1
REKONSEPTUALISASI NEGARA DAN PEMBANGUNAN
DALAM MEWUJUDKAN DEMOKRASI YANG MENSEJAHTERAKAN1
Caroline Paska rina
Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIP Universitas Padjadjaran
ABSTRAK
Demokrasi dan kesejahteraan merupakan dua isu yang sangat populer dewasa ini, terutama setelah Indonesia memasuki era pascatransisi demokrasi. Ada harapan yang sangat besar bahwa demokratisasi akan membawa kesejahteraan yang lebih merata bagi seluruh rakyat Indonesia, terutama bagi mereka yang selama ini termarginalkan akibat dari pendekatan pembangunan yang diterapkan selama masa Orde Baru. Kenyatannya, setelah reformasi berlangsung lebih dari 1 (satu) dekade, harapan kesejahteraan tersebut tidak kunjung menampakan tanda-tanda akan terwujud. Agenda reformasi diterjemahkan dengan sangat prosedural dengan melakukan redesain institusi-institusi politik merujuk pada model demokrasi liberal. Padahal, dari sisi struktural, tidak terjadi perubahan yang mendasar dalam relasi kekuasaan karena kepemilikan dan penguasaan sumber-sumber daya publik masih tetap berada di tangan para elit. Distribusi dan alokasi sumber-sumber daya juga masih berlangsung dalam corak patrimonial. Praktik demokrasi ala liberal justru menyebabkan relasi patrimonial ini makin kuat dan makin mahal karena untuk memelihara legitimasi kekuasaannya diperlukan lebih banyak biaya untuk memelihara loyalitas politik para klien yang makin tersebar. Keberadaan institusi-institusi politik dan mekanisme demokrasi liberal memang ada, tapi bekerja atas dasar relasi patrimonial.
Dalam konteks ini, demokratisasi tidak berdampak langsung pada penciptaan kesejahteraan karena mekanisme pengelolaan urusan publik belum berlangsung secara sinergis. Di sinilah praktik demokrasi secara substantif diperlukan untuk mengelola pembangunan dengan lebih akuntabel. Dalam konteks demokrasi yang mensejahterakan, negara dituntut untuk dapat mengelola urusan publik dengan menggunakan berbagai mekanisme yang tersedia, baik yang berbasis hirarkhi, pertukaran, maupun solidaritas sosial. Untuk dapat melaksanakan peran tersebut, perlu ada rekonseptualisasi peran negara sebagai institusi yang mengelola pembangunan agar penyelenggaraan urusan publik menjadi sinergis. Sinergitas inilah yang mengarah pada terwujudnya kesejahteraan.
Pengelolaan pembangunan di era pascareformasi melibatkan berbagai aktor di luar negara, seperti pasar dan masyarakat. Karena itu, sinergitas dalam pembangunan perlu dibangun atas dasar consensus bulding dan akomodasi kepentingan. Rekonseptualisasi peran negara dan pembangunan esensinya adalah menata ulang institusi dalam pengelolaan sumber-sumber daya publik sehingga alokasi dan distribusinya dapat mengarah pada pemerataan kesejahteraan. Perubahan ini menyebabkan rekonseptualisasi peran negara dalam pembangunan menjadi penting untuk direspon oleh kajian administrasi publik untuk mengembangkan pendekatan institusionalisme baru dalam mengelola kompleksitas dan horisontalisme relasi antaraktor untuk mewujudkan kesejahteraan.
Kata-kata kunci: demokrasi, kesejahteraan, pembangunan, institusionalisme
1 Disampaikan pada Konferensi Administrasi Negara III, diselenggarakan di FISIP Universitas Padjadjaran,
2
Pengantar
Wacana pembangunan umumnya dipahami dalam kaitannya dengan upaya mencapai kesejahteraan atau taraf hidup yang lebih baik, baik secara ekonomi, sosial, budaya, maupun politik. Meskipun demikian, rute yang ditempuh untuk mencapai kesejahteraan tersebut tidak selalu sama. Perdebatan tentang wacana pembangunan tidak hanya berkaitan dengan pencapaian kesejahteraan tapi juga pertarungan kepentingan yang memunculkan praktik dominasi, hegemoni, dan marginalisasi dalam pengelolaan sumberdaya. Fenomena ini tampak dari kecenderungan praktik pembangunan yang memposisikan negara-negara industri maju dengan negara-negara berkembang secara diametral. Konteks ini hingga sekarang masih mendasari perkembangan paradigma pembangunan, meskipun isu-isu yang dimunculkan mengalami perubahan dan perluasan, tidak sekedar berfokus pada pertumbuhan ekonomi tapi juga keadilan, keamanan, kesetaraan gender, kelestarian lingkungan hidup, dan perbaikan tata kelola pemerintahan.
