UPAYA PEMERINTAH KOTA PADANG UNTUK MENINGKATKAN
KESIAPSIAGAAN MASYARAKAT DALAM MENGHADAPI ANCAMAN
BENCANA GEMPA DAN TSUNAMI
(Suatu Studi Manajemen Bencana)
TESIS
ZIKRI ALHADI
0806441926
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
PASCASARJANA ILMU ADMINISTRASI
KEKHUSUSAN ADMINISTRASI DAN KEBIJAKAN PUBLIK
JAKARTA
UNIVERSITAS INDONESIA
UPAYA PEMERINTAH KOTA PADANG UNTUK
MENINGKATKAN KESIAPSIAGAAN MASYARAKAT
DALAM MENGHADAPI ANCAMAN BENCANA
GEMPA DAN TSUNAMI
(Suatu Studi Manajemen Bencana)
TESIS
Diajukan sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar
Magister Administrasi (M.A.)
ZIKRI ALHADI
0806441926
FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
PASCASARJANA ILMU ADMINISTRASI
KEKHUSUSAN ADMINISTRASI DAN KEBIJAKAN PUBLIK
JAKARTA
HALAMAN PERNYATAAN ORISINALITAS
Tesis ini adalah hasil karya saya sendiri,
dan semua sumber baik yang dikutip maupun dirujuk telah saya nyatakan dengan benar.
Nama : Zikri Alhadi
NPM : 0806441926
Tanda Tangan :
HALAMAN PENGESAHAN
Tesis ini diajukan oleh
Nama : Zikri Alhadi
NPM : 0806441926
Program Studi : Administrasi dan Kebijakan Publik Judul Tesis : Upaya Pemerintah Kota Padang Untuk
Meningkatkan Kesiapsiagaan Masyarakat Dalam Menghadapi Ancaman Bencana Gempa dan Tsunami (Suatu Studi Manajemen Bencana)
Telah berhasil dipertahankan dihadapan Dewan Penguji dan diterima sebagai persyaratan yang diperlukan untuk memperoleh gelar Magister Administrasi pada Program Studi Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia
DEWAN PENGUJI
Ketua Sidang : Drs. Kusnar Budi, M.Buss ( )
Pembimbing : Prof. Dr. Azhar Kasim, MPA ( )
Penguji : Dr. Roy Valiant Salomo, M.soc.sc ( )
Sekretaris Sidang : Dra. Lina Miftahul Jannah, M.Si ( )
Ditetapkan di : Jakarta
HALAMAN PERNYATAAN PERSETUJUAN PUBLIKASI
TUGAS AKHIR UNTUK KEPENTINGAN AKADEMIS
Sebagai sivitas akademik Universitas Indonesia, saya yang bertanda tangan di bawah ini:
Nama : Zikri Alhadi
NPM : 0806441926
Program Studi : Administrasi dan Kebijakan Publik Departemen : Ilmu Administrasi
Fakultas : Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Jenis Karya : Tesis
Demi pengembangan ilmu pengetahuan, menyetujui, untuk memberikan kepada Universitas Indonesia Hak Bebas Royalti Nonesklusif (Non – exclusive Royalty Free Right) atas karya ilmiah saya yang berjudul:
UPAYA PEMERINTAH KOTA PADANG UNTUK MENINGKATKAN KESIAPSIAGAAN MASYARAKAT DALAM MENGHADAPI ANCAMAN
BENCANA GEMPA DAN TSUNAMI
Beserta perangkat yang ada (jika diperlukan). Dengan Hak Bebas Royalti Nonekslusif ini Universitas Indonesia berhak menyimpan, mengalihmedia/formatkan, mengelola dalam bentuk pangkalan data (database), merawat, dan mempublikasikan tugas akhir saya selama tetap mencantumkan nama saya sebagai penulis/pencipta dan sebagai pemilik Hak Cipta
Demikianlah pernyataan ini saya buat dengan sebenarnya
Dibuat di Jakarta Pada Tanggal: 15 Juni 2011
UNIVERSITAS INDONESIA
FAKULTAS ILMU – ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK DEPARTEMEN ILMU ADMINISTRASI
PROGRAM PASCASARJANA
KEKHUSUSAN ADMINISTRASI DAN KEBIJAKAN PUBLIK
TANDA PERSETUJUAN PEMBIMBING TESIS
Nama : Zikri Alhadi
NPM : 0806441926
Judul : Upaya Pemerintah Kota Padang Untuk Meningkatkan Kesiapsiagaan Masyarakat Dalam Menghadapi Ancaman Bencana Gempa dan Tsunami
(Suatu Studi Manajemen Bencana)
Pembimbing Tesis
KATA PENGANTAR
Alhamdulillah, puji syukur senantiasa terucap kepada Allah SWT, atas limpahan rahmat dan karunia Nya dan shalawat serta salam kepada Baginda Rasulullah SAW yang telah membawa umat manusia ke dalam zaman yang terang benderang ini. Penulisan ini dilakukan dalam rangka memenuhi salah satu syarat untuk mencapai gelar Magister Administrasi (M.A.) pada Program Pascasarjana Departemen Ilmu Administrasi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia. Saya menyadari, bahwa tanpa bantuan dari berbagai pihak, dari awal masa perkuliahan hingga sampai akhir penulisan tesis ini, saya tidak akan dapat menyelesaikan tesis ini. Oleh karena itu, pada kesempatan ini, izinkan saya mengucapkan terima kasih dan penghargaan yang tulus kepada:
1. Prof. Dr. Azhar Kasim, MPA, selaku Pembimbing yang dalam kesibukannya telah bersedia membimbing dan memberikan arahan serta saran untuk penyelesaian tesis ini
2. Dr. Roy Valiant Salomo M.Soc.Sc, selaku Ketua Departemen Ilmu Administrasi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia 3. Prof. Dr. Eko Prasojo, Mag. Rer. Pub, selaku Ketua Program Pascasarjana
Departemen Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia
4. Lina Miftahul Jannah, S.Sos, M.Si, selaku Sekretaris Program Pascasarjana Departemen Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indonesia
5. Seluruh Dosen serta staf sekretariat Program Pascasarjana Ilmu Administrasi FISIP Universitas Indonesia, atas segenap pengetahuan, arahan, bimbimgan serta bantuan selama penulis menjadi mahasiswa di Universitas Indonesia
6. Drs. Dedi Henidal, MM, selaku Kepala Badan Penanggulangan Bencana Daerah Kota Padang yang telah memberikan izin untuk penelitian ini 7. Patra Rina Dewi, SSi, M.Sc, selaku Direktur Eksekutif Komunitas Siaga
8. Ir. Revanche Jefrizal, selaku Staf Ahli PRB UNDP yang telah banyak
meluangkan waktu untuk diskusi tentang strategi pengurangan resiko bencana
9. Silvia Eliza, ST, selaku Direktur Administrasi dan Keuangan KOGAMI yang telah memberikan bantuan atas perizinan penelitian ini
10. Drs. Afrinaldi, selaku Kabid Kesiapsiagaan BPBD Kota Padang yang telah meluangkan waktunya untuk diwawancara
11. Hengky Mayones, SSi, selaku Staf Ahli BPBD Kota Padang yang teleh memberikan kesempatan kepada peneliti untuk melakukan wawancara 12. Irsyadul, Amd,, selaku Manejer Advokasi KOGAMI yang telah banyak
membantu penulis dengan diskusi tentang kesiapsiagaan dan dalam pencarian data – data.
13. Masudi, Amd, selaku Manejer SDM KOGAMI yang telah meluangkan waktunya untuk berdiskusi dengan penulis.
14. Teman – teman staf dan relawan di KOGAMI yang telah banyak memberikan bantuan untuk menyelesaikan penelitian ini.
15. Ibunda dan Ayahanda tercinta yang telah banyak memberikan dukungan moril maupun materil sehingga penulis bisa menyelesaikan penelitian ini. 16. Saudara – saudaraku yang telah banyak memberikan bantuan atas
penyelesaian penelitian ini,.
17. Rekan-rekan di Program Pascasarjana Ilmu Administrasi FISIP Universitas Indonesia, atas bantuan, dukungan serta kebersamaan selama menempuh pendidikan.
Segenap pihak yang tidak dapat disebutkan satu persatu yang telah memberikan dukungan moril ataupun materil, penulis ucapkan terima kasih.
Jakarta, 15 Juni 2011
ABSTRAK
Nama : Zikri Alhadi
Program Studi : Administrasi dan Kebijakan Publik
Judul : Upaya Pemerintah Kota Padang Untuk Meningkatkan Kesiapsiagaan Masyarakat Dalam Menghadapi
Ancaman Bencana Gempa dan Tsunami (Suatu Studi Manajemen Bencana)
Tesis ini membahas tentang upaya Pemerintah Kota Padang untuk meningkatkan kesiapsiagaan masyarakat dalam menghadapi ancaman bencana gempa dan tsunami. Penelitian ini berfokus pada tahap pencegahan yang terkait dengan peningkatan kesiapsiagaan sebagai bagian dari siklus manajemen bencana.Pendekatan penelitian yang dipakai adalah pendekatan kualitatif dengan jenis penelitian deskriptif.
