Situation and Challenges of Human Resources in Health and Education Sectors, What is New?
A draft paper by M. Syahril Sangaji 1. Ringkasan Eksekutif
Diluncurkannya serangkaian agenda reformasi di sektor kesehatan dan pendidikan oleh
pemerintah Indonesia dalam 10 tahun terakhir telah berimplikasi pada perubahan proses bisnis dan tata kelola di kedua sektor tersebut, khususnya pada unit-unit layanan dasar seperti
Puskesmas dan sekolah. Oleh karenanya Kompak melalui Responsive Government Unit
melakukan penelitian dengan pendekatan studi kasus di 11 kabupaten di 5 provinsi. Studi kasus dilakukan untuk mengetahui dinamika baru di dalam pengelolaan dan tata kelola Puskesmas dan sekolah, khususnya yang terkait dengan manajemen sumber daya manusia (SDM).
Hasil penelitian Kompak mengungkapkan beberapa dinamika baru terkait aspek manajemen SDM yang patut menjadi perhatian para pengambil kebijakan di level pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Di Sektor kesehatan, program BOK dan JKN yang masing masing
diperkenalkan pada tahun 2010 dan 2014 telah berimplikasi pada kompleksitas proses bisnis dan tata kelola puskesmas di seluruh Indonesia. Paling tidak ada 3 dinamika baru di puskesmas, yakni a) meningkatnya beban kerja staf dan kekurangan kompetensi; b) meningkatnya pendapatan, insentif vs. disinsentif; dan c) kelebihan tenaga sukarela.
Serupa dengan dinamika di sektor kesehatan, penerapan manajemen berbasis sekolah (MBS), program insentif/sertifikasi guru, dan program dana BOS di tahun 2005 telah membawa beberapa implikasi terhadap kompleksitas pengelolaan SDM di sekolah, yakni a) ada rangkap kerja guru dan kepala sekolah sebagai tenaga pendidik dan tenaga administrasi; b) peningkatan pendapatan guru belum berbanding lurus terhadap peningkatan kualitas pengajaran; dan c) kekurangan tenaga guru untuk subyek pelajaran tertentu.
2. Introduction
Pemerintah Indonesia memiliki tujuan jangka panjang dalam peningkatan kualitas SDM dan pencapaian world class public service (RPJMP 2005-2025; UU Pelayanan Publik No. 25/2009; UU ASN No. 5/2014).
Untuk mencapai tujuan tersebut, pemerintah telah menggulirkan agenda kebijakan
reformasi, khususnya di sektor pendidikan dan kesehatan (UU Sisdiknas No. 20/2003, UU Guru No. 14/2005, implementasi program BOS 2005; Perpres 72/2012 tentang SKN, UU SJSN No. 40/2004, UU BPJS tahun 24/2011, implementasi program BOK 2010 ,
implementasi program JKN 2014).
Di Sektor kesehatan ada program BOK dan JKN yang masing-masing diperkenalkan pada tahun 2010 dan 2014 telah berimplikasi pada kompleksitas proses bisnis dan tata kelola puskesmas.
Di sektor pendidikan, penerapan MBS dan program BOS di tahun 2005 membuat sebagian tugas dan tanggung jawab dinas pendidikan di daerah dialihkan ke sekolah, termasuk pengelolaan anggaran sekolah yang dilakukan secara mandiri. Begitu juga dengan diterapkannya program sertifikasi guru pada 2007 telah ikut mengubah pola manajemen kompetensi dan struktur pendapatan guru.
Pemerintah daerah, khususnya puskesmas dan sekolah sebagai eksekutor program reformasi di lapangan merupakan pihak yang secara tidak langsung dituntut melakukan penyesuaian-penyesuaian organisasional, apalagi ditambah dengan begitu banyaknya sumber pendanaan yang masuk di puskesmas dan sekolah.
