Dwi Kewarganegaraan dan Politik Hukum Kewarganegaraan Indonesia
Susi Dwi Harijanti, PhD
A. Pendahuluan
Kewarganegaraan merupakan salah satu unsur yang selalu dikaitkan dengan negara
bangsa (nation state). Akan tetapi sebagai akibat perubahan yang terjadi saat ini, relasi antara kewarganegaraan dengan negara bangsa tertentu mulai dipersoalkan. Misalnya, isu mengenai kewarganegaraan Uni Eropa. Transformasi relasi ini terjadi karena dua sebab, terutama yang berkaitan dengan kondisi yang saling berhubungan (interconnected conditions), yaitu (1) perubahan ciri kedudukan dan kelembagaan dari negara bangsa sebagai akibat berbagai bentuk globalisasi yang terjadi mulai tahun 1980-an, serta (2) munculnya aktor-aktor baru dalam hubungan internasional selain
negara.
Sebagai akibat globalisasi yang memungkinkan terjadinya perpindahan orang atau kelompok secara lebih mudah, fenomena migrasi menjadi semakin nyata yang
menyebabkan munculnya diaspora di berbagai negara. Menjadi tidak bermasalah apabila perpindahan dengan maksud menetap yang diikuti dengan perpindahan
Disampaikan dalam Workshop “Kewarganegaraan Ganda dan Urgensi Perubahan Undang-Undang Nomor 12 tahun 2006, diselenggarakan oleh Badan Keahlian DPR RI, Jakarta, 1 September 2016. Tulisan ini pernah disampaikan dalam acara Diskusi Penyusunan Konsep Naskah Akademik dan RUU tentang Kewarganegaraan Ganda, diselenggarakan oleh Sekretariat Jenderal DPR, Jakarta, 23 Oktober 2014 dengan beberapa perubahan.
Dosen Hukum Tata Negara dan Hukum Kewarganegaraan & Keimigrasian FH Unpad, sedang melakukan penelitian bersama Dr. Olivier Vonk, University of Liege Belgia untuk data base EUDO CITIZENSHIP.
Penulis mengucapkan terima kasih kepada Sdr. Bilal Dewansyah, S.H., M.H. atas bantuannya menyiapkan bahan-bahan tulisan.
Lihat misalnya, Saskia Sassen, ‘The Repositioning of Citizenship: Emergent Subject and Spaces for Politics’, Project MUSE, diunduh http://muse.jhu.edu, 20 April 2010.
Ibid, hlm 1.
kewarganegaraan hanya menimbulkan akibat hilangnya salah satu kewarganegaraan. Akan tetapi fenomena yang muncul adalah adanya tuntutan pemberlakukan dwi kewarganegaraan. Tuntutan ini menimbulkan pertanyaan mengenai loyalitas dan kesetiaan (loyalty and allegiance) yang biasanya melekat pada konsep kewarganegaraan. Haruskah konsep loyalitas dan kesetiaan ini diberi tafsir baru dan digantikan dengan konsep ‘connectedness’?
Sebagai negara dimana warga negaranya mulai melakukan migrasi, Indonesia menghadapi masalah yang sama. Beberapa tahun belakangan diaspora Indonesia mulai menggagas pemikiran mengenai kemungkinan penggunaan dwi kewarganegaraan. Menyikapi hal tersebut, DPR mulai melakukan kajian-kajian dwi kewarganegaraan dari berbagai perspektif, seperti Hukum Tata Negara, Hukum Kewarganegaraan dan Keimigrasian, serta Hukum Internasional.
Terdapat beberapa masalah utama berkenaan dengan isu dwi kewarganegaraan yang mengantarkan pada pertanyaan inti: apakah UU No. 12 Tahun 2016 perlu diubah? Pertanyaan inti tersebut dapat dielaborasi menjadi:
(1) bagaimana urgensi pengaturan kewarganegaraan ganda dalam undang-undang tersendiri?;
(2) bagaimana konsep kewarganegaraan ganda?;
(3) siapa saja yang dapat memperoleh kewarganegaraan ganda?;
(4) bagaimana negara memberikan perlindungan dan fasilitas dalam penerapan kewarganegaraan ganda di Indonesia?;
(5) bagaimana tujuan dan manfaat kewarganegaraan ganda bagi rakyat Indonesia?: (6) Bagaimana pemberian kewarganegaraan ganda dari perspektif hak asasi
manusia (HAM)?;
(7) bagaimana tata cara untuk memperoleh kewarganegaraan ganda?; dan (8) bagaimana tata cara kehilangan kewarganegaraan ganda?
