BAB III
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
A. Penerapan konsep Non-Conviction Based Asset Forfeiture berdasarkan ketentuan dalam United Nations Convention Against Corruption (UNCAC) tahun 2003 sebagai upaya pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi
Tindak pidana korupsi merupakan masalah ketidakadilan sosial dan merupakan tindak pidana terhadap kesejahteraan bangsa dan negara yang ditandai dengan hilangnya aset-aset publik untuk kepentingan kesejahteraan rakyat. Kejahatan korupsi merupakan kejahatan yang luar biasa karena mengakibatkan kerugian keuangan negara sehingga negara kehilangan kemampuan ekonomi untuk mensejahterahkan warga negaranya. Dunia internasional telah mengakui bahwa korupsi sangat merugikan dan memiliki dampak buruk yang luar biasa, baik dipandang dari sudut ekonomi maupun sosial-politik. Dari sudut pandang ekonomi, korupsi dapat menyebabkan pemborosan dalam penggunaan sumber daya alam, menghalangi masuknya investasi asing, menghambat pertumbuhan ekonomi, menurunkan standar hidup, menaikkan belanja negara, membuat sistem pajak tidak efisien, mendorong modal keluar, membengkaknya defisit anggaran belanja negara.
Sedangkan dari sudut pandang sosial-politik dan ekonomi, korupsi dapat melemahkan aturan hukum dan demokrasi, membahayakan asas-asas pemerintahan yang baik dan administrasi publik yang efektif, merusak pasar, mengancam hak asasi manusia, dan menggerogoti institusi-institusi yang menjamin stabilitas, keamanan dan pembagunan yang berkelanjutan (Antino Argonda, 2001).
Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) juga menyatakan keprihatinannya atas masalah korupsi serta ancaman yang diakibatkannya bagi stabilitas dan keamanan masyarakat, yang merusak lembaga-lembaga dan nilai-nilai demokrasi, nilai-nilai etika dan keadilan serta menghambat pembangunan berkelanjutan serta penegakan hukum; terutama dalam kasus-kasus korupsi commit to user
yang melibatkan jumlah aset yang besar yang dapat merupakan bagian penting dari sumber-sumber negara dan yang dapat mengancam stabilitas politik dan pembangunan dan berkelanjutan negara tersebut. Mantan sekretaris jenderal Persatuan Bangsa-Bangsa, Kofi Annan juga pernah mengatakan bahwa korupsi melukai perasaan masyarakat miskin karena korupsi menyalahgunakan dana-dana yang seharusnya diperuntukkan untuk pembangunan, melemahkan kemampuan pemerintah dalam memberikan pelayanan-pelayanan kebutuhan dasar bagi masyarakat, menciptakan ketidakadilan serta tidak mendorong datangnya investasi (UNDOC, 2003).
Sebagai wujud keprihatinan masyarakat internasional, diambil tindakan-tindakan yang dianggap perlu untuk memerangi korupsi. Dalam perjalanannya, aksi-aksi internasional terhadap korupsi telah mengalami kemajuan yang sangat signifikan, yaitu dari yang semula hanya pernyataan- pernyataan yang bersifat deklaratif dan bersifat umum berubah menjadi kesepakatan-kesepakatan yang mengikat secara hukum seperti lahirnya Inter- American Convention against Corruption, the OECD Anti-Bribery Convention, dan the African Union Convention on Preventing and Combating Corruption (Muhammad Yusuf, 2013: 80). Puncak dari keprihatinan masyarakat internasional terhadap korupsi ditandai dengan pendeklarasian United Nations Against Corruption (UNCAC) yang disahkan dalam konferensi diplomatik di Merida-Meksiko pada Tahun 2003, sebagai The First Legally Binding Global Anti-Corruption Agreement (Persetujuan pertama yang mengikat secara hukum mengenai anti korupsi).
UNCAC 2003 dapat dimaknai sebagai produk sejumlah perkembangan baik sebagai substantif maupun prosedural dalam pemberantasan tindak pidana korupsi. Konvensi ini merupakan instrumen yang melengkapi konvensi PBB sebelumnya yaitu Konvensi PBB mengenai Anti Kejahatan Terorganisir Transnasional (United Nations Convention Against Transnastional Organized Crime (UNCATOC)). Melalui konvensi ini diperkenalkan serangkaian standar, tindakan dan aturan yang komprehensif,
commit to user
yang dapat diterapkan oleh semua negara guna memperkuat rezim hukum dan peratuan perundang-undangan terkait pemberantasan korupsi.
UNCAC bersama-sama dengan instrumen anti korupsi internasional lainnya, merupakan manifestasi dari sebuah konsensus internasional yang muncul pada awal 1990-an untuk mengidentifikasi korupsi sebagai masalah krusial yang perlu ditangani, dan secara khusus membutuhkan suatu solusi yang disepakati bersama oleh masyarakat internasional. Beberapa ketentuan yang terkandung dalam UNCAC bersifat wajib, sementara yang lainnya adalah opsional atau diserahkan kepada kebijakan pemerintah (Negara Pihak), apakah akan menerapkannya atau tidak. Berdasarkan ketentuan wajib tersebut, negara pihak diharuskan untuk mengambil tindakan yang efektif, dan sekaligus menawarkan berbagai pilihan implementasi yang dipandang lebih tepat untuk memerangi korupsi. UNCAC juga memberikan paksaan (enforcement) bagi negara pihak untuk melaksanakan kewajiban yang tercantum di dalamnya termasuk sanksi bagi negara pihak yang tidak melaksanakan kewajibannya.
Secara umum, UNCAC mengatur lima hal utama yang dipandang penting dan relevan dengan ruang lingkup dan muatan UNCAC, yaitu tindakan pencegahan, kriminalisasi dan penegakan hukum, kerja sama internasional, bantuan teknis, dan pertukaran informasi, serta pengembalian aset (asset recovery) yang menjadi salah satu terobosan besar dalam UNCAC dalam memerangi dan memberantas tindak pidana korupsi. Upaya pengembalian aset telah memperoleh perhatian dan fokus utama dari negara- negara peserta UNCAC baik aset yang merupakan hasil langsung maupun tidak langsung dari tindak pidana korupsi. Seringkali, hasil tindak pidana korupsi demikian besar jumlahnya, sehingga pengembaliannya memerlukan prosedur yang tidak mudah. Selain itu, kekayaan atau uang adalah milik pribadi seseorang yang berdasarkan hukum perdata di negara manapun, tidak dapat diambil oleh negara atau orang lain (Purwaning M. Yanuar, 2007: 128).
Secara khusus, pengembalian aset dimuat dalam Chapter V Asset Recovery UNCAC Pasal 51, yang mengatur bahwa: “The return of assets pursuant to commit to user
this chapter is a fundamental principle of this Convention, and Parties shall afford one another the widest measure of cooperation and assistance in this regard”. Pasal tersebut secara tegas menyatakan bahwa pengembalian aset merupakan prinsip mendasar dimana negara konvensi diharapkan dapat saling membantu dalam pengembalian aset yang dimaksud dalam konvensi ini.
Upaya dalam mengungkap tindak pidana korupsi hanya dengan menemukan dan menempatkan pelaku di dalam penjara (follow the suspects) dinilai tidak cukup efektif dalam menekan tingkat kasus tindak pidana korupsi, tanpa diiringi dengan upaya menyita dan merampas hasil dan instrumen tindak pidana. Membiarkan pelaku tindak pidana korupsi untuk tetap menguasai hasil dan instrumen tindak pidana, memberikan peluang kepada pelaku tindak pidana atau orang lain yang memiliki keterkaitan dengan pelaku tindak pidana untuk menikmati hasil tindak pidana dan menggunakan kembali instrumen tindak pidana, atau bahkan mengembangkan tindak pidana yang pernah dilakukan. Dampak korupsi dan organized crime (kejahatan terorganisasi) lainnya yang sangat luas, terutama dari aspek ekonomi terhadap kesejahteraan masyarakat, ditambah pula dengan ongkos melawan berbagai kejahatan begitu mahal, menjadikan aspek penyitaan dan perampasan hasil dan instrumen tindak pidana menjadi bagian penting dari upaya menekan tingkat kejahatan (Muhammad Yusuf, 2013: 9).
Selain itu, pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi juga merupakan bagian dari pelaksanaan fungsi negara hukum dalam melaksanakan fungsi pengaturan tentang berbagai tindak pidana yang merugikan masyarakat karena pada hakikatnya hukum membawa aturan yang adil dalam masyarakat. Negara memiliki tugas dan tanggungjawab untuk mensejahterankan warga negaranya, sehingga apabila dipandang dari sudut keadilan sosial, hal ini memberikan justifikasi bagi negara untuk melakukan upaya-upaya pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi. Teori keadilan sosial memberikan landasan moral bagi justifikasi pengembalian aset oleh negara seperti yang dikemukakan oleh Michael Levi, yaitu (Michael Levi,
2004): commit to user
1) Alasan pencegahan (prohylactic), yaitu untuk mencegah pelaku tindak pidana memiliki kendali atas aset-aset yang diperoleh secara tidak sah untuk melakukan tindka pidana lain di masa yang akan datang;
2) Alasan kepatutan (propriety) yaitu karena pelaku tindak pidana tidak punya hak yang pantas atas aset-aset yang diperoleh secara tidak sah tersebut;
3) Alasan prioritas/mendahului yaitu karena tindak pidana memberikan prioritas kepada negara untuk menuntut aset yang diproleh secara tidak sah daripada hak yang dimiliki oleh pelaku tindak pidana;
4) Alasan kepemilikan (proprietary) yaitu karena aset tersebut diperoleh secara tidak sah, maka negara memiliki kepentingan selaku pemilik aset tersebut.
Ketentuan mengenai pengembalian aset dan mekanismenya sebenarnya sudah lama dikenal dalam peraturan perundang-undangan yang pernah berlaku di Indonesia. Dalam sejarahnya terdapat beberapa perundang- undangan yang pernah berlaku dan digunakan dalam upaya pengembalian kerugian keuangan negara, yaitu, Pasal 14 Peraturan Penguasa Militer No.
Prt/PM-08/1957 tentang pemilikan terhadap Harta Benda, tanggal 27 Maret 1957; Pasal 2 Peraturan Penguasa Militer No. Prt/PM-011/1957, tanggal 1 Juli 1957; Pasal 12 ayat (1) dan ayat (3), Pasal 33 ayat (1), Pasal 40 ayat (2) dan (3) Peraturan Penguasa Perang Angkatan Darat No. Prt/Peperpu/013/95, tanggal 16 April 1958 tentang Pengusutan, Penuntutan, dan Pemeriksaan Tindak Pidana Korupsi Pidana dan Pemilikan Harta Benda; Pasal 16 ayat (2) dan ayat (3) Undang-Undang Nomor 24 Prp Tahun 1960 tentang Pengusutan, Penuntutan dan Pemeriksaan Tindak Pidana Korupsi; Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 2 ayat (6) Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 1947 juncto Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 1948 tentang Mengurus Barang-Barang yang Dirampas dan Barang Bukti.
Pada tahun 1971 dibentuk Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1971 tentang Tindak Pidana Korupsi yang mengatur pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi masing-masing dalam Pasal 4, Pasal 34 huruf a dan huruf b, commit to user
dan Pasal 35 ayat (1). Masih lemahnya aturan khususnya dalam hal pidana dan pengembalian kerugian keuangan negara, menjadi alasan dilakukannya perubahan dan penggantian terhadap Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1971.
Undang-undang ini kemudian diubah dengan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 sebagaimana telah diubah dan ditambah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (untuk selanjutnya disebut UU PTPK). Di dalam undang-undang tersebut, pengaturan mengenai pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi diatur secara relatif lebih lengkap dibanding dengan undang-undang terdahulu, yakni dengan diberikannya dua pendekatan dalam upaya pengembalian aset, yaitu melalui jalur perdata dimana gugatan perdata diajukan oleh Jaksa Pengacara Negara, dan jalur pidana melalui proses penyitaan dan perampasan.
UU PTPK memiliki pola perumusan pidana dengan penempatan ancaman pidana maksimum secara khusus, artinya pasal demi pasal. Selain itu dalam tindak pidana secara substantif dianggap berat, ancaman pidana pokok bersifat kumulatif antara pidana penjara dengan pidana denda.
Sementara itu dalam tindak pidana yang kualifikasinya dianggap lebih ringan ancaman pidananya bersifat alternatif (Andi Hamzah, 2005: 119). Selain pengaturan terkait pidana pokok berupa pidana mati, yang diposisikan sebagai pidana yang bersifat khusus, pidana penjara, dan pidana denda, UU PTPK mengatur pula ketentuan mengenai pidana tambahan berupa perampasan barang-barang tertentu. Menurut hukum pidana indonesia, konsep hukum pengembalian aset merupakan hukuman tambahan yang dapat dijatuhkan hakim bersama dengan hukuman pokok (Yunus Husein, 2019: 18).
Lebih lanjut, dalam Pasal 18 ayat (1) UU PTPK dilakukan perluasan terhadap perampasan barang-barang tertentu yang ada dalam KUHP, yaitu:
a. Perampasan barang bergerak yang berwujud atau tidak berwujud atau barang bergerak yang digunakan untuk atau diperoleh dari tindak pidana korupsi, termasuk perusahaan milik terpidana di mana tindak
commit to user
pidana korupsi dilakukan, begitu pula dari barang yang menggantikan barang-barang tersebut;
b. Pembayaran uang pengganti yang jumlahnya sebanyak-banyaknya sama dengan harta benda yang diperoleh dari tindak pidana korupsi;
c. Penutupan seluruh atau sebagian perusahaan untuk waktu paling lama 1 (satu) tahun;
d. Pencabutan seluruh atau sebagian hak-hak tertentu atau penghapusan seluruh atau sebagian keuntungan tertentu, yang telah atau dapat diberikan oleh Pemerintah kepada terpidana.
Selain upaya perampasan terhadap barang yang digunakan atau yang diperoleh dari tindak pidana korupsi, UU PTPK juga mengatur adanya keharusan untuk membayar uang pengganti yang jumlahnya sama dengan harta benda yang diperoleh dari tindak pidana korupsi. Adanya pengaturan mengenai sanksi pidana uang pengganti dalam UU PTPK, dimaksudkan sebagai hukuman tambahan. Hal ini sebagaimana diatur dalam Pasal 34 huruf c UU PTPK yang berbunyi “selain ketentuan-ketenutan pidana yang dimaksud dalam KUHP, maka sebagai hukuman tambahan adalah pembayaran uang pengganti yang jumlahnya sebanyak-banyaknya sama dengan harta. Sebelum adanya UU PTPK, penjatuhan pidana hanya terbatas pada penjatuhan pidana penjara dan pidana denda saja, belum ada pengaturan mengenai pengembalian kerugian keuangan negara. Penerapan saksi berupa pembayaran uang pengganti dianggap lebih rasional untuk mencapai tujuan pemberantasan tindak pidana korupsi yakni mencegah kerugian negara.
Pelaksanaan pembayaran uang pengganti dilakukan paling lama 1 (satu) bulan sesudah putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, dan apabila terpidana tidak membayar uang pengganti tersebut maka harta bendanya dapat disita oleh jaksa dan dilelang untuk menutupi uang pengganti tersebut. Dalam hal pelaku tidak mempunyai harta benda yang mencukupi untuk membayar uang pengganti, maka berdasarkan Pasal 18 ayat (3) UU PTPK, keharusan untuk membayar uang pengganti tersebut
commit to user
dapat digantikan dengan sanksi subsider berupa kurungan badan yang lamanya tidak melebihi ancaman hukuman maksimum pidana pokoknya.
Adanya substitusi hukuman tentunya dapat menciptakan peluang bagi pelaku korupsi untuk memilih memperpanjang masa hukuman badan dibandingkan dengan harus membayar uang pengganti. Pada praktiknya, para pelaku tindak pidana lebih memilih untuk memperpanjang masa hukumannya ketimbang harus kehilangan aset yang dimilikinya untuk membayar uang pengganti. Dengan adanya peluang ini, maka dapat menghilangkan esensi pemberantasan tindak pidana korupsi yang tidak semata-mata berupa penjatuhan hukuman pidana terhadap pelaku, namun juga adanya upaya untuk mengembalikan kerugian keuangan negara.
Sesuai dengan prinsip dasarnya, perampasan aset hasil tindak pidana korupsi melalui jalur pidana juga sangat mengandalkan dan tergantung kepada kemampuan penuntut umum dalam membuktikan kesalahan terdakwa di depan persidangan sekaligus membuktikan bahwa dari kejahatan tersebut terdapat hasil dari tindak pidana yang didakwakan. Konsep yang demikian ini dinamakan perampasan aset berdasarkan kesalahan terdakwa (Conviction Based Asset Forfeiture), artinya perampasan suatu aset hasil tindak pidana korupsi sangat tergantung pada keberhasilan penyidikan dan penuntutan kasus pidana tersebut. Pada praktiknya, dalam membuktikan kesalahan terdakwa di persidangan sering kali penuntut umum mengalami kesulitan dikarenakan modus kejahatan korupsi yang ditanganinya tersebut menggunakan cara-cara yang canggih ditambah lagi dengan tingginya standar pembuktian yang harus dipenuhi (beyond reasonable doubt) karena disamping harus didasarkan pada pada alat bukti sebagaimana tercantum dalam undang-undang juga harus ditambah dengan keyakian hakim. Kondisi tersebut tentu dapat menyebabkan ketidakmudahan bagi penuntut umum untuk mendapatkan keberhasilan dalam penanganan perkara korupsi (Muhammad Yusuf, 2013: 162).
Menurut Soerjono Seokanto, penegak hukum bukan semata-mata menerapkan peraturan perundang-undangan saja, namun juga terdapat faktor-commit to user
faktor yang mempengaruhinya, sehingga dapat mempermudah maupun menghambat dalam prosesnya, faktor-faktor tersebut yaitu (Soerjono Soekanto, 1986: 8-11):
a. Faktor-Perundang-Undangan (Substansi hukum) b. Faktor penegakan hukum
c. Faktor sarana dan fasilitas d. Faktor masyarakat
e. Faktor kebudayaan.
Jika kita melihat dari faktor-faktor tersebut di atas, terdapat faktor penghambat yang berasal dari perundang-undangan itu sendiri atau terkait dengan substansi hukumnya. UU PTPK belum dapat dikatakan sebagai undang-undang yang sempurna dalam memberantas tindak pidana korupsi, khususnya dalam hal pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi. Hal ini dikarenakan terdapat beberapa faktor penghambat dalam UU PTPK dalam upaya perampasan aset, yaitu (Romli Atmasasmita, 2010: 6):
1. Terkait pemberlakuan Pasal 18 UU PTPK yang belum dapat berjalan secara efektif karena batasan kewenangan jaksa Penuntut Umum dalam melakukan pembuktian terhadap kasus tindak pidana korupsi, seperti dalam kaitan dengan penyitaan terhadap harta terpidana baik langsung ataupun tidak langsung belum secara tegas diatur dalam undang-undang sehingga Jaksa Penuntut Umum belum memiliki kewenangan yang cukup kuat untuk melakukan perampasan aset hasil tindak pidana korupsi.
2. Bentuk dan batasan harta yang dapat disita oleh jaksa juga belum diatur secara terinci sehingga jaksa mengalami kesulitan dalam melakukan penyitaan.
3. Faktor penghambat lainnya adalah belum adanya aturan secara rinci dan memadai mengenai mekanisme pembuktian terbalik dalam rangka perampasan aset.
Kelemahan lain dari UU PTPK adalah diperlukannya putusan pengadilan yang menyatakan bahwa pelaku kejahatan telah dinyatakan secara commit to user
sah dan meyakinkan bersalah melakukan tindak pidana (incraht). Mekanisme ini selain sering kali sulit diterapkan akibat adanya berbagai halangan yang mengakibatkan pelaku kejahatan tidak bisa menjalani pemeriksaan di sidang pengadilan, juga tidak menutup kemungkinan tidak dapat diterapkan karena tidak ditemukannya bukti yang cukup untuk mengajukan tuntutan ke pengadilan dan sebagainya.
Untuk menjawab kelemahan tersebut, maka UU PTPK memberikan jalan alternatif manakala perampasan aset melalui jalur tuntutan pidana tidak dapat dilakukan karena alasan yang dibenarkan oleh undang-undang yakni melalui jalur perdata. Pendekatan melalui jalur perdata ini dapat dilihat pada Pasal 32 ayat (1) UU PTPK bahwa dalam hal penyidik telah menemukan dan berpendapat bahwa satu atau lebih unsur tindak pidana korupsi tidak terdapat cukup bukti, sedangkan secara nyata telah ada kerugian keuangan negara, maka penyidik segera menyerahkan berkas perkara hasil penyidikan tersebut kepada Jaksa Pengacara Negara untuk dilakukan gugatan perdata atau diserahkan kepada instansi yang dirugikan untuk mengajukan gugatan.
Kemudian, pada ayat (2) dari pasal yang sama memberikan alasan kepada negara untuk tetap dapat menuntut atas kerugian keuangan negara dalam hal terdakwa diputus bebas oleh pengadilan.
UU PTPK juga memberikan dasar hukum kepada Jaksa Pengacara Negara untuk tetap dilakukan gugatan perdata dalam hal tersangka meninggal dunia, sehingga tidak bisa dituntut secara pidana sebagai mana dimaksud dalam Pasal 77 Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP). Gugurnya penuntutan secara pidana bukan berarti menghapus tanggung jawab tersangka secara perdata. Berdasarkan Pasal 33 UU PTPK dalam hal tersangka meninggal dunia pada saat dilakukan penyidikan, sedangkan secara nyata telah ada kerugian keuangan negara, maka kerugian keuangan negara tersebut dapat dimintakan tanggung jawabnya kepada ahli waris melalui gugatan perdata. Begitu pula dalam hal terdakwa meninggal dunia pada saat dilakukan pemeriksaan di sidang pengadilan, sedangkan telah ada kerugian keuangan negara, maka sesuai dengan Pasal 34 UU PTPK, Jaksa Pengacara Negara commit to user
dapat mengajukan gugatan perdata terhadap ahli warisnya. Ketentuan- ketentuan tersebut pada pokoknya mengatur tata cara perampasan aset dan hasil korupsi yang perkaranya tidak dapat dilanjutkan proses hukumnya dikarenakan alasan kematian.
Selain itu, dalam Pasal 38 C UU PTPK juga diatur tentang dimungkinkannya diajukan gugatan terhadap aset hasil tindak pidana korupsi, apabila setelah putusan pengadilan telah memperoleh kekuatan hukum tetap, namun diketahui bahwa masih terdapat harta benda milik terpidana yang diduga atau patut diduga berasal dari tindak pidana korupsi yang belum dikenakan perampasan untuk negara. Ketentuan-ketentuan tersebut memberikan dasar hukum bagi negara yang direpresentasikan oleh Jaksa Pengacara Negara atau pihak instansi yang dirugikan untuk melakukan gugatan perdata terhadap pelaku tindak pidana korupsi atau ahli warisnya.
Penggunaan instrumen perdata dalam pengembalian aset melalui UU PTPK sepenuhnya tunduk kepada ketentuan hukum perdata yang berlaku.
Artinya dalam melakukan gugatan perdata dalam perkara tindak pidana korupsi, hukum acara yang digunakan sepenuhnya tunduk pada hukum acara perdata biasa yang menganut asas pembuktian formil. Berbeda dengan proses pidana yang menggunakan sistem pembuktian materiil, maka proses perdata menganut sistem pembuktian formil yang dalam praktiknya lebih sulit daripada pembuktian materiil. Dalam tindak pidana korupsi khususnya, disamping penuntut umum wajib membuktikan kesalahan terdakwa, terdakwa juga memiliki kewajiban untuk membuktikan bahwa harta benda miliknya diperoleh bukan karena korupsi. Berbeda dengan proses beracara perdata yang mana beban pembuktian merupakan kewajiban penggugat yakni Jaksa Pengacara Negara. Ketentuan ini sesuai dengan Pasal 1865 Kitab Undang- Undang Hukum Perdata (KUH Perdata) mengenai pembuktian, bahwa setiap orang yang mendalilkan bahwa ia mempunyai sesuatu hak, atau guna mengeguhkan haknya sendiri maupun membantah suatu hak orang lain, menunjuk pada suatu peristiwa, diwajibkan membuktian adanya hak atau peristiwa tersebut. Terkait dengan upaya melakukan perampasan dan commit to user
penyitaan terhadap aset hasil tindak pidana korupsi, maka penggugat wajib membuktikan antara lain (Muhammad Yusuf, 2013: 8):
a. Bahwa secara nyata telah ada kerugian keuangan negara;
b. Kerugian keuangan negara sebagai akibat atau berkaitan dengan perbuatan tersangka, terdakwa, atau terpidana; dan
c. Adanya harta benda miliki tersangka, terdakwa, atau terpidana yang dapat digunakan untuk pengembalian kerugian keuangan negara
Selain itu, hambatan yang dihadapi adalah seperti umumnya penanganan kasus perdata, membutuhkan waktu yang sangat panjang sampai ada putusan hakim yang berkekuatan hukum tetap.
Berbagai kelemahan yang ditemui baik melalui jalur tuntutan pidana maupun gugatan perdata dalam pengembalian kerugian keungan negara membuktikan belum optimalnya mekanisme yang ada saat ini.
Meskipun secara prinsip, pengembalian kerugian keuangan Negara bersifat fundamental, namun secara normatif dan teknis bersifat sangat bergantung pada inisiasi atau putusan jaksa penuntut umum. Optimalisasi pengembalian kerugian keuangan Negara, pertama-tama harus diasumsikan sebagai ihwal yang bersifat imperatif. Bahkan apabila dilakukan tuntutan pembayaran uang pengganti atau gugatan perdata pengembalian kerugian keuangan Negara, jaminan keberhasilannya masih sangat bergantung pada adanya harta kekayaan terdakwa/terpidana yang berhasil dirampas atau disita atau setidak- tidaknya diketahui sebagai milik terpidana yang kemudian dapat dituntut (Hari Purwadi, 2013: 9).
Menghadapi persoalan yang ada pada saat ini, diperlukan sebuah mekanisme atau pengaturan baru yang memungkinkan dilakukannya perampasan aset hasil tindak pidana korupsi melalui jalur alternatif lain, yang menekankan pada upaya pengembalian aset melalui mekanisme gugatan terhadap aset yang berasal dari tindak pidana korupsi atau dikenal dengan Non-Conviction Based Asset Forfeiture atau civil forfeiture. Konsep ini merupakan suatu terobosan baru yang sejalan dengan konvensi internasional yang sudah diratifikasi oleh Pemerintah Indonesia seperti Konvensi commit to user
Internasional Pemberantasan Pendanaan Terorisme dan Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Tentang Antikorupsi (UNCAC), serta telah memenuhi standar Revised 40+9 Recommendatios Financial Action Task Froce (FATF) yang juga menyampaikan pentingnya konsep tuntutan tanpa pemidanaan.
Pengaturan mengenai penggunaan konsep Non-Conviction Based Asset Forfeiture dalam upaya pengembalian aset dapat dilihat melalui ketentuan yang diatur dalam UNCAC Pasal 54 ayat (1) huruf c:
“Consider taking such measures as may be necessarty to allow confiscation of such property withot criminal conviction in cases in which the offender cannot be prosecutes by reason of death, flight or absence or in other approptiaten cases”
Dari pengertian tersebut, UNCAC telah mengatur mengenai kewajiban suatu negara peserta sesuai dengan hukum nasionalnya, untuk mengambil tindakan yang memperbolehkan perampasan atas kekayaan yang diperoleh melalui atau yang terlibat dalam pelaksanaan suatu kejahatan tanpa suatu penghukuman pidana dalam kasus dimana si pelanggar tidak dapat dituntut dengan alasan kematian, melarikan diri, tidak hadir, atau dalam kasus-kasus tertentu lainnya.
Non-Conviction Based Asset Forfeiture (untuk selanjutnya disebut NCB Asset Forfeiture) adalah alat penting dalam pengembalian aset (asset recovery) khususnya dalam mengungkap kekayaan yang tidak wajar, bagi negara berkembang yang tingkat korupsinya tinggi (UNODC, 2005: 2).
Menurut Linda M. Samuel, tujuan dari sistem Perampasan tanpa pemidanaan adalah untuk menangani kejahatan asalnya (predicate crime), sekaligus merampas aset yang diperoleh dari atau digunakan untuk suatu tindak pidana.
Diharapkan melalui sistem perampasan aset ini, organisasi kriminal ataupun pelaku kriminal lama kelamaan menjadi lemah, berkurang aktivitasnya, bahkan menjadi mati (Muhammad Yusuf, 2013: 106).
Di negara-negara yang menganut sistem common law, NCB Asset Forfeiture merupakan hal yang lazim dipraktikkan sebagai instrumen untuk commit to user
menyita dan mengambil aset yang berasal, berkaitan atau merupakan hasil dari kejahatan. Dalam sistem common law, dikenal dua jenis perampasan aset yang berkembang, yaitu (Muhammad Yusuf, 2010: 616-617) :
a. Ordinary common law forfeiture atau perampasan yang berlaku berdasarkan putusan pengadilan). Tindak perampasan dipandang oleh pihak otoritas yang berwenang sebagai sebuah konsekuensi dari pidana tersebut. Ordinary common law forfeiture menjadi perampasan in personam, sehingga perampasan dapat dilakukan kepada semua properti yang nyata dan pribadi yang dimiliki terpidana setelah diputuskan oleh pengadilan.
b. Stautory forfeiture atau perampasan yang berlaku berdasarkan undang-undang). Statutory forfeiture merupakan perampasan yang diberlakukan tanpa membutuhkan adanya putusan pengadilan, akan tetapi hanya sebatas kepada properti yang digunakan dalam melakukan kejahatan. Statutory forfeiture disebut juga dengan perampasan in rem perdata. Konsepnya yang bersalah adalah properti bukan orang.
Walaupun konsep pengembalian aset hasil korupsi dengan pendekatan NCB Asset Forfeiture lebih dikenal dan lebih sering digunakan oleh negara- negara yang menganut sistem common law, bukan berarti negara yang menganut sistem civil law tidak dapat menerapkannya. Hal ini di dasari pada ketentuan Pasal 54 ayat (1) UNCAC yang mengharusan setiap negara pihak untuk mengambil langkah-langkah dalam memberantas tindak pidana korupsi tanpa memandang yurisdiksi negara tersebut. Sehingga, upaya pengembalian aset hasil korupsi dengan pendekatan NCB Asset Forfeiture dapat diterapkan baik oleh negara yang menganut sistem common law maupun civil law.
UNCAC mengusulkan perampasan aset non-pidana sebagai alat untuk semua yurisdiksi untuk mempertimbangkan dalam melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi, sebagai sebuah alat yang melampaui perbedaan-perbedaan antar sistem. Dalam hal ini, fokus UNCAC bukan hanya pada satu tradisi hukum saja, sebab perbedaan fundamental yang ada dalam setiap tradisi commit to user
hukum akan menghambat implementasi Konvensi. Karena itu diusulkan agar setiap Negara Pihak menggunakan NCB Asset Forfeiture sebagai alat atau sarana yang mampu melampaui perbedaan sistem hukum, untuk merampas aset hasil korupsi di semua yurisdiksi (Muhammad Yusuf, 2013: 110-112).
Secara prinsip internasional sebagaimana telah dijelaskan di dalam ketentuan UNCAC, terhadap tindakan perampasan dikenal dengan dua jenis perampasam, yakni perampasan in personam dan perampasan in rem. Konsep NCB Asset Forfeiture pada intinya adalah perampasan aset dari pelaku tindak pidana tanpa adanya proses hukum terlebih dulu. Sehingga dalam hal ini, perampasan dilakukan secara perdata (in rem) dan ditujukan pada aset pelaku tanpa melalui proses pidana. Hal yang paling penting dari mekanisme ini adalah bahwa jelas harta tersebut adalah harta tercemar atau diperoleh melalui kejahatan (Nanda Narendra Putra, 2017). Konsep civil forfeiture didasarkan pada “tainted doctrine” di mana sebuah tindak pidana dianggap “taint”
(menodai) sebuah aset yang dipakai atau merupakan hasil dari tindak pidana tersebut. Walaupun mempunyai tujuan yang sama, yaitu untuk menyita dan mengambil alih aset hasil kejahatan, NCB Asset Forfeiture berbeda dengan criminal forfeiture yang menggunakan gugatan in personam (gugatan terhadap orang) untuk menyita dan mengambil alih suatu aset (David Scott Romantz, 1994: 389-390).
UNCAC di dalam pedoman-pedomannya (guidelines) juga menyebutkan bahwa kategori aset yang dapat dirampas harus bersifat luas dan tunduk kepada hal perampasan sehinga dapat mencakup bentuk-bentuk seta nilai-nilai yang baru atau yang akan datang. Kategori aset yang dapat dirampas menggunakan metode NCB Asset Forfeiture, meliputi (Ramelan, 2012: 169):
a. aset yang diperoleh secara langsung atau tidak langsung dari tindak pidana termasuk yang telah dihibahkan atau dikonversikan menjadi harta kekayaan pribadi, orang lain, atau korporasi baik berupa modal, pendapatan, maupun keuntungan ekonomi lainnya yang diperoleh dari kekayaan tersebut; commit to user
b. Aset yang diduga kuat digunakan atau telah digunakan untuk melakukan tindak pidana;
c. Aset lainnya yang sah sebagai pengganti aset tindak pidana; atau d. Aset yang merupakan barang temuan yang diduga berasal dari tindak
pidana.
Selain kategori perampasan aset tindak pidana tersebut, mengenai aset yang dimiliki oleh setiap orang yang tidak seimbang dengan penghasilannya atau yang tidak seimbang dengan sumber penambahan kekayaannya dan tidak dapat membuktikan asal-usul perolehannya secara sah maka aset tersebut juga dapat dirampas.
Penarapan aset in rem dapat berguna secara efektif dalam pemulihan kerugian keuangan negara terutama dalam kasus-kasus di mana penuntutan secara pidana tidak dimungkinkan. Secara konsepsi dalam penerapannya, perampasan in rem dapat digunakan sebagai upaya untuk menutupi kelemahan dan kekurangan yang ada dalam tindakan perampasan melalui mekanisme pidana. Pada beberapa perkara, tindakan perampasan pidana tidak dapat dilakukan dan pada perkara tersebut perampasan in rem dapat dilakukan, yaitu dalam hal (Wahyudi Hadiludi Sadeli, 2010: 35) :
1) Pelaku tindak pidana adalah buronan atau dalam pelarian. Dalam hal ini peradilan pidana tidak dapat memutuskan sanksi pidana tanpa kehadiran pelaku.
2) Pelaku kejahtan telah meninggal dunia atau meninggal sebelum dinyatakan bersalah. Kematian menghentikan proses sistem peradilan pidana yang berlangsung.
3) Pelaku tindak pidana memiliki kekebalan hukum (immune).
4) Pelaku tindak pidana memiliki kekuatan dan kekuasaan sehingga pengadilan pidana tidak dapat melakukan pengadilan terhadapnya.
5) Pelaku tindak pidana tidak diketahui keberadaannya akan tetapi aset hasil kejahatannya diketahui (misalnya, aset yang ditemukan di tangan seorang kurir yang tidak terlibat dalam kondisi dari tindak pidana).
commit to user
6) Aset kejahatan dikuasai oleh pihak ketiga yang dalam kedudukan secara hukum pihak ketiga tidak bersalah dan bukan merupakan pelaku atau terkait dengan kejahatan utamanya.
7) Tidak Adanya bukti yang cukup untuk diajukan dalam pengadilan pidana
Dalam penerapannya perampasan in rem tentunya menimbulkan perbedaan dengan criminal forfeiture dalam proses pembuktian dipersidangan. Dalam criminal forfeiture, penuntut umum harus membuktikan terpenuhinya unsur-unsur dalam sebuah tindak pidana seperti kesalahan (personal culpability) dan mens rea dari seorang terdakwa sebelum dapat menyita aset dari terdakwa tersebut. Karena bersifat pidana, criminal forfeiture juga mengharuskan penuntut umum untuk membuktikan hal tersebut dengan standar beyond reasonable doubt. Sebaliknya karena sifatnya perdata, NCB Asset Forfeiture tidak mengharuskan penuntut umum untuk membuktikan unsur-unsur dan kesalahan dari orang yang melakukan tindak pidana tersebut (personal culpability). Penutut umum cukup membuktikan adanya probable cause atau adanya dugaan bahwa aset yang digugat mempunyai hubungan dengan sebuah tindak pidana. Disni penuntut umum cukup membuktikan dengan standar preponderance of evidence (pembuktian formil) bahwa sebuah tindak pidana telah terjadi dan suatu aset telah dihasilkan, digunakan, atau terlibat dengan tindak pidana tersebut. Pemilik dari aset tersebut kemudian harus membuktikan dengan standar yang sama bahwa aset yang digugat tidak merupakan hasil, digunakan atau berkaitan dengan tindak pidana yang dituntut (Ramelan, 2012: 40).
Berikut penulis rincikan perbedaan antara proses penuntutan melalui mekanisme pidana (criminal forfeiture) dengan mekanisme Non-Conviction Based Asset Forfeiture
Tabel 1.1 Perbedaan Criminal Forfeiture dan NCB Asset Forfeiture Criminal Forfeiture Pembeda NCB Asset Forfeiture Ditujukan terhadap orangnya
(in personam): bagian dari
Tindakan Ditujukan terhadap barangnya (in rem):
commit to user
tuntutan pidana terhadap seseorang
tindakan yudisial yang diajukan pemerintah terhadap barang tersebut, Dikenakan sebagai bagian
dari hukuman dalam kasus pidana
Dapat dilakukannya
perampasan
Diajukan sebelum, selama atau setelah hukuman pidana, atau bahkan tanpa adanya tuntutan pidana terhadap seseorang.
Diperlukannya adanya putusan pengadilan pidana.
Didasarkan atas alasan keyakinan dan tanpa ada keraguan bahwa perkara tindak pidana telah selesai
Pembuktikan perbuatan
melawan hukum
Putusan pengadilan pidana tidak diperlukan. Sebagian besar tindakan digunakan berdasarkan pembuktian terbalik.
Sumber: Buku Stolen Asset Recovery: A Good Practices Guide for Non- Conviction Based Asset Forfeiture (2009)
Berdasarkan tabel di atas, hal yang perlu ditekankan pada mekanisme Non-Conviction Based Asset Forfeiture terletak pada pengejaran kepemilikan aset terhadap negara yang diminta, yang apabila aset tersebut tak bertuan dan dalam jangka waktu tertentu tidak ada suatu pihak yang merasa keberatan, maka aset tersebut tetap dapat dikembalikan. Berbeda halnya apabila menggunakan mekanisme penyitaan aset pemidanaan, yang hanya tertuju pada pelaku saja dan dapat menghambat jalannya proses kembalinya aset-aset yang justru menjadi prioritas tujuan pemberantasan tindak pidana transnasional (Hari Purwadi, 2016).
Seperti diketahui bahwasanya NCB Asset Forfeiture menggunakan gugatan perdata atau in rem dalam melakukan upaya perampasan terhadap aset. Meskipun menggunakan gugatan perdata, perlu digaris bawahi bahwa rezim yang digunakan sedikit berbeda dengan rezim gugatan perdata pada umumnya yang mengharuskan pihak penggugat untuk membuktikan adanya sebuah perbuatan melawan hukum dan kerugian yang dialaminya. Dalam hal
commit to user
ini, pemilik dari aset yang dituntut bukan merupakan para pihak yang berperkara dan hanya merupakan pihak ketiga dari proses persidangannya.
NCB Asset Forfeiture menggunakan sistem pembuktian terbalik di mana si pemilik dari aset yang dituntut harus membuktikan bahwa dia tidak bersalah atau tidak tahu kalau aset yang dituntut adalah hasil, digunakan, atau berkaitan dengan sebuah tindak pidana. Selain itu, pembuktian yang dilakukan oleh si pemilik aset dalam NCB Asset Forfeiture hanya berkaitan dengan hubungan antara sebuah tindak pidana dan aset yang dituntut atau dengan kata lan pemilik hanya perlu membuktikan bahwa “aset tersebut tidak bersalah”. Jika si pemilik aset tidak dapat membuktikan bahwa “aset tersebut tidak bersalah” maka aset tersebut dirampas oleh negara (Barnet, 2001: 94).
Sehingga dalam mekanisme NCB Asset Forfeiture, fokus pembuktian di persidangan bukanlah pada pembuktian apakah si pemilik aset bersalah atau tidak terlibat dalam sebuah tindak pidana, melainkan pada asal usul aset tersebut.
Penerapkan sistem pembuktian dalam NCB Asset Forfeiture didasarkan pada keseimbangan probabilitas standar pembuktian (balanced probabilities priciple). Dalam penerapannya pembuktian terbalik bekerja dalam dua arah, yaitu negara melawan aset tindak pidana, dimana negara mendalilkan bahwa aset tersebut berasal dari tindak pidana, sedangkan pemilik aset harus membuktikan bahwa asal-usul aset tersebut bukan dari kejahatan, selanjutnya pengadilan akan memutuskan berdasarkan fakta yang paling kuat berdasarkan dalil yang disampaikan oleh negara dan alasan dari pemilik aset (Derek Jackson, 2008). Dengan adanya sisstem ini, dapat memudahkan beban pemerintah (otoritas) untuk bertindak dan itu berarti dimungkinkan untuk merampas aset apabila ada bukti yang cukup untuk mendukung keyakinan bahwa aset yang dimaksud merupakan hasil tindak pidana mengingat tindakan tersebut tidak melawan individu melainkan terhadap properti, maka pemilik properti adalah pihak ketiga yang memiliki hak untuk mempertahankan properti yang akan dilakukan tindakan perampasan. commit to user
Berdasarkan penjelasan di atas, dapat dilihat bahwa NCB Asset Forfeiture merupakan alat yang sangat berguna dalam pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi. Hal ini dikarenakan NCB Asset Forfeiture tidak berhubungan dengan sebuah tindak pidana melainkan terhadap aset dari sebuah tindak pidana, sehingga dalam upaya penyitaan terhadap aset dapat lebih cepat dimintakan kepada pengadilan dibandingkan dengan menggunakan criminal forfeiture. Selain itu, karena berurusan langsung dengan aset tindak pidana, maka hal ini tidak menghambat upaya perampasan aset dalam hal pelaku tindak pidana tersebut kabur, hilang atau meninggal dunia. Persidangan dapat terus berlanjut dan tidak terganggu dengan kondisi atau status pelaku tindak pidana. NCB Asset Forfeiture juga dapat berguna dalam hal ditemukan aset yang berkaitan dengan suatu tindak pidana namun tidak diketahui pemiliknya atau pelakunya.
Menurut Fletcher N. Baldwin, Jr., model civil forfeiture siginifikan untuk diterapkan di Indonesia, karena civil forfeiture menggunakan pembalikan beban pembuktian dan dapat melakukan penyitaan lebih cepat setelah diduga adanya hubungan aset dengan tindak pidana. Terlebih lagi dalam civil forfeiture, gugatan dialamatkan pada aset bukan pada tersangka atau terdakwa sehingga aset negara tetap dapat diambil meski pelaku meninggal dunia atau belum dapat diproses melalui peradilan pidana (Sudarto, 2017: 111). Tersedianya mekanisme NCB Asset Forfeiture dapat menjawab kekurangan yang dimiliki oleh mekanisme pidana maupun mekanisme perdata yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 Jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dalam upaya pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi.
Perampasan aset melalui NCB Asset Forfeiture dapat menjadi alat yang sangat efektif digunakan dalam upaya pengambilalihan aset yang berkaitan dengan suatu kejahatan atau tindak pidana lainnya, untuk kemudian dikembalikan kepada warga negara yang menjadi korban. Sebagai catatan, meski perampasan aset telah dilakukan, namun tidak serta merta menghapus commit to user
perbuatan pidananya. Hal ini sebenarnya berakar dari sebuah prinsip keadilan yang sangat fundamental, dimana suatu kejahatan tidak boleh memberikan keuntungan bagi pelakunya (crime should not pay). Artinya, seseorang tidak boleh mengambil keuntungan dari aktivitas legal yang ia lakukan. Dalam hal ini, mekanisme perampasan melalui NCB Asset Forfeiture tidak dapat digunakan sebagai alternatif atau pengganti dari tuntutan pidana ketika hukum pidana memiliki kemampuan untuk menindak pelaku kejahatan. NCB Asset Forfeiture justru berperan untuk melengkapi penuntutan pidana dan penghukuman pidana. Konsep ini sebenarnya merupakan salah satu kunci acuan (keys concept) dalam tindakan perampasan aset yang diatur oleh bank dunia sebagai pedoman dalam melakukan asset recovery bagi negara-negara di dunia dalam melakukan upaya pemberantasan tindak pidana korupsi.
Dalam hal mekanisme pencegahan dan penanggulangan tindak pidana, secara umum, merupakan pilihan terbaik adalah dengan dilakukan secara penuntutan pidana, sanksi pidana (putusan pidana), dan tindakan perampasan. Dengan demikian, penuntutan pidana harus tetap dilakukan apabila memungkinkan untuk menghindari resiko bahwa jaksa, pengadilan, dan masyarakat akan memandang pengambilalihan aset sebagai sanksi yang cukup ketika hukum pidana dilanggar (Muhammad Yusuf, 2012: 125-126). Perampasan aset in rem harus dipertahankan dalam semua kasus sehingga dapat digunakan jika tuntutan pidana menjadi tidak menjangkau atau tidak berhasil, prinsip ini harus tegas dinyatakan dalam undang-undang.
Perlu di perhatikan bahwa pengembalian aset merupakan suatu hal yang kompleks dan membutuhkan perencanaan yang baik kedepannya. Oleh karenanya, dalam membangun sebuah sistem perampasan, setiap yurisdiksi perlu mempertimbangkan apakah permapasan aset in rem dapat dimasukkan ke dalam hukum yang berlaku (Lex Generalis) atau dibuat undang-undang yang terpisah (Lex Specialis). Selain itu yurisdiksi juga perlu mempertimbangkan sejauh mana prosedur yag ada dapat dirujuk dan dimasukkan dan sejauh mana pula mereka harus membuat prosedur baru (Theodore S. Greenberg, et al., 2009: 22). commit to user
Indonesia sebagai salah satu negara pihak dalam UNCAC 2003 yang juga ikut aktif dalam perumusan konvensi tersebut, tentunya memiliki konsekuensi untuk menerapkan ketentuan-ketentuan yang ada dalam UNCAC 2003 sebagai upaya pemberantasan tindak pidana korupsi. Hal ini terbukti dengan upaya Pemerintah Indonesia untuk meratifikasi ketentuan yang dalam UNCAC 2003, dengan dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan UNCAC 2003. Dengan dilakukannya ratifikasi tersebut tentu saja implementasi terhadap ketentuan yang diatur dalam UNCAC harus sejalan upaya pencegahan dan pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia dan harus dilakukan secara menyeluruh.
Seperti yang diketahui bersama bahwa perampasan aset yang berlaku di Indonesia saat ini masih berdasarkan hukum pidana, dan terbatas hanya jika pelaku kerjahatan telah dinyatakan terbukti secara sah dan meyakinkan bersalah melakukan tindak pidana oleh putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap (inkract van gewisjde). Terbukti bahwa pendekatan pidana secara konvensional masih belum efektif dan maksimal, serta masih memiliki banyak kesulitan dalam pelaksanaannya. Ketentuan perampasan aset dalam Pasal 18 UU PTPK juga dinilai masih sangat terbatas dan belum mampu mengembalikan kerugian keuangan negara secara efektif. Hambatan lainnya adalah adanya kemampuan dari pelaku kejahatan untuk melarikan diri keluar negeri dan tidak dapat diekstradisi kembali ke Indonesia.
Adanya terobosan dalam hal perampasan aset yang direkomendasikan oleh UNCAC tentunya menjadi salah satu jalan keluar alternatif dari permasalahan yang ada pada mekanisme perampasan yang ada di Indonesia saat ini. Mekanisme baru ini memungkinkan untuk dilakukannya pemulihan dan pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi tanpa putusan peradilan pidana atau Non-Conviction Based Asset Forfeiture. Penerapan NCB Asset Forfeiture juga dapat dikatakan sebagai upaya alternatif atau sarana lain dalam upaya pemberantasan korupsi yakni melalui sarana non-penal. Hal ini dikarenakan upaya pemberantasan korupsi melalui sarana penal memiliki kelemahan atau ketidakmampuan dari sudut berfungsinya atau bekerjanya commit to user
hukum (sanksi) pidana itu sendiri. Dengan mekanisme ini terbuka kesempatan yang luas untuk merampas segala aset yang diduga merupakan hasil pidana (proceed of crimes), aset-aset lain yang patut diduga akan digunakan atua telah digunakan sebagai saran (instumentalities) untuk melakukan tindak pidana, serta aset lain yang diperoleh secara langsung atau tidak langsung dari tindak pidana termasuk yang telah dikonveriskan menjadi harta kekayaan lain (Ramelan, 2012: 183). Dengan demikian menurut penulis mekanisme Non-Conviction Based Asset Forfeiture dapat menjadi alat yang efektif dalam upaya pencegahan dan pemberantasan tindak pidana korupsi khususnya dalam hal pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi di Indonesia.
B. Peluang dan tantangan penerapan konsep Non-Conviction Based Asset Forfeiture sebagai upaya pengembalian aset pelaku tindak pidana korupsi di Indonesia
Konsepsi negara kesejahteraan sebagaimana tercermin dalam alenia keempat pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yakni melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial, bertolak dari ide dasar bahwa negara harus berperan aktif dan mempunyai tanggung jawab terhadap kesejahteraan warga masyarakatnya. Negara tidak hanya berperan sebagai regulator dalam rangka menciptakan ketertiban dalam masyarakat, melainkan juga melalui peraturan perundang-undangan yang dibuatnya agar dapat menggerakkan berbagai potensi yang ada dalam masyarakat untuk kesejahteraan masyarakatnya. Dalam kebebasan alamiah, pemerintah mempunyai tiga tugas dan fungsi, yaitu melindungi masyarakat dari tindakan kekerasan dan invasi dari masyarakat bebas lainnya, melindungi setiap anggota masyarakat dari ketidakadilan oleh anggota masyarakat lainnya, dan
commit to user
menyediakan prasarana umum (public utilities) yang tidak dapat diwujudkan oleh anggota masyarakat (Adam Smith, 1776: 20).
Dengan dasar pemahaman tersebut, negara memiliki kewajiban dalam segala bentuk dan upaya untuk memberikan perlindungan dan peluang kepada setiap individu masyarakat dalam mencapai kesejahteraan. Hal ini sebagaimana dilandasi pada prinsip dasar “Berikan kepada negara apa yang menjadi haknya”. Dalam hak negara terkandung kewajiban yang menjadi hak individu warga negara, sehingga prinsip tersebut setara dengan prinsip
“Berikan kepada rakyat apa yang menjadi haknya”. Teori negara kesejahteran sejalan dengan konsep negara hukum, di mana negara tidak lagi semata-mata untuk menjaga pertahanan dan keamanan negara akan tetapi juga untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat.
Sesungguhnya merupakan ketidakadilan manakala “penjahat bisa menikmati hasil kejahatannya sedangkan rakyat yang seharusnya menikmati justru hidup dalam berbagai kekurangan karena tidak terpenuhinya kemampuan negara untuk memberikan kesejahteraan. Oleh karena itu hukum harus menciptakan cara bagaimana agar kejahatan tersebut merupakan hal yang tidak menguntungkan (Sudarto, 2017: 93). Upaya penanganan dan penindakan terhadap kejahatan-kejahatan yang bermotif ekonomi seperti korupsi dan pencucian uang tidak semata-mata difokuskan hanya pada upaya mengejar pelaku, namun juga diupayakan untuk merampas kembali aset yang telah diambil oleh pelaku. Pengembalian aset tidak hanya merupakan proses tertentu tetapi juga meruapakan upaya penegakan hukum melalui serangkaian mekanisme hukum tertentu.
Isu upaya pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi telah menjadi salah satu permasalahan fundamental di Indonesia, sebab tidak hanya upaya pemberian sanksi kepada pelaku, tetapi juga berhubungan dengan dengan upaya penyelamatan kekayaan negara demi peningkatan kesejahteraan rakyat.
Menyita dan merampas hasil dan instrumen tindak pidana dari pelaku tindak pidana tidak saja memindahkan sejumlah harta kekayaan dari pelaku kejahatan kepada masyarakat tetapi juga akan memperbesar kemungkinan commit to user
masyarakat untuk mewujudkan tujuan bersama yaitu terbentuknya keadilan dan kesejahteraan sosial (Ramelan, 2012: 3).
Dalam penyesuaian dengan sistem hukum yang berlaku secara global, pemerintah Indonesia telah meratifikasi beberapa konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa yang mengatur mengenai ketentuan-ketentuan yang berkaitan dengan upaya mengidentifikasi, mendeteksi, dan membekukan serta perampasan hasil dan instrumen tindak pidana. Salah satu konvensi yang melakuan pengaturan tersebut adalah United Nations Convention Against Corruption (UNCAC), 2003 (Konvensi PBB Anti Korupsi, 2003) yang kemudian diratifikasi oleh Pemerintah Indonesia dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan Konvensi Perserikatan Bangsa- Bangsa Anti Korupsi pada tanggal 18 April 2006. Hal ini menunjukkan bahwa secara politis Indonesia telah menempatkan dirinya sebagai salah satu negara yang memiliki komitmen dalam gerakan global untuk mencegah dan memberantas korupsi melalui kerja sama internasional (Muhammad Yusuf, 2012: 103). Dengan dilakukannya ratifikasi tersebut, maka sudah seharusnya upaya pencegahan dan pemberantasan korupsi di Indonesia disesuaikan dengan ketentuan yang ada dalam UNCAC dan dijalankan secara menyeluruh.
Ketentuan yang ada dalam UNCAC sebenarnya tidak diterima secara utuh di Indonesia meskipun telah diratifikasi kedalam Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006. Dasar yang menjadi alasan Indonesia ini terdapat dalam ketentuan Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006 yang menyatakan bahwasanya pengesahan terhadap United Nations Convention Against Corruption 2003 dilakukan dengan Reservation (persyaratan) terhadap Pasal 66 ayat (2) tentang Penyelesaian Sengketa, bahwasanya Indonesia tidak berpegang teguh untuk tidak mengikat secara wajib mengenai yurisdiksi yang ditentukan Mahkamah Internasional. Beberapa persyaratan sudah dipenuhi Indonesia yang sesuai dengan aturan internasional yang berlaku dan juga hak-hak kedaulatan setiap negara. Hak tersebut sudah diberlakukan, juga terdapat kewajiban akan pelaksanaan dari implementasi United Nations Convention Against Corruption. Kewajiban tersebut commit to user
menunjukkan bahwa Indonesia wajib membuat mekanisme pemberantasan korupsi termasuk dalam halnya pengembalian antar negara (Vlasis, Mark, Jeane N. Noell, 2016: 106)
UNCAC yang sudah diratifikasi oleh Indonesia pada dasarnya memuat ketentuan yang mengharuskan kepada semua negara pihak untuk mempertimbangkan mengambil tindakan-tindakan yang dianggap perlu sesuai dengan hukum nasionalnya untuk mengambil tindakan yang memperbolehkan perampasan atas kekayaan yang diperoleh melalui atau yang terlibat dalam pelaksanaan suatu kejahatan tanpa suatu penghukuman pidana dalam kasus di mana si pelanggar tidak dapat dituntut dengan alasan kematian, melarkan diri, tidak hadir, atau dalam kasus-kasus tertentu lainnya.
Untuk itu, maka dalam kasus tertentu khususnya perkara korupsi perlu digunakan mekanisme civil forfeiture atau Non-Conviction Based Asset Forfeiture yang merupakan terobosan besar dari United Nations Convention Against Corruption dalam upaya pengembalian aset.
Di Indonesia sendiri konsep NCB Asset Forfeiture pada dasarnya merujuk pada mekanisme perampasan perdata (in rem) yang ada dalam Pasal 32, Pasal 33, Pasal 34 serta Pasal 38 C Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Ketentuan-ketentuan tersebut mengatur untuk dilakukannya perampasan aset melalui instrumen perdata jika upaya pemidanaan sudah tidak dimungkinkan untuk dilakukan dalam hal tersangka atau terdakwa meninggal dunia, karena tidak ditemukannya bukti yang cukup, pelaku telah diputus bebas, serta adanya dugaan bahwa terdapat aset hasil tindak pidana korupsi yang belum dirampas unutk negara walaupun putusan pengadilan telah berkekuatan hukum tetap.
Kendati konsep gugatan perdata telah diterapkan dalam Undang- Undang Nomor 31 Tahun 1999 Jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Tindak Pidana Korupsi, namun dapat dikatakan penerapan tersebut berbeda dengan mekanisme yang ada pada NCB Asset Forfeiture. Hal ini dikarenakan rezim perdata yang digunakan dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 masih menggunakan rezim perdata biasa yang tunduk pada commit to user
hukum perdata formil biasa yang pada praktiknya lebih sulit untuk diterapkan. Sebaliknya, NCB Asset Forfeiture mengadopsi prinsip pembuktian terbalik di mana para pihak yang merasa keberatanlah yang membuktikan bahwa aset yang digugat tidak mempunyai hubungan dengan korupsi. Hal ini tentunya sedikit berbeda dengan gugatan perdata pada umumnya yang mengharuskan si penuntut untuk membuktikan adanya sebuah perbuatan melawan hukum dan kerugian yang dialaminya. Selain itu, sebagaimana telah penulis jelaskan pada pembahasan sebelumnya, praktik perampasan aset melalui gugatan perdata pada UU PTPK masih memiliki banyak hambatan lainnya seperti baru dapat diajukan apabila upaya pidana tidak mungkin dilakukan. Dengan demikian, penerapan perampasan aset berdasarkan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi dianggap masih belum mampu secara efektif untuk mengembalikan kerugian keuangan negara jika dibandingkan dengan NCB Asset Forfeiture.
Dalam upaya untuk dapat merampas aset yang dimiliki oleh pelaku tindak pidana diperlukan dua syarat, yaitu (Mardjono Reksodiputro, 2009: 3):
a. Indonesia harus mempunyai sistem peradilan yang jelas dan tegas melawan korupsi.
b. Indonesia harus mempunyai undang-undang yang jelas untuk
“merampas kembali” aset yang dicuri oleh para koruptor (baik yang disembunyikan di dalam negeri maupun di luar negeri).
Keberadaan atau urgensi dari undang-undang atau ketentuan khusus mengenai perampasan aset tindak pidana sangatlah penting karena mekanisme pengembalian aset yang ada saat ini belum memadai dan memiliki banyak kekurangan (loophole). Perlu ditekankan pula bahwasanya pengaturan mengenai perampasan aset tidak hanya sebatas dilakukan dalam perkara korupsi, namun juga harus mampu menjangkau tindak pidana ekonomi lainnya seperti pencucian uang (money laundering). Hingga kini Indonesia memang belum memiliki undang-undang yang mengatur secara khusus mengenai perampasan aset sehingga masih terdapat kekosongan hukum dalam hal perampasan aset. Ketentuan-ketentuan yang ada saat ini commit to user
mengenai perampasan dan penyitaan aset masih tersebar diberbagai perundang-undangan dan belum secara komprehensif serta rinci dalam mengatur perampasan aset yang terkait dengan tindak pidana, sehingga belum memperlihatkan hasil yang signifikan. Selain itu, dalam sistem hukum di Indonesia saat ini, perampasan aset merupakan bagian dari pidana tambahan.
Konsekuensinya dari pidana tambahan adalah tidak dapat berdiri sendiri dan selalu mengikuti pidana pokok, artinya pidana tambahan hanya dapat dijatuhkan apabila ada pidana pokok.
Menurut Mulder dalam Aloysius Wisnusubroto, salah satu dimensi dalam kebijakan hukum pidana adalah seberapa jauh kebijakan hukum pidana yang berlaku perlu diubah/diperbarui. Jika melihat kondisi yang ada saat ini, maka metode perampasan aset perlu dilakukan perubahan sistem sehingga dapat dicapai hasil yang maksimal. Tersedianya mekanisme NCB Asset Forfeiture dapat menjadi jawaban bagi kelemahan peraturan hukum tentang perampasan aset yang berlaku di dalam sistem hukum di Indonesia saat ini.
Perlu di perhatikan pula bahwa pengembalian kerugian negara melalui perampasan tanpa tuntutan pemidanaan merupakan masalah hukum baru dalam sistem hukum Indonesia. Pengadopsian instrumen NCB Asset Forfeiture di kerangka hukum Indonesia juga tidaklah mudah mengingat prinsip hukum perdata yang digunakan berbeda dengan hukum perdata pada umumnya sehingga apabila rezim ini dimasukkan ke dalam UU PTPK dikhawatirkan UU PTPK tidak mampu memfasilitasinya. Penggabungan dua rezim yang berbeda ini juga dikhawatirkan dapat menimbulkan perbedaan persepsi dan perdebatan hukum yang dapat menghambat pelaksanaan NCB Asset Forfeiture di Indonesia. Hal lainnya yang perlu digaris bawahi adalah bahwa pengembalian aset merupakan suatu hal yang kompleks dan membutuhkan perencanaan yang baik kedepannya. Sebelum mengadopsi NCB Asset Forfeiture kedalam sistem hukum nasional terlebih dahulu harus dipertimbangkan berbagai macam aspek, serta dampak yang mengikutinya.
Oleh karena itu ada beberapa hal yang harus diperhatikan, diantaranya (Bismar Nasution, 2009: 160):commit to user
1. Perlu adanya suatu re-structuring dalam legal frameworking di Indonesia baik hukum materil maupun formil, yaitu hukum acara perdata. Saat ini, pemerintah Indonesia masih menggunakan hukum formil perdata yang hanya berlaku untuk kasus-kasus yang bersifat individual atau private to private. Oleh karena itu, pengimplementasian sistem ini harus diikuti dengan reformasi di bidang hukum acara perdata agar permasalah yang selama ini dihadapi oleh rezim anti pencucian uang seperti permasalahn penerapan pembuktian terbalik dan predicate crime dapat diminimalisir.
2. Kedua, NCB Asset Forfeiture, terutama yang sifatnya ekstra territorial menuntut legal expertise dan pengetahuan teknis yang tinggi, dan dikhawatirkan bahwa Indonesia masih kurang memiliki sumber daya yang bisa memenuhi tuntutan ini. Dalam hali ini, Indonesia dapat melihat langkah yang dilakukan oleh United Kingdom dengan menggunakan tenaga ahli dari luar (oursourcing) untuk membantu proses pengembalian aset. Indonesia juga dapat meniru langkah yang diambil oleh negara lain dengan mendirikan suatu lembaga independen yang secara khusus menangani asset recovery (asset recovery agencies). Dengan didirikannya lembaga tersebut, maka proses asset recovery bisa menjadi lebih terarah dan terorganisir.
3. Perlu dipertimbangkan untuk memperluas jurisdicition scope dari NCB Asset Forfeiture ke wilayah di luar jurisdiksi Indonesia seperti yang dilakukan oleh Selandia Baru dan Fiji. Hal ini dikarenakan banyaknya aset-aset koruptor Indonesia yang dilarikan ke luar negeri.
Keberhasilan NCB Asset Forfeiture juga perlu didukung dengan upaya pengembalian aset di luar negeri melalui treaty on mutual legal assistance in criminal matters (perjanjian tentang bantuan timbal balik dalam masalah pidana). Oleh karena itu perlu dipertimbangkan untuk memperluas jangkauan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2008 tentang Pengesahan treaty on mutual legal assistance in criminal matters (perjanjian tentang bantuan timbal balik dalam masalah commit to user
pidana) atau UU MLA ke gugatan perdata agar aset koruptor dapat diambol karena selama ini UU MLA hanya memfasilitasi bantuan hukum khusus di bidang pidana.
4. Perlu dipertimbangkan aspek check and balance sebelum dan sesudah dilakukan proses NCB Asset Forfeiture. Hal ini penting mengingat proses perampasan aset hasil kejahatan cenderung rawan akan disalahgunakan oleh aparat penegak hukum. Sebagai perbandingan, Indonesia dapat menggunakan cara seperti yang dilakukan oleh Thailand dengan memberikan komisi kepada lembaga khusus yang menangani proses asset recovery sesuai dengan kinerja lembaga tersebut untuk meningkatkan insentif dalam pengejaran aset serta untuk menjaga aparat yang ditunjuk dari praktik suap oleh para koruptor yang ingin menyelamatkan asetnya. Hal ini juga harus dibarengi pula dengan prinsip keterbukaan, dengan landasan akuntabilitas dan transparansi yang tinggi, agar proses pengguna NCB Asset Forfeiture dan pemberian komisi tidak disalahgunakan oleh pihak-pihak tertentu.
Sehubung dengan belum dimilikinya sistem hukum yang dapat digunakan untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi perampasan aset hasil tindak pidana, maka diperlukan pengaturan mengenai perampasan aset hasil tindak pidana yang bersifat khusus dan tidak tunduk pada sistem perampasan aset melalui jalur tuntutan pidana atau gugatan perdata yang berlaku saat ini (Muhammad Yusuf, 2012: 234). Oleh karena itu menurut penulis perlu dituangkannya mekanisme perampasan tanpa pemidanaan ke dalam undang- undang atau ketentuan khusus yang mengatur perampasan aset tindak pidana dari mulai dasar dan kerangka hukum, hukum acara dan prosedur dalam penyitaan. Hal ini seperti yang dilakukan oleh Australia atau Amerika Serikat yang telah mengatur ketentuan NCB Asset Forfeiture kedalam suatu regulasi khusus yang di dalamnya terdapat ketentuan mengenai dasar hukum dan prosedur NCB Asset Forefeiture.
commit to user
Konsep NCB Asset Forfeiture sendiri sebenarnya telah diusulkan untuk diterapkan secara utuh ke dalam sistem hukum Indonesia dengan diajukanya draft Rancangan Undang-Undang tentang Perampasan Aset (untuk selanjutnya disebut RUU Perampasan Aset) sejak tahun 2012, tetapi RUU Perampasan Aset hingga kini tak kunjung mendapatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI). RUU Perampasan Aset ditujukan untuk mengejar hasil kejahatan, bukan terhadap pelaku kejahatan. Dengan demikian, keberadaan RUU Perampasan Aset ini telah mengubah paradigma dari hukum pidana mulai dari yang paling tradisional, yakni untuk menimbulkan efek jera dengan suatu pembalasan (retributionist), bahkan yang paling mutakhir sekalipun yakni rehabilitasi (rehabilitationist) (Rahmayanti, 2018: 54). Menurut Romli Atmasasmita kebutuhan atas RUU Perampasan Aset, berdasarkan atas kenyataan upaya penegakan hukum khususnya terhadap tindak pidana korupsi tidak membuahkan hasil yang signifikan terhadap kas negara. Selain itu, Romli juga menyatakan bahwa perangkat hukum yang berlaku di Indonesia saat ini belum mampu mengatur dan menampung kegiatan-kegiatan dalam rangka pengembalian aset hasil korupsi dan kejahatan di bidang keuangan dan perbankan pada umumnya (Romli Atmasasmita, 2015).
Berikut penulis jelaskan beberapa pertimbangan yang menjadi dasar dibuatnya RUU Perampasan aset tindak pidana. Pertama, bahwa sistem dan mekanisme yang ada mengenai perampasan aset hasil tindak pidana berikut instrumen yang digunakan untuk melakukan tindak pidana, pada saat ini belum mampu mendukung upaya penegakan hukum yang berkeadilan dan meningkatkan kesejahteraan rakyat sebagaimana diamanatkan oleh Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kedua, bahwa pengaturan yang jelas dan komprehensif mengenai pengelolaan aset yang telah dirampas akan mendorong terwujudnya penegakan hukum yang profesional, transparan, dan akuntabel. Ketiga, bahwa berdasarkan pertimbangan pertama dan kedua, maka perlu membentuk undang-undang
commit to user
tentang Perampasan Aset Tindak Pidana; dengan mengingat Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Walaupun ketentuan yang ada dalam RUU Perampasan Aset mengacu pada ketentuan perampasan aset yang disarankan dalam UNCAC, materi yang diatur dalam RUU Perampasan Aset juga dapat berlaku bagi semua tindak pidana dengan motif ekonomi. Hal tersebut mengingat aset hasil kejahatan merupakan titik terlemah dari mata rantai kejahatan dengan motif ekonomi sehingga dengan melakukan perampasan aset hasil tindak pidana, upaya penekanan angka kejahatan diharapkan dapat berjalan sesuai dengan harapan (Marfuatul Latifah, 2015: 27). Dengan adanya pengaturan secara khusus juga dapat memperluas jangkauan untuk melakukan perampasan aset terhadap tindak pidana dengan motif ekonomi lainnya sehingga tidak hanya terbatas pada kasus tindak pidana korupsi saja.
Sebelum diberlakukan ke dalam sistem hukum Indonesia saat ini, NCB Asset Forfeiture juga perlu dikaji secara lebih mendalam terhadap beberapa aspek seperti aspek ekonomi, sosial dan politik. Pemerintah juga harus berhati-hati dalam memilih model mana yang akan diadopsi di Indonesia agar konsep ini dapat diterima sepenuhnya oleh masyarakat dan berlaku secara optimal. Negara-negara yang telah mengadopsi ketentuan NCB Asset Forfeiture ke dalam sistem hukumnya memiliki karakteristik dan pengaturan yang berbeda-beda satu dengan yang lainnya. Australia mengadopsi asas retroaktif dan memberlakukan Unexplained wealth atau kekayaan yang tidak jelas asal-usulnya sebagai subjek NCB Asset Forfeiture tanpa harus terbukti terkait dengan tindak kejahatan. Filipina hanya memperbolehkan upaya perampasan dan pengambilan aset berupa uang.
Sedangkan, NCB Asset Forfeiture di Amerika Serikat memiliki cakupan dan jangkauan yang sangat luas, dan membatasi upaya perampasan melalui NCB Asset Forfeiture terhadap aset-aset yang berhubungan langsung dengan tindak pidana (Bismar Nasution, 2009: 165-166)
Perbedaan yang ada di tiap-tiap negara yang telah mengadopsi NCB Asset Forefeiture dapat dijadikan bahan pertimbangan perihal baik-buruknya commit to user