Sayangnya beberapa implikasi dari perubahan proses bisnis dan tata kelola organisasi di unit layanan dasar, terutama yang terkait dengan aspek manajemen SDM sedikit terlupakan oleh pembuat kebijakan. Aspek tersebut di antaranya seperti competency management,
pengukuran kinerja dan pemberian insentif, serta perencanaan kebutuhan SDM sampai ke rekrutmen, seleksi, dan penempatan.
3. Approaches and Results
Riset ini mengembangkan 7 pertanyaan kunci sebagai titik keberangkatan melakukan investigasi terhadap isu-isu yang berhubungan dengan pengelolaan anggaran publik di puskesmas dan sekolah serta implikasinya terhadap aspek manajemen sumber daya manusia. Tujuh pertanyaan kunci tersebut adalah pengaturan peraturan perundang-undangan, ketersediaan dan kriteria pendanaan, relevansi dan performance pendanaan, pengaturan dan keterkaitan dana satu dan lainnya, implikasi terhadap aspek sumber daya manusia, insentif vs. disinsentif, dan terkahir implikasi dari dana desa.
Menerapkan metode kualitatif dengan model induktif, riset ini menggunakan pendekatan studi kasus untuk menilai pelaksanaan pengelolaan anggaran publik di puskesmas dan sekolah serta implikasi terhadap manajemen sumber daya manusia di kedua unit layanan dasar tersebut. Agar dapat menggali informasi kualitatif secara mendalam dan meyakinkan maka riset ini melaksanakan multiple case study secara bersamaan di 5 provinsi (Jawa Timur, Jawa Tengah, Nusa Tenggara Barat, Sulawesi Selatan, dan Nangroe Aceh Darussalam) yang meliputi 11 kabupaten1.
Data Collection and Analysis.
sukender, studi ini melakukan desk review terhadap laporan laporan riset dan peraturan perundangan yang relevan.
Pada tahap analisis, riset menguji dan mengkoding data yang relevan di puskesmas dan sekolah di setiap kabupaten, lalu prosedur yang sama berlaku untuk kabupaten yang lain. Setelah itu, hasil analisis dari satu kabupaten diperbandingkan dengan kabupaten lainnya (cross-district analysis) untuk menemukan kesamaan pola, begitu juga dengan perbedaan satu dengan lainnya. Di tahap akhir, studi akan melakukan rekapitulasi informasi berbasis kabupaten yang berisi informasi deskriptif tentang apa yang terjadi di dalam pengelolaan dana publik di puskesmas dan sekolah, kompleksitas dan implikasinya terhadap kualitas pelayanan publik di kedua unit layanan dasar tersebut.
Results
a. Dinamika baru di Sektor Kesehatan
Secara konseptual, aspek-aspek kajian manajemen SDM sangat luas, mencakup dari
perencanaan, rekrutmen dan penempatan, manajemen kompetensi, manajemen pelatihan dan pengembangan, manajemen kinerja, manajemen remunerasi dan penghargaan, sampai ke
manajemen pola karir dan pemberhentian/pensiun. Namun di dalam studi ini, hanya akan dibahas temuan-temuan yang dianggap sebagai dinamika baru hasil dari proses reformasi dan
transformasi kebijakan di kedua sektor tersebut yang terus berjalan sampai saat ini. Dinamika-dinamika baru yang ditemukan dalam studi ini adalah di antaranya terkait dengan beberapa aspek sekaligus yang saling berhubungan erat satu sama lain, seperti perencanaan (job analysis dan workload analysis), manajemen kompetensi, pelatihan dan pengembangan, serta manajemen penghargaan.
a.1. Meningkatnya beban kerja: rangkap kerja dan kekurangan kompetensi
- Dana BOK yang cukup besar “memaksa” puskesmas merancang lebih banyak kegiatan promotif dan preventif agar menjangkau seluruh masyarakat desa.
- Program JKN ikut meningkatkan kesadaran masyarakat akan program kesehatan gratis melalui sistem BPJS, alhasil kunjungan pasien di puskesmas bertambah.
- Baik BOK maupun JKN/BPJS mensyaratkan manajemen modern yang menekankan pada aspek transaparansi dan akuntabilitas (good governance).
- Akibat dari kondisi-kondisi di atas, banyak tenaga kesehatan melakukan rangkap kerja/jabatan sebagai tenaga adminsitratif keuangan dan komputer.
- Di sisi lain, puskesmas belum siap dengan tenaga SDM spesialis di bidang adminsitrasi bisnis dan IT. Sementara tenaga kesehatan yang sudah senior belum dilengkapi dengan kompetensi yang memadai di kedua bidang itu.
a.2. Meningkatnya pendapatan: insentif dan disinsentif
- Program JKN/BPJS dengan sistem kapitasi mempunyai dampak positif bagi
meningkatnya pendapatan staf puskesmas, baik bagi tenaga kesehatan maupun tenaga non kesehatan (Permenkes 19/2014 tentang pemanfaatan dana kapitasi).
- Insentif dana kapitasi diterima seorang staf puskesmas berkisar antara 20 % - 200 % gaji pokok. Perhitungan besaran insentif disesuaikan dengan latar belakang/tingkat pendidikan, lama kerja, dan beban kerja/kinerja (Permenkes 19/2014).
- Menurut internal puskesmas, peningkatan pendapatan telah ikut meningkatkan disiplin kerja staf. Namun bagi dinas kesehatan, korelasi positif antara peningkatan pendapatan dan peningkatan kinerja staff puskesmas masih dalam tanda tanya.
- Ada gap pendapatan antara staf puskesmas dan staf dinas kesehatan. Meningkatnya pendapatan bagi staf puskesmas telah melahirkan kecemburuan di dinas kesehatan. Beberapa kepala dan staf dinas kesehatan secara jujur menyatakan ketidakadilan ini karena tanggungjawab dinas lebih besar dari puskesmas tetapi pendapatan mereka lebih kecil.
- Ada gap pendapatan antara tenaga medis (dokter) dan tenaga non medis. Secara internal, sistem pembagian insentif antara tenaga medis dan tenaga non medis
dirasakan belum adil, ditandai dengan masih banyak keluhan yang muncul dari dalam internal staf puskesmas.
- Pengukuran kinerja masih berbasis daftar kehadiran, bukan pada beban kerja dan output.
a.3. Tenaga sukarela: supply vs. demand
- Di dalam UU 32/2006 yang direvisi menjadi UU 36/2014 tentang Tenaga Kesehatan, terdapat tiga status tenaga kesehatan, yakni PNS, tenaga kontrak, dan penugasan khusus. Keberadaan dan status hukum tenaga sukarela tidak dikenal di dalam peraturan perundang undangan pemerintah.
- Walaupun demikian, puskesmas dan dinas memandang perlu merekrut tenaga sukarela untuk ditempatkan di puskesmas, khususnya di luar pulau Jawa. Sayangnya rekrutmen ini tidak didasarkan pada pertimbangan perencanaan SDM yang obyektif. Sehingga banyak puskesmas di luar jawa kelebihan tenaga sukarela. Bahkan ada puskesmas yang tenaga sukarelanya mengambil 50 persen dari jumlah staf secara keseluruhan.
- Sisi positif, keberadaan tenaga sukarela bisa meringankan beban kerja puskesmas. Akan tetapi Implikasi buruknya, jaminan formal terhadap kesejahteraan dan
keamanan kerja tenaga sukarela menjadi tidak terpenuhi, selain membebani keuangan puskesmas.
- Bagi fresh graduate, selain untuk mengisi waktu dan mencari pengalaman kerja, motivasi menjadi tenaga sukarela adalah untuk membuka pintu masuk mengubah nasib menjadi PNS. Di sini ada persepsi yag misleading mengenai regulasi ASN dan P3K.