Perkembangan praktik pembangunan juga tidak dapat dilepaskan dari dinamika perubahan fiskal dan moneter internasional yang mempengaruhi corak kebijakan pembangunan di berbagai negara. Interaksi antara global dan nasional ini berlangsung sepanjang perkembangan paradigma pembangunan, mulai dari masa kolonialisme, masa pasca-Perang Dunia II, masa pasca-Perang Dingin, hingga masa sekarang yang membagi dunia ke dalam dua kutub besar, yakni negara-negara Utara (yang merupakan negara-negara industri maju) dan negara-negara Selatan (yang merupakan negara-negara industri baru atau negara-negara berkembang). Klasifikasi tersebut seolah menjadikan model pembangunan yang diterapkan di negara maju sebagai panduan yang harus diikuti bagi negara-negara berkembang untuk mencapai tahap kemajuan yang sama. Padahal, setiap negara-negara memiliki konteks yang berbeda, sehingga tidak ada model pembangunan yang sepenuhnya berlaku untuk semua kondisi negara.
3 Kegagalan dalam mewujudkan kesejahteraan secara merata tidak selalu ditentukan oleh faktor-faktor ekonomi, seperti ketersediaan sumber-sumber pertumbuhan atau akumulasi kapital, tapi seringkali disebabkan oleh faktor-faktor yang lebih bersifat politik, seperti komitmen pemerintah untuk meredistribusi sumber daya agar dapat diakses oleh kelompok-kelompok marginal (Shaoguang dan Angang, 1999).
Reformasi di Indonesia seyogianya menjadi awal perubahan praktik pemerintahan menjadi lebih demokratis, termasuk mengubah praktik pembangunan menjadi lebih berorientasi pada pemerataan kesejahteraan. Tapi, upaya ini tidak mudah dilakukan karena konteks yang melatarbelakangi pengelolaan sumberdaya telah mengalami perubahan yang signifikan. Perubahan dalam pengelolaan sumberdaya tersebut ditandai oleh berkurangnya peran negara dalam pembangunan, berkembangnya mekanisme baru dalam tata kelola pemerintahan, serta munculnya aktor-aktor non negara bahkan supranegara yang turut mempengaruhi kebijakan pembangunan dalam suatu negara. Implikasinya, pengelolaan pembangunan di masa sekarang menjadi lebih kompleks, sehingga diperlukan pendekatan baru untuk merekonseptualisasi pembangunan agar lebih kontekstual.
Pendekatan pembangunan yang berkembang sejak periode akhir 1990-an menunjukkan tidak relevannya lagi dikotomi antara negara dan pasar sebagai aktor utama dalam pengelolaan sumber-sumber daya. Kegagalan negara maupun pasar justru memunculkan mekanisme baru yang berbasis pada kekuatan solidaritas sosial. Praktik pembangunan yang berkembang sekarang justru mengarah pada perlunya penguatan ketiga mekanisme tersebut secara sinergis. Wacana tentang sinergitas tersebut pada dasarnya merupakan awal dari kemunculan isu strategis baru dalam pembangunan, yakni tentang pentingnya pengelolaan institusi dalam pembangunan.
4 Karena itu, rekonseptualisasi peran negara dan pembangunan esensinya adalah menata ulang institusi dalam pengelolaan sumber-sumber daya publik sehingga alokasi dan distribusinya dapat mengarah pada pemerataan kesejahteraan. Untuk itu, pemahaman tentang karakter dari setiap mekanisme pengelolaan sumberdaya menjadi penting untuk dipahami, terutama dalam konteks demokrasi yang mensejahterakan. Dalam konteks demokrasi yang mensejahterakan, negara dituntut untuk dapat mengelola urusan publik dengan menggunakan berbagai mekanisme yang tersedia, baik yang berbasis hirarkhi, pertukaran, maupun solidaritas sosial dengan sinergis. Penguatan kapasitas negara inilah yang kemudian melandasi perlunya penerapan pendekatan institusionalisme baru dalam pengelolaan pembangunan. Kerangka pikir inilah yang melandasi uraian makalah berikut ini.