permasalahan-permasalahan yang bersifat teknis. Masalah no. 1, misalnya, perlu diawali dengan mendiskusikan konsep kewarganegaraan ganda terlebih dahulu, serta masalah praktikal yang dihadapi dari penerapan UU No. 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan (UU Kewarganegaraan), khususnya yang berkaitan dengan masalah konflik status kewarganegaraan (conflict of nationality/citizenship) atau fenomena kewarganegaraan terkini. Dari pembahasan tersebut, baru dapat diketahui apakah kita perlu mengatur dan menerapkan kewarganegaraan ganda atau tidak di Indonesia. Jika memang perlu diatur, ada tiga kemungkinan: apakah diatur dengan UU tersendiri, perubahan parsial atau bahkan penggantian terhadap UU Kewarganegaraan. Jika memang kewarganegaraan ganda (secara penuh) akan diadopsi dalam hukum kewarganegaraan Indonesia, pilihan – pilihan tersebut tentu saja akan mengubah politik hukum kewarganegaraan Indonesia yang selama ini didasarkan pada prinsip kewarganegaraan tunggal, dan hanya mengakui kewarganegaraan ganda terbatas pada anak dari perkawinan campuran.
Sedangkan persoalan-persoalan yang berkaitan dengan mekanisme pemberian kewarganegaraan ganda merupakan persoalan teknis yang dapat diselesaikan setelah persoalan konsep dapat diselesaikan.
B. Kewarganegaraan Ganda: Konsep dan Perkembangan
Kewarganegaraan ganda secara konseptual dapat dimaknai secara sempit dan luas. Dalam ari sempit, kewarganegaraan ganda mengacu konsep “dwi kewarganegaraan” (dual citizenship/ nationality) pada status seseorang yang memiliki dua kewarganegaraan dari dua negara yang berbeda. Dalam arti luas, kewarganegaraan ganda diperluas tidak hanya terbatas pada dwi kewarganegaraan, namun juga lebih
dari 2 banyak kewarganegaraan (plural/multiple citizenship/ nationality). Kemungkinan besar, masalah yang sedang kita diskusikan bukan mengacu pada kewarganegaraan ganda dalam arti luas, namun dalam arti sempit, yaitu dwi kewarganegaraan. Namun
demikian, oleh karena pengakuan kewarganegaraan ganda pada kebanyakan negara
berupa dwi kewarganegaraan, maka istilah kewarganegaraan ganda lebih banyak
diasosiasikan dalam bentuk dwi kewarganegaraan.
Dwi kewarganegaraan secara umum dapat muncul karena penerapan asas- asas kewarganegaraan dari segi kelahiran secara timbal balik (interplay), antara asas ius sanguinis dan ius soli atau naturalisasi seorang warga negara suatu negara ke negara lain. Namun, sepanjang sejarah masyarakat modern, masalah dwi kewarganegaraan atau kewarganegaraan ganda pada umumnya, menurut Spiro, dalam makna terbaiknya, lebih dianggap sebagai suatu anomali, dan paling buruk, dianggap sebagai
suatu kekejian (abomination), atau bahkan ada yang menyebutnya sebagai the
greatest evil. Hal ini tidak terlepas dari filosofi kewarganegaraan yang didasarkan pada doktrin “kesetiaan abadi” (perpetual allegiance) yang sebenarnya merupakan masa feodalisme. Memiliki dua kewarganegaraan, apalagi kewarganegaraan ganda,
dianggap sebuah ketidaksetiaan/ tidak loyal (disloyalty) pada suatu negara, walaupun klaim tersebut lebih bersifat mekanisme untuk membuat malu (shaming mechanism), dari pada sanksi hukum. Namun dalam perkembangannya, banyak negara menerapkan dan mengakui kewarganegaraan ganda, baik implisit maupun eksplisit. Catatan Aliansi Pelangi Antar Bangsa (APAB) pada tahun 2006, dari 198 negara, 53 negara memperbolehkan dwi-kewarganegaraan dengan tidak adanya atau hampir tidak adanya larangan khusus, 5 negara memperbolehkan dwi-kewarganegaraan secara umum dengan cukup banyak larangan khusus, 37 negara tidak memperbolehkan dwi-kewarganegaraan tetapi dengan cukup banyak kekecualian khusus, dan 15 negara
Lihat P. Weis, Nationality and Statelessness in International Law, Sijthoff & Noordhoff, Alphen aan den Rijn (the Netherlands), 1979, hlm. 169.
Peter J. Spiro, op.cit., hlm. 111.