Berdasarkan hasil penelitian diperoleh hasil bahwa upaya Pemerintah Kota Padang untuk meningkatkan kesiapsiagaan masyarakat dalam menghadapi ancaman bencana gempa dan tsunami secara umum belum mencapai hasil yang diinginkan. Ini dibuktikan dengan sikap Pemerintah Kota Padang yang lebih mengutamakan penanggulangan bencana pada tahap tanggap darurat, edukasi kesiapsiagaan yang belum merata, kerentanan bangunan terhadap gempa dan tsunami yang masih tinggi, jalur dan lokasi evakuasi yang belum tersedia dan mencukupi serta sistem peringatan dini yang masih butuh perbaikan. Untuk itu Pemerintah Kota Padang perlu mengubah paradigma dalam penanggulangan bencana dengan lebih memperhatikan tahap pencegahan (pra – bencana) berupa kesiapsiagaan sebagai upaya untuk mengurangi resiko bencana gempa dan tsunami jika terjadi
ABSTRACK
Name : Zikri Alhadi
Study Program : Public Administration Science
Tittle : Padang City Government Efforts to Raise
Public Awareness in Facing Potential Earthquake and Tsunami (A Case Study ini Disaster Management)
This research discusses about the efforts of Padang City Government to raise public awareness in facing potential earthquake and tsunami. This research focuses on pre – disaster stage by raising preparedness as a part of disaster management. This descriptive research uses qualitative method.
Based on the result, it is concluded that Padang City Government efforts to raise public awareness in facing potential earthquake and tsunami have not yet achieved the target. This can be inferred from the goverment’s disaster management priority in the post-disaster emergency response, the uneven disaster preparedness education, the poor building construction, the absence of sufficient evacuation lines and centers as well as the need to maintain the early warning system. It is recommended that the Padang City Government change its perspective in disaster management by prioritizing in pre-disaster preparedness as an effort to reduce the risk of potential earthquake and tsunami.
DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL ... i
HALAMAN PERNYATAAN ORISINALITAS ... ii
TANDA PERSETUJUAN PEMBIMBING TESIS ... iii
HALAMAN PENGESAHAN ... iv
KATA PENGANTAR ... v
HALAMAN PERSETUJUAN PUBLIKASI KARYA ILMIAH ... vii
ABSTRAK ... viii
ABSTRACT ... ix
DAFTAR ISI ... x
DAFTAR TABEL ... xii
DAFTAR GAMBAR ... xiii
DAFTAR LAMPIRAN ... xiv
I. PENDAHULUAN ... 1
1.1 Latar Belakang Masalah ... 1
1.2 Perumusan Masalah ... 13 1.3 Tujuan Penelitian ... 13 1.4 Signifikansi Penelitian ... 13 1.4 Batasan Penelitian ... 14 1.5 Sistematika Penulisan ... 14 II.TINJAUAN PUSTAKA ... 17 2.1 Manajemen Bencana ... 17
2.2 Tujuan Manajemen Bencana ... 18
2.3 Model Manajemen Bencana ... 19
2.4 Tahapan Manajemen Bencana ... 20
2.5 Paradigma Penanggulangan Bencana ... 23
2.6 Kesiapsiagaan ... 26
2.7 Hasil Penelitian yang Relevan ... 30
2.8 Kerangka Pemikiran ... 34
III. METODE PENELITIAN ... 37
3.1 Pendekatan Penelitian ... 37
3.2 Teknik Pengumpulan Data ... 38
3.3 Tempat Penelitian... 39
3.4 Informan Penelitian ... 40
3.5 Teknik Analisis Data ... 41
IV.HASIL PENELITIAN ... 40
4.1 Geologi Kebencanaan ... 42
4.2 Kerentanan Kota Padang Terhadap Bencana ... 43
4.8.1 Kerentanan Terhadap Bencana Gempa dan Tsunami ... 43
4.8.2 Kerentanan Terhadap Bencana Longsor ... 45
4.8.5 Kerentanan Terhadap Bencana Rob ... 50
4.3 Sistem Peringatan Dini Tsunami Di Kota Padang ... 50
4.4 Perilaku Pemerintah ... 56
4.5 Kerentanan Bangunan ... 68
4.6 Edukasi Kesiapsiagaan ... 76
4.6 Ketersedian Jalur Evakuasi ... 91
4.8 Ketersediaan Lokasi Evakuasi ... 99
4.9 Sistem Peringatan Dini ... 108
VI. KESIMPULAN DAN SARAN ... 113
6.1 Kesimpulan ... 113
6.2 Saran ... 114
DAFTAR PUSTAKA ... 115
DAFTAR TABEL
Tabel 1.1 Jumlah Korban Jiwa Akibat Gempa 30 September
di Kota Padang ... 6
Tabel 2.1 Tahapan Manajemen Bencana ... 22
Tabel 2.2 Pergeseran Pandangan Penanganan Bencana ... 25
Tabel 2.3 Dimensi Kesiapsiagaan ... 28
Tabel 4.1 Sebaran Spasial Tingkat Bahaya Longsor di Kota Padang ... 46
Tabel 4.2 Sebaran Spasial Tingkat Bahaya Banjir Kota Padang ... 48
Tabel 4.3 Tinggi Daerah menurut Kecamatan dari Permukaan Laut... 50
Tabel 4.4 Data Kerusakan Fasilitas Umum dan Fasilitas Sosial Kota Padang Pasca Gempa 30 September 2009 ... 69
Tabel 4.5 Tempat –Tempat Evakuasi Yang Telah Diidentifikasi ... 92
Tabel 4.6 Rencana Jalur Evakuasi di Kota Padang ... 95
DAFTAR GAMBAR
Gambar 1.1 Diagram Penyusunan Renstra – RAD PRB Kota Padang .... 10
Gambar 2.1 Siklus Pengelolaan Bencana... 21
Gambar 2.2 Skema Kerangka Pemikiran ... 21
Gambar 4.1 Potensi Tsunami di Kota Padang ... 43
Gambar 4.2 Peta Analisis Struktur Tektonik Blok Mentawai... 44
Gambar 4.3 Sebaran Pusat Gempa di Padang dan Sekitarnya ... 45
Gambar 4.4 Peta Tingkat Bahaya Longsor di Kota Padang... 46
Gambar 4.5 Peta Tingkat Bahaya Banjir di Kota Padang ... 47
Gambar 4.5 Peta Bahaya Abrasi Pantai di Kota Padang ... 49
Gambar 4.7 SOP Peringatan Dini Tsunami di Kota Padang ... 55
Gambar 4.8 Skema Pendanaan PB di Kota Padang ... 61
DAFTAR FOTO
Foto 4.1 Gedung Plaza Andalas Pasca Gempa 20 September 2009 ... 72
Foto 4.2 Edukasi Kesiapsiagaan di Sekolah ... 85
Foto 4.3 Rambu – Rambu Penunjuk Arah Evakuasi Tsunami... 91
Foto 4.4 Kondisi Jalur Evakuasi di Gunung Pangilun ... 98
Foto 4.5 Gedung SMUN 1 Padang ... 102
DAFTAR LAMPIRAN
Lampiran 1 Transkip Wawancara ... 119 Lampiran 2 TOR KSB Kota Padang ... 138 Lampiran 3 Daftar Riwayat Hidup ... 140
1.1 Latar Belakang Masalah
Padang termasuk daerah paling berisiko bila diterjang tsunami. Tanpa peringatan dini dan persiapan evakuasi, diperkirakan 60 persen penduduk dapat menjadi korban. Kepadatan penduduk Padang saat ini di atas 141.000 jiwa per kilometer persegi dari total penduduk 900.000 jiwa yang kebanyakan berdomisili di tepi pantai. Dengan kata lain pemukiman penduduk terfokus disekitar pantai. Padang dan sekitarnya yang berada pada kerendahan dengan penduduk hampir satu juta jiwa, bila diterjang oleh gelombang tsunami dengan ketinggian 5- 8 meter akan menelan banyak korban, apalagi di daerah tersebut untuk penyelamatan diri sangat sulit. Atas dasar di atas dan penelitian para ahli yang memprediksikan kota Padang sangat rawan dilanda gempa dan tsunami, maka pemerintah dan elemen masyarakat setempat berusaha menciptakan suatu mekanisme penanggulangan bencana gempa dan tsunami yang unsur kesiapsiagaan sebagai instrumen utamanya mengingat kepadatan penduduk yang tinggi di zona rawan tsunami.