Mekanisme Pengelolaan Sumberdaya dalam Konteks Demokrasi yang
Mensejahterakan
Studi tentang mekanisme pengelolaan sumberdaya2 pada awalnya berkembang dalam kajian-kajian ekonomi karena berhubungan erat dengan upaya penciptaan kesejahteraan. Faktanya, pengelolaan sumberdaya bukan hanya merupakan proses ekonomi atau manajerial karena pilihan terhadap mekanisme yang digunakan sangat ditentukan oleh struktur kekuasaan yang berlaku, khususnya yang menyangkut sistem pengambilan keputusan. Struktur kekuasaan inilah yang menentukan bagaimana keputusan-keputusan dalam hal produksi, alokasi, dan distribusi sumberdaya diambil, siapa yang paling menentukan pengambilan keputusan, serta siapa yang paling diuntungkan dari keputusan tersebut. Karena itu, studi tentang mekanisme pengelolaan sumberdaya juga mulai dikembangkan dari perspektif politik yang mengkaji tentang struktur konteks kekuasaan di balik mekanisme tersebut, juga dari perspektif administrasi publik yang mengkaji penerapan mekanisme tersebut dalam pengelolaan urusan publik, termasuk relasi antaraktor yang berperan dalam pengelolaan urusan publik tersebut3.
2 Sumberdaya (resource) secara umum diartikan sebagai segala sesuatu yang dapat digunakan untuk memenuhi
kebutuhan, mencapai tujuan yang diinginkan, atau sebagai media untuk memperluas akses dalam mencapai tujuan. Lingkup sumberdaya sangat luas, mencakup baik sumberdaya yang bersifat materiil, seperti modal finansial, pendapatan, aset, tanah, tenaga kerja, sumberdaya alam, dan sejenisnya, juga sumberdaya yang bersifat imateriil, misalnya pengaruh, kekuasaan, status, pengetahuan, hak, dan akses untuk mempengaruhi kebijakan (Leftwich, 1983).
3 Perkembangan studi tentang pengelolaan urusan publik dalam perspektif administrasi publik tergambar dari
5 Secara umum, pengelolaan sumberdaya terbagi ke dalam 3 (tiga) mekanisme4, yakni: mekanisme hirarkhi, pertukaran, dan solidaritas yang masing-masing memiliki karakteristik sebagai berikut.
Basis hubungan Struktur hirarkhi Kontrak Resiprositas/imbal-balik
Arena/medium
Penyelesaian konflik Aturan dan perintah Tawar-menawar (mekanisme pasar)
Sumber: diolah dari Polanyi (1944) dalam Huang (2007) serta Pierre and Peter (2000: 15‐20) dan Rhodes dalam G. Stoker (1999: xviii) dalam Pratikno (2008).
ciri khas new public management, dan pendekatan sinergitas antara negara, swasta, dan masyarakat yang menjadi ciri khas governance.
4 Karl Polanyi (1944) membagi mekanisme pengelolaan sumberdaya menjadi: (a) redistribusi, di mana
6 Berbeda dengan praktik pembangunan pada periode 1950-an dan 1980-an, di mana salahsatu mekanisme mendominasi praktik pengelolaan sumberdaya, pada masa sekarang, tidak ada satupun mekanisme yang benar-benar dominan. Ketiganya dipandang sebagai sistem yang saling melengkapi, di mana negara tetap berperan penting untuk meregulasi dasar-dasar institusional yang menjamin bekerjanya mekanisme pertukaran dan resiprositas. Sekalipun pemikiran mainstream sekarang lebih mengarah pada gagasan pro-pasar, tapi kenyataannya, peran negara masih diperlukan. Dalam konteks transisi demokrasi, di mana nilai-nilai baru belum benar-benar terlembagakan, seringkali bekerjanya otoritas negara dan pasar tersebut harus difasilitasi oleh mekanisme budaya lokal. Karena itu, yang diperlukan adalah upaya untuk mengelola ketiga mekanisme tersebut untuk menghasilkan kebijakan pembangunan yang dapat mengalokasikan dan mendistribusikan sumber-sumber daya dalam rangka penciptaan kesejahteraan bagi publik. Upaya inilah yang menjadi esensi dari konsep demokrasi yang mensejahterakan, sebagai proses untuk mengelola ketiga mekanisme tersebut agar dapat berfungsi optimal sebagai alat untuk menciptakan kesejahteraan.
Dalam studi pembangunan, upaya mewujudkan demokrasi yang mensejahterakan tidak dapat dilepaskan dari tinjauan mengenai peran negara dan interaksinya dengan pasar dan masyarakat dalam mengelola sumber-sumber daya. Bates (2006) menegaskan peran penting negara dalam pembangunan adalah untuk menjamin terwujudnya keseimbangan antara upaya-upaya pemeliharaan keamanan dan pencapaian kesejahteraan. Distorsi pembangunan (pengangguran, kesenjangan, dan kemiskinan) merupakan bukti dari ketidakhadiran negara dalam menjalankan perannya tersebut, sehingga sekalipun pasar dan masyarakat dapat bekerja untuk menyediakan barang dan jasa publik, tapi tidak terjadi pemerataan dalam penyebaran barang dan jasa publik tersebut. Peran negara, baik secara radikal, klasik, maupun moderat, diperlukan untuk mendesain kebijakan yang dapat mengelola urusan-urusan publik (Sandbrook, Edelman, Heller, dan Teichman, 2007)5. Berperannya negara itu tercermin dari kebijakan pembangunan yang dibuat oleh negara, yang pada dasarnya dapat bersifat regulatif6, kebijakan distributif7, dan kebijakan redistributif8 (Lowi dalam Birkland, 2005).