Ko Swan Sik, sebagaimana dikutip Gouw Giok Siong menegaskan bahwa bipatride pernah dipandang sebagai kejahatan terbesar daripada kehidupan internasional dewasa ini (the greatest evil of present international life)‟. Lihat Gouw Giok Siong, Tafsiran Undang-Undang Kewarganegaraan Republik Indonesia, Keng Po, Djakarta, 1960, hlm. 2.
tidak memperbolehkan dwi-kewarganegaraan dengan tidak adanya atau hampir tidak
adanya kekecualian khusus.
Faktor utama pengakuan atas dwi kewarganegaraan mulai meluas adalah globalisasi
dan transnasionalisasi, terutama gelombang migrasi internasional yang tak terbendung, baik karena alasan-alasan yang bersifat sukarela maupun keterpaksaan. Kewarganegaraan ganda dalam konteks globalisasi, di satu sisi dapat dipandang contoh “internal globalization” (globalisasi internal) dimana aturan-aturan negara bangsa merespon ikatan-ikatan berbagai warga negara lintas batas negara, di sisi lain,
kewarganegaraan ganda juga dapat dipandang sebagai “an incident of globalization”
(kecelakaan dari globalisasi), mengingat berbagai persoalan yang berujung pada klaim
atas kewarganegaraan ganda akibat migrasi internasional yang begitu masif dan tak terhindarkan.
Selain globalisasi dan transnasionalisasi, klaim terhadap dwi kewarganegaraan juga didasarkan pada pengakuan HAM yang mengglobal yang telah diakui oleh hampir semua negara. Walaupun hak atas kewarganegaraan ganda secara universal tidak
dijamin sebagai hak asasi, karena dibatasi hanya untuk satu kewarganegaraan, namun bukti di berbagai negara, pentingnya dwi kewarganegaraan disituasikan dalam
kerangka pikir hak asasi manusia. Klaim kewarganegaraan ganda sebagai hak asasi
juga tidak terlepas dari tanggung jawab realisasi HAM yang bertumpu pada rezim negara dalam merealisasikan hak asasi individu. Oleh karena sebagian besar jaminan hak asasi bersifat universal, maka kegagalan atau ketidakoptimalan suatu negara dalam merealisasikan hak asasi warga negaranya, menjadi dasar bagi seorang warga
Aliansi Pelangi Antar Bangsa, “Komparasi Hukum Atau Undang-Undang Tentang Kewarganegaraan Yang Berlaku Di Indonesia Dan Negara-Negara Lain”, disusun untuk dipakai sebagai bahan pertimbangan bagi Badan Legislasi DPR-Rl, 2006, tanpa halaman.
Thomas Faist, “The Fixed and Porous Boundaries of Dual Citizenship”, dalam Thomas Faist (ed), Dual Citizenship in Europe From Nationhood to Societal Integration, Ashgate, Hampshire – Burlington, 2007, hlm. 69.
Ibid., hlm. 3.
Peter J. Spiro, op.cit., hlm. 130.
Pasal 15 (1) UDHR, merumuskan jaminan hak atas kewarganegaraan, dengan norma: “Everyone has the right to a nationality”, Pasal 24 (3) ICCPR, menegaskan jaminan serupa bagi anak dengan frase
“Every child has the right to acquire a nationality.”
negara untuk mendapatkan kewarganegaraan dari negara lainnya, tanpa kehilangan kewarganegaraan asalnya, agar hak asasinya dapat direalisasikan secara penuh. Konsekuensi dari prinsip bahwa HAM tidak terbagi (indivisible), saling berkaitan (interrelated) dan saling bergantung (interdependent), menyiratkan kebebasan untuk memilih kewarganegaraan, termasuk klaim atas dwi kewarganegaraan, pasti berkorelasi dengan upaya merealisasikan hak asasi lainnya, misalnya hak atas penghidupan yang layak, hak atas pekerjaan, hak atas pendidikan, atau bahkan hak atas rasa aman.
Walaupun pengakuan terhadap dwi kewarganegaraan mulai meluas, namun sebagian negara selalu mengkaitkan pengakuan tersebut berdasarkan “ikatan khusus” terhadap negaranya. Artinya, pengakuan dwi kewarganegaraan sangat dimungkinkan untuk diberikan dengan kriteria tertentu. Kriteria tersebut selalu dihubungkan dengan ikatan dengan negara, warga negara atau komunitas politiknya dalam arti luas (misalnya ikatan bagi negara-negara persemakmuran Inggris). Sebagai contoh, walaupun Amerika Serikat (AS) mengakui dwi kewargenegaraan karena asas ius soli dalam hal kelahiran anak di wilayahnya (tanpa melihat kewarganegaraan orang tuanya, kecuali tidak berlaku bagi diplomat) atau cara lain, namun apabila warga negara AS melakukan naturalisasi atas permohonan sendiri atau wakilnya ke negara lain atau mengucapkan janji setia (oath of allegiance) ke negara asing, menyebabkan kehilangan status sebagai warga negara AS. Bahkan El Savador yang mengakui kewarganegaraan
ganda dalam arti luas (banyak kewarganegaraan/mulitiple citizenship), namun pengakuan kewarganegaraan ganda tersebut hanya dimungkinkan bagi warga negara yang mendapatkan kewarganegaraan El Savador karena kelahiran (by birth), dan tidak berlaku warga negara karena naturalisasi.
