
Minyak Solar Minyak Diesel Minyak Bakar Catatan Mei 98 1.000 280 550 500 350 1 Okt 00 1.150 350 600 550 400 1 Apr 01 1.150 350 600 550 400 Harga A 1.150 1.080 990 970 770 Harga B 1.950 2.150 1.990 1.940 1.540 Harga C 1Mei 01 1.150 350 600 550 400 Harga A 1.150 1.165 1.150 1.115 825 Harga B 1.970 2.330 2.300 2.230 1.650 Harga C 1 Juni 01 1.150 350 600 550 400 Harga A 1.150 1.275 1.285 1.250 945 Harga B 2.180 2.550 2.570 2.500 1.890 Harga C 15 Juni 01 1.450 400 900 1.000 900 Harga A 1.450 1.275 1.285 1.250 945 Harga B 2.180 2.550 2.570 2.500 1.890 Harga C 1 July 01 1.450 400 900 1.000 900 Harga A 1.450 1.280 1.250 1.215 880 Harga B 1.740 2.560 2.500 2.430 1.760 Harga C 1 Ags 01 1.450 400 900 1.000 900 Harga A 1.450 1.205 1.190 1.155 805 Harga B 1.640 2.410 2.380 2.310 1.610 Harga C 1 Sept 01 1.450 400 900 1.000 900 Harga A 1.450 970 955 930 710 Harga B 1.460 1.940 1.910 1.860 1.420 Harga C 1 Okt 01 1.450 400 900 1.000 900 Harga A 1.450 1.070 1.000 975 760 Harga B 1.760 2.140 2.000 1.950 1.520 Harga C 1 Nov 01 1.450 400 900 1.000 900 Harga A 1.450 960 945 920 715 Harga B 1.480 1.920 1.890 1.840 1.430 Harga C 1 Des 01 1.450 400 900 1.000 900 Harga A 1.450 895 900 865 635 Harga B 1.450 1.790 1.780 1.730 1.270 Harga C Catatan:
Harga A adalah harga tersubsidi, Harga B adalah 50 % harga pasar, Harga C adalah 100% harga pasar Sumber: Keppres dan Pertamina
Seperti disampaikan di muka, harga BBM ditentukan oleh harga minyak mentah dan nilai tukar rupiah. Pada bulan November 2001, harga minyak mentah dunia turun menjadi USD 18/barrel. Dengan harga minyak mentah ini, kelompok harga setengah harga pasar lebih rendah dari harga tersubsidi.
30 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Kondisi seperti di atas menggambarkan betapa sulitnya menentukan harga BBM
domestik. Harga pasar adalah seperti target bergerak yang harus dipegang dan diikuti. Di mana target pemerintah adalah melepaskan harga BBM secara penuh kepada mekanisme pasar pada tahun 2004. Melihat kondisi pada saat ini, nampaknya tidak terlalu sulit untuk menuju harga pasar BBM, kecuali untuk minyak tanah dan minyak solar.
Undang-Undang Minyak dan Gas Bumi yang baru, yang telah dinyatakan efektif berlaku mulai November 2001, menyatakan dalam Pasal 28 Ayat 1 bahwa harga BBM mengikuti mekanisme harga pasar, selanjutnya pada Ayat 2 dinyatakan bahwa pemerintah harus tetap melindungi kelompok yang lemah. Bagaimana bentuk perlindungannya, tidak dijelaskan dalam undang-undang ini. Dapat dalam bentuk subsidi harga, atau dapat juga dalam bentuk lain.
Saat ini, Desember 2001, harga bensin untuk kelompok tersubsidi sudah sama dengan harga pasarnya. Secara teori, bensin sudah siap untuk dilepaskan kepada harga pasarnya. Bensin sebagian besar digunakan untuk kendaraan pribadi. Dan tidak akan terjadi dampak yang terlalu besar apabila harga bensin dinaikkan.
