BAB II
LAPORAN KEUANGAN SESUAI STANDAR AKUNTANSI PEMERINTAHAN MENURUT PP NO. 71 TAHUN 2010
A. Sistem Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual
Sistem akuntansi berbasis akrual, seperti yang telah disimpulkan oleh KSAP adalah suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi dan peristiwa lainnya diakui, dicatat, dan disajikan dalam laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut, tanpa memerhatikan waktu kas atau setara kas diterima atau dibayarkan. Dalam akuntansi berbasis akrual, waktu pencatatan (recording) sesuai dengan saat terjadinya arus sumber daya, sehingga dapat menyediakan informasi yang paling komprehensif karena seluruh arus sumber daya dicatat.11
Halim dan Kusufi menyimpulkan bahwa basis akrual mampu memenuhi tujuan pelaporan yang tidak dapat dipenuhi oleh basis kas, tujuan pelaporan tersebut adalah tujuan manajerial dan pengawasan.12 Secara sederhana, dikatakan bahwa penerapan akuntansi berbasis akrual ditujukan untuk mengatasi ketidakcukupan basis kas untuk memberikan data yang lebih akurat, diantaranya adalah sebagai berikut :13
11Komite Standar Akuntansi Pemerintahan. 2006, “Memorandum Pembahasan Penerapan
Basis Akrual Dalam Akuntansi Pemerintahan Di Indonesia. Bahan Bahasan Untuk LimitedHearing”, http://ksap.org/memorandum. (diakses tanggal 9 April 2012)
12
Halim, Abdul dan Kusufi, M.S, Akuntansi Sektor Publik: Akuntansi Keuangan Daerah Edisi 4 (Jakarta: Salemba Empat.2012), hlm. 53.
13Bambang Widjajarso, “
1. Akuntansi berbasis kas tidak menghasilkan informasi yang cukup-misal transaksi non kas untuk pengambilan keputusan ekonomi, misalnya hutang dan piutang, sehingga penggunaan basis akrual sangat disarankan.
2. Hanya akuntansi berbasis akrual menyediakan informasi yang tepat untuk menggambarkan biaya operasi yang sebenarnya (full costs of operation), misalnya keputusan apakah suatu pekerjaan harus dikontrakkan atau dilakukan secara swa kelola.
3. Hanya akuntansi berbasis akrual yang dapat menghasilkan informasi yang dapat diandalkan dalam informasi aset dan kewajiban.
4. Hanya akuntansi berbasis akrual yang menghasilkan informasi keuangan yang komprehensif tentang pemerintah, misalnya penghapusan hutang yang tidak ada pengaruhnya di laporan berbasis kas.
Dalam presentasinya, Heather Thompson, Project Manager dari Transition from Cash to Accrual Accounting Project, Public Expenditure
Management menyampaikan beberapa tujuan penggunaan basis akrual yakni sebagai berikut :14
1. Untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas sistem keuangan (penganggaran, akuntansi dan pelaporan) dalam sektor publik.
2. Untuk meningkatkan pengendalian fiskal, manajemen aset dan budaya sector publik.
3. Untuk meningkatkan akuntabilitas dalam program penyediaan barang dan jasa oleh pemerintah.
14Ibid
4. Menyediakan informasi yang lebih lengkap bagi pemerintah untuk pengambilan keputusan.
5. Untuk mereformasi sistem anggaran belanja (apropriasi)
6. Untuk mencapai transparansi yang lebih luas atas biaya pelayanan yang dilakukan oleh pemerintah.
Tujuan penerapan basis akuntansi akrual berdasarkan pemaparan diatas pada dasarnya adalah untuk memperoleh informasi yang tepat atas jasa yang diberikan pemerintah dengan lebih transparan.15
Pasal 1 ayat (8) PP No. 71 Tahun 2010 menyatakan bahwa:
“Standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual adalah standar akuntansi pemerintahan yang mengakui pendapatan, beban, aset, utang, dan ekuitas dalam pelaporan finansial berbasis akrual, serta mengakui pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam pelaporan pelaksanaan anggaran berdasarkan basis yang ditetapkan dalam APBN/APBD.”
Tahun 2010 Pemerintah menerapkan PP No. 71 Tahun 2010 menggantikan PP No. 24 Tahun 2005. PP No. 71 Tahun 2010 ini memberlakukan basis akrual untuk pendapatan, belanja aset, kewajiban, dan ekuitas paling lambat 2015. Sesuai dengan SAP 2010, dengan basis akrual penuh, laporan keuangan pokok pemerintah menjadi lengkap, yaitu terdiri dari :16
1. Laporan Realisasi Anggaran ( LRA)
Laporan Realisasi Anggaran menyajikan ikhtisar sumber, alokasi,dan pemakaian sumber daya keuangan yang dikelola oleh pemerintah
15Ibid.,
hlm. 33.
16
pusat/daerah, yang menggambarkan perbandingan antara anggaran dan realisasinya dalam satu periode pelaporan.
2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LPSAL)
Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih menyajikan informasi kenaikan atau penurunan Saldo Anggaran Lebih tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya.
3. Neraca
Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas pada tanggal tertentu.
4. Laporan Operasional (LO)
Laporan Operasional menyajikan ikhtisar sumber daya ekonomi yang menambah ekuitas dan penggunaannya yang dikelola oleh pemerintah pusat/daerah untuk kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dalam satu periode pelaporan.
5. Laporan Arus Kas (LAK)
Laporan Arus Kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan aktivitas operasi, investasi, pendanaan, transistoris yang menggambarkan saldo awal, penerimaan, pengeluaran, dan saldo akhir kas pemerintah pusat/daerah selama periode tertentu.