Lihat Deklarasi dan Program Aksi Wina (1993).
United States Office of Personnel Management Investigations Service, Citizenship Law of The World,
2001, hlm. 9. Lihat juga Immigration and Nationality Act- 8 U.S. Code § 1481 - Loss of nationality by native-born or naturalized citizen; voluntary action; burden of proof; presumptions, diunduh pada <http://www.law.cornell.edu/uscode/text/8/1481>.
C. Masalah Yang Kita Hadapi dan Perlukah Pengakuan dan Pengaturan Dwi Kewarganegaraan?
1. Isu Pemicu: Archandra Tahar – Gloria Natapraja Hamel
Menjelang hari kemerdekaan 17 Agustus 2016, masyarakat Indonesia “dihadiahi” dua peristiwa menarik di bidang kewarganegaraan yang bertolak belakang. Yang satu menimpa Archandra Tahar, seorang menteri pejabat negara. Yang lain menimpa anak muda bernama Gloria Natapradja Hamel calon Paskibraka. Keduanya diterpa persoalan kewarganegaraan ganda. Apakah dua peristiwa itu sama sehingga tindakan atau keputusan bagi kedua peristiwa itu juga sama? Kita sudah melihat tindakan yang diambil oleh Presiden berbeda. Pertanyaan selanjutnya apa yang melatarbelakangi perbedaan tersebut?
Pejabat negara
Presiden telah memberhentikan Archandra dengan hormat. Dari aspek politik persoalan ini sudah selesai. Namun, dari sisi hukum diskusi masih berjalan. Misalnya, tentang syarat menteri. UU No. 39/2008 tentang Kementerian Negara mensyaratkan menteri adalah warga negara Indonesia. Ketentuan ini berbeda dengan syarat Presiden/Wakil Presiden dalam Pasal 6 ayat (1) UUD 1945 yang mengatur syarat yang lebih rinci, antara lain, warga negara sejak kelahiran(natural born citizen) dan tidak pernah menerima kewarganegaraan lain atas kehendaknya sendiri.
Ketentuan tersebut tidak berlaku bagi mereka yang pernah mempunyai dua kewarganegaraan karena undang-undang. Misal, di Indonesia, anak yang lahir dari pernikahan campuran.
sebagai pejabat negara, mereka mengemban fungsi, tugas dan wewenang yang strategis, yang membedakan dengan jabatan-jabatan pemerintahan lainnya. Isu utama adalah, apakah mungkin seseorang yang pernah menyatakan kesetiaan kepada negara lain, pantas diangkat sebagai pejabat negara?
Kesetiaan dan hak asasi anak
Kasus Gloria berbeda dengan Archandra. Setelah Presiden dan Wakil Presiden turun tangan, akhirnya Gloria bergabung kembali dengan Paskibraka. Gloria adalah anak yang lahir dari hasil pernikahan campuran. Karena ia lahir tahun 2000, maka terhadapnya berlaku UU No. 62/1958 yang tidak menganut prinsip kewarganegaraan ganda, melainkan turut kewarganegaraan ayahnya. UU Kewarganegaraan Republik Indonesia memberikan kesempatan kepada anak-anak seperti Gloria mendapatkan kewarganegaraan Indonesia, asalkan didaftarkan oleh orang tuanya, selambat-lambatnya empat tahun sejak UU ini diundangkan. Sayangnya, orang tua Gloria tidak melakukannya.
hal ini Menteri Hukum dan HAM dapat membuat kebijakan untuk ‘mempercepat’ proses memperoleh kewarganegaraan Indonesia. Tindakan di bidang kewarganegaraan masuk pada ranah Hukum Administrasi Negara.