Perbedaan antara minyak diesel dan minyak bakar dengan harga pasarnya relatif tidak terlalu besar. Minyak diesel dan minyak bakar berpeluang untuk segera dilepaskan ke harga pasarnya, dengan alasan bahwa kedua jenis BBM ini dikonsumsi hanya oleh industri tertentu, sehingga dampak kenaikannya tidak akan meluas.
Minyak tanah dan minyak solar adalah dua komoditas yang harus mendapatkan perhatian khusus. Minyak tanah digunakan di rumah tangga, sedangkan minyak solar setengahnya digunakan untuk transportasi (umum). Kedua komoditas tersebut berhubungan dengan kebutuhan orang banyak, sehingga harus diperlakukan secara hati-hati. Tahun 2004 barangkali terlalu pendek bagi minyak tanah dan minyak solar untuk mengikuti harga pasarnya.
Skenario kenaikan harga BBM menuju harga pasarnya diperlihatkan pada Tabel 2.6. Beberapa skenario tersebut masih bersifat sementara karena penerapan kebijakan
31 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 tergantung pada pembahasan antara pemerintah dan DPR. Meski demikian skenario
tersebut dapat digunakan sebagai pegangan dalam menentukan tahapan penyesuaian harga BBM secara bertahap. Asumsi-asumsi yang digunakan dalam menetapkan skenario-skenario tersebut adalah:
(i) Harga pasar BBM tetap sama dengan harga pasar BBM bulan Desember 2001. (ii) Kenaikan harga BBM sama tiap tahunnya (pertumbuhan linear).
(iii) Pengelompokan harga masih sama dengan kebijakan saat ini.
(iv) Bensin sudah mengikuti harga pasarnya (seperti kondisi bulan Desember 2001).
Tabel 2.6 Parameter Skenario Kenaikan Harga BBM
Tahun target pelepasan harga BBM Jenis BBM
Skenario I Skenario II Skenario III
Minyak Tanah 2004 2007 2010
Minyak Solar 2004 2007 2007
Minyak Diesel 2004 2004 2004
Minyak Bakar 2004 2004 2004
Tabel 2.7 Skenario I Harga BBM Tahun 2002 (Rp/liter)
Kelompok Bensin Minyak
Tanah Minyak Solar Minyak Diesel Minyak Bakar Tersubsidi 1.450 863 1.193 1.243 1.023 50 % pasar 1.450 1.193 1.193 1.153 847 100 % pasar 1.450 1.790 1.780 1.730 1.270 Rata-rata terbobot 1.450 867 1.260 1.249 870
Tabel 2.8 Skenario II Harga BBM Tahun 2002 (Rp/liter)
Kelompok Bensin Minyak
Tanah Minyak Solar Minyak Diesel Minyak Bakar Tersubsidi 1.450 632 1.047 1.243 1.023 50 % pasar 1.450 1.044 1.047 1.153 847 100 % pasar 1.450 1.790 1.780 1.730 1.270 Rata-rata terbobot 1.450 637 1.129 1.249 870
Tabel 2.9 Skenario III Harga BBM Tahun 2002 (Rp/liter)
Kelompok Bensin Minyak
Tanah Minyak Solar Minyak Diesel Minyak Bakar Tersubsidi 1.450 554 1.047 1.243 1.023 50 % pasar 1.450 994 998 1.153 847 100 % pasar 1.450 1.790 1.780 1.730 1.270 Rata-rata terbobot 1.450 560 1.112 1.249 870
32 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Pada Skenario I, semua jenis BBM harganya akan secara bertahap naik mengikuti harga
pasarnya pada tahun 2004. Skenario II memperlihatkan bahwa: (i) minyak diesel dan minyak bakar secara bertahap naik mengikuti harga pasar pada tahun 2004 (ii) minyak tanah dan minyak solar secara bertahap naik mengikuti harga pasar pada tahun 2007. Skenario III memperlihatkan bahwa: (i) minyak diesel dan minyak bakar secara bertahap naik mengikuti harga pasar pada tahun 2004 (ii) minyak solar secara bertahap naik mengikuti harga pasar pada tahun 2007, dan (iii) minyak tanah secara bertahap naik mengikuti harga pasar pada tahun 2010.