6. Laporan Perubahan Ekuitas (LPE)
7. Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK)
Catatan atas Laporan Keuangan meliputi penjelasan naratif atau rincian dari angka yang tertera dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan SAL, Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, Neraca, dan Laporan Arus Kas. Catatan atas Laporan Keuangan juga mencakup informasi tentang kebijakan akuntansi yang dipergunakan oleh entitas pelaporan dan informasi lain yang diharuskan dan dianjurkan untuk diungkapkan di dalam Standar Akuntansi Pemerintahan serta ungkapan-ungkapan yang diperlukan untuk menghasilkan penyajian laporan keuangan secara wajar.
Ruang lingkup pengaturan yang terdapat dalam PP No. 71 Tahun 2010, meliputi SAP berbasis akrual dan SAP berbasis kas menuju akrual. SAP berbasis akrual terdapat pada lampiran I dan berlaku sejak tanggal ditetapkan dan dapat segera diterapkan oleh setiap entitas (strategi pentahapan pemberlakuan akan ditetapkan lebih lanjut oleh menteri keuangan dan menteri dalam negeri). SAP berbasis kas menuju akrual terdapat pada lampiran II dan berlaku selama masa transisi bagi entitas yang belum siap untuk menerapkan SAP yang berbasis akrual. Dengan kata lain, lampiran II merupakan lampiran yang memuat kembali seluruh aturan yang ada pada PP No 24 Tahun 2005 tanpa perubahan sedikit pun. Sementara lampiran III ditujukan sebagai referensi untuk memahami dan menerapkan SAP berbasis akrual.
saat terjadinya peristiwa, tanpa melihat kas atau setara kas diterima atau dibayarkan.17
Akuntansi akrual memberikan informasi atas pendapatan dan beban (expenses), meliputi pengaruh dari transaksi yang kas-nya belum diterima atau dibayarkan. Informasi yang akurat atas pendapatan adalah hal esensial untuk menilai pengaruh perpajakan dan pendapatan lainnya terhadap posisi fiskal pemerintah dan dalam menilai kebutuhan pinjaman dalam jangka panjang. Informasi atas pendapatan membantu baik para pengguna maupun pemerintah sendiri untuk menilai apakah pendapatan tahun berjalan sudah cukup untuk menutup biaya-biaya program dan pelayanan pada tahun yang bersangkutan.
Pemerintah membutuhkan informasi tentang beban-beban agar dapat menilai berapa jumlah pendapatan yang mereka perlukan, menilai keberlanjutan (sustainability) dari program-program yang sedang berjalan, dan mengestimasi biaya dari aktivitas-aktivitas dan pelayanan yang diusulkan. Akuntansi akrual memberikan informasi biaya penuh (full costs) dari aktivitas pemerintah, sehingga pemerintah dapat:18
1. menghitung biaya-biaya sebagai konsekuensi dari sebuah kebijakan untuk pencapaian tujuan dan biaya dari mekanisme alternatif untuk mencapai tujuan tersebut;
17
Pendapatan baru akan diakui pada saat hak atas pendapatan tersebut timbul, bukan pada saat kas diterima. Begitu pula dengan pengakuan beban, baru akan diakui saat kewajiban untuk membayar timbul dan bukan pada saat kewajiban telah dibayarkan.
18Budi Mulyana, “Penggunaan Akuntansi Akrual di Negara
2. memutuskan apakah akan memproduksi pelayanan sendiri di dalam pemerintahan, atau membeli barang dan jasa secara langsung dari organisasi non-pemerintah;
3. memutuskan apakah pengguna akan dibebani biaya dengan layanan yang diberikan;
4. mengalokasikan tanggung jawab untuk pengelolaan biaya tertentu.
Akuntansi akrual dapat memberikan informasi apakah sub-entitas memberikan pelayanan-pelayanan tertentu dalam anggaran yang telah disetujui. Informasi yang sama, pada level yang lebih detil, dapat juga digunakan dalam sub-entitas untuk mengelola aktivitas dan biaya-biaya program.
Menurut Mardiasmo, pengaplikasian accrual basis dalam akuntansi sektor publik pada dasarnya adalah untuk menentukan cost of services dan charging for services. Penentuan hal ini bertujuan untuk mengetahui besarnya biaya yang dibutuhkan untuk menghasilkan pelayanan publik serta penentuan harga pelayanan yang dibebankan kepada publik. Hal ini berbeda dengan tujuan pengaplikasian accrual basis dalam sektor swasta yang digunakan untuk mengetahui dan membandingkan besarnya biaya terhadap pendapatan (proper matching cost against revenue). Perbedaan ini disebabkan karena pada sektor swasta orientasi lebih difokuskan pada usaha untuk memaksimumkan laba (profit oriented), sedangkan dalam sektor publik orientasi difokuskan pada optimalisasi pelayanan publik (public service oriented).19
19
Menurut International Public Sector Accounting Standard Board,
akuntansi akrual menghasilkan laporan keuangan yang :20
1. memperlihatkan bagaimana pemerintah telah mendanai kegiatan-kegiatannya yang memenuhi kewajiban kasnya;
2. memungkinkan para pengguna untuk mengevaluasi kemampuan pemerintah dalam mendanai kegiatan-kegiatannya dan memenuhi kewajiban dan komitmennya;
3. memperlihatkan posisi keuangan pemerintah dan perubahan-perubahannya; 4. dapat menunjukkan bagaimana (keberhasilan ) pemerintah dalam mengelola
sumberdayanya, dan
5. berguna dalam mengevaluasi kinerja pemerintah terkait dengan biaya, efisiensi, dan capaian-capaian (efektifitas) pelayanannya.