2.Latar BelakangTuntutan Dwi Kewarganegaraan:
Beberapa tuntutan dwi kewarganegaraan di Indonesia sangat beragam alasannya. Pertama, tuntutan awal berasal dari eks-WNI yang “dicabut” status WNI-nya karena dianggap terlibat Peristiwa 1965, melalui penarikan parpor Indonesia. Pencabutan kewarganegaraan tersebut sebenarnya tidak sah, karena dilakukan secara sewenang-wenang, karena persoalan politis, dan menyebabkan banyak WNI, terutama para mantan mahasiswa ikatan dinas, diplomat atau staf Perwakilan RI menjadi exile. Kedua, tuntutan dwi kewarganegaraan dari diaspora Indonesia, baik eks-WNI atau WNI yang menetap di luar negeri yang telah berasimilasi dengan negara lain dan warga negaranya (misalnya menikah dengan WNA, memiliki keturunan di luar negeri). Di samping itu, ada satu masalah lagi yang walaupun tidak berujung pada tuntutan konkrit atas dwi kewarganegaraan, namun terkait dengan penerapan ketentuan pengakuan status dwi kewarganegaraan anak dari perkawinan campuran.
pelanggaraan HAM yang terjadi (pencabutan kewarganegaraan RI). Tuntutan tersebut tentu saja sangat berkaitan dengan political will rezim yang berkuasa.
Masalah kedua, tuntutan dwi kewarganegaraan didasarkan pada kelompok diaspora Indonesia di berbagai negara, baik yang sudah tidak berstatus WNI maupun WNI yang menetap di negara lain. Sepemahaman saya, tuntutan mereka agak berbeda dengan tuntutan eks-WNI kategori pertama di atas. Para diaspora Indonesia sebenarnya menginginkan agar keberadaannya di luar negeri dapat diberdayakan untuk kepentingan Negara RI. Di sisi lain, ada pula keinginan mereka untuk dapat menanamkan investasi sekaligus memberdayakan potensi ekonomi mereka untuk masyarakat Indonesia, yang selama ini hanya dipandang dari segi remitansi. Tentu saja pemahaman yang lebih tepat mengenai alasan tuntutan diaspora Indonesia atas dwi kewarganegaraan perlu dielaborasi dari pandangan komunitas tersebut.
Masalah ini pun sebenarnya cukup mendapatkan jalan keluar berdasarkan UU No. 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian, yang menjamin eks-WNI mendapatkan status sebagai “penduduk” dengan serta merta, tanpa harus memenuhi syarat jangka waktu bertempat tinggal di Indonesia, dengan berbagai fasilitas keimigrasian yang memudahkan eks-WNI keluar masuk Indonesia, misalnya izin masuk kembali. Menjadi penduduk Indonesia (permanent resident), tidak menjadikan eks-WNI tersebut kehilangan kewarganegaraan existing-nya. Namun demikian, dengan status sebagai penduduk Indonesia, eks-WNI memiliki hak yang sama dengan orang asing dengan status penduduk Indonesia. Artinya, hampir tidak ada perbedaan antara penduduk yang merupakan eks-WNI dengan penduduk yang merupakan orang asing yang tidak memiliki ikatan khusus (special tie) dengan Indonesia. Bahkan secara pragmatis, status sebagai penduduk Indonesia membuat eks-WNI dan keturunannya tidak memiliki beberapa hak mendasar layaknya WNI, seperti hak milik atas tanah, dan hak untuk memilih dalam Pemilu, dan sebagainya. Bagi diaspora berstatus sebagai WNI, persoalan jangka waktu perizinan keimigrasian, seperti izin masuk kembali yang memiliki jangka waktu tertentu, menjadi hambatan tersendiri ketika tuntutan
Banyak dari eks-WNI dari kalangan eks mahasiswa ikatan dinas, staf Kedubes pada beberapa negara di Eropa, China atau Uni Sovyet, menjadi exile selama bertahun-tahun karena menjadi stateless,
mobilitasnya di luar negeri sangat tinggi, dan niat untuk berkontribusi terhadap kemajuan Indonesia juga tinggi. Tuntutan dwi kewarganegaraan dari komunitas diaspora Indonesia mencerminkan konsep kewarganegaraan yang bukan hanya masalah status hukum (citizenship as status), namun juga mencerminkan konsep kewarganegaraan sebagai identitas dan perasaan yang bersifat kolektif dari komunitas ini sebagai bagian dari “Bangsa” Indonesia.
Masalah lainnya sebagaimana dikemukakan di atas, terkait dengan penerapan ketentuan pengakuan dwi kewarganegaraan bagi anak dari perkawinan campuran. Adanya ketentuan yang membatasi waktu pendaftaran anak yang lahir dari perkawinan campuran sebelum UU Kewarganegaraan diundangkan untuk memperoleh
kewarganegaraan Indonesia, menjadi persoalan tersendiri saat batas waktu tersebut sudah terlampaui. Anak dari perkawinan campuran yang semula diposisikan sebagai orang asing dan berdasarkan UU Kewarganegaraan (2006) juga mendapatkan status WNI, menjadi kehilangan haknya atas status WNI akibat prosdur administratif yang tidak memberikan jalan keluar (exit way). Hal ini mengindikasikan bahwa masalah kewarganegaraan ganda bagi anak pun, perlu ditata kembali pada level undang-undang. Artinya, tanpa adanya tuntutan baru atas dwi kewarganegaraan pun, kita perlu mengatur ulang ketentuan kewarganegaraan ganda bagi anak dari perkawinan campuran.