Rata-rata terbobot harga BBM adalah harga rata-rata dengan mempertimbangkan pemakaian BBM per kelompok harga, seperti pada Tabel 2.4. Dibandingkan dengan harga BBM tahun 2001, kenaikan harga adalah: Skenario I adalah 40,5 %, Skenario II adalah 22,2 %, dan Skenario III adalah 17,2 %.
2.3 Pengurangan Dampak Kenaikan Harga BBM
Langkah pengurangan dampak perlu dilakukan untuk pihak-pihak yang paling menderita akibat kenaikan harga BBM. Untuk itu, perlu diidentifikasikan pihak-pihak yang perlu mendapat perlindungan ini, dan kemudian bentuk upaya apa yang dapat dilakukan untuk membantu mengurangi penderitaannya selama masa transisi penghapusan subsidi BBM. Program penanggulangan dampak yang pernah dilaksanakan pemerintah pada dasarnya sudah tepat. Namun demikian, pelaksanaannya yang tidak transparan menimbulkan tanggapan yang kurang positif dari masyarakat.
Dalam masa transisi penghapusan subsidi BBM, pengalokasian dana penghematan subsidi BBM harus dilakukan secara transparan, sehingga masyarakat dapat persis mengetahui dan dapat merasakan langsung manfaat dari penghapusan subsidi. Dalam dua kenaikan harga BBM yang terakhir, pemerintah telah melaksanakan program pengurangan dampak. Namun, program tersebut tidak mendapatkan tanggapan yang baik dari masyarakat, karena kurangnya transparansi dalam pelaksanaannya.
33 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 (i) Program Pengurangan Dampak pada Kenaikan Harga BBM Oktober 2000
Kebijakan pemerintah untuk mengurangi dampak kenaikan harga BBM adalah dengan mendistribusikan kembali dana penghematan subsidi dari kenaikan harga BBM. Dana kompensasi dari dana penghematan subsidi selama 3 bulan antara 1 Oktober sampai 31 Desember 2000 berjumlah Rp 800 milyar. Pendistribusian dana dilakukan dalam bentuk: cash transfer, peningkatan prasarana, dan dana bergulir.
a. Cash Transfer
Cash transfer adalah program jangka pendek untuk menaikkan daya beli dari masyarakat miskin sebagai kompensasi terhadap kenaikan harga BBM. Cash transfer diberikan kepada rumah tangga miskin sebesar Rp 10.000 per keluarga per bulan. Dana yang dialokasikan untuk program cash transfer adalah sebesar Rp 200 milyar untuk 3 bulan. Target keseluruhan adalah 6,67 juta rumah tangga miskin.
b. Peningkatan Prasarana
Yaitu untuk meningkatkan prasarana: jalan desa, air bersih, listrik, puskesmas, pasar, dan sebagainya. Program ini juga dimaksudkan untuk menyediakan lapangan pekerjaan untuk masyakarat miskin, sehingga mereka dapat meningkatkan daya belinya. Dana untuk program ini dialokasikan sebesar Rp 250 milyar untuk 250 kecamatan.
c. Dana Bergulir
Dana bergulir adalah mekanisme distribusi ulang dengan cara memberikan pinjaman modal kepada usaha kecil dan mikro. Pendistribusian dana dilakukan oleh koperasi dan lembaga keuangan mikro. Total dana yang disediakan adalah Rp 300 milyar untuk koperasi dan Rp 50 milyar untuk lembaga keuangan mikro. Pinjaman untuk masing-masing usaha kecil dan mikro maksimal sebesar Rp 1 juta. Pinjaman ini harus dibayar dengan bunga pasar.
Program kompensasi yang pertama ini mendapat banyak kritik, khususnya yang berhubungan dengan pelaporan dan transparansi dalam pelaksanaannya. Cash transfer, meskipun secara teori merupakan langkah yang baik, namun pelaksanaannya cukup sulit. Banyak daerah terpencil yang tidak dapat dijangkau oleh program ini.