Penerapan basis akrual dalam sistem akuntansi pemerintahan suatu negara bukanlah suatu hal yang mudah. ADB (Asian Development Bank) secara khusus menyoroti masalah penerapan basis akrual bagi negara berkembang yang dituangkan dalam makalah berjudul Accrual Budgeting and Accounting in Government and its Relevance for Developing Member Countries dan memberikan tujuh rekomendasi penerapan basis akrual bagi negara berkembang, yaitu:
1. Kehati-hatian dalam memilih strategi penerapan basis akrual. Terdapat dua model utama dalam menerapkan basis akrual yakni model big bang dan model bertahap. Keuntungan pendekatan big bang adalah mendukung terjadinya
20 Wyne, Andy. “
perubahan budaya organisasi, cepat mencapai tujuan, dan dapat menghindari resiko kepentingan. Meskipun mengandung kelemahan seperti beban kerja menjadi tinggi, tidak ada waktu untuk menyelesaikan masalah yang mungkin timbul, dan komitmen politik yang mungkin bisa berubah. Sedangkan, keuntungan pendekatan bertahap adalah dapat diketahuinya permasalahan yang mungkin timbul dan cara penyelesaiannya selama masa transisi, basis kas masih dapat dilakukan secara paralel untuk mengurangi resiko kegagalan. 2. Komitmen politik merupakan salah satu kunci penting. Komitmen politik
dalam penerapan basis akrual bagi negara berkembang menjadi sangat esensial, sehingga komitmen politik ini diperlukan untuk menghilangkan adanya kepentingan yang tidak sejalan.
3. Tujuan yang ingin dicapai harus dikomunikasikan. Hasil dan manfaat yang ingin dicapai dengan penerapan basis akrual harus secara intens dikomunikasikan kepada pihak-pihak yang bersangkutan.
4. Perlunya tenaga akuntan yang andal. Tenaga akuntan yang professional akan sangat diperlukan untuk rekrutmen dan pelatihan yang cukup. Kekurangan tenaga akuntan akan menyebabkan penundaan penerapan basis akrual pada akuntansi pemerintah.
proses yang telah ada, sebelum mempertimbangkan perpindahan ke basis akuntansi akrual.
6. Badan audit tertinggi harus memiliki sumber daya yang tepat. Badan audit
memegang kunci yang sangat penting dalam penerapan basis akrual. Dibutuhkan waktu beberapa tahun untuk melakukan profesionalisme tenaga audit.
7. Penerapan basis akrual harus merupakan bagian dari reformasi birokrasi Penerapan basis akrual tidak boleh hanya dilihat sebagai masalah teknik akuntansi saja, tetapi penerapan ini membutuhkan perubahan budaya organisasi dan harus merupakan bagian dari reformasi birokrasi secara menyeluruh.21
Gerbong reformasi pengelolaan keuangan negara ini, reformasi akuntansi dan keuangan pemerintah merupakan salah satu bagian penting. Tegasnya dalam peningkatan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara sesuai dengan prinsip-prinsip tata kelola yang baik, pemerintah harus menerapkan akuntansi berbasis akrual untuk pelaporan keuangannya. Good governance menghendaki pemerintahan dijalankan dengan mengikuti prinsip-prinsip pengelolaan yang baik, seperti transparansi (keterbukaan), akuntabilitas, partisipasi, keadilan, dan kemandirian, sehingga sumber daya negara yang berada dalam pengelolaan pemerintah benar-benar mencapai tujuan sebesar-besarnya untuk kemakmuran dan kemajuan rakyat dan negara. Penerapan prinsip-prinsip good governance
dalam penyelenggaraan negara tak lepas dari masalah akuntabilitas dan
21
tranparansi dalam pengelolaan keuangan negara dan daerah. Akuntabilitas keuangan merupakan pertanggungjawaban lembaga-lembaga publik untuk menggunakan dana publik (public money) secara ekonomis, efisien dan efektif, tidak ada pemborosan dan kebocoran dana, serta korupsi. Akuntabilitas keuangan ini sangat penting karena menjadi sorotan utama masyarakat. Akuntabilitas ini mengharuskan lembaga-lembaga publik untuk membuat laporan keuangan untuk menggambarkan kinerja financial organisasi kepada pihak luar. Akuntabilitas keuangan terkait dengan penghindaran penyalahgunaan dana publik.22
Ketentuan dalam UU No. 17 Tahun 2003 Pasal 36 ayat (1) mengamanatkan penggunaan basis akrual dalam pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja, yang berbunyi sebagai berikut:
“Ketentuan mengenai pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 13,14,15 dan 16 undang-undang ini dilaksanakan selambat-lambatnya dalam 5 (lima) tahun. Selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas.”
Penerapan akuntansi berbasis akrual juga tertuang dalam Pasal 70 ayat (2) UU No. 1 Tahun 2004 menyatakan bahwa ketentuan mengenai pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual dilaksanakan selambat-lambatnya pada tahun anggaran 2008. Meskipun menggariskan penggunaan berbasis akrual, baik UU No. 17 Tahun 2003 maupun UU No. 1 Tahun 2004 memberikan kelonggaran penggunaan basis akrual belum bisa dilaksanakan.
22
Sesuai dengan Pasal 51 ayat (2) dan (3) UU No. 1 Tahun 2004, instansi pemerintah baik pusat maupun daerah wajib menyelenggarakan akuntansi atas transaksi keuangan, asset, hutang, dan ekuitas dana, termasuk transaksi pendapatan dan belanja, dan menyusun laporan keuangan yang sesuai dengan SAP. Atas amanat Pasal 51 ini, Pemerintah menerbitkan PP No. 24 Tahun 2005. Penerapan basis akrual dalam pelaporan keuangan ini dipandang dapat memenuhi tuntutan transparansi dan akuntabilitas kinerja pemerintah, mengingat pelaporan berbasis akrual menghasilkan informasi yang memberikan gambaran secara komprehensif dan realistik mengenai baik posisi keuangan maupun hak dan kewajiban pemerintah, dan berguna untuk megevaluasi kinerja pemerintah, khususnya yang terkait dengan biaya layanan, efisiensi dan efektivitas pengelolaan.23
Penerapan akuntansi berbasis akrual dilihat dengan telah disusunnya sejumlah peraturan baik untuk pemerintah pusat maupun pemerintah daerah sesuai dengan ketentuan PP No. 71 Tahun 2010. Pertama-tama sesuai dengan amanat Pasal 6 ayat (4) PP No. 71 Tahun 2010, telah ditetapkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 238 Tahun 2011 (PMK 239/2011) tentang Pedoman Umum Sistem Akuntansi Pemerintahan (selanjutnya disebut PUSAP). Selanjutnya, sesuai dengan ketentuan Pasal 6 ayat (2) dan (3) PP No. 71 Tahun 2010, telah ditetapkan, masing-masing untuk pemerintah pusat dan untuk pemerintah daerah, peraturan pelaksanaan sistem akuntansi pemerintahan yang mengacu pada PUSAP tersebut sebagai berikut :
23
1. Untuk pemerintah pusat :
a. PMK 213/2013 tentang Sistem Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat;
b. PMK 214/2013 tentang Bagan Akun Standar;
c. PMK 215/2013 tentang Jurnal Akuntansi Pemerintah pada Pemerintah Pusat;
d. PMK 219/2013 tentang Kebijakan Akuntansi Pemerintah Pusat; dan e. Keputusan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor 224 Tahun 2013
(KepdirjenPbn 224/2013) tentang Kodefikasi Segmen Akun pada Bagan Akun Standar.
2. Untuk pemerintah daerah:
Permendagri 64/2013 tentang Penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual pada Pemerintah Daerah, yang mencakup:
a. Lampiran I tentang Paduan Penyusunan Kebijakan Akuntansi Pemerintah Daerah;
b. Lampiran II tentang Panduan Penyusunan Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah;
c. Lampiran III tentang Bagan Akun Standar Pemerintah Daerah; d. Lampiran IV tentang Format Konversi Penyajian LRA.
merupakan sistem aplikasi yang mendukung proses pengelolaan anggaran yang meliputi penyusunan anggaran pelaksanaan anggaran dan pelaporan (pertanggungjawaban) anggaran. Pengguna sistem ini adalah Ditjen Anggaran untuk penyusunan anggaran, Ditjen Perbendaharaan untuk pelaksanaan anggaran dan satuan kerja pengelolaan Bagian Anggaran 999 (BA 999) di Kementerian Keuangan, dan beberapa instansi yang ditetapkan. Sistem ini telah diluncurkan pada Agustus 2013 dan telah diimplementasikan di 62 unit Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara ( selanjutnya disebut KPPN) pada 7 Kantor Wilayah Ditjen Perbendaharaan. Direncanakan pada tahun 2015 akan dilanjutkan rollout
SPAN ini pada 117 KPAN dan 26 Kanwil.
Adapun SAKTI pada dasarnya adalah SPAN untuk satuan kerja yang tidak mendapat akses langsung ke SPAN. Dengan SAKTI inisatuan kerja mengelola anggaran dan menyusun laporan keuangan berbasis akrualSayangnya SAKTI ini masih belum selesai dibangun, dan dalam masa transisi ke akrual penuh direncanakan penggunaan Sistem Akuntansi Instansi Berbasis Akrual (selanjutnya disebut SAIBA). SAIBA pada dasarnya adalah sistem aplikasi akuntansi berbasis CTA yang dimodifikasi untuk penyusunan laporan keuangan berbasis akrual pada akhir tahun. Dengan SAIBA, berarti selama tahun berjalan transaksi akan dicatat dengan menggunakan basis CTA dan pada akhir tahun dilakukan penyesuaian untuk menghasilkan laporan keuangan berbasis akrual.24
Kelonggaran untuk menggunakan basis kas tampaknya memang diperlukan, sebagaimana terbukti bahwa basis akrual penuh belum dapat
24Ibid.,
dilaksanakan. Namun demikian, pada kenyataannya ketika basis akrual belum dapat dilaksanakan, basis akuntansi yang diterapkan adalah basis kas menuju akrual ( Cash Towards Accrual, CTA.)
Menjembatani antara basis kas dengan basis akrual pada akuntansi
pemerintahan, maka pemerintah menerbitkan PP No. 25 Tahun 2004 yang di
dalamnya menerapkan basis kas menuju akrual (CTA). PP No. 24 Tahun 2005
bersifat sementara, dengan kata lain basis kas menuju akrual ini masih bersifat
sementara karena diharapkan secara bertahap dalam waktu lima tahun setelah
diterbitkannya PP ini bisa diterapkan basis akrual secara penuh. Sifat dari PP No.