Dari jumlah penduduk dan persentase penduduk yang cukup besar mendiami daerah pantai barat Sumatera yang rawan tsunami tersebut, dapat diperkirakan berapa besar korban jiwa yang akan ditimbulkan, apalagi daerah padang merupakan dataran rendah yang cukup luas. Berdasarkan data yang dirilis oleh Pemerintah Kota Padang, dataran rendah yang ada di Padang lebih dari 50 persen dari total hampir 700 Km² luas keseluruhan kota Padang Menurut penelitian yang dilakukan oleh berbagai ahli geologi dari seluruh dunia yang mengamati tentang masalah gempa dan tsunami meperkirakan bahwa pantai barat Pulau Sumatera merupakan daerah yang sangat rawan akan gempa yang disusul oleh tsunami yang akan menghantam pesisir barat pulau tersebut. Hal ini diperkuat dengan terjadinya gempa dan tsunami di Aceh dan Nias yang memakan korban ratusan ribu jiwa.
masa yang akan datang di Provinsi Sumatera Barat dan Provinsi Bengkulu. Bukti-bukti ilmiah secara meyakinkan menunjukkan bahwa peristiwa tersebut di masa datang sungguh akan terjadi dalam masa dekat ini, yang tentunya tidak dapat diketahui secara pasti. Mengingat gempa bumi besar yang telah terjadi dengan siklus pengulangan setiap kisaran periode dua abad dan peristiwa yang terakhir terjadi pada 172 tahun dan 208 tahun lalu, yaitu gempa bumi besar yang pernah melanda Kepulauan Mentawai, sisi pantai barat Sumbar dan Bengkulu pada tahun 1797 dan 1833. (Kogami, 2009, p.4).
Bertolak dari pikiran tersebut saat ini pemerintah telah mengeluarkan suatu upaya yang dinamakan upaya meningkatkan kesiapsiagaan sebagai sub sistem dari manajemen bencana yang berfokus pada manajemen pra – bencana. upaya peningkatan kesiapsiagaan masyarakat Kota Padang dalam menghadapi bencana gempa dan tsunami yang bertujuan untuk mengantisapsi secara tepat apa yang harus dilakukan ketika bencana itu benar-benar akan datang dan dapat meminimalisir jatuhnya korban. Selama ini kita lebih banyak melakukan kegiatan pasca bencana berupa tanggap darurat dan rehabilitasi daripada kegiatan sebelum bencana berupa kesiapsiagaan dan mitigasi menghadapi bencana. Padahal, apabila kita memiliki sedikit perhatian terhadap kegiatan-kegiatan sebelum bencana, kita dapat mereduksi potensi bahaya/ kerugian yang mungkin timbul ketika bencana.
Banyak hal yang mesti dilakukan oleh Pemko Padang dan segenap unsur masyarakat dalam upaya meminimalisir jatuhnya korban jika bencana gempa dan tsunami itu terjadi. Dan sampai saat ini belum ada satupun alat yang mampu memprediksikan secara akurat kapan dan dimana akan terjadi gempa bumi dan tsunami. Upaya penanganan bencana yang mesti dilakukan oleh Pemko Padang terdiri dari kegiatan pra bencana, kebijakan saat terjadinya bencana, dan tahapan pasca bencana.
Belajar dari peristiwa gempa bumi yang melanda Provinsi Sumatera Barat, terutama Kota Padang tanggal 30 September 2009 yang lalu, seyogyanya lah Pemerintah Kota Padang beserta seluruh elemen – elemen masyarakat berusaha mempersiapkan diri sedini mungkin agar selalu siap siaga dalam menghadapi kemungkinan terburuk. Dengan adanya upaya meningkatkan kesiapsiagaan
masyarakat dalam menghadapi ancaman gempa dan tsunami di Kota Padang, diharapkan bisa meminimalisir jatuhnya korban jiwa.
Terbentuknya masyarakat yang siapsiaga dalam menghadapi bencana merupakan hal penting bagi negara seperti Indonesia. Berdasarkan berbagai faktor, misalnya letak geografis, Indonesia terletak pada lokasi yang rentan terhadap berbagai jenis bencana alam, seperti:gempa bumi, tsunami, gunung meletus, longsor, kekeringan, dan banjir, yang melanda Indonesia hanya dalam kurun waktu Desember 2004 hingga Juli 2006. Dengan menyandang status sebagai negara yang rawan bencana, masyarakat Indonesia penting mempelajari cara hidup di tengah bahaya. Membangun budaya ketahanan masyarakat dalam menghadapi dan mencegah dampak bencana memerlukan intervensi yang inovatif, tepat, ekonomis, logis, berorientasi pada manusia dan kebutuhannya.
Dalam upaya meningkatkan kesiapsiagaan diperlukan sebuah visi. Visi dari pembangunan kesiapsiagaan masyarakat perlu diintegrasikan ke dalam visi pembangunan bangsa. Seperti yang telah ditunjukkan pada kasus Aceh dan Jogjakarta, bencana dapat menimbulkan dampak yang serius pada komunitas sekitar dan bahkan pada negara, baik dalam ruang lingkup struktur sosial maupun perkembangan ekonomi. Karena bahaya tidak dipandang sebagai prioritas sosial hingga saat bencana datang melanda, prioritas tersebut ditempatkan pada hal-hal lain seperti penghidupan dan ekonomi dalam agenda pemerintahan dan masyarakat, sehingga dapat dikatakan bahwa dengan mengintegrasikan risiko-risiko bahaya ke dalam agenda pembangunan suatu negara berarti negara tersebut melakukan suatu tindakan yang mengandung nilai strategis. Pembangunan berkesinambungan harus dilakukan melalui pendekatan-pendekatan tertentu yang dapat mengurangi terjadinya dampak sosial, ekonomi, dan lingkungan akibat bencana pada komunitas dan negaranya. Konferensi Dunia tentang Upaya Pengurngan Risiko Bencana pada tahun 2005 menghasilkan “Kerangka Aksi Hyogo” 2005- 2015, dengan tema “Membangun Ketahanan Negara dan Masyarakat terhadap Bencana” menekankan bahwa berbagai upaya untuk mengurangi risiko bencana seyogyanya terintegrasi secara sistematis dalam kebijaksanaan, perencanaan, dan program bagi pembangunan berkesinambungan
dan pengurangan kemiskinan. Konferensi tersebut mengadopsi 5 (lima) prioritas tindakan sebagai berikut:
1. Memastikan bahwa pengurangan risiko bencana ditempatkan sebagai prioritas nasional dan lokal dengan dasar institusional yang kuat dalam pelaksanaannya.
2. Mengidentifikasi, mengevaluasi, dan memonitor risiko-risiko bencana dan meningkatkan pemanfaatan peringatan dini.
3. Menggunakan pengetahuan, inovasi, dan pendidikan untuk membangun suatu budaya aman dan ketahanan pada semua tingkatan.
4. Mengurangi faktor-faktor risiko dasar.
5. Memperkuat kesiapsiagaan terhadap bencana dengan respon yang efektif pada semua tingkatan. (ISDR, 2005, p.2).
Untuk membangun ketahanan dalam menghadapi bencana perlu manajemen bencana yang komprehensif, terutama pada kegiatan pra bencana berupa peningkatan kesiapsiagaan. Berbagai kegiatan pra-bencana dalam upaya meningkatkan kesiapsiagaan Kota Padang dalam menghadapi bencana gempa dan tsunami juga giat dilakukan. Sepeti yang telah diuraikan sebelumnya bahwa kegiatan pra-bencana atau sebelum bencana terjadi harus lebih diutamakan dari kegiatan pasca-bencana. Hal ini bertujuan untuk mengurangi resiko dari dampak bencana tersebut. Kegiatan-kegiatan pra-bencana khususnya peningkatan kesiapsiagaan yang telah dilakukan Kota Padang diantaranya adalah, memperkuat organisasi penanganan bencana, edukasi dan pelatihan penyelamatan diri, simulasi evakuasi, memperlengkap dan memperbaiki sarana dan prasarana untuk penyelamatan.
Selain itu saat ini sedang Kota Padang juga melaksanakan kegiatan edukasi ke sekolah untuk meningkatkan kesiapsiagaan masyarakat sekolah dalam menghadapi bencana secara intens. Maksud edukasi ke sekolah ini lebih kepada menciptakan kesadaran terhadap kesiapsiagaan bencana semenjak dini. Dengan adanya program ini anak-anak usia sekolah sebagai generasi penerus mempunyai pegangan yang cukup untuk menyiapkan dirinya menghadapi bencana gempa dan
tsunami sehingga dampak dari bencana tersebut terhadap mereka bisa dikurangi atau direduksi.
Dilihat dari fakta di atas memang banyak yang dilakukan dan sedang direncanakan oleh Kota Padang bekerjasama dengan elemen-elemen Kota Padang lainnya dalam upaya penanganan bencana gempa dan tsunami sehingga upaya – upaya tersebut cukup membawa dampak positif dalam meningkatkan kesiapsiagaan Kota Padang dalam menghadapi bencana tersebut. Namun tentu saja semuanya belum cukup, dan mesti perbaikan dan pembenahan lebih lanjut. Hal ini bisa dilihat dari fakta, bahwa pada gempa besar tanggal 30 September 2009 yang lalu masih banyak jatuh korban. Seperti yang kita ketahui, bencana gempa bumi kembali melanda Provinsi Sumatera Barat yang mengakibatkan ribuan jiwa menjadi korban dan ribuan rumah, fasilitas umum serta infrastruktur rusak. Kepanikan melanda dimana – mana membuat keadaan menjadi kacau – balau karena pada umumnya masyarakat yang tidak tahu harus berbuat apa, disebabkan minimnya pengetahuan kebencanaan yang mereka miliki.