Tuntutan dwi kewarganegaraan pada umumnya, khususnya dari komunitas diaspora Indonesia perlu direspon dengan cermat. Tuntutan ini perlu dimaknai bahwa komunitas diaspora Indonesia telah membuka diri kepada “bangsa-nya” (Indonesia), untuk menjaring kembali dan memberdayakan berbagai potensi sumber daya manusia (SDM) Indonesia yang “berpindah” ke negara lain. Karena persoalan keterbatasan kemampuan internal Indonesia dalam memberdayakan SDM potensial di dalam negeri, sebagian WNI menetap di luar negeri demi mendapatkan penghidupan dan apresiasi
Linda Bozniak mengemukakan empat konsep kewarganegeraan, yakni: (1) kewarganegaraan sebagai status hukum; (2) kewarganegaraan sebagai hak; (3) kewarganegaraan sebagai aktivitas politik; dan (4) kewarganegaraan sebagai bentuk identitas dan perasaan yang bersifat kolektif. dalam Lihat dalam Susi Dwi Harijanti, Rahayu Prasetianingsih, Bilal Dewansyah, Politik Hukum Kewarganegaraan Indonesia,
Laporan Akhir Penelitian, FH Unpad, Bandung, 2007, hlm. 28 – 29.
yang lebih baik atas kemampuannya. Padahal mereka tidak pernah merasa melepas ikatan kebangsaannya dengan Indonesia, walaupun menetap di luar negeri atau bahkan telah berganti kewarganegaraan. Pada negara-negara yang mengakui dwi kewarganegaraan, umumnya tingkat partisipasi imigran dalam Pemilu di negara
tersebut sangat rendah. Artinya, sebagian besar imigran, baik yang berstatus sebagai penduduk tetap atau warga negara, tetap lebih terikat dengan “negara asalnya”, dibandingkan ‘negara barunya.”
Dwi kewarganegaraan sebenarnya bukan merupakan satu-satunya faktor keberhasilan memberdayakan potensi diaspora bagi negara asalnya. Negara asal perlu mengupayakan berbagai tindakan aktif untuk menjaring potensi diaspora demi kepentingan negara asal dan masyarakatnya. Artinya, tanpa upaya serius untuk
me-maintaince hubungan dengan diaspora, termasuk dengan negara tempat tinggalnya, negara asal sangat mungkin tidak mendapatkan apa-apa, kecuali berharap semua diaspora berkontribusi secara sukarela bagi negara asalnya. Namun demikian, Dwi Kewarganegaraan memudahkan para diaspora untuk memelihara hubungan-hubungan
dengan negara asalnya, dari berbagai hubungan yang bersifat rasional, seperti transfer
ilmu pengetahuan, investasi di bidang sektor-sektor potensial, hingga hubungan – hubungan yang bersifat emosional dengan keluarga dan masyarakat asalnya.
Secara umum, pengaturan dwi kewarganegaraan dalam hukum kewarganegaraan Indonesia menjadi penting untuk diakomodasi. Bahkan dari perspektif hak asasi manusia dalam hukum nasional, dwi kewarganegaraan di Indonesia mendapatkan ruang pengaturan yang lebih luas, mengingat jaminan hak atas kewarganegaraan dalam UUD 1945 Perubahan, tidak dibatasi pada klaim atas “satu kewarganegaraan”,
namun hak untuk memilih kewarganegaraan. Artinya, pilihan satu atau dua
Peter J. Spiro, “Citizenship and Diaspora: A State Home for Transnational Politics?”, 2011, hlm. 3, diunduh dari http://ssrn.com/abstract=1755231, 20 Oktober 2014.
Seperti ditegaskan oleh Spiro, bahwa “When states have changed citizenship laws to allow dual citizenship, it has arguably been a defensive move. In most cases, external citizens who naturalize in their new state of residence maintain their original citizenship as a default; they are not required to undertake an affirmative act to evidence the vitality of the tie to their homeland state”. (cetak tebal oleh penulis). Ibid.
kewarganegaraan, sangat berkaitan politik hukum nasional kita untuk merespon globalisasi, melindungi hak asasi manusia, termasuk mengantisipasi implikasi dari migrasi internasional, sekaligus memberdayakan sumber daya manusia Indonesia di luar negeri untuk kepentingan nasional.