5 Secara radikal, pola relasi kekuasaan diubah secara struktural melalui redistribusi aset untuk mengurangi
kesenjangan dalam struktur sosial. Pendekatan klasik mengelola relasi kekuasaan dengan berbasis pada keadilan dan pertumbuhan, melalui perombakan dalam sistem pengupahan, pembatasan subsidi, dan sejenisnya. Pendekatan moderat menekankan pada pertumbuhan dengan memanfaatkan kekuatan pasar untuk memberdayakan masyarakat, jaring pengaman sosial, dan pengentasan kemiskinan.
6 Kebijakan yang bersifat regulatif ditandai dengan adanya pembatasan terhadap pilihan-pilihan individual yang
7 Ketiga tipe kebijakan tersebut memiliki implikasi berbeda dalam karakter kebijakan pembangunan. Pada kebijakan regulatif, pengambilan keputusan dicapai melalui negosiasi dan kompromi karena tidak ada institusi yang dipandang mampu untuk mendominasi proses kebijakan. Interaksi antara negara, pasar, dan masyarakat dalam pengelolaan sumberdaya akan sangat ditentukan oleh kemampuan pihak-pihak tersebut untuk bernegosiasi dan berkompromi, sehingga karakter kebijakan yang dihasilkan tidak selalu menguntungkan pihak-pihak yang sesungguhnya memerlukan kebijakan tersebut. Pada kebijakan distributif, penentuan kriteria kelompok penerima manfaat rentan dengan penyimpangan bila dilakukan dalam proses yang tertutup. Pada kebijakan redistributif, proses kebijakan juga dapat mengarah pada munculnya ketidakadilan karena kebijakan yang diambil bisa mentransfer sumber-sumber daya dari pihak yang kurang berdaya pada mereka yang berdaya. Misalnya, kebijakan pemotongan pajak sebenarnya lebih menguntungkan pihak yang secara ekonomi mampu ketimbang pihak yang tidak mampu. Mekanisme pengelolaan sumberdaya secara redistributif akan ditentukan oleh kapasitas negara untuk menentukan keberpihakan dalam mengalokasikan sumber-sumber daya ekonomi, kepemilikan, hak-hak personal, atau nilai-nilai lain di antara berbagai lapisan masyarakat.
Pergeseran paradigma pembangunan yang cenderung lebih berpihak pada kepentingan pasar umumnya direspon melalui kebijakan-kebijakan industrialisasi, tapi mengabaikan kebijakan-kebijakan yang terkait dengan penataan wilayah sebagai ruang berlangsungnya aktivitas industrialisasi tersebut. Akibatnya, aktivitas akumulasi kapital cenderung terpusat di wilayah-wilayah tertentu dan penyebarannya sangat terbatas hanya untuk menyerap tenaga kerja murah atau eksploitasi sumber daya alam dari wilayah lain yang berperan sebagai peripheri.
Konsep demokrasi yang mensejahterakan diarahkan untuk mendorong perubahan karakter kebijakan pembangunan agar tidak semata berorientasi pada kepentingan
persaingan usaha, dll), pembatasan akses terhadap barang-barang publik, serta jaminan keamanan dan kesehatan. Ada dua tipe kebijakan regulatif, yakni yang bersifat kompetitif dan yang bersifat protektif. Kebijakan regulatif yang bersifat kompetitif dimaksudkan untuk membatasi penyediaan barang dan jasa pada beberapa penyedia pelayanan yang dianggap kompeten untuk meningkatkan kondisi kompetitif dalam penyediaan pelayanan. Kebijakan regulatif yang bersifat protektif dimaksudkan untuk melindungi masyarakat dari dampak-dampak negatif akibat aktivitas-aktivitas yang dilakukan secara privat.
7 Kebijakan distributif adalah upaya pemerintah untuk menyebarkan manfaat pembangunan bagi bagian tertentu
populasi dan mengalokasikan biaya bagi penyediaan manfaat tersebut melalui pendapatan dari sektor pajak. Jenis-jensi kebijakan distributif ini antara lain subsidi, bantuan bagi kegiatan riset, pengumpulan dan diseminasi informasi, pemerataan penyebaran barang-barang publik, dan penyediaan asuransi oleh pemerintah.
8 Kebijakan redistributif merupakan kebijakan pembangunan yang ditandai dengan upaya pemerintah untuk
8 industrialisasi tapi juga mulai mengarah pada pengelolaan ruang sebagai sumber daya9. Melalui kebijakan tersebut, dapat dibentuk pusat-pusat kegiatan ekonomi baru di tingkat lokal untuk memperluas akses pergerakan sumber-sumber daya lintas daerah melalui pengelolaan aglomerasi industri, investasi infrastruktur, dan pergerakan demografis, sehingga kesenjangan pembangunan antarwilayah dapat diminimalkan (Lefebvre, 1978l Prescott, 1987 dalam Brenner, Jessop, Jones, dan MacLeod, 2003). Perubahan ini selanjutnya akan mengubah mode produksi dan akumulasi kapital menjadi lebih tersebar.
Karena itu, diperlukan rekonseptualisasi peran pemerintah dalam mengelola sumber-sumberdaya publik dengan lebih sinergis. Isu kuncinya adalah bagaimana merancang institusi negara yang demokratis sekaligus memiliki kapasitas untuk mengelola pembangunan secara efektif (White, 1998). Wacana ini tidak dapat dilepaskan dari kuatnya pengaruh internasional dalam menyebarluaskan gagasan dan praktik demokrasi, tapi juga karena pergeseran misi dari pembangunan itu sendiri, yang sekarang lebih diarahkan pada pengentasan kemiskinan dalam arti luas, mencakup perluasan akses dan peluang individu untuk meningkatkan taraf hidupnya serta pengaturan institusional yang dapat menjamin redistribusi dalam penciptaan kesejahteraan (Leftwich, 2008). Dalam konteks ini, maka pilihan rezim yang bercorak demokratis menjadi kompatibel dengan misi perluasan akses, kapabilitas, dan redistribusi sumber daya tersebut.
Pendekatan Institusionalisme untuk Memperkuat Kapasitas Negara
Esensi dari rekonseptualisasi pembangunan adalah penataan ulang peran negara agar mampu mensinergikan mekanisme hirarkhi, pertukaran, dan solidaritas sosial dalam mengelola sumberdaya. Karena ketiga mekanisme tersebut memiliki norma dan aturan tersendiri, maka peran negara yang diperlukan adalah kapasitas untuk mengelola institusi yang melandasi bekerjanya ketiga mekanisme tersebut. Selama dua dekade terakhir,
9 Pemahaman tersebut merupakan konsekuensi dari perubahan makna ruang (space), dari semula hanya sebagai
9 pemahaman tentang konsep institusi telah berkembang pesat seiring dengan kemunculan pendekatan new institutionalism (Rhodes, 2006) yang mengalihkan fokus kajian dari institusi politik formal (dalam bentuk lembaga-lembaga kenegaraan menjadi institusi informal, yang mencakup aturan-aturan yang melandasi bekerjanya relasi kekuasaan, termasuk pula konteks historis, tradisi, ide/gagasan, dan kepentingan yang menentukan perilaku seseorang (Hall, 1996; Leftwich, 2007).
Terdapat 3 (tiga) model penerapan pendekatan institusionalisme dalam memperkuat kapasitas negara dalam pembangunan, yakni pertama, yang menekankan pada peningkatan kapasitas negara dalam mengelola pasar dan masyarakat (Wade, 1990; White, 1994, 1998; dan Leftwich, 2008). Kedua, yang menekankan pada pengelolaan sumber daya bersama (common-pool resources) oleh civil society melalui mekanisme collective action (Ostrom, 1990, 1994). Ketiga, yang menekankan pada regulasi yang responsif sebagai mekanisme untuk mengembangkan jejaring (network) di antara negara, pasar, dan civil society (Ayres dan Braithwaite, 1992; dan Peters dan Pierre, 1998).
Perspektif yang pertama berupaya merumuskan ulang peran yang seharusnya dilakukan oleh negara dalam rangka memperkuat institusi kapitalisme melalui model governing the market (Wade, 1990). Hasil studi Wade (1990) menemukan bahwa keberhasilan praktik kapitalisme di negara-negara Asia Timur, seperti Cina, Korea Selatan, dan Taiwan justru didukung oleh peran negara yang menetapkan pengaturan berbeda dalam rangka menumbuhkan kapitalisme melalui penguatan pada daya saing pada sektor-sektor industri tertentu. Kebijakan-kebijakan negara yang bersifat proteksionis diarahkan untuk mengembangkan produktivitas industri domestik tersebut, setelah industri tersebut mampu bersaing maka kebijakan proteksionis tersebut dilepas. Pendekatan ini berbeda dengan strategi kapitalisme liberal yang menekankan pada kemampuan individu untuk bersaing satu sama lain secara bebas tanpa campur tangan negara, yang justru berakibat pada kemiskinan ketika individu-individu yang tidak punya kapabilitas terjebak dalam eksklusi sosial.
10 masyarakat industrialis maju, dengan tingkat pendidikan formal yang tinggi, mampu berpikir rasional, dan bertindak otonom. Tapi, karakter sosiologis tersebut tidak dimiliki oleh masyarakat dari negara-negara sedang berkembang yang struktur sosialnya dibentuk dan bekerja atas dasar patrimonialisme yang menjadi ciri utama dari masyarakat agraris atau masyarakat transisi di fase awal industrialisasi. Akibatnya, ketika demokrasi liberal diterapkan di negara-negara berkembang, keajegan prosedur tersebut tidak terwujud karena bekerjanya institusi-institusi politik dan pemerintahan ditentukan oleh kedekatan personal dan hubungan balas-budi ketimbang pertimbangan-pertimbangan rasional.
Di sisi lain, penerapan demokrasi liberal yang cenderung prosedural, tidak selalu berkorelasi dengan kesejahteraan. Bahkan, dalam praktik pengelolaan sumber daya, demokrasi prosedural tidak mampu mengubah struktur relasi kekuasaan sehingga tetap didominasi elit yang berakibat pada korupsi, kesenjangan kapasitas ekonomi, ekslusi sosial, dan pelemahan kapasitas politik di level gra ss root. Kegagalan demokrasi liberal-prosedural dalam mewujudkan kesejahteraan terutama disebabkan oleh kesenjangan antara kapasitas pemerintah (yang terpilih melalui mekanisme demokrasi liberal) dengan tingginya ekspektasi publik terhadap perubahan kesejahteraan. Publik berharap agar pemimpin politik yang terpilih secara demokratis mampu dengan segera meningkatkan taraf hidup masyarakat, padahal, tidak semua pemimpin politik memiliki kapasitas yang memadai untuk mewujudkan janji kesejahteraan tersebut. Selain itu, model demokrasi liberal juga memiliki kelemahan yang inheren, yakni ketidakmampuannya dalam memberikan kepastian dan stabilitas sistem politik karena besarnya potensi konflik akibat dinamika kompetisi politik di antara para aktor. Akibatnya, pemerintahan yang terpilih melalui mekanisme demorasi liberal tidak selalu mampu berkonsentrasi pada pembangunan, dengan melahirkan kebijakan-kebijakan yang meregulasi maupun meredistribusi pengelolaan sumber daya, karena keharusan untuk menjaga keseimbangan relasi kekuasaan dalam rangka memperkuat posisi kekuasaannya.
11 terutama bagi sumber daya yang memiliki karakter khusus10. Sumberdaya yang termasuk barang publik yang menyangkut hajat hidup orang banyak, tidak boleh dimiliki dan dimanfaatkan secara privat, sehingga harus dikelola oleh mekanisme hirarkhis oleh negara melalui sejumlah regulasi. Sebaliknya, bagi sumber daya yang merupakan barang privat, yang tersedia dengan jumlah relatif banyak, mudah dimiliki dan dimanfaatkan secara perorangan, akan lebih efektif dikelola melalui mekanisme pasar berbasis pertukaran. Tapi, ada pula sumber-sumber daya yang memiliki karakter khusus, yakni sumber-sumber daya yang menyangkut hajat hidup orang banyak, tapi keberadaannya terbatas sehingga tidak boleh dimiliki atau dimanfaatkan secara individual. Dalam hal pengelolaan sumber daya berkarakter common-pool resources ini, mekanisme yang lebih efektif digunakan adalah mekanisme jejaring berbasis tindakan kolektif (Ostrom 1990; 1994).
Konsep yang ditawarkan Ostrom memberikan alternatif pengelolaan sumber daya di luar mekanisme hirarkhi dan pertukaran, dengan memperkenalkan mekanisme tindakan kolektif (collective action) yang dicirikan oleh negosiasi, kepercayaan, konsensus, dan sinergi. Melalui mekanisme ini, pelibatan civil society menjadi lebih besar dalam pengelolaan sumber daya, khususnya ketika negara maupun pasar tidak mampu menjangkau sumber daya tersebut. Meskipun demikian, konsepsi tersebut memiliki kelemahan dalam hal kepastian stabilitas dan keberlanjutan mekanisme yang digunakan. Konflik di antara para aktor dapat muncul ketika proses negosiasi gagal mencapai kesepakatan tentang tujuan atau instrumen yang digunakan dalam pengelolaan sumber daya. Penyelesaian konflik menjadi tidak mudah karena relasi yang dibangun di antara para aktor bersifat horisontal, sehingga penciptaan kepatuhan berbasis otoritas menjadi tidak efektif. Karena itu, perubahan dalam struktur relasi kekuasaan juga menjadi penting untuk dilakukan untuk mengkerangkai dinamika perilaku para aktor dalam pengelolaan sumber daya.
Perspektif yang ketiga menawarkan alternatif solusi untuk mengatasi kendala struktural tersebut melalui pembaharuan regulasi yang responsif dalam pengelolaan sumber
10 Ostrom (1994) membagi kategori sumber daya berdasarkan dua karakteristik utama, yaitu tingkat exclusion
12 daya publik. Dalam konteks politik kontemporer, di mana kekuasaan makin tersebar dan berkembang kutub-kutub kekuasaan baru, relasi kekuasaan menjadi makin fleksibel. Karena itu, perdebatannya bukan lagi pada dikotomi pilihan mekanisme apa yang paling tepat untuk mengelola sumber daya publik, tapi bagaimana ragam mekanisme yang ada tersebut dapat disinergikan untuk menghasilkan manfaat optimal bagi publik. Pengelolaan ragam mekanisme tersebut tetap menjadi ranah kewenangan negara (Dryzek dan Dunleavy, 2009), tapi mekanisme yang digunakan bergeser dari konsep kontrol hirarkhis menjadi regulasi responsif (Ayres dan Braithwaite, 1992).
Berbeda dengan perspektif democratic developmental state yang menempatkan negara sebagai aktor utama yang menentukan regulasi, sehingga intervensi negara akan cenderung meningkat, perspektif responsive regulation berupaya mengelola intervensi tersebut secara proporsional melalui mekanisme delegasi kewenangan pada pihak lain di luar negara untuk mengelola sumber daya. Kepatuhan terhadap regulasi tersebut ditumbuhkan melalui pendelegasian kewenangan untuk melakukan pengawasan pada beragam pihak yang terkena dampak langsung maupun tidak langsung dari regulasi tersebut.
Responsivitas regulasi juga ditentukan oleh kesesuaian desain institusi (sistem dan mekanisme) dengan tujuan yang ingin dicapai. Karena itu, desain institusi bisa berbeda-beda sesuai dengan tujuannya (Ayres dan Braithwaite, 1992). Untuk meminimalkan korupsi dan mencegah kooptasi yang negatif, institusi tripartism dapat diterapkan dengan melibatkan organisasi-organisasi masyarakat ke dalam mekanisme pengelolaan sumber daya sehingga lebih akuntabel. Model lainnya, yakni self-regulated berupaya memadukan antara strategi kemandirian pengaturan dan kontrol hirarkhi. Pada model ini, pihak swasta dapat membuat sendiri peraturan yang berlaku bagi dirinya tapi harus mempublikasikannya agar publik dapat memantau pelaksanaan dari peraturan tersebut. Selain kedua model tersebut, juga ada model partial-industry regulation yang hanya mengatur perusahaan tertentu dalam rangka mendorong iklim kompetitif dan meningkatkan kinerja industri secara keseluruhan.
13 merupakan nilai yang ada di masyarakat. Negara pun dapat mendorong tumbuhnya pasar yang efektif melalui regulasi yang menjamin berlangsungnya pertukaran secara adil dan terbuka. Kewenangan regulasi yang dimiliki negara akan melemah manakala pasar mendorong terjadinya deregulasi, tapi di sisi lain, berbagai asosiasi komunitas juga dapat memaksa negara mengeluarkan regulasi untuk mengatur pasar untuk menjamin ketertiban sosial atau pemeliharaan lingkungan hidup.
Rekonseptualisasi pembangunan dalam kerangka demokrasi yang mensejahterakan tidak hanya diarahkan untuk menghasilkan negara yang dapat mengelola pasar untuk kepentingan pertumbuhan ekonomi, tapi juga mampu melaksanakan fungsi redistribusi sumber daya melalui kebijakan-kebijakan sosial. Asumsi ini berbeda dengan konsep mainstream yang sekarang mendominasi wacana pembangunan, bahwa negara yang efektif adalah negara yang menerapkan capitalist democracy. Perubahan peran negara dalam kerangka kebijakan redistributif yang menjadi esensi democratic developmental states justru didasari oleh nilai-nilai sosial demokrasi, di mana pemerataan hasil pembangunan secara berkelanjutan dicapai melalui reinterpretasi terhadap pola pengelolaan sumber daya yang selama ini berlangsung, sehingga penggunaan mekanisme di luar negara dan pasar menjadi akuntabel dan legitimate.
Penutup
Perkembangan praktik pembangunan sejak periode kolonial hingga sekarang menunjukkan adanya pergeseran dalam model pengelolaan sumber daya, semula berorientasi pada penciptaan kesejahteraan (wealth creation) dalam pengertian ekonomi, sekarang lebih berorientasi pada pengentasan kemiskinan dalam arti luas. Selain pergeseran pada orientasi pembangunan, mekanisme yang digunakan dalam mengelola sumber daya pun mengalami perubahan yang signifikan, baik secara paradigmatik maupun praksis.
Perubahan dalam mekanisme pengelolaan sumberdaya dan konteks globalisasi yang menyebabkan hubungan antarnegara makin terintegrasi dalam sistem global memunculkan wacana baru dalam pembangunan, yang terutama berfokus pada redefinisi kapasitas negara dalam relasinya dengan pasar dan masyarakat. Dalam hal ini, pendekatan institusionalisme dapat diterapkan untuk memperkuat kapasitas negara dalam memanfaatkan berbagai mekanisme pengelolaan sumberdaya.
14 yang tengah berada pada fase demokratisasi dan desentralisasi. Negara tetap memainkan peran redistribusi meskipun praktiknya lebih halus mengingat makin terbatasnya peluang intervensi negara. Interkoneksi di antara negara, pasar, dan masyarakat tetap ada, tetapi prioritas penguatan kapasitas negara lebih terfokus pada perluasan kapabilitas kelompok-kelompok yang tidak berdaya (powerless groups) agar punya akses terhadap sumberdaya publik, termasuk untuk berpartisipasi dalam pengelolaannya. Peran inilah yang seharusnya dilakukan oleh negara agar pemerataan kesejahteraan dapat tercapai.
15
Daftar Pustaka
Ayres, Ian dan John Braithwaite. 1992. Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. New York: Oxford University Press.
Bates, Robert H. 2006. “The Role of the State in Development”. Dalam Barry R. Weingast
dan Donald A. Wittman. The Oxford Handbook of Political Economy. New York: Oxford University Press Inc.
Dryzek, John S. dan Patrick Dunleavy. 2009. Theories of the Democratic States. Basingstoke: Palgrave MacMillan.
Leftwich, Adrian. 1993. “Governance, Democracy, and Development in the Third World”.
Dalam Third World Quarterly 14 (3), hal. 605-624.
_____. 2000. States of Development: On the Primacy of Politics in Development. Cambridge: Polity Press.
_____. 2008. “Developmental States, Effective States, and Poverty Reduction: The Primacy
of Politics”. Policy Paper for United Nations Resea rch Institute for Social Development (UNRISD) Project on Poverty Reduction and Policy Regimes. Diunduh dari
http://www.unrisd.org/unrisd/website/projects.nsf/89d2a44e5722c4f480256b560052d 8ad/68c40b61b9f737f6c125743900508c69/$FILE/Leftwichweb.pdf pada 23 April
2010.
_____. 2007. “The Political Approach to Institutional Formation, Maintenance, and Change: A Literature Review Essay”. Discussion Paper Series Number Fourteen. UK:
University of Manchester. Diunduh dari
http://www.ippg.org.uk/papers/April%202010.pdf pada 23 Juni 2010.
March, James G. dan Johan P. Olsen. 1989. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York: The Free Press.
_____. 2005. Governing Complex Societies: Trajectories and Scenarios. NY: Palgrave MacMillan.
Ostrom, Elinor. 1990. Governing the Common: The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press.
Ostrom, Elinor, Gradner, dan Walker. 1994. Rules, Games, and Common‐Pool Resource. Michigan: University of Michigan Press.
Peet, Richard dan Elaine Hartwick. 2009. Theories of Development: Contentions, Arguments, Alternatives. USA: Guilford Publications, Inc.
Peters, Guy dan John Pierre. 1998. “Governance Without Government? Rethinking Public Administration”. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 8: 2.
Pratikno. 2008. “Manajemen Jaringan dalam Perspektif Strukturasi”. Jurnal Administra si Kebijakan Publik. Vol. 1, No. 1 (Mei 2008), hal. 1-19. Yogyakarta: MAP UGM. Shaoguang, Wang dan Hu Angang. 1999. The Political Economy of Uneven Development:
The Case of China. New York: M.E. Sharpe, Inc.
Wade, Robert. 1990. Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization. New Jersey: Princeton University Press.
White, Gordon dan Mark Robinson (eds). 1998. The Democratic Developmental State: Politics and Institusional Design. New York: Oxford University Press.
White, Gordon. 1994. “Democratization and Development (I): Clearing the Analytical
Ground”. Democratization, Vol. 1, No. 3, Autumn, hal. 375-390.
_____. 1998. “Building a Democratic Developmental State: Social Democracy in the