Hal seperti inilah yang banyak terlihat ketika gempa bumi melanda Sumatera Barat, khususnya Kota Padang pada 30 September 2009 yang lalu. Gempa bumi yang tergolong besar ini memakan banyak korban jiwa dan materi dan ratusan ribu orang mengungsi ke tempat yang aman. Data final jumlah korban meninggal di Sumatera Barat adalah sebanyak 1.195 orang. Data korban lainnya adalah luka berat 619 orang dan luka ringan 1.179. sementara data kerugian materi tercatat 114.797 rumah penduduk rusak berat, 676.198 rusak sedang, dan 67.828 rusak ringan . Kerusakan sarana fasilitas umum, tercatat jumlah kerusakan sebanyak 2.163 ruang pendidikan, 51 unit fasilitas kesehatan, 1.001 rumah ibadah, 21 unit jembatan, 178 unit ruas jalan, dan 130 irigasi rusak berat. Sedangkan di Kota Padang sendiri jumlah jiwa akibat gempa besar 2009 yang lalu, dilihat dari tabel di bawah ini:
Tabel 1.1: Jumlah korban jiwa akibat gempa 30 September 2009 di Kota Padang
No Kecamatan
Korban Jiwa
Hilang Mening gal Berat Luka Ringan Mengungsi Luka
1 Lubuk Kilangan 0 3 1 1 0 2 Koto Tangah 1 20 3 30 0 3 Kuranji 0 6 9 7 0 4 Padang Barat 0 128 90 228 0 5 Padang Utara 0 13 2 0 0 6 Padang Selatan 0 20 2 12 0 7 Padang Timur 0 68 39 82 0 8 Nanggalo 0 17 10 28 0 9 Lubuk Begalung 3 31 24 29 0 10 Pauh 0 4 1 1 0
11 Bungus Teluk Kabung 0 6 0 7 0
Jumlah 4 316 181 425 0
Sumber: Press Realese Pemko Padang, www.padang.go.id
Banyak korban yang berjatuhan ditenggarai karena kurangnya persiapan untuk menghadapi kondisi terburuk dalam menghadapi bencana, terutama bencana gempa, apalagi yang berpotensi tsunami. Contohnya berdesak – desakan turun dari sebuah gedung yang tinggi, tentu merupakan hal yang membahayakan saat terjadinya gempa besar yang bisa membuat struktur bangunan ambruk seketika. Belum lagi dalam menghadapi bahaya tsunami yang kemungkinan bisa menerjang ketika gempa besar terjadi. Pemandangan umum yang terjadi adalah
banyak masyarakat yang panik dan bingung mau berlari ke arah mana dan dengan menggunakan moda transportasi yang sesuai.
Selain itu menurut pengamatan awal peneliti, jalur dan lokasi evakuasi belum siap untuk menampung masyarakat yang mengungsi. Dari sedikit dan sempitnya jalur evakuasi yang akan dilewati banyak orang dalam waktu yang bersamaan, seperti yang terlihat waktu gempa besar tahun 2009 dimana jalanan menjadi macet dan sangat padat sampai lokasi evakuasi yang tidak cukup untuk menampung para pengungsi yang ingin menyelamatkan diri. Apalagi gedung – gedung yang selama ini di proyeksikan sebagai tempat evakuasi, banyak yang runtuh dan rusak parah, seperti Hotel Bumi Minang, Hotel Ambacang, Plaza Andalas, Basko Mall dan berbagai gedung yang telah diindentifikasi sebagai gedung yang aman tempat pengungsian sementara. Banyaknya gedung yang tidak layak untuk dijadikan sebagai tempat evakuasi tentu menjadi persoalan tersendiri bagi penduduk Kota Padang yang cukup padat terutama pada zona rawan tsunami.
Pelatihan kebencanaan yang dilakukan belum bisa meminimalisir jatuhnya korban jiwa karena sarana dan prasarana untuk penyelamatan diri masih amburadul. Banyaknya gedung yang runtuh pasca gempa 30 September 2009 terutama yang telah disiapkan untuk menjadi tempat evakuasi menjadi persoalan yang harus segera di carikan solusinya. Masalah kekokohan bangunan kembali mengemuka, terkait dengan perizinan dan pengawasan terhadap bangunan yang akan didirikan yang dilakukan instansi terkait harus segera dibenahi. Beberapa gedung yang telah di data pasca gempa Tahun 2009 yang lalu telah runtuh atau mengalami kerusakan yang sangat parah. Hotel Ambacang contohnya, 200 orang tertimbun di dalam reruntuhan gedung yang hancur karena gempa, karena tidak sempat menyelamatkan diri. (padangtoday.com, 2009, p. 3).
Selain itu jalur evakuasi yang telah dipersiapkan oleh Pemko Padang saat ini masih belum siap untuk menampung mobilitas warga yang ingin menyelamatkan diri dari zona rawan tsunami ke zona aman tsunami. Pengalaman gempa tahun 2007, 2008 dan 2009 membuktikan hal tersebut. Tentu hal ini sangat berbahaya jika tsunami benar – benar terjadi, karena nyaris jalanan macet total. Kemacetan terjadi di jalur – jalur evakuasi seperti di Jl. Jhoni Anwar, Jl. Raya
Tentu hal ini tidak bisa dibiarkan oleh Pemerintah Kota Padang dan elemen masyarakat lainnya sebagai stakeholders di Kota Padang terutama dalam bidang manajemen bencana khususnya peningkatan kesiapsiagaan. Peneliti sendiri mengindentifikasi stakeholders Kota Padang terdiri dari: individu dan rumah tangga, Pemerintah Kota Padang, komunitas sekolah, kelembagaan masyarakat dan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM). Untuk itu, semua pihak perlu berdiskusi dan bersepakat untuk menciptakan metode meningkatkan kesiapsiagaan masyarakat Kota Padang dalam menghadapi bencana gempa dan tsunami dengan memperhatikan seluruh unsur baik pengetahuan dan sikap kebencanaan dan menciptakan rencana untuk keadaan darurat agar jatuhnya korban jiwa bisa diminimalisir jika bencana gempa dan tsunami terjadi di Kota Padang. Gempa yang terjadi tahun 2005, 2007, dan yang paling akhir adalah gempa besar yang meluluhlantakkan Kota Padang pada tahun 2009 lalu, telah membuat berbagai lapisan masyarakat Kota Padang sadar bahwa mereka harus hidup dalam kondisi rawan bencana, terutama bencana gempa dan tsunami.
Untuk itu Pemerintah Kota Padang beserta instansi – instansi lainnya seperti Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) giat melakukan berbagai kegiatan pengurangan resiko bencana dalam bentuk kesiapsiagaan masyarakat. Pengurangan resiko bencana bisa berupa edukasi masyarakat dan sekolah serta pembenahan jalur – jalur evakuasi. Pembenahan sistem peringatan dini juga tidak luput dilakukan agar makin cepat tanggap jika bencana terjadi sehingga bisa meminimalisir jatuhnya korban jiwa.
Kesiapsiagaan Kota Padang dalam menghadapi bencana gempa dan tsunami, tentu tidak timbul begitu saja karena tentu ada faktor – faktor yang mempengaruhi tingkat kesiapsiagaan tersebut. Faktor – faktor yang mempengaruhi ini bisa berupa faktor fisik seperti kondisi infrastruktur Kota Padang maupun non fisik seperti tingkat pemahaman seluruh stake holders di Kota Padang terhadap pentingnya kesiapsiagaan sebagai bagian dari pengurangan resiko bencana gempa dan tsunami, baik dari pemerintah maupun masyarakatnya. Peristiwa gempa bumi pada 30 September 2009, menjadi salah satu momentum yang mampu untuk mengevaluasi upaya penanggulangan bencana yang dilakukan oleh Kota Padang. Evaluasi tersebut meliputi hampir pada setiap
sektor, mulai dari penyusunan dan penetapan regulasi, penguatan kelembagaan, penyelenggaraan tanggap darurat, peningkatan sarana dan prasarana hingga proses sosialisasi kepada masyarakat. Banyaknya korban harta benda dan jiwa menjadi salah satu indikator yang menggambarkan masih banyaknya perbaikan terhadap sistem dan mekanisme penanggulangan bencana di tingkat pemerintah, khususnya pada tahap mitigasi dan kesiapsiagaan yang didasarkan pada kearifan lokal dan kapasitas lokal. Selain itu diperlukan juga upaya pemerataan penyebaran informasi tentang bencana yang cepat dan tepat dengan memanfaatkan alat pendukung yang aplikatif.
Berbagai upaya Pemko Padang telah dilakukan oleh Pemko Padang dalam mensistematiskan pelaksanaan praktik pengurangan risiko bencana dengan meningkatkan kesiapsiagaan, baik untuk pada pemerintahan, masyarakat dan sekolah dengan mem-berdayakan seluruh stakeholders yang ada. Dan kebijakan ini diwujudkan melalui konsep Pengurangan Resiko Bencana. Pemko Padang menginisiasi pembentukan organisasi atau institusi yang menjamin terselenggaranya pelaksanaan penanggulangan bencana secara terencana, terpadu, terkoordinasi dan menyeluruh dalam rangka memberikan perlindungan kepada masyarakat dari ancaman, risiko dan dampak bencana. Hal ini berdasarkan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 21 tahun 2008. Pada level pemerintah di kota Padang dibentuk lembaga yang disebut Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD).
Lembaga ini merupakan badan pemerintah daerah yang bertugas dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana meliputi tahap sebelum bencana (Pra-Bencana), saat bencana (Tanggap Darurat) dan pasca bencana (Masa Pemulihan). BPBD berfungsi untuk mengkoordinasikan penyusunan rencana penanggulangan bencana daerah sesuai dengan kewenangannya untuk jangka waktu 5 (lima) tahun dan ditinjau secara berkala sekali dalam 2 (dua) tahun atau sewaktu-waktu apabila terjadi bencana. Penyusunan rencana penanggulangan bencana disusun berdasarkan pedoman yang ditetapkan oleh kepala Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB).
Pengurangan Risiko Bencana Kota Padang (RENSTRA - RAD PRB), kesiapsiagaan dan ketersediaan sumber daya manusia serta ketersediaan anggaran pada masa tanggap darurat dan pemulihan pasca bencana. Penyusunan RENSTRA - RAD PRB Kota Padang yang dilakukan secara partisipatif melibatkan institusi terkait Penanggulangan Bencana bertujuan untuk meminimalisir risiko bencana dengan mengoptimalkan pemanfaatan sumber daya penanggulangan bencana dan merevitalisasi institusi yang menangani penanggulangan bencana. Salah satu cara untuk mengurangi resiko bencana adalah meningkatkan kesiapsiagaan. Penyusunan RENSTRA - RAD PRB Kota Padang melalui beberapa tahap sebagaimana terlihat pada Gambar 5.1
Gambar 1.1 Diagram Penyusunan Renstra-RAD PRB Kota Padang
Sumber: BPBD Kota Padang
Dalam rancangan renstra RAD ini, kesiapsiagaan dalam menghadapi ancaman bencana adalah satu hal yang penting untuk dibangun sistem pemerintah. Indikator telah adanya kesiapsiagaan yang terbangun apabila adanya pengetahuan yang memadai tentang bencana dan penanggulangannya, adanya rencana evakuasi, adanya sistem peringatan dini, tersedianya sumberdaya yang dapat dimobilisasi saat terjadi bencana dan adanya kebijakan institusi dalam pengurangan risiko bencana.
Upaya meningkatkan kesiapsiagaan dapat dilakukan melalui peningkatan ketahanan komunitas. Konsep peningkatan ketahanan komunitas adalah dengan menurunkan kerentanan dan meningkatkan kapasitas komunitas. Peningkatan Kapasitas Komunitas dapat dilakukan melalui peningkatan pengetahuan dan
ketrampilan komunitas dalam mewujudkan manajemen pengurangan risiko bencana yang tepat dan baik serta penyediaan fasilitas pendukung.
Membangun sistem penanggulangan bencana berbasis masyarakat adalah upaya untuk pengurangan risiko bencana di tingkat masyarakat. Hal ini menjadi penting karena keterbatasan pemerintah dan lembaga penanggulangan bencana dalam memberikan bantuan pada saat terjadi bencana. Selain itu sistem ini bertujuan untuk memaksimalkan sumber daya yang dimiliki masyarakat sehingga mampu membantu diri, keluarga dan komunitasnya pada saat terjadi bencana. Pembangunan sistem di masyarakat diawali dengan pemetaan ancaman bencana dan analisis risiko bencana di komunitas. Berdasarkan analisis inilah dibangun kapasitas dan kelembagaan penanggulangan bencana komunitas. Kelompok Penanggulangan Bencana (KPB) komunitas ini dibentuk secara partisipatif yang anggotanya semua unsur yang terdapat dalam komunitas.
Pembuatan Standar Operasional Prosedur (SOP) di tingkat komunitas juga disusun untuk pengaturan peran dan fungsi unsur komunitas pada saat terjadi bencana. Hal ini juga dilengkapi dengan Rencana Aksi Komunitas untuk Pengurangan Risiko Bencana. Indikator telah terbangunnya kesiapsiagaan komunitas dalam menghadapi ancaman bencana adalah : Pertama, adanya rencana aksi pengurangan risiko bencana ditingkat komunitas dan keluarga, Kedua, tersedianya sumber daya manusia yang memiliki kapasitas dalam penanganan darurat (Tim Reaksi Cepat/ TRC) di komunitas, Ketiga, tersedianya jalur evakuasi dan tempat relokasi komunitas.
Sementara itu, implementasi sistem pengurangan risiko bencana di sekolah ditekankan dalam dua aspek. Pertama, pembuatan sistem kelembagaan di sekolah yang anggotanya merupakan unsur yang terdapat di sekolah. Kelembagaan ini diberikan peningkatan kapasitas melalui pelatihan, uji coba dan pembuatan standar operasional prosedur. Kelembagaan ini disebut Kelompok Siaga Bencana Sekolah (KSBS). Kedua, Peningkatan pengetahuan siswa tentang kebencanaan dalam upaya meningkatkan kesiapsiagaan disekolah melalui kurikulum muatan lokal Siaga Bencana. Kurikulum ini sedang diujicoba di 12 sekolah di Kota Padang.
Pembuatan kurikulum Siaga Bencana juga berdasarkan pada standar
Hyogo Framework for Action (HFA) dengan tujuan untuk mensistimatiskan
praktik-praktik Pengurangan Risiko Bencana (PRB) di tingkat sekolah, sehingga dapat terlaksana secara terencana dan terukur. Proses Pembuatan Standar Kompetensi (SK) dan Kompetensi Dasar (KD) dibuat oleh unsur pemerintahan, tim ahli kurikulum, guru, masyarakat, dan lembaga-lembaga terkait dalam penangulangan bencana.
Untuk itu, Pemerintah Kota Padang telah menjalin kerjasama yang baik dalam usaha kesiapsiagaan bencana dengan Yayasan Komunitas Siaga Tsunami Kerjasama ini dapat dilihat dari beberapa kegiatan terkait penanggulangan bencana dan telah menginisiasi pembentukan berbagai Jejaring Siaga Bencana di Kota Padang. Komunitas Siaga Tsunami sebelumnya telah berupaya mendukung pemerintah Kota Padang dalam penyusunan dokumen RENSTRA-PB dan RAD-PRB Kota Padang.
Hasil RENSTRA-PB dan RAD-PRB Kota Padang tahun 2008-2012 antara lain menformulasikan visi “Padang Siaga Bencana” yang perlu ditindaklanjuti melalui 3 misi utama untuk mencapainya. Namun setelah tiga tahun berjalan, diperkuat dengan peristiwa gempa 30 september 2009 akan menjadi momentum yang tepat untuk mengevaluasi sistem yang telah dibuat dan direncanakan oleh pemerintah sebelumnya. Hal ini diharapkan dapat menjadi upaya yang lebih baik dan sesuai dengan kondisi dan pengalaman yang telah dialami.
Kebijakan dalam penanggulangan bencana yang berfokus pada kesiapsiagaan terlihat dari penelusuran beberapa dokumen yang mengindikasikan ada keseriusan Pemko Padang. Ini bisa dilihat dalam dokumen RAD PB. yang bermaterikan bagaimana komitmen Pemko Padang dalam mengurangi dampak dari resiko bencana gempa dan tsunami jika terjadi. Dalam upaya mewujudkan komitmen tersebut seperti yang dimuat dalam RAD PB Kota Padang yang disusun dengan mempertimbangkan isu utama yang teridentifikasi dalam proses Penanggulangan Bencana di Kota Padang. Kegiatan tersebut disesuaikan dengan kemampuan pemerintah Kota Padang dalam melaksanakan upaya penanggulangan bencana.
menghadapi bencana gempa dan tsunami, sesuai Undang – Undang No 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana Pasal 34 sampai pasal 47 yang memuat tentang pentingya penanganan bencana yang dimulai dengan kebijakan pra bencana. Kegiatan yang dapat dilakukan sebelum bencana dapat berupa pendidikan peningkatan kesadaran bencana (disaster awareness), latihan penanggulangan bencana (disaster drill), penyiapan teknologi tahan bencana (disaster-proof), membangun sistem sosial yang tanggap bencana, dan perumusan kebijakan - kebijakan penanggulangan bencana (disaster management
policies). Dan penelitian ini dilakukan agar mendeskripsikan bagaimana upaya
peningkatan kesiapsiagaan masyarakat Kota Padang dalam menghadapi bencana gempa dan tsunami, serta menganalisis faktor – faktor yang digunakan untuk menjelaskan manajemen pra bencana khususnya peningkatan kesiapsiagaan masyarakat serta menjembatani dengan kondisi faktual yang terjadi terkait dengan bencana gempa yang begitu sering terjadi di Kota Padang dan masih terus mengancam hingga saat ini.
1.2 Perumusan Masalah
Bagaimana upaya Pemerintah Kota Padang untuk meningkatkan kesiapsiagaan masyarakat dalam menghadapi ancaman bencana gempa dan tsunami
1.3 Tujuan dan Signifikansi Penelitian 1.3.1 Tujuan Penelitian
Untuk mengetahui upaya Pemerintah Kota Padang untuk meningkatkan kesiapsiagaan masyarakat dalam menghadapi ancaman gempa dan tsunami
1.3.2 Signifikansi Penelitian
1. Untuk menambah wawasan pengetahuan penulis baik secara teoritis maupun praktis, khususnya mengenai manajemen bencana
2. Untuk menambah wawasan mengenai upaya Pemerintah Kota Padang untuk meningkatkan kesiapsiagaan dalam menghadapi ancaman bencana gempa dan tsunami
3. Hasil penelitian ini diharapkan dapat dijadikan bahan masukan dan dapat
memberikan sumbangan pemikiran dan informasi yang bermanfaat dalam bidang studi manajemen bencana terutama pada tahap kesiapsiagaan dalam menghadapi ancaman bencana gempa dan tsunami.
1.4 Batasan Penelitian
Dalam penelitian ini tentu diperlukan batasan agar penelitian tetap terarah. Untuk itu penulis akan coba membatasi penelitian pada manajemen pra bencana khususnya upaya Pemerintah Kota Padang untuk meningkatkan kesiapsiagaan dalam menghadapi ancaman gempa dan tsunami
1.5 Sistematika Penelitian
Dalam penelitian tesis ini diperlukan adanya suatu urian mengenai susunan dari penelitian yang di buat agar pembahasan teratur dan terarah pada permasalahan yang sedang di bahas. Untuk itu tesis ini akan di bagi dalam 5 bab, yaitu sebagai berikut
1. Bab I Pendahuluan, dalam bab ini akan diuraikan hal- hal yang melatar belakangi masalah yang akan dibahas.selain itu juga diuraikan pokok permasalahan, tujuan dan manfaat penelitian, serta diakhiri dengan sistematika penulisan.
2. Bab II Tinjauan Pustaka, dalam bab ini penulis mencoba mengemukakan tentang teori – teori yang berkaitan dengan upaya peningkatan kesiapsiagaan masyarakat Kota Padang dalam menghadapi bencana gempa dan tsunami.
3. Bab III, Metode Penelitian yang terdiri dari Model Penelitian, Teknik Pengumpulan Data, Tempat Penelitian, Teknik Penentuan Informan dan Metode Analisis Data.
4. Bab IV berisikan hasil penelitian dan analisa. Pada bab ini penulis memulai untuk medeskripsikan bagaimana upaya Pemerintah Kota Padang untuk meningkatkan kesiapsiagaan masyarakat dalam menghadai ancaman bencana gempa dan tsunami.
5. Bab V, Penutup yaitu bab yang mengakhiri dari semua uraian serta analisa
yang dilakukan oleh penulis berupa kesimpulan dan saran dari hasil penelitian
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Defenisi Manajemen Bencana
Studi mengenai manajemen bencana muncul untuk memecahkan masalah kebencanaan yang akhir – akhir ini makin sering menjadi ancaman keberlangsungan suatu kehidupan. Bencana yang ditimbulkan oleh alam atau karena ulah manusia perlu segera diupayakan penanggulangan dan penanganannya secara cepat, tepat, terpadu, dan terkoordinasi melalui kegiatan pencegahan, penyelamatan, rehabilitasi, dan rekonstruksi. Menurut Rahmat, manajemen bencana merupakan “seluruh kegiatan yang meliputi aspek perencanaan dan penanggulangan bencana, pada sebelum, saat dan sesudah terjadi bencana.” (Purnomo, 2010, p. 93). Di sisi lain, Carter dalam menjelaskan “pengelolaan bencana sebagai suatu ilmu terapan (aplikatif) yang mencari, dengan mengobservasi sistematis dan analisis bencana untuk meningkatkan tindakan – tindakan (measures) terkait dengan preventif (pencegahan), mitigasi (pengurangan), persiapan, respon darurat, dan pemulihan. (Purnomo, 2010, p 93).
Khan (2008) menjelaskan secara komprehensif defenisi dari manajemen bencana sebagai “sum total of all activities, programmes and
measures which can be taken up before, during and after a disaster with the purpose to avoid a disaster, reduce its impact or recover from its losses.” (p. 46).
Untuk mencari solusi atas persoalan bencana yang merupakan masalah publik, maka dibutuhkan manajemen bencana agar dampak buruk dari bencana bisa direduksi. Manajamen bencana seperti yang di jelaskan Asia Disaster Prepereadness Center (2004), yaitu: “Disaster management includes
administrative decisions and operational activities that involve prevention, mitigation, preparedness, response, recovery, and rehabilitation. (p. 1-2).
Sedangkan menurut Sadisun (2004), manajemen bencana merupakan suatu kegiatan yang terpadu, dinamis dan berkelanjutan, yang dilaksanakan semenjak sebelum kejadian bencana, pada saat atau sesaat setelah bencana hingga pasca bencana .(p. 2). Dengan demikian manajemen bencana berarti keterpaduan antara seluruh tahapan bencana dari pra bencana, saat bencana, dan pasca bencana.
Sementara itu University of Wisconsin mendefinisikan manajemen bencana sebagai: "the range of activities designed to maintain control over disaster and
emergency situation and to provide a framework for helping at-risk persons to avoid or recover from the impact of disaster. Disaster management deals with situation that occurs prior to, during, and after the disaster. (Djohanputro, 2009,
p. 1)
Sementara itu menurut Carter (2008) pengelolaan bencana didefenisikan sebagai suatu ilmu pengetahuan terapan (aplikatif) yang mencari, dengan observasi sistematis dan analisis bencana, untuk meningkatkan tindakan – tindakan (measures) terkait dengan preventif (pencegahan), mitigasi (pengurangan), persiapan, respons darurat dan pemulihan. Sedangkan pengelolaan bencana terpadu didefeiniskan sebagai suatu proses yang mempromosikan koordinasi pengembangan dan pengelolaan bencana dan pengelolaan aspek lainnya yang terkait langsung maupun tidak langsung dalam tujuan mengoptimalkan resultan kepentingan ekonomi dan kesehjateraan sosial, khususnya dalam kenyamanan dan keamanan terhadap bencana dalam sikap yang cocok / tepat tanpa mengganggu kestabilan dari ekosistem – ekosistem penting. Proses ini mengimplementasikan suatu ilmu pengetahuan terapan (aplikatif) yang mencari, dengan observasi sistematis dan analisis bencana, untuk meningkatkan tindakan- tindakan yang terorganisir terkait dengan pencegah, pengurangan, persiapan, respons darurat dan pemulihan. (Kodoatie, 2008, p. 48)
2.2 Tujuan Manajemen Bencana
Tujuan manajemen bencana secara sederhana tentu saja meminimalisir jatuhnya korban jiwa dan harta benda. Banyak pihak yang kurang menyadari pentingnya mengelola bencana dengan baik. Salah satu faktornya adalah bencana belum tahu kapan dan dimana pastinya akan terjadi walaupun ancamannya bisa diperkirakan. Untuk tujuan itulah manajemen bencana diperlukan agar manusia senantiasa siap jika bencana itu terjadi. Menurut Ramli ada beberapa tujuan manajemen bencana, diantaranya:
2. Menekan kerugian dan korban yang dapat timbul akibat dampak suatu
bencana atau kejadian.
3. Meningkatkan kesadaran semua pihak dalam masyarakat atau organisasi tentang bencana sehingga terlibat dalam proses penananganan bencana.
4. Melindungi anggota masyarakat dari bahaya atau dampak bencana sehingga korban dan penderitaan yang dialami dapat dikurangi. (Ramli, 2010, p. 11).
Sedangkan Djohanpoetro (2009) menjelaskan tujuan dari manajemen bencana adalah sebagai berikut:
1. Menghindari kerugian pada indiviu, masyarakat, maupun negara melalui tindakan dini (sebelum bencana terjadi). Tindakan ini termasuk ke dalam tindakan pencegahan. Oleh karenanya, tindakan menghindari ini efektif sebelum bencana itu terjadi.
2. Meminimalisasi kerugian pada individu, masyarakat, maupun negara berupa kerugian yang berkaitan dengan orang, fisik, ekonomi, dan lingkungan bila bencana tersebut terjadi. Tujuannya adalah agar bisa meminimalisasi kerugian akan efektif bila bencana itu telah terjadi. 3. Meminimalisasi penderitaan yang ditanggung oleh individu dan
masyarakat yang terkena bencana. Ada juga yang menyebut tindakan ini sebagai pengentasan. Tujuan utamanya adalah untuk membantu individu dan masyarakat yang terkena bencana supaya bisa bertahan hidup dengan cara melemaskan penderitaan yang langsung terjadi pada mereka yang terkena bencana
4. Untuk memperbaiki kondisi sehingga individu dan masyarakat dapat mengatasi permasalahan akibat bencana. Perbaikan kondisi terutama diarahkan kepada perbaikan infratruktur seperti jalan, listirk, penyediaan air bersih, sarana komunkasi, dan sebagainya
5. Untuk mempercepat pemulihan kondisi sehingga individu dan masyarakat bangkit ke kondisi sebelum bencana, atau bahkan mengejar ketinggalan dari individu atau masyarakat lain yang tidak terkena bencana. Perbaikan infrastruktur seperti dijelaskan di atas
aktivitas ekonomi dan sosial berjalan dengan baik sebagaimana layaknya sebuah wilayah. (p. 4-7)
Sementara Eatkin (2008) menyimpulkan tujuan dari bencana adalah sebagai berikut:
a. Minimize the loss, pain and damage caused by disasters, within the larger social context.
b. Minimize the damage caused by disasters, while maintaining the
structures of rights, power and wealth within society, as well as the institutions that support them. (p. 15).
2.3 Model Manajemen Bencana
Dalam mengatasi persoalan kebencanan, ada beberapa cara yang disebut sebagai model manajemen bencana. Menurut Makki, terdapat lima model manajemen bencana yaitu:
1. Disaster management continuum model, Model ini mungkin merupakan model yang paling popular karena terdiri dari tahap-tahap yang jelas sehingga lebih mudah diimplementasikan. Tahap-tahap manajemen bencana di dalam model ini meliputi emergency, relief, rehabilitation,
reconstruction, mitigation, preparedness, dan early warning.
2. Pre-during-post disaster model. Model manajemen bencana ini membagi tahap kegiatan di sekitar bencana. Terdapat kegiatan-kegiatan yang perlu dilakukan sebelum bencana, selama bencana terjadi, dan setelah bencana. Model ini seringkali digabungkan dengan disaster management continuum
model.
3. Contract-expand model. Model ini berasumsi bahwa seluruh tahap-tahap yang ada pada manajemen bencana (emergency, relief, rehabilitation,
reconstruction, mitigation, preparedness, dan early warning) semestinya
tetap dilaksanakan pada daerah yang rawan bencana. Perbedaan pada kondisi bencana dan tidak bencana adalah pada saat bencana tahap tertentu lebih dikembangkan (emergency dan relief) sementara tahap yang lain seperti rehabilitation, reconstruction, dan mitigation kurang ditekankan.
4. The crunch and release model. Manajemen bencana ini menekankan
upaya mengurangi kerentanan untuk mengatasi bencana. Bila masyarakat tidak rentan maka bencana akan juga kecil kemungkinannya terjadi meski
hazard tetap terjadi.
5. Disaster risk reduction framework. Model ini menekankan upaya manajemen bencana pada identifikasi risiko bencana baik dalam bentuk kerentanan maupun hazard dan mengembangkan kapasitas untuk mengurangi risiko tersebut. (APDC, 2004, p. 3 – 6).
2.4 Tahapan Manajemen Bencana
Bantuan bencana pada dasarnya memerlukan suatu mekanisme khusus yang meliputi kegiatan – kegiatan mitigasi, kesiapsiagaan, tanggap darurat, rehabilitasi, dan rekonstruksi yang dilakukan secara terus menerus dan berkesinambungan. (Purnomo, 2010, p. 89). Sementara Rahmat menjelaskan, secara garis besar manajemen bencana terbagi atas:
1. Kegiatan pra bencana yang mencakup kegiatan pencegahan, mitigasi, kesiapsiagaan, serta peringatan dini;
2. Kegiatan saat terjadi bencana yang mencakup kegiatan tanggap darurat untuk meringankan penderitaan sementara, seperti kegiatan search and
rescue (SAR), bantuan darurat dan pengungsian.
3. Kegiatan pasca bencana yang mencakup kegiatan pemulihan, rehabilitasi, dan rekonstruksi. (p. 4).
Sedangkan Wolensky menunjukkan proses manajemen bencana terdiri dari empat tahap, yaitu: “tahap sebelum bencana (mitigation and preparedness
planning), tahap tanggap darurat (immeditiate pre and post impact), tahap
pemulihan jangka dekat (dua tahun), dan tahap pemulihan jangka panjang. (Purnomo, 2010, p. 87).
Sementara itu kondoatie menyebutkan setiap bencana mempunyai karakteristik yang berbeda – beda namun pada hakikatnya pola pengelolaannya secara substanis hampir sama. Oleh karena itu dapat dibuat siklus perencanaan bencana yang skema seperti dibawah ini:
Gambar 2.1: Siklus Pengelolaan Bencana
Sumber: Kondoatie, Analisa Ancaman Bencana Hydro – Meterologis di Indonesia 2008
Walaupun pendapat para ahli tersebut berbeda namun pada intinya menyebutkan tahapan manajemen bencana dalam tiga tahap, yaitu sebelum terjadinya bencana, pada waktu bencana terjadi dan sesudah bencana terjadi. Untuk lebih jelasnya bisa dilihat pada tabel berikut:
C. Saat menjelang bencana Kesiapsiagaan Mitigasi Pencegahan Action Plan Perencanaan dan Pengembangan Penelitian/Studi Pemulihan Respon / Tindakan Darurat dan Pertolongan
Dampak Bencana B. Pra Bencana A. Jauh Sebelum Bencana E. Pasca Bencana D. Saat Bencana
Tabel 2.1: Tahapan – Tahapan Manajemen Bencana
Peneliti Tahapan
Wolensky Sebelum terjadi bencana (mitigation
and prepereadness)
Tanggap darurat (immeditiate pre
and post impact)
Pemulihan jangka dekat (2 tahun) Pemulihan jangka panjang (10
tahun)
Waugh Peringatan (prevention)
Perencanaan dan Persiapan (planning and prepereadness) Tanggapan (response)
Pemulihan (recovery) Helsoot dan Ruitenberg Peringatan (prepereadness)
Emergensi (emergency) Pemulihan (recovery)
Sumber: Hadi Purnomo dan Ronny Sugiantoro, 2010, Manajemen Bencana, Yogyakarta, Media Pressindo. Hal 87
Khan (2008) menyimpulkan siklus manajemen bencana dalam tiga tahapan utama yaitu:
1. Before a disaster (pre-disaster). Pre-disaster activities those which are taken to reduce human and property losses caused by a potential
hazard. For example, carrying out awareness campaigns,
strengthening the existing weak structures, preparation of the disaster management plans at household and community level, etc. Such risk reduction measures taken under this stage are termed as mitigation and preparedness activities.
2. During a disaster (disaster occurrence). These include initiatives taken to ensure that the needs and provisions of victims are met and
suffering is minimized. Activities taken under this stage are called emergency response activities.
3. After a disaster (post-disaster). There are initiatives taken in response to a disaster with a purpose to achieve early recovery and rehabilitation of affected communities, immediately after a disaster strikes. These are called as response and recovery activities. (p. 47).
2.5 Paradigma Pengurangan Resiko Bencana
Kesiapsiagaan sebagai bagian dari strategi pengurangan resiko bencana yang mendahulukan aspek pencegahan terhadap dampak dari bencana. Pada saat ini bencana, tidak lagi dianggap sebagai teguran dari alam atau kecelakaan semata yang tidak bisa dicegah dan diprediksi kapan akan datangnya. Juga tak hanya berupa kejadian yang disebabkan oleh alam yang makin meningkat akibat buruknya pengelolaan sumber daya alam. Sehingga, bencana tidak hanya dilihat dari faktor penyebabnya saja, tetapi juga akibatnya terhadap masyarakat. Definisi mutakhir terhadap bencana dijelaskan bahwa bencana tidak bisa dibedakan lagi berdasarkan sebabnya, tetapi berdasarkan dampaknya, sehingga didefenisikan sebagai berikut: “suatu gangguan serius terhadap keberfungsian suatu masyarakat sehingga menyebabkan kerugian yang meluas pada kehidupan manusia dari segi materi, ekonomi, atau lingkungan dan yang melampaui kemampuan masyarakat tersebut untuk mengatasinya dengan sumber daya mereka sendiri. (Parlan, 2010, p. 6)
Menurut Parlan (2010), pada tingkat global, pandangan terhadap bencana juga mengalami perubahan, dulu bencana semata – mata relevan dengan kedaruratan, dan lebih ditekankan pada cara menanggulangi bencana setelah terjadi. Sedang menurut pandangan perlindungan sipil, bencana terkait erat dengan proses pembangunan, pemerintahan dan kemasyarakatan di seluruh siklus bencana menjadi, serangkaian kegiatan baik sebelum, pada saat, maupun sesudah terjadi bencana yang dirancang untuk memberikan kerangka kerja bagi perorangan atau masyarakat berisiko terkena bencana untuk menghindari, mengendalikan resiko, mengurangi, menanggulangi, maupun memulihkan diri
dari dampak bencana. (p. 7). Sementara itu pujiono mengungkapkan ada tiga hal penting dalam perubahan paradigma penanggulangan bencana, yaitu:
1. Dari respon darurat ke manajemen resiko, perubahan ini mendorong perubahan radikal cara pandang. Tadinya penanggulangan bencana dipandang sebagai tindakan khusus terbatas pada keadaan darurat, dilakukan oleh pakar saja, kompleks, mahal dan cepat. Sekarang, penanggulangan bencana bukan lagi sekedar merespons kedaruratan, melainkan tindakan untuk melakukan manajemen resiko.