Kembali pada masalah akomodasi dwi kewarganegaraan dalam hukum kewarganegaraan Indoensia, menurut saya hal tersebut dapat dilakukan sepanjang pengakuan tersebut memiliki kualifikasi. Kualifikasi yang dimaksud terkait dengan kriteria subjek yang diakui memiliki kewarganegaraan Indonesia dan secara simultan memiliki kewarganegaraan asing. Menurut saya, oleh karena asas kewarganegaraan yang menjadi dasar politik hukum kewarganegaraan Indonesia adalah ius sangunis,
maka pengakuan dwi kewarganegaraan harus didasarkan pada asas tersebut. Artinya, dwi kewarganegaraan hanya dimungkinkan bagi orang yang kewarganegaraan asalnya
(sejak kelahiran) adalah Indonesia (original acquisition), dan kemudian mendapatkan status kewarganegaraan asing di kemudian hari, termasuk bagi keturunannya (generasi kedua) yang sebelumnya telah dijamin oleh UU Kewarganegaraan (2006). Dengan demikian, status dwi kewarganegaraan dikecualikan bagi orang asing yang mendapatkan status WNI melalui perolehan kewarganegaraan secara derivatif
(derivative acquisition), seperti naturalisasi atau karena perkawinan campuran.
Penegasan kualifikasi di atas menjadi penting, untuk menghindari upaya-upaya penyelundupan hukum bagi orang asing yang memiliki maksud terselubung tertentu, misalnya status WNI yang diperoleh karena perkawinan campuran demi memperoleh hak tertentu yang hanya dimiliki oleh WNI, seperti hak milik atas tanah. Ketentuan ini mungkin dapat dikecualikan: perkawinan campuran dengan WNI dapat menyebabkan orang asing menjadi mendapatkan status WNI, tanpa melepaskan status kewarganegaraan asingnya, namun perlu diatur bahwa yang bersangkutan akan kehilangan kewarganegaraan Indonesia apabila telah bercerai, dan hak-haknya sebagai WNI tidak berlaku lagi.
kembali.”
P. Weis membedakan dua jenis cara memperoleh kewarganegaraan, yaitu mendapatkan kewarganegaraan sejak kelahiran (original acquisition), dan mendapatkan kewarganegaraan baru karena mengganti kewarganegaraan asalnya (derivative acquisition). Lihat P. Weis, op.cit., hlm. 95 – 96.
Kualifikasi pengakuan dwi kewarganegaraan dengan kriteria tersebut juga penting untuk mencegah negara menjadikan status WNI sebagai komoditas (commodification of citizenship), misalnya Kamboja pada tahun 1995 memberikan status temporary Cambodian nationality kepada para pengusaha dan penanam modal Cina yang telah mengajukan permohonan menjadi warga negara Kamboja. Walaupun dasar kewarganegaraan tidak lagi bertumpu pada doktrin “perpetual allegiance” (kesetiaan abadi), namun konsep kewarganegaraan sebagai dasar konstitutif negara tetap berlaku. Warga negara adalah anggota tetap dari suatu negara, sehingga upaya – upaya untuk menjadikan status kewarganegaraan sebagai komoditas, tidak sejalan dengan konsep kewarganegaraan yang multifaset, yang tidak hanya sekedar status, namun sebagai
identitas dan perasaan yang bersifat kolektif, dan aspek-aspek lainnya.
D. Alternatif: UU Tersendiri, Perubahan UU Kewarganegaraan atau Penggantian UU Kewarganegaraan?
1. Politik Hukum Kewarganegaraan
Dalam studi hukum kewarganegaraan dikenal bahasan mengenai politik hukum
kewarganegaraan. Terdapat beberapa politik hukum kewarganegaraan:
Pertama; Indonesia sebagai non-immigrant state. Artinya, Indonesia bukan tujuan akhir perpindahan seseorang atau sekelompok orang dari suatu negara.
Kedua; kebijakan selektif (selective policy). Kebijakan ini bermakna bahwa pewarganegaraan hendaknya sungguh-sungguh memperhatikan kualitas sumber daya yang bersangkutan, baik kualitas pribadi maupun berbagai “nilai tambah” yang akan ada sebagai akibat pewarganegaraan.
Ketiga; kewarganegaraan Indonesia tidak hilang dengan cara yang sangat mudah.
Keempat; tidak ada kewarganegaraan rangkap serta tidak ada orang tanpa kewarganegaraan.
Susi Dwi Harijanti, Rahayu Prasetianingsih, Bilal Dewansyah, op.cit., hlm. 115. Ibid, hlm. 28 – 29.