34 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 (ii) Program Pengurangan Dampak pada Kenaikan Harga BBM April 2001
Berbeda dengan program pengurangan dampak yang pertama, program kedua dititikberatkan pada sektor pendidikan dan kesehatan. Total dana kompensasi adalah Rp 2,2 trilyun untuk jangka waktu 1 April sampai 31 Desember 2001. Alokasi untuk pendidikan hampir mencapai 40 % dan untuk kesehatan hampir 25 %. Pada Tabel 2.10, diperlihatkan alokasi dana kompensasi tahap kedua.
Tabel 2.10 Alokasi Dana Kompensasi Tahun 2001
Sektor Alokasi Persentase
(milyar Rp) Pendidikan 833,4 37,9 Kesehatan 534,1 24,3 - kesehatan dasar 337,6 - vaksinasi 32,4 - obat generik 130,0 - operasional 34,1 OPK beras 279,9 12,7 Transportasi 216,4 9,8 Air bersih 174,0 7,9
Pemberdayaan masy. pantai 105,8 4,8
Pemberdayaan usaha kecil 56,4 2,6
Total 2.200,0 100
Sumber: Bappenas
Pada tahap kedua ini, transparansi masih menjadi masalah pokok. Informasi mengenai program ini masih sangat terbatas. Masyarakat hanya mengetahui tentang besarnya dana alokasi, tetapi tidak tahu bagaimana dana ini dipergunakan dan bagaimana program dilaksanakan.
Bagaimana menyukseskan program pengurangan dampak
Kunci utama untuk menyukseskan program pengurangan dampak (dan juga keseluruhan program penghapusan subsidi BBM) adalah partisipasi masyarakat. Untuk mendapatkan partisipasi masyarakat, mereka harus mempunyai pemahaman yang benar tentang subsidi BBM, tujuannya, dan manfaatnya. Masyarakat akan mendukung dan berpartisipasi dalam program ini setelah mereka memahami dan menyetujuinya.
35 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 Bentuk partisipasi masyarakat ini dapat berupa peningkatan peran serta masyarakat dalam
perumusan kebijakan maupun dalam pengawasan pelaksanaannya. Dalam hal ini, masyarakat dapat memberikan usulan mengenai alokasi dana penghematan subsidi BBM dalam APBN, masukan mengenai kelompok-kelompok masyarakat yang perlu dilindungi dari dampak kenaikan BBM, mekanisme penyaluran dana bantuan, pengawasan terhadap penggunaan dana penghematan subsidi, dan sebagainya.
Bentuk penanggulangan dampak kenaikan harga BBM barangkali akan bersifat khas untuk masing-masing daerah (site specific), karena kemampuan masyarakat dalam merespon kenaikan harga BBM juga berbeda-beda. Penanggulangan dampak ini dapat berupa pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan, seperti misalnya pengawasan distribusi minyak solar dan minyak tanah yang mengalami kelangkaan di beberapa daerah, pengawasan terhadap bantuan kompensasi kenaikan harga BBM kepada masyarakat miskin, pemantauan terhadap kewajaran kenaikan harga barang/jasa, dan sebagainya.
Bentuk lain dari penanggulangan dampak adalah penyuluhan dan pendampingan dalam penggunaan energi alternatif. Pendampingan diperlukan agar meyakinkan bahwa masyarakat betul-betul mampu dan mau menggunakan energi alternatif yang ditawarkan. Karena dalam penggunaan energi alternatif ini masyarakat setempatlah yang harus mengoperasikan sendiri peralatan produksi energi, seperti: mikrohidro, reaktor biogas, gasifikasi sekam, dan sebagainya.