2. Perlindungan rakyat, sebagai wujud pergeseran cara pandang dari kekuasaan pemerintah ke perlindungan sebagai hak asasi rakyat. Tadinya perlindungan diberikan sebagai bukti kemurahan penguasa untuk rakyatnya. Dengan demokratisasi dan otonomi daerah, akuntabilitas pemerintah daerah bergeser lebih dekat ke konstituen. Pemerintah daerah adalah pihak yang diberikan mandat oleh konstituennya untuk, antara lain, menciptakan dan membagi kesehjateraan, dan memastikan perlindungan. Pergerseran ini mengharuskan Pemerintah Daerah untuk melihat perlindungan sebagai suatu mandat yang sama dengan mandat ekonomi dan kesehjateraan 3. Dari tanggung jawab pemerintah ke urusan bersama masyarakat. ini
berkaitan dengan bagaimana membawa penanggulangan bencana dari ranah pemerintah ke arah urusan kemaslahatan bersama, dimana semua aspek penanggulangan bencana, mulai dari kebijakan, kelembagaan, koordinasi dan mekanisme harus menggalakkan peran serta masyarakat luas dan dunia usaha. (Parlan, 2010, p. 8).
Ketiga perubahan paradigma tersebut meliputi perubahan, diantaranya adalah perubahan dari aspek bencana, pandangan yang berpengaruh saat ini dan adanya pandangan alternatif sebagai pilihan.
Tabel 2.2. Pergeseran Pandangan Penanganan Bencana
Aspek Pandangan Dominan Pandangan Alternatif
Hakekat Bencana Penyimpangan dari kewajaran
Bagian dari kewajaran, timbul masalah – masalah yang tidak teratasi
Cara Pandang Bencana dilihat sebagai kejadian yang berdiri sendiri
Bencana merupakan bagian dari proses pembangunan yang normal
Hubungan dengan komunitas
Kurang menganalisa hubungan – hubungan dengan kondisi komunitas pada keadaan normal
Analisa terhadap kondisi komunitas pada keadaan normal merupakan faktor yang mendasar dalam mengenali bencana Kaitan dengan
kewajaran
Kurang ditekankan Menekankan pada solusi yang mengubah struktur hubungan dalam komunitas yang menjadi lebih rentan terhadap bencana
Sarana penyelesaian
Didominasi rekayasa, teknik, hokum dan stabilisasi
Menekankan pada solusi yang mengubah struktur hubungan dalam komunitas menjadi penyebab komunias menjadi lebih rentan terhadap bencana
Susunan keorganisasian
Institusi yang terlibat dalam intervensi sangat terpusat dengan tingkat partisipasi komunitas sangat rendah
Partisipatori institusi yang terlibat tersebar, sehingga komunitas menjadi pemeran utama dalam penyusunan strategi, dimana komunitas tidak dipandang sebafai korban tetapi mitra Ciri pemerintahan Kurang akuntabel, kurang
transparan, kurang dapat dipercaya
Lebih akuntabel, transparan dan menekankan kepercayaan Waktu
penanggulangan
Pasca kejadian Setiap waktu dengan penekanan pada sebelum keajadian bencana Arah kerja Pemulihan ke taraf sebelum
bencana
Bencana merupakan kesempatan mereformasi komunitas menuju kondisi yang lebih baik
Sumber: Hening Parlan, Paradigma Penanggulangan Bencana, 2008 Yogyakarta, Sheep Indonesia, Hal 9
Dengan adanya perubahan paradigm tersebut diharapkan akan terjadi pengurangan resiko yang sistematis yang pada akhirnya masyarakat/komunitas akan mampu bertahan dari situasi – situasi sulit dalam berbagai bencana
2.6 Kesiapsiagaan
Dari pengalaman dalam menangani berbagai kejadian bencana di berbagai belahan bumi ini, dalam 20 tahun terakhir ini telah dirasakan pentingnya meningkatkan kesiapsiagan masyarakat, bukan saja pada tingkat pemerintahan dari suatu negara atau suatu daerah, tetapi juga pada tingkatan komunitas yang langsung merasakan dan harus menghadapi bencana itu sendiri, terutama sebelum bantuan atau pertolongan datang dari instansi atau badan-badan pertolongan atau penanganan bencana yang resmi. Pengertian komunitas dapat didekati dengan definisi dari McMillan & Chavis sebagai berikut: “community is defined as a
feeling that members have a belonging, a feeling that members matter to one another and to the group, and a shared faith that members’ need will be met through their commitment to be together” (LIPI, 2006, p.1 )
Pada realitasnya, di masyarakat masih banyak terdapat berbagai penafsiran yang berbeda terhadap konsep kesiapsiagaan. Dalam kajian untuk pengembangan kerangka penilaian kesiapsiagaan masyarakat ini, telah digunakan suatu konsep atau pengertian dari Nick Carter dalam LIPI/ISDR (2006), mengenai kesiapsiagaan dari suatu pemerintahan, suatu kelompok masyarakat atau individu, sebagai berikut: “tindakan-tindakan yang memungkinkan pemerintahan, organisasiorganisasi, masyarakat, komunitas dan individu untuk mampu menanggapi suatu situasi bencana secara cepat dan tepat guna. Termasuk ke dalam tindakan kesiapsiagaan adalah penyusunan rencana penanggulangan bencana, pemeliharaan sumberdaya dan pelatihan personil. (LIPI, 2006, p. 2).
Sementara itu, Sutton (2006) mengatakan bahwa konsep dari kesiapsiagaan sendiri adalah
“The concept of disaster preparedness encompasses measures aimed at
enhancing life safety when a disaster occurs, such as protective actions during an earthquake, hazardous materials spill, or terrorist attack. It also includes actions designed to enhance the ability to undertake emergency
actions in order to protect property and contain disaster damage and disruption, as well as the ability to engage in post-disaster restoration and early recovery activities. (p. 3).
Sutton (2006) juga menambahkan bahwa kesiapsiagaan itu adalah “commonly viewed as consisting of activities aimed at improving response
activities and coping capabilities. However, emphasis is increasingly being placed on recovery preparedness, that is, on planning not only in order to respond effectively during and immediately after disasters but also in order to successfully navigate challenges associated with short- and longer-term recovery
(p. 3).
Sutton (2006) juga membuat standar penilaian kemampuan untuk kesiapsiagaan yaitu The Capabality Assesment of Readiness yang berisikan elemen sebagai berikut:
a. Laws and Authorities
b. Hazard Identification and Risk Assessment c. Hazard Mitigation
d. Resource Management
e. Direction, Control, and Coordination f. Communications and Warning g. Operations and Procedures h. Logistics and Facilities i. Training
j. Exercises, Evaluations, and Corrective Actions
k. Crisis Communications, Public Education, and Information
Sedangkan dimensi dan aktiftas kesiapsiagaan sendiri menurut Sutton adalah:
Tabel 2.3 Dimensi Kesiapsiagaan
Dimension Activities
Hazard Knowledge Conducting hazard, impact, and vulnerability assessments, Using loss estimation software, scenarios, census data; Understanding potential impacts on facilities, structures, infrastructure, populations; Providing hazard information to diverse stakeholders Management, Direction and
Coordination
Assigning responsibilities; Developing a division of labor and a common vision of response-related roles and responsibilities; Forming preparedness committees, networks; Adopting required and recommended management procedures (e.g., National Incident Management System). Providing training experiences, conducting drills, educating the public
Formal and Informal Response Plans and Agreement
Developing disaster plans, evacuation plans, memoranda of understanding, mutual aid agreements, collaborative partnerships, resourcesharing agreements; Participating in broader and more general planning arrangements (e.g., neighborhood and community preparedness groups, Urban Area Security Initiative regional plans, industry-wide preparedness initiatives)
Supportive Resources Acquiring equipment and supplies to support response activities; Ensuring coping capacity, Recruiting staff; Identifying previously unrecognized resources; Developing logistics capabilities
Life Safety Protection Preparing family members, employees, others to take immediate action to prevent death and injury, e.g., through evacuating, sheltering in place, using “safe spaces” within structures, taking emergency actions to lessen disaster impacts on health and safety; Containing secondary threats, e.g. fire following earthquakes
Property Protection Acting expediently to prevent loss or damage of property; protecting inventories, securing critical records; Ensuring that critical functions can be maintained during disaster; Containing secondary threats
Emergency Coping and Restoration of Key Function
Developing the capacity to improvise and innovate Developing the ability to be self-sustaining during disasters; Ensuring the capacity to undertake emergency restoration and early recovery measures
Initiation of Recovery Preparing recovery plans; developing ordinances and other legal measures to be put into place following disasters; Acquiring adequate insurance; Identifying sources of recovery aid