- Bagi dinas dan puskesmas, alasan rekrutmen tenaga sukarela lebih pada
pertimbangan aspek kemanusiaan bahwa banyak lulusan tenaga kesehatan di wilayah itu yang melamar ke puskesmas dan dinas setiap harinya.
b. Dinamika baru di Sektor Pendidikan
- pelaksanaan MBS dan program dana BOS di tahun 2005 telah memindahkan sebagian tugas dan tanggungjawab manajemen dinas dan UPTD ke manajemen sekolah, termasuk pengelolaan dana dan program sekolah secara mandiri. Harapannya adalah bahwa performance sekolah bisa meningkat
- pergeseran tanggung jawab manajemen ini telah membuat beban kerja kepala sekolah dan guru ikut bertambah. Apalagi saat ini semua pengelolaan data sekolah telah ditransformasikan ke dalam sistem teknologi informasi Dapodik. Sistem teknologi baru ini turut menuntut sumber daya sekolah untuk menyesuaikan dan meningkatkan kompetensi mereka, khususnya di bidang akuntansi dan komputer-internet.
- Hampir seluruh Sekolah Dasar yang diobservasi, kepala sekolah “terpaksa” membantu secara teknis mengerjakan laporan penggunaan dana BOS, sementara bendahara yang notabene adalah guru bertugas mencatat arus kas, penerimaan dan pengeluaran.
- Sementara sebagian besar SMP sudah memiliki dedicated staf administrasi, walaupun tidak semuanya memiliki kompetensi di bidang akuntansi dan IT sebagaimana tuntutan dan syarat jabatan, terutama mereka yang sudah berusia di atas 40 tahun.
- Beban kerja yang meningkat ini, selain masalah kompetensi, juga akibat adanya dua sistem pelaporan, secara manual dan secara elektronik. Belum lagi untuk pembelian barang/jasa dengan nilai di atas 300.000 maka sekolah juga harus membuat laporan ke insepktorat dan kantor pajak
b.2. Meningkatnya pendapatan: insentif vs. disinsentif
- Peningkatan pendapatan guru didapat dari program sertifikasi guru. Bagi guru yang sudah tersertifikasi akan mendapat tunjangan profesi guru senilai satu kali gaji pokok.
- Khusus di provinsi Sulawesi Selatan, guru dan staf program juga dapat menikmati insentif dari program pendidikan gratis dari APBD. Guru yang mengajar lebih dari 24 jam akan menerima Rp. 2.500 per jam kelebihan. Sementara staf program dan
struktural seperti kepala sekolah menerima per tiga bulanan RP. 450.000, kepala administrasi Rp. 300.000, dan guru kelas menerima Rp. 250.000.
- Sayangnya penambahan insentif ini oleh sebagian kalangan dinilai negatif. Misalnya salah satu kepala sekolah di kabupaten Pangkep mengutarakan bahwa besaran insentif yang diterima tidak seimbang dengan beban kerja yang ada. Sehinga muncul kesan oleh beliau bahwa program pendidikan gratis di Sulawesi Selatan hanyalah program politik pencitraan Gubernur.
- Secara umum, sebagian staf dinas merasa ada ketidakadilan pendapatan antara guru sekolah dan staf dinas. Sehingga membuat beberapa staf dinas yang dulunya berstatus guru ingin kembali menjadi guru. Ada usulan dari dinas agar staf dinas juga mendapat insentif karena mereka adalah supervisor dari sekolah. Apalagi peningkatan
pendapatn guru diangap tidak sejalan dengan peningkatan kualitas mengajar. Padahal, filosofi peningkatan pendapatan adalah untuk peningkatan kualitas guru.
Kenyataannya hasil tunjangan sertifikasi digunakan untuk pergi haji dan membeli barang mewah seperti mobil dan laptop.
- Ada indikasi bahwa beberapa guru tidak memenuhi minimum mengajar 24 jam seminggu tetapi tetap menerima tunjangan sertifikasi.
- Walaupun sudah ada regulasi pelarangan rekrutmen guru honorer (PP 48/2005 dan PP 56 2012), tetap saja masih ada pengadaan guru honorer atau guru wiyata bakti sampai riset ini dilakukan.
- Dalam artian positif, beberapa sekolah membutuhkan guru tidak tetap yang dibiayai oleh dana BOS untuk mengisi kekurangan guru mata pelajaran tertentu seperti seni-budaya, bahasa lokal, dan olah raga. Selain itu juga untuk membantu sekolah yang kekurangan kompetensi di bidang komputer-internet dan akuntansi. Sayangnya dalam beberapa kasus, terjadi over-supplied tenaga guru jika basis hitungannya adalah 1:18 atau 1:20 sebagai rasio ideal perbandingan siswa dan guru, misalnya SMP N 2 Bantaeng, SDN Poncogati Bondowoso, SMP N 2, dan Suela Lombok Timur.
4. Rekomendasi Sektor kesehatan Intisari Temuan
Masalah
Poin Rekomendasi Dampak Jika tidak
Dilakukan
Dampak Jika Dilakukan Targeted users Ada kekurangan
Untuk kebutuhan saat ini (2016-2017), perencanaan SDM di puskesmas perlu
memprioritaskan rekrutmen tenaga administrasi yang memiliki kompetensi di bidang administrasi bisnis/akuntansi dan IT (selain rekrutmen tenaga medis/dokter untuk puskesmas di wilayah rural).
-Dapat menghambat kualitas pelayanan langsung kepada masyarakat karena konsentrasi kerja tenaga kesehatan
terpecah memikirkan kegiatan teknis-substansi dan kegiatan administrasi dalam waktu yang bersamaan
-Terjadi mal-administrasi dan keterlambatan di dalam pelaporan (akuntabilitas)
-Tugas utama tenaga teknis kesehatan menjadi lebih maksimal pada usaha pelayanan langsung promotif/preventif dan kuratif.
-Mal-administrasi dan keterlambatan pelaporan keuangan berkurang.
->>>berkontribusi bagi terciptanya good governance di puskesmas
-Pemerintah Pusat: Kementerian Kesehatan dan KemenPANR-RB
-Pemerintah Daerah: Dinas Kesehatan,
-Perlu ada riset/evaluasi secara obyektif mengenai distribusi insentif jasa pelayanan dari dana kapitasi:
a)secara eksternal, apakah gap pendapatan antara dinas dan puskesmas masih pada tahap wajar? b) apakah gap
pendapatan antara tenaga medis dan tenaga non medis sebegitu besar sehingga menimbulkan ketidakadilan pendapatan?
-Untuk poin b perlu dilakukan review terhadap pelaksanaan Permenkes 19/2014 dalam dua
-Riak riak protes baik dari internal ataupun dari eksternal Puskesmas mengenai
ketidakadilan distribusi pendapatan dapat menjadi potensi ketegangan/konflik baik sesama staf puskesmas ataupun antara puskesmas dan dinas.
-Penghitungan dan pembagian insentif jasa pelayanan yang tidak transparan akan membuka celah korupsi di tingkat puskesmas.
-Memperkecil potensi
ketegangan/konflik baik yang datang dari dalam puskesmas ataupun dari luar karena ada hasil evaluasi yang obyektif mengenai kepatutan dan proporsionalitas pembagian insentif serta transparansi penghitungan dan
pembagiannya.
->>> suasana kerja di internal puskesmas dan koordinasi kerja antara puskesmas dan dinas menjadi lebih kondusif.
tahun ini terakhir.
-Perlu juga dilakukan evaluasi mengenai mekanisme kontrol penghitungan dan pembagian insentif jasa pelayanan dan perawat di desa desa luar
b)mispersepsi
-Perlu dilakukan pemetaan supply-demand dan distribusi tenaga kesehatan di daerah luar jawa, khususnya terhadap tenaga non medis. Pemetaan harus dilakukan secara tripartit antara pemerintah pusat, pemerintah daerah dan lembaga pendidikan yang membuka program kesehatan.
-Harus ada penyesuaian antara proyeksi kebutuhan tenaga kesehatan dalam lima tahun dan jumlah penerimaan mahasiswa, khususnya di kampus kampus lokal.
-Perlu memperjelas status keberlanjutan tenaga sukarela. Sosialisasi tentang regulasi tenaga honorer (PP 56/2012 dan RPP PPPK) harus diperkuat.
-Bisa terjadi “ledakan” jumlah tenaga kesehatan non medis, khususnya bidan dan perawat.
-Lulusan tenaga siap pakai ini menjadi tidak produktif
-bertambahnya beban finansial bagi puskesmas ataupun individu staf karena harus memberikan sumbangan kepada tenaga sukarela.
-Mispersepsi mengenai status kepegawaian tenaga sukarela dapat berakibat pada
gelombang protes besar berikutnya
-Dapat menertibkan program program kesehatan di kampus kampus di daerah guna lebih memperhatikan output kualitas program studi dan kualitas lulusan ketimbang jumlah lulusan.
-Kualitas output dari kampus akan menentukan perbaikan kualitas pelayanan di puskesmas.
-Sosialisasi awal mengenai status tenaga sukarela sesuai PP 56/2012) dan mekanisme rekrutmen PPPK sesuai RPP PPPK di setiap puskesmas dapat mengurangi potensi protes dan kericuhan di masa datang
Poin Rekomendasi Dampak Jika tidak
Dilakukan
Dampak Jika Dilakukan Targeted users Ada kekurangan
Untuk kebutuhan saat ini (2016-2017), perencanaan SDM di sekolah perlu memprioritaskan rekrutmen tenaga administrasi yang memiliki kompetensi di bidang administrasi
bisnis/akuntansi dan IT (selain rekrutmen tenaga guru untuk
-Dapat menghambat kualitas pelayanan langsung kepada siswa karena konsentrasi kerja guru terpecah memikirkan kegiatan teknis-substansi dan kegiatan administrasi dalam waktu yang bersamaan
-Terjadi mal-administrasi dan keterlambatan di dalam
-Tugas utama guru akan lebih maksimal melakukan kegiatan pengajaran kepada siswa.
-Mal-administrasi dan keterlambatan pelaporan keuangan berkurang.
->>>berkontribusi bagi terciptanya good governance di sekolah
subyek pelajaran tertentu) pelaporan (akuntabilitas) (BKD/BKPP). lokal, dan olah c) mispersepsi
-Perlu dilakukan pemetaan supply-demand dan distribusi tenaga guru. Pemetaan harus dilakukan secara tripartit antara pemerintah pusat, pemerintah daerah dan lembaga pendidikan yang membuka program
keguruan dan kependidikan. Termasuk pemetaan terhadap kekurangan guru untuk mata pelajaran tertentu
-Harus ada penyesuaian antara proyeksi kebutuhan tenaga guru dalam lima tahun dan jumlah penerimaan mahasiswa, khususnya di kampus kampus lokal.
-Perlu evaluasi terhadap penggunaan dana BOS untuk membiayai guru sukarela.
-Perlu memperjelas status keberlanjutan tenaga sukarela. Sosialisasi tentang regulasi tenaga honorer K1 dan khususnya K2 (PP 56/2012)
--Di satu sisi bisa terjadi
“ledakan” jumlah tenaga guru, tetapi di sisi lain ada
kekurangan guru di mata pelajaran tertentu
-bertambahnya beban finansial bagi sekolah karena 15 persen dana BOS masih bisa
digunakan membayar gaji guru. Akibatnya rekrutmen guru wiyata bakti akan terus terjadi.
-Mispersepsi mengenai status kepegawaian tenaga guru wiyata bakti (honorer BOS) dapat berakibat pada
gelombang protes besar berikutnya
- Dapat menertibkan program program keguruan dan kependidikan di kampus kampus di daerah guna lebih memperhatikan output kualitas program studi dan kualitas lulusan ketimbang jumlah lulusan.
- Kampus akan lebih fokus memproduksi lulusan sesuai kebutuhan riil sekolah akan jumlah dan spesialisasi tenaga guru.
- Sosialisasi awal mengenai status tenaga honorer sesuai PP 56/2012 dapat meredam potensi protes di masa datang