24 Tahun 2005 ini kemudian ditindak lanjuti dengan diterbitkannya PP No. 71
Tahun 2010 sebagai penganti dari PP No. 24 Tahun 2005, dan secara otomatis PP
No. 24 Tahun 2005 tidak berlaku lagi karena telah digantikan dengan PP No. 71
Tahun 2010.25
Disebutkan dalam PP No. 71 Tahun 2010 bahwa basis kas adalah basis akuntansi yang mengakui pengaruh transaksi dan peristiwa lainnya pada saat kas atau setara kas diterima atau dibayar. Ciri utama dari basis kas ini adalah pendapatan baru akan diakui pada saat kas diterima, dan bukan pada saat hak atas
pendapatan tersebut timbul. Begitu pula dengan pengakuan beban, seperti belanja
juga baru akan diakui kalau belanja tersebut telah dibayarkan dan bukan pada saat
kewajiban untuk membayar timbul.
25 M. Dhairolly Yafie, “Penerapan Basis Akrual PadaStandar Akuntansi Pemerintahan
Lebih lanjut disebutkan dalam Pasal 1 PP No.71 Tahun 2010 :
“Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Kas Menuju Akrual adalah
Standar Akuntansi Pemerintahan yang mengakui pendapatan, belanja, dan pembiayaan berbasis kas, serta mengakui aset, utang, dan ekuitas dana berbasis akrual.”
Diterapkannya strategi basis kas menuju akrual, maka dengan strategi seperti ini penerapan basis akrual secara penuh tidak akan terlalu memberatkan. Karena untuk menerapkan basis akrual secara penuh perlu adanya sarana dan prasarana yang cukup. Oleh karena itu, munculnya basis kas menuju akrual diharapkan menjadi cikal bakal bagi terlaksananya basis akrual secara penuh untuk akuntansi pemerintahan di Indonesia.26
Sesuai dengan SAP 2005 ini, basis kas menuju akrual digunakan dalam penyusunan laporan keuangan pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Akuntansi dengan basis CTA ini menerapkan baik basis kas maupun basis akrual. Tegasnya, basis kas digunakan untuk pengakuan pendapatan, belanja, transfer dan pembiayaan dalam Laporan Perealisasian Anggaran, sedangkan basis akrual digunakan dalam pengakuan asset, kewajiban dan ekuitas dana dalam Neraca. SAP 2005 ini mulai diberlakukan untuk penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD tahun anggaran.
Mengacu pada ketentuan UU No. 17 Tahun 2003 , UU No. 1 Tahun 2004 dan PP No. 24 Tahun 2005, Pemerintah berhasil menyusun Laporan Keuangan
26Ibid.
Pemerintah Pusat yang selanjutnya disebut LKPP tahun anggaran 2005. Sesuai dengan SAP 2005, laporan keuangan pokok yang harus disusun oleh pemerintah meliputi:
1. Laporan Realisasi Anggaran ( LRA)
Laporan Realisasi Anggaran menyajikan perbandingan antara realisasi terhadap anggaran selama suatu periode tertentu. Struktur APBD terdiri dari Anggaran Pendapatan, Anggaran Belanja, dan Anggaran Pembiayaan.
2. Neraca
Neraca merupakan laporan keuangan yang menggambarkan aset, kewajiban, dan ekuitas dana yang dimiliki.
3. Laporan Arus Kas (LAK)
Laporan Arus Kas menyajikan arus masuk/keluar kas ke/dari Pemerintah daerah berikut saldo kas selama suatu periode tertentu.
4. Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK).
Catatan atas laporan keuangan adalah bagian yang tak terpisahkan dari laporan keuangan lainnya dan berfungsi untuk memberikan informasi atas penyajian laporan keuangan terkait.
B. Peran dan Tujuan Pelaporan Keuangan Menurut PP No. 71 Tahun 2010
Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang relevan
mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas
pelaporan selama satu periode pelaporan. Laporan keuangan terutama digunakan
melaksanakan kegiatan operasional pemerintahan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu entitas pelaporan, dan membantu menentukan ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan.
Setiap entitas pelaporan mempunyai kewajiban untuk melaporkan upaya-upaya yang telah dilakukan serta hasil yang dicapai dalam pelaksanaan kegiatan secara sistematis dan terstruktur pada suatu periode pelaporan untuk kepentingan: 1. Akuntabilitas
Mempertanggungjawabkan pengelolaan sumber daya serta pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepada entitas pelaporan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan secara periodik.
2. Manajemen
Membantu para pengguna untuk mengevaluasi pelaksanaan kegiatan suatu entitas pelaporan dalam periode pelaporan sehingga memudahkan fungsi perencanaan, pengelolaan dan pengendalian atas seluruh aset, kewajiban, dan ekuitas pemerintah untuk kepentingan masyarakat.
3. Transparansi
Memberikan informasi keuangan yang terbuka dan jujur kepada masyarakat berdasarkan pertimbangan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintah dalam pengelolaan sumber daya yang dipercayakan kepadanya dan ketaatannya pada peraturan perundang-undangan.
Membantu para pengguna dalam mengetahui kecukupan penerimaan pemerintah pada periode pelaporan untuk membiayai seluruh pengeluaran yang dialokasikan dan apakah generasi yang akan datang diasumsikan akan ikut menanggung beban pengeluaran tersebut.27
Transparansi yang hendak dicapai dengan adanya SAP yang menjadi dasar penyusunan suatu laporan keuangan mengandung makna memberikan informasi keuangan yang jujur kepada masyarakat berdasarkan pertimbangan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintah dalam pengelolaan sumber daya yang dipercayakan dan ketaatannya pada peraturan perundang-undangan. Manfaat penting transparansi pengelolaan keuangan daerah diantaranya :
1. dapat mendeteksi penyimpangan pengelolaan keuangan daerah yang berupa kecurangan (fraud), ketidakpatuhan pengelolaan terhadap peraturan perundang-undangan, dan ketidakpatutan sehingga dapat meminimalisir terjadinya keuangan daerah;
2. kelemahan dan kekuatan kebijakan dapat diidentifikasi lebih awal untuk dapat segera dilakukan perbaikan sehingga pencapaian tujuan organisasi dapat tercapai;
3. meningkatkan kepercayaan para stakeholders khususnya masyarakat sehingga ketaatannya kepada peraturan Pemerintah Daerah dapat ditingkatkan; dan
27
Erlina, Akuntansi Sektor Publik : Akuntansi untuk Satuan Kerja Perangkat Daerah
4. menciptakan iklim investasi yang kondusif supaya para investor tertarik menanamkan modal di daerah sehingga dapat menghidupkan ekonomi masyarakat setempat.28
Laporan keuangan merupakan laporan yang terstruktur mengenai posisi keuangan dan transaksi-transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan. Tujuan umum laporan keuangan adalah menyajikan informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas, dan kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya. Secara spesifik, tujuan pelaporan keuangan pemerintah adalah untuk menyajikan informasi yang berguna untuk pengambilan keputusan dan untuk menunjukkan akuntabilitas entitas pelaporan atas sumber daya yang dipercayakan kepadanya, dengan:
1. menyediakan informasi mengenai posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah;
2. menyediakan informasi mengenai perubahan posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah;
3. informasi mengenai sumber, alokasi, dan penggunaan sumber daya menyediakan ekonomi;
4. menyediakan informasi mengenai ketaatan realisasi terhadap anggarannya; 5. menyediakan informasi mengenai cara entitas pelaporan mendanai
aktivitasnya dan memenuhi kebutuhan kasnya;
28
6. menyediakan informasi mengenai potensi pemerintah untuk membiayai penyelenggaraan kegiatan pemerintahan;
7. menyediakan informasi yang berguna untuk mengevaluasi kemampuan entitas pelaporan dalam mendanai aktivitasnya. Laporan keuangan untuk tujuan umum juga mempunyai peranan prediktif dan prospektif, menyediakan informasi yang berguna untuk memprediksi besarnya sumber daya yang dibutuhkan untuk operasi yang berkelanjutan, sumberdaya yang dihasilkan dari operasi yang berkelanjutan, serta risiko dan ketidakpastian yang terkait.29 Pelaporan keuangan juga menyajikan informasi bagi pengguna mengenai:
a. indikasi apakah sumber daya telah diperoleh dan digunakan sesuai dengan anggaran; dan
b. indikasi apakah sumber daya diperoleh dan digunakan sesuai dengan ketentuan, termasuk batas anggaran yang ditetapkan oleh DPR/DPRD. Pemenuhan tujuan umum seperti yang telah dijabarkan diatas diaplikasikan dalam penyusunan laporan keuangan yang menyediakan informasi mengenai entitas pelaporan dalam hal:30
1. Aset
Aset adalah sumber-sumber ekonomis yang dikuasai oleh pemerintah daerah yang diharapkan memberikan manfaat di masa yang akan datang.
2. Kewajiban
29
Komite Standar Akuntansi Pemerintahan, Op. Cit., hlm.7
30
Kewajiban adalah utang yang timbul dari peristiwa masa lalu yang penyelesaiannya mengakibatkan aliran keluar sumber daya ekonomi pemerintah daerah di masa yang akan datang.
3. Ekuitas dana
Ekuitas dana adalah kekayaan bersih pemerintah daerah yang merupakan selisih antara aset dan kewajiban pemerintah daerah
4. Pendapatan
Pendapatan adalah semua penerimaan daerah dalam periode tahun anggaran dan tidak perlu dibayar kembali oleh daerah
5. Belanja
Belanja adalah semua pengeluaran dari kas umum daerah yang mengurangi ekuitas dana yang merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran dan tidak akan diperoleh pembayarannya kembali.
6. Transfer;
Transfer adalah penerimaan atau pengeluaran uang oleh suatu entitas pelaporan dari/kepada entitas pelaporan lain, termasuk dana perimbangan dan dana bagi hasil.
7. Pembiayaan;
8. Arus kas.
Arus kas merupakan semua aliran kas yang masuk (pemasukan) dan semua aliran kas yang keluar (pengeluaran) dari Bendahara Umum Negara/Daerah
Menurut Mardiasmo bahwa garis besar, tujuan umum penyajian laporan keuangan oleh pemerintah daerah adalah :31
1. Untuk memberikan informasi yang digunakan dalam pembuatan keputusan ekonomi, sosial, dan politik serta sebagai bukti pertanggungjawaban dan pengelolaan.
2. Untuk memberikan informasi yang digunakan untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional.
Secara khusus, tujuan khusus penyajian laporan keuangan oleh pemerintah daerah adalah :
1. Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi aliran kas, saldo neraca, dan kebutuhan sumber daya finansial jangka pendek unit pemerintah.
2. Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi kondisi ekonomi suatu unit pemerintahan dan perubahan-perubahan yang terjadi di dalamnya.
3. Memberikan informasi keuangan untuk memonitor kinerja, kesesuaiannya dengan peraturan perundang-undangan, kontrak yang telah disepakati, dan ketentuan lain yang disyaratkan.
31
4. Memberikan informasi untuk perencanaan dan penganggaran, serta untuk memprediksi pengaruh pemilikan dan pembelanjaan sumber daya ekonomi terhadap pencapaian tujuan operasional.
5. Memberikan informasi untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional.
C. Pelaporan Keuangan Menurut PP No. 71 Tahun 2010
Laporan keuangan pemerintah daerah terdiri dari beberapa elemen laporan keuangan. Untuk bisa memahami laporan keuangan pemerintah daerah dengan baik, pembaca dan pengguna laporan perlu memahami elemen laporan keuangan. Pencermatan perlu dilakukan terhadap setiap elemen (pos) yang dilaporkan, meliputi penelitian terhadap besaran nilai elemen (pos) yang dilakukan, kebenaran nilai tersebut serta pengaruhnya terhadap kinerja keuangan.
Berdasarkan PP No. 71 Tahun 2010, komponen-komponen yang terdapat dalam satu set laporan keuangan terdiri dari laporan pelaksanaan anggaran (budgetary reports) dan laporan finansial, sehingga seluruh komponen menjadi sebagai berikut:
1. Laporan Realisasi Anggaran
2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih 3. Neraca
4. Laporan Operasional 5. Laporan Arus Kas
7. Catatan Atas Laporan Keuangan32
Adapun yang menjadi penjelasan mengenai tiap-tiap komponen laporan keuangan berdasarkan PP No. 71 Tahun 2010 adalah sebagai berikut :
1. Laporan Realisasi Anggaran (LRA)
Menurut Tulis S. Meliala,et.al.:“Laporan realisasi anggaran menyajikan sumber pendapatan, alokasinya, dan menggambarkan perbandingan antara
anggaran dan alokasinya dalam satu periode.”33
Nurlan Darise menyatakan bahwa :
“Laporan realisasi anggaran pemerintah daerah merupakan laporan yang menyajikan ikhtisar sumber, alokasi, dan pemakaian sumber alokasi dan pemakaian sumber daya ekonomi yang dikelola oleh pemerintah daerah, yang menggambarkan perbandingan antara anggaran dan relisasi dalam suatu periode pelaporan.”34
Unsur yang dicakup secara langsung oleh Laporan Realisasi Anggaran terdiri dari pendapatan-LRA, belanja, transfer, dan pembiayaan.
a. Pendapatan-LRA
Pendapatan-LRA adalah penerimaan oleh Bendahara Umum Negara/Bendahara Umum Daerah atau oleh entitas pemerintah lainnya yang menambah Saldo Anggaran Lebih dalam periode tahun anggaran yang bersangkutan yang menjadi hak pemerintah, dan tidak perlu dibayar kembali oleh pemerintah.
b. Belanja
32
Standar Akuntansi Pemerintahan, Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2010 (Jakarta : Salemba Empat, 2012), Kerangka Konseptual, Paragraf 28.
33
Tulis S. Meliala, et. al., Akuntansi Sektor Publik (Jakarta : Edisi Ketiga : Semesta
Media, 2011),hlm.25. 34
Belanja adalah semua pengeluaran oleh Bendahara Umum Negara/Bendahara Umum Daerah yang mengurangi Saldo Anggaran Lebih dalam periode tahun anggaran bersangkutan yang tidak akan diperoleh pembayarannya kembali oleh pemerintah.
c. Transfer
Transfer adalah penerimaan atau pengeluaran uang oleh suatu entitas pelaporan dari/kepada entitas pelaporan lain, termasuk dana perimbangan dan dana bagi hasil.
d. Pembiayaan (financing)
2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih
Menurut PP No. 71 Tahun 2010 bahwa : “Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih menyajikan informasi kenaikan atau penurunan Saldo Anggaran
Lebih tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya.”35
3. Neraca
Indra Bastian menyatakan bahwa: “Laporan posisi keuangan, atau disebut juga dengan neraca ataupun laporan aktiva dan kewajiban, adalah laporan keuangan yang menyajikan posisi aktiva, hutang dan modal pemilik pada satu saat
tertentu.”36
Menurut Jumingan :“Neraca adalah suatu laporan yang sistematis tentang aktiva (assets), utang (liabilities), dan modal sendiri (owners’ equity) dari suatu perusahaan pada tanggal tertentu. Biasanya pada saat buku ditutup yakni akhir
bulan, akhir triwulan, atau akhir tahun.”37
Neraca pemerintah daerah memberikan informasi bagi pengguna laporan mengenai posisi keuangan berupa aset, kewajiban (utang), dan ekuitas dana pada tanggal neraca tersebut dikeluarkan. Aset, kewajiban, dan ekuitas dana merupakan rekening utama laporan yang masih dapat dirinci lagi menjadi subrekening. Neraca mencantumkan pos-pos berikut:
a. Aset
Aset adalah sumber daya ekonomi yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah sebagai akibat dari peristiwa masa lalu dan dari mana manfaat
35
Standar Akuntansi Pemerintahan, Op.Cit, Kerangka Konseptual, Paragraf 63. 36
Indra Bastian, Akuntansi Sektor Publik : Suatu Pengantar (Yogyakarta : Erlangga, 2006), hlm. 247.
37
ekonomi dan/atau sosial dimasa depan diharapkan dapat diperoleh, baik oleh pemerintah maupun masyarakat, serta dapat diukur dalam satuan uang, termasuk sumber daya nonkeuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang dipilih. Aset diklasifikasikan menjadi dua kelompok, yaitu : aset lancar dan aset tidak lancar.
Aset yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah tersebut pada hakekatnya mengenal istilah pengakuan dan pengakuan aset. Hal tersebut akan dijelaskan sebagai berikut:
1) Pengakuan Aset
Aset diakui pada saat potensi manfaat ekonomi masa depan diperoleh oleh pemerintah dan mempunyai nilai yang dapat diukur dengan andal. Aset diakui pada saat diterima atau kepemilikannya berpindah.
2) Pengukuran Aset
Pengukuran aset sebagai berikut:
a) Kas dan piutang dicatat sebesar nilai nominal
b) Investasi jangka pendek dicatat sebagai nilai perolehan
c) Persediaan dicatat sebesar biaya perolehan, biaya standar, dan nilai wajar
b. Kewajiban
Karakteristik esensial kewajiban adalah bahwa pemerintah mempunyai kewajiban masa kini yang dalam penyelesaiannya mengakibatkan pengorbanan sumber daya ekonomi di masa yang akan datang. Kewajiban diklasifikasikan menjadi dua kelompok, yaitu:
1) Kewajiban Jangka Pendek, merupakan utang pemerintah daerah yang jatuh temponya kurang dari satu tahun.
2) Kewajiban Jangka Panjang, merupakan utang pemerintah yang jatuh temponya lebih dari satu tahun (12 bulan) setelah tanggal pelaporan.
Kewajiban yang timbul dan menjadi tanggung jawab pemerintah pada hakekatnya ada yang disebut dengan pengakuan dan pengukuran kewajiban. Hal itu akan dijelaskan sebagai berikut:
1) Pengakuan Kewajiban
Kewajiban diakui jika besar kemungkinan bahwa pengeluaran sumber daya ekonomi akan dilakukan atau telah dilakukan untuk menyelesaikan kewajiban yang ada sekarang. Kewajiban diakui pada saat dana pinjaman diterima atau pada saat kewajiban timbul. 2) Pengukuran Kewajiban
c. Ekuitas
Ekuitas adalah kekayaan bersih pemerintah yang merupakan selisih antar aset dan kewajiban pemerintah pada tanggal pelaporan. Saldo ekuitas di Neraca berasal dari saldo akhir ekuitas pada Laporan perubahan Ekuitas. Ekuitas dana yang menjadi kekayaan bersih pemerintah dapat diklasifikasikan menjadi tiga, yaitu:
1) Ekuitas Dana Lancar, yaitu selisih antara asset lancar dengan kewajibanjangka pendek.
2) Ekuitas Dana Investasi, merupakan cerminan dari kekayaan pemerintah daerah yang tertanam dalam investasi jangka panjang, asset tetap, dan asset lainnya yang dikurangi dengan kewajiban jangka panjang.
3) Ekuitas Dana Cadangan, merupakan cerminan dari kekayaan pemerintah daerah yang dicadangkan untuk tujuan tertentu.
4. Laporan Operasional
Laporan Operasional menyajikan ikhtisar sumber daya ekonomi yang menambah ekuitas dan penggunaannya yang dikelola oleh Pemerintah Pusat/Daerah untuk kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dalam satu periode pelaporan. Unsur yang dicakup secara langsung dalam Laporan operasional terdiri dari pendapatan laporan operasional, beban, transfer, dan pos-pos luar biasa. Masing masing unsur dapat dijelaskan sebagai berikut:
b. Beban adalah kewajiban pemerintah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih.
c. Transfer adalah hak penerimaan atau kewajiban pengeluaran uang dari/oleh suatu entitas pelaporan dari/kepada entitas pelaporan lain, termasuk dana perimbangan dan dana bagi hasil.
d. Pos Luar Biasa adalah pendapatan luar biasa atau beban luar biasa yang terjadi karena kejadian atau transaksi yang bukan merupakan operasi biasa,tidak diharapkan sering atau rutin terjadi, dan berada di luar kendali atau pengaruh entitas bersangkutan.
5. Laporan Arus Kas (LAK)
Indra Bastian menyatakan bahwa : “Laporan arus kas menyajikan informasi tentang penerimaan dan pengeluaran kas selama satu periode tertentu.Penerimaan dan pengeluaran kas diklasifikasikan menurut kegiatan operasi, kegiatan pendanaan, dan kegiatan investasi.”38
Laporan Arus Kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris yang menggambarkan saldo awal, penerimaan, pengeluaran, dan saldo akhir kas pemerintah pusat/daerah selama periode tertentu.Unsur yang dicakup dalam Laporan Arus Kas terdiri dari penerimaan dan pengeluaran kas, yang masing-masing dapat dijelaskan sebagai berikut:
a. Penerimaan kas adalah semua aliran kas yang masuk ke Bendahara Umum Negara/Daerah.
38
b. Pengeluaran kas adalah semua aliran kas yang keluar dari Bendahara Umum Negara/Daerah.
6. Laporan Perubahan Ekuitas
Laporan Perubahan Ekuitas menyajikan informasi kenaikan atau penurunan ekuitas tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya. 7. Catatan Atas Laporan Keuangan
Menurut Adanan Silaban dan Hamonangan Siallagan, “Catatan atas laporan keuangan berisi informasi yang tidak dapat diungkapkan dalam keempat laporan keuangan, yang mengungkapkan seluruh prinsip, prosedur, metode, dan teknik yang diterapkan dalam penyusunan laporan keuangan tersebut .”39
Catatan atas Laporan Keuangan meliputi penjelasan naratif atau rincian dari angka yang tertera dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan SAL, Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, Neraca, dan Laporan Arus Kas. Catatan atas Laporan Keuangan juga mencakup informasi tentang kebijakan akuntansi yang dipergunakan oleh entitas pelaporan dan informasi lain yang diharuskan dan dianjurkan untuk diungkapkan di dalam SAP serta ungkapan-ungkapan yang diperlukan untuk menghasilkan penyajian laporan keuangan secara wajar.
39