36 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002
BAB III
Profil Minyak dan Stuktur Biaya Konsumen BBM
Indonesia dikarunia dengan berbagai macam energi, seperti minyak bumi, gas bumi, batubara, panas bumi, dan energi terbarukan. Dari berbagai jenis energi tersebut, minyak dan gas bumi (migas) merupakan jenis energi yang sangat besar peranannya. Selama pembangunan jangka panjang pertama Migas selain sebagai sumber energi dan bahan baku industri, juga merupakan penopang utama ekonomi nasional sebagai sumber devisa nasional. Dalam rangka memenuhi permintaan energi yang terjangkau bagi masyarakat luas serta menjaga kestabilan harga, pasokan dan harga BBM dalam negeri diatur oleh pemerintah.
Komponen utama biaya pengadaan BBM adalah biaya produksi, transportasi dan distribusi. Komponen biaya dalam nilai mata uang asing sangat dominan pada biaya pengadaan BBM, terutama minyak mentah sebagai bahan baku kilang BBM. Oleh karena itu sebagian besar biaya pengadaan dan pengolahan BBM mengacu pada harga internasional. Sejak terjadinya krisis ekonomi yang ditandai oleh merosotnya nilai mata uang rupiah pada akhir tahun 1997, biaya pengadaan BBM melambung tinggi. Sebagai konsekuensi dari kebijakan harga BBM maka pemerintah harus menanggung biaya tambahan untuk mensubsidi harga BBM.
Gambaran mengenai pola pemakaian BBM dalam negeri yang meliputi pengadaan minyak mentah, pengilangan minyak dan pasar BBM dalam negeri dibahas dalam bab ini. Selain itu pada bab ini juga akan dideskripsikan struktur biaya dari setiap sektor pemakai BBM.
3.1 Produksi Minyak
Saat ini produksi minyak mentah Indonesia sudah mulai mengalami penurunan. Puncak produksi minyak mentah Indonesia terjadi pada tahun 1994, yaitu sebesar 588 juta barel. Laju penurunan produksi minyak mentah sejak tahun 1994 rata-rata sebesar 2 persen per tahun. Dengan mempertimbangkan besarnya cadangan terbukti, tingkat pemakaian BBM
37 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 serta laju produksi minyak mentah pada saat ini, Indonesia kemungkinan besar sudah
akan menjadi negara “net-importer” minyak dalam waktu kurang dari sepuluh tahun mendatang. Perkembangan produksi, impor dan ekspor minyak mentah Indonesia dalam dekade terakhir dapat dilihat pada Tabel 3.1.
Tabel 3.1 Produksi, Ekspor dan Impor Minyak Mentah ( juta barel )
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Produksi 533,6 581,2 550,7 557,7 588,4 586,3 582,7 577,0 568,8 545,6 517,5
Ekspor 288,3 330,5 293,1 283,3 324,0 301,8 283,7 289,1 280,4 285,4 223,5
Impor 46,2 55,4 56,5 54,4 64,2 69,3 69,0 71,2 78,0 88,5 78,6 Sumber: Data dan Informasi Minyak dan Gas Bumi 2001, Ditjen Migas - DESDM
Pada saat ini produksi BBM dalam negeri dilakukan oleh 9 kilang minyak yang mampu mengolah minyak mentah sebanyak 1.057 MBSD (ribu barel per hari). Dari kesembilan kilang minyak tersebut, tiga di antaranya masih merupakan kilang primer (hanya menggunakan destilasi) yaitu Kilang Pangkalan Brandan, Sungai Pakning and Cepu dengan kapasitas sebesar 58.8 MBSD. Sedangkan 6 kilang lainnya sudah menggunakan teknologi sekunder.
Pengembangan kapasitas kilang dalam negeri sangat lambat dalam dekade terakhir ini. Sebagai akibatnya kemampuan penyediaan BBM dari dalam negeri semakin menurun. Pada tahun 2000, produksi BBM dalam negeri hanya mampu memasok 80 persen dari total permintaan BBM. Kekurangan pasokan BBM dari kilang minyak domestik merupakan akibat dari terhambatnya pembangunan beberapa kilang minyak yang tertunda akibat krisis ekonomi.
Produk kilang yang dihasilkan adalah BBM yang terdiri dari JP-5, avgas, avtur, bensin premium, minyak tanah, minhak solar, minyak diesel, dan minyak bakar serta bahan bakar khusus (BBK) yang mencakup bensin super tanpa timbal (super-TT), premix 94, dan bensin biru 2 langkah (BB2L). BBK diproduksi sejak tahun 1997. Bensin premium yang diproduksi dalam negeri pada umumnya masih mengandung timbal. Dalam rangka program langit biru pemerintah secara bertahap mulai menghilangkan bensin bertimbal. Tahun ini pasokan bensin premium untuk wilayah Jabotabek dan Cirebon sudah
38 KAJIAN KENAIKAN
HARGA BBM 2002 menggunakan bensin premium tanpa timbal. Perkembangan produksi BBM dan BBK
dalam sepuluh tahun terakhir disajikan pada Tabel 3.2.
Tabel 3.2 Produksi Kilang Minyak
Ribu Kilo Liter
Jenis Produk 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Bahan Bakar Minyak 28.994,3 33.647,8 33.875,3 35.076,6 36.463,8 38.278,0 37.052,2 39.743,1 42.108,1 43.505,3
JP-5 28,7 126,2 140,4 31,7 0,0 0,0 0,0 0,0 49,4 0,0 Avgas 5,6 14,4 6,0 14,3 14,0 3,1 9,4 4,8 11,0 0,0 Avtur 1.017,5 882,0 768,3 914,8 1.117,9 1.440,6 1.222,4 1.144,1 948,0 1.370,5 Premium 6.888,0 7.177,9 7.534,8 8.567,8 9.171,4 9.891,8 10.336,2 10.142,5 11.290,7 11.177,6 Minyak Tanah 7.527,9 7.790,8 7.548,4 8.357,9 7.917,7 8.512,5 7.628,5 8.473,5 9.415,9 9.337,3 Minyak Solar 7.525,3 11.124,2 11.663,1 11.682,0 13.208,7 14.212,4 13.758,5 14.553,3 14.751,1 15.199,1 Minyak Diesel 1.712,1 1.922,3 1.963,2 1.327,3 924,7 1.002,2 778,0 1.239,1 1.332,1 1.228,6 Minyak Bakar 4.289,2 4.610,0 4.251,1 4.180,8 4.109,4 3.215,4 3.319,2 4.185,8 4.309,9 5.192,2
Bahan Bahar Khusus 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 377,3 518,0 515,0 463,6
Bensin Super-TT 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 21,3 42,4 38,0 52,8
Bensin Premix'94 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 349,5 428,7 369,9 359,1
BB-2L 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,5 46,9 107,1 51,7
Jumlah BBM+BBK 28.994,3 33.647,8 33.875,3 35.076,6 36.463,8 38.278,0 37.058,7 39.790,0 42.215,2 43.557,0
Sumber: Data dan Informasi Minyak dan Gas Bumi 2001, Ditjen Migas - DESDM
3.2 Pola Konsumsi BBM
Konsumsi BBM Indonesia dalam sepuluh terakhir mengalami kenaikan rata-rata 5 persen per tahun (1991-2000). Akan tetapi konsumsi avgas dan avtur serta minyak diesel pada tahun 2000 mengalami penurunan masing-masing sebesar 5 dan 1,6 persen dibandingkan dengan konsumsinya pada tahun 1995. Konsumsi premium dan minyak tanah pada masa krisis (1997-1998) tetap mengalami kenaikan, sedangkan minyak solar dan minyak bakar pada masa krisis konsumsinya mengalami penurunan akan tetapi antara tahun 1999 dan 2000 mengalami kenaikan luar biasa (14%).
Kenaikan permintaan BBM yang cukup nyata dalam masa krisis menimbulkan dugaan kemungkinan terjadinya penyalahgunaan pemakaian BBM. Dalam masa krisis, nilai rupiah mengalami depresiasi yang cukup besar, sebagai akibatnya disparitas antara harga