Kelima; hubungan darah dan garis lurus ke bawah (ius sanguinis)
Keenam; perkawinan tidak menghilangkan kewarganegaraan.
2. Bagaimana Ke Depan?
Masalah selanjutnya, apakah perlu mengatur dwi kewarganegaraan dalam undang-undang tersendiri? UU Kewarganegaraan saat ini tidak mengatur pengakuan dwi kewarganegaraan, selain anak yang lahir dari pernikahan campuran. Tentu saja pengakuan dwi kewarganegaraan selain kepada anak dalam konstruksi UU Kewarganegaraan saat ini tidak diperkenankan/ bertentangan dengan asas dan kaidah dalam UU tersebut. Namun pengaturan dwi kewarganegaraan dalam perspektif politik hukum, diposisikan sebagai ius constituendum atau hukum yang dicita-citakan. Oleh karena itu, dwi kewarganegaraan perlu diatur sekurang-kurangnya pada level undang-undang, mengingat perubahan UUD secara umum lebih sulit dilakukan, dibandingkan dengan perubahan undang-undang.
bukan perubahan komprehensif/ penggantian. Namun secara teknis, jika perubahan tersebut mengubah sebagian besar batang tubuh UU Kewarganegaraan, maka tidak menutup kemungkinan dilakukan pengantian UU Kewarganegaraan dengan yang baru.
E. Apa Saja Yang Perlu Diatur?
Dalam Perubahan UU Kewarganegaraan, beberapa hal pokok mengenai Dwi Kewarganegaraan yang perlu diatur mencakup:
1. Subjek dwi kewarganegaraan (WNI, eks WNI dengan status kewarganegaraan asing, anak dari perkawinan campuran antara WNI dengan WNA);
2. Kondisi-kondisi yang dapat diperbolehkan perolehan dwi kewarganegaraan (termasuk tata caranya), seperti memperoleh kewarganegaraan dari suatu negara asing yang juga mengakui Dwi Kewarganegaraan melalui kelahiran, pewarganegaraan/ naturalisasi, perkawinan campuran/ antar bangsa.
3. Kondisi-kondisi yang menyebabkan kehilangan kewarganegaraan Indonesia yang memiliki dwi kewarganegaraan (termasuk tata caranya), seperti melakukan pengkhianatan negara, dan alasan-alasan kehilangan kewarganegaraan Indonesia, selain larangan dwi kewarganegaraan.
4. Ketentuan tentang kerja sama dengan negara-negara yang menerima dwi kewarganegaraan untuk memastikan dwi kewarganegaraan diakui secara timbalk balik, termasuk ketentuan tentang hak dan kewajiban tertentu dari pemegang status dwi kewarganegaraan, seperti perjanjian masalah pajak (untuk menghindari persoalan double taxation).
5. Ketentuan peralihan yang mengatur proses pengakuan dwi kewarganegaraan, misalnya pendaftaran bagi eks-WNI, anak dari hasil perkawinan campuran berkewarganegaraan asing yang kehilangan kewarganegaraan Indonesia sebelum UU tersebut diundangkan.
Bahan Bacaan
Bagir Manan, “Pembaharuan Hukum Kewarganegaraan”, Makalah, 1997
Melvin Ember, et., al (eds), Encyclopedia of Diasporas: Immigrant and Refugees Culture
Around The World, New York, Springer, 2005
Gouw Giok Siong, Tafsiran Undang-Undang Kewarganegaraan Republik Indonesia, Keng Po, Djakarta, 1960
Peter J. Spiro, “Dual Citizenship As Human Right”, International Journal of Constitutional
Law, Vol. 8 No. 1, 2010
____________, “Citizenship and Diaspora: A State Home for Transnational Politics?”, 2011, diunduh dari http://ssrn.com/abstract=1755231
P. Weis, Nationality and Statelessness in International Law, Sijthoff & Noordhoff, Alphen aan den Rijn (the Netherlands), 1979
Saskia Sassen, ‘The Repositioning of Citizenship: Emergent Subject and Spaces for Politics’, Project MUSE, diunduh http://muse.jhu.edu
B. Laporan Penelitian
Aliansi Pelangi Antar Bangsa, “Komparasi Hukum Atau Undang-Undang Tentang Kewarganegaraan Yang Berlaku Di Indonesia Dan Negara-Negara Lain”, disusun untuk dipakai sebagai bahan pertimbangan bagi Badan Legislasi DPR-Rl, 2006
Susi Dwi Harijanti, Rahayu Prasetianingsih dan Bilal Dewansyah, Politik Hukum Kewarganegaraan Indonesia, FH Unpad, 2007
C. Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar 1945
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia
