BAB II
KEDUDUKAN PRESIDEN
DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA
A. Sistem Pemerintahan Indonesia
Dalam perjalanan sejarah ketatanegaraan Indonesia, bentuk republik telah dipilih sebagai bentuk pemerintahan, yaitu melalui sidang Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) atau disebut juga dengan Dokuritsu
Zyumbi Tyosakaai.
Ketentuan mengenai bentuk republik kemudian tercermin dalam rumusan
Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 yang berbunyi: ”Negara Indonesia adalah Negara
Kesatuan yang berbentuk Republik”.59 Sistem ketatanegaraan Republik Indonesia
tidak menganut suatu sistem negara manapun tetapi adalah suatu sistem yang khas menurut kepribadian bangsa Indonesia.60 Artinya bahwa negara Indonesia yang dikenal dengan keanekaragaman bangsa haruslah berdasarkan aliran pengertian Negara Persatuan (paham unitarismus) yang berlandaskan Pancasila sebagai dasar negara.61
59 Ketentuan dalam pasal ini tetap dipertahankan walaupun telah dilakukan empat kali perubahan terhadap UUD 1945.
60 Joeniarto, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, Jakarta, Bina Aksara, 1986, hal. 41.
Untuk mengetahui sistem pemerintahan selama Indonesia merdeka, maka konstitusi-konstitusi tersebut harus dianalisis satu per satu;
1. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan Konstitusi Republik Indonesia Serikat (KRIS) Tahun 1949;
Pasal 1 ayat 2 KRIS 1949 menyatakan: “Kekuasaan kedaulatan Republik
Indonesia Serikat dilakukan oleh pemerintah bersama-sama dengan Dewan
Perwakilan Rakyat dan senat”. Lembaga-lembaga negara tersebut secara
bersama-sama mempunyai kewenangan membentuk undang-undang yang menyangkut hal-hal khusus.62 Untuk undang-undang yang tidak bersifat khusus maka pembentukannya hanya dilakukan oleh pemerintah dan DPR saja, tidak melibatkan senat.63
Pemegang kekuasaan pemerintahan menurut konstitusi RIS adalah Presiden dengan seseorang atau beberapa menteri.64 Presiden dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan negara tidak dapat diganggu gugat.65 Menteri-menterilah yang akan
62 Pasal 127 huruf a Konstitusi RIS berbunyi, “Pemerintah bersama-sama dnegan Dewan Perwakilan Rakyat dan Senat sekadar hal itu mengenai peraturan-peraturan mengenai hal khusus mengenai satu, beberapa atau semua daerah bagian atau bagian-bagiannya, ataupun yang khusus mengenai perhubungan antara Republik Indonesia Serikat dan daerah-daerah yang tersebut dalam Pasal 2.”
63 Pasal 127 huruf b Konstitusi RIS berbunyi, “Pemerintah bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat dalam seluruh lapangan pengaturannya selebihnya.”
64 Pasal 68 Ayat (1) Konstitusi RIS berbunyi, “Presiden dan menteri-menteri bersama-sama merupakan pemerintah.”
mempertanggungjawabkan roda pemerintahan, baik secara bersama-sama untuk seluruhnya maupun masing-masing untuk bagiannya sendiri-sendiri.66
2. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan UUD Sementara Tahun 1950 (UUDS 1950);
Dalam UUDS 1950, kedudukan presiden sebagai kepala negara jelas disebutkan pada Pasal 45 ayat (1) berbunyi: “Presiden ialah Kepala Negara.”67 Pasal
45 ayat (2) berbunyi: “Dalam melakukan kewajibannya Presiden dibantu oleh
seorang Wakil Presiden.”68
Sedangkan Pasal 83 ayat (1) mengatakan: “Presiden dan Wakil Presiden tidak
dapat diganggu gugat.”69 Pasal 83 ayat (2) mengatakan: “Menteri-menteri
bertanggung jawab seluruhnya maupun masing-masing untuk seluruhnya, maupun masing-masing untuk bagiannya sendiri-sendiri.”70
Dari pemaparan pasal-pasal tersebut, dapat disimpulkan bahwa sistem pemerintahan negara menurut UUDS 1950 adalah sistem pemerintahan parlementer. Hal ini disebabkan karena menteri-menteri baik secara bersama-sama maupun secara sendiri-sendiri yang mempertanggungjawabkan pemerintahannya. Sedangkan Presiden dalam hal ini selaku kepala negara tidak dapat diganggu gugat, karena
66 Pasal 118 Ayat (2) Konstitusi RIS berbunyi, “Menteri-menteri bertanggung jawab atas seluruh kebijaksanaan pemerintah baik secara bersama-sama, seluruhnya maupun masing-masing untuk bagiannya sendiri-sendiri dalam hal itu.”
67Undang-Undang Dasar Sementara 1950, Pasal 45 ayat (1).
seorang kepala negara dianggap tidak pernah melakukan kesalahan (the king can do
no wrong).
3. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 Sebelum Perubahan;
Menurut Sri Soemantri, Undang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahan menganut sistem pemerintahan campuran, karena mengandung unsur sistem parlementer dan unsur sistem pemerintahan presidensiil.71
Ada beberapa factor yang menyebabkan UUD 1945 dianggap menganut sistem pemerintahan campuran yaitu; karena Presiden dipilih dan diangkat oleh MPR; MPR adalah pemegang kekuasaan negara tertinggi; Presiden adalah mandataris MPR; Presiden tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR; dan Presiden untergeordnet kepada Majelis.72
4. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia Setelah perubahan UUD 1945
Setelah UUD 1945 mengalami perubahan dari yang hanya 37 pasal menjadi 73 pasal, banyak yang telah berubah. Begitu juga dalam sistem pemerintahan. Perubahan-perubahan tersebut ditandai pada perubahan Pasal-pasal mengenai
71 Sri Soemantri, Sistem Pemerintahan Negara-negara ASEAN, Bandung, Tarsito, 1976, hal. 56.
72 Abdul Ghoffar, Perbandingan Kekuasaan Presiden Indonesia Setelah Perubahan
kekuasaan presiden yang mengatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD.73
Selain itu Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat.74 “Presiden dan Wakil Presiden terpilih memegang jabatan selama lima tahun, sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan.75 Kemudian Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR karena sebelumnya ketentuan ini tidak ada diatur oleh Undang Undang Dasar.76
Presiden juga dapat memberi grasi dan rehabilitasi kepada para pelaku tindak pidana meskipun dengan memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung, dan Presiden berhak memberi amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan DPR.77 Dalam perubahan tersebut juga menyatakan bahwa menteri-menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden.78
73 Pasal 4 Ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 74 Pasal 6A Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Perubahan Ketiga).
75 Pasal 7 Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Perubahan Ketiga).
76 Pasal 7C Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Perubahan Ketiga).
77 Pasal 14 Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Perubahan Pertama).
Menurut Dasril Radjab, dari pasal-pasal yang dianut oleh UUD 1945 setelah perubahan adalah sistem presidensial, karena:79
a. Presiden adalah kepala negara dan sekaligus meraqngkap kepala pemerintahan yang memimpin penyelenggaraan pemerintahan sehari-hari.
b. Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat, maka tidak bertanggung jawab kepada parlemen baik kepada DPR maupun kepada MPR. c. Presiden dan DPR menempati kedudukan yang sejajar sehingga PResiden tidak
berwenang membubarkan Parlemen.
d. Presiden menagngkat dan memberhentikan menteri-menteri.
e. Presiden melaksanakan tugas dan wewenangnya selama 5 (lima) tahun atau dalam masa jabatan yang tetap (fixed term).
B. Tugas dan Kewenangan Presiden
“Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut
Undang Undang Dasar.” Demikian bunyi Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945 yang menjadi
dasar presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan. Pasal tersebut sama sekali tidak mengalami perubahan.80
Menurut Bagir Manan, ditinjau dari teori pembagian kekuasaan yang dimaksud kekuasaan pemerintahan adalah kekuasaan eksekutif. Sebagai kekuasaan eksekutif, penyelenggaraan pemerintahan yang dilaksanakan presiden dapat
79 Firdaus, opcit., hal. 60.
dibedakan antara kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat umum dan kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat khusus.81
1. Kekuasaan Penyelenggaraan Pemerintahan yang Bersifat Umum
Bahwa Presiden sebagai penyelenggara pemerintahan memiliki kekuasaan menyelenggarakan fungsi administrasi negara. Presiden adalah pimpinan penyelenggaraan administrasi negara tertinggi. Penyelenggaraan administrasi negara meliputi lingkup tugas dan wewenang yang sangat luas, yaitu setiap bentuk perbuatan atau kegiatan administrasi negara. Lingkup tugas dan wewenang ini makin meluas sejalan dengan makin meluasnya tugas-tugas dan wewenang negara atau pemerintah, yaitu:82
a. Tugas dan wewenang menyelenggarakan tata usaha pemerintahan mulai dari surat-menyurat sampai kepada dokumentasi dan lain-lain. Maksudnya adalah Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif memiliki tugas dan wewenang memelihara, menjaga, dan menegakkan keamanan dan ketertiban umum yang merupakan tugas dan wewenang paling awal dan tradisional setiap pemerintahan. Bahkan dapat dikatakan bahwa asal mula pembentukan negara dan pemerintahan ditunjukkan pertama-tama ditujukan pada usaha memelihara, menjaga, dan menegakkan keamanan dan ketertiban umum. Tugas semacam ini terdapat juga
dalam tujuan membentuk pemerintahan Indonesia merdeka, yaitu “melindungi
segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia.”
b. Tugas dan wewenang menyelenggarakan tata usaha pemerintahan mulaid ari surat-menyurat sampai kepada dokumentasi dan lain-lain. Maksudnya adalah tugas-tugas ketatausahaan ini termasuk salah satu tugas tradisional pemerintahan yang baik berupa surat-menyurat maupun pencatatan-pencatatan untuk mengetahui keadaan dalam bidang-bidang tertentu serta memberi pelayanan administratif kepada masyarakat.
c. Tugas dan wewenang administrasi negara di bidang pelayanan umum. Maksudnya adalah Presiden sebagai penyelenggara negara memiliki tugas dan wewenang melayani masyarakat secara umum. Tugas ini dianggap penting sehingga pekerjaan dan tugas administrasi negara yang lazim disebut sebagai
public service. Melayani masyarakat, pada saat ini dipandang sebagai hakikat
penyelenggaraan administrasi negara untuk mewujudkan kesejahteraan umum, sehingga sering disebut the service state. Sebagai contoh pelayanan umum meliputi penyediaan fasilitas umum seperti jalan, taman, dan lapangan olahraga. Hal-hal seperti perizinan, pemberian dispensasi, dan semacamnya dapat juga digolongkan sebagai bentuk-bentuk pelayanan umum. Termasuk pula ke dalam tugas-tugas pelayanan adalah bantuan-bantuan seperti subsidi atau bentuk-bentuk bantuan lain, yang sekaligus mengandung pula fungsi pengawasan dan ketertiban. d. Tugas dan wewenang administrasi negara di bidang penyelenggaraan
Pembukaan, Batang Tubuh, maupun Penjelasan UUD 1945, yang terdapat berbagai ketentuan dan keterangan mengenai kewajiban negara atau pemerintah untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum, membangun sebesar-besarnya kemakmuran rakyat yang bersendikan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
2. Kekuasaan Penyelenggaraan Pemerintahan yang bersifat khusus
Tugas-tugas penyelenggaraan pemerintahn yang bersifat khusus adalah penyelenggara tugas dan wewenang pemerintahan yang secara konstitusional ada pada Presiden pribadi yang memiliki sifat prerogatif (di bidang pemerintahan). Tugas dan wewenang tersebut adalah Presiden sebagai pimpinan tertinggi angkatan perang, hubungan luar negeri, dan hak memberi gelar dan tanda jasa.83
Meskipun tugas dan wewenang konstitusional Presiden bersifat “prerogatif”,
tetapi ada dalam lingkungan kekuasaan pemerintahan sehingga menjadi bagian dari objek administrasi negara, seperti halnya dalam kewenangan untuk mengangkat dan memberhentikan orang dalam jabatan-jabatan kenegaraan dan jabatan-jabatan administrasi negara. Pengangkatan dan pemberhentian pejabat publik seringkali dianggap sebagai hak mutlak Presiden. Istilah yang biasa disebut untuk hal tersebut adalah Hak Prerogatif Presiden.
C. Presiden Sebagai Kepala Negara sekaligus Kepala Pemerintahan Republik Indonesia
Dalam sistem pemerintahan Republik Indonesia jabatan kepala negara dan kepala pemerintahannya hanyalah dijabat oleh satu orang yang sama, yaitu Presiden. Di dalam suatu negara pada umumnya kepala negara adalah simbol dari suatu negara, sedangkan kepala pemerintahan yang menjalankan kekuasaan eksekutif. Berdasarkan Pasal 1 Ayat 1 UUD 1945, Negara Indonesia adlaah negara kesatuan yang berbentuk republik. Berdasarkan hal itu dapat disimpulkan bahwa bentuk negara Indonesia adalah kesatuan dan bentuk pemerintahannya adalah republik. Sehingga PResiden Republik Indonesia memegang kekuasaan sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan.
Maka dari itu, dalam hal menjalankan fungsi Presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan sudah diatur dalam Undang Undang Dasar 1945 sesudah perubahan, yaitu;
a. Kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan84
b. Kekuasaan mengajukan RUU, dan membahasnya bersama dengan DPR85
c. Kekuasaan membentuk Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang Undang (Perppu)86
d. Kekuasaan menetapkan Peraturan Pemerintah87
e. Kekuasaan memberikan grasi, amnesti, abolisi, dan rehabilitasi88 f. Kekuasaan mengadakan perjanjian dengan negara lain89
g. Kekuasaan mengadakan perdamaian dengan negara lain90 h. Kekuasaan mengangkat dan menerima duta dan konsul91 i. Kekuasaan menyatakan keadaan bahaya92
j. Kekuasaan sebagai pemegang kekuasaan tertinggi angkatan bersenjata93 k. Kekuasaan memberi gelar dan tanda kehormatan lainnya94
84 Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945
85 Pasal 5 UUD 1945 (Perubahan Pertama) 86 Pasal 22 Ayat (1) UUD 1945
87 Pasal 5 Ayat (2) UUD 1945
88 Pasal 14 UUD 1945 Perubahan Pertama, grasi dengan memperhatikan pertimbangan mahkamah agung. Amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan DPR
89 Pasal 11 Ayat (2) UUD 1945 (Perubahan Ketiga) 90 Pasal 11 UUD 1945 (Perubahan Ketiga)
l. Kekuasaan membentuk Dewan Pertimbangan Presiden95
m. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri96 n. Kekuasaan meresmikan anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)97 o. Kekuasaan untuk menetapkan calon hakim agung98
p. Kekuasaan untuk mengangkat dan memberhentikan anggota Komisi Yudisial99 q. Kekuasaan untuk mengusulkan dan menetapkan hakim konstitusi100
94 Pasal 15 UUD 1945 (Perubahan Pertama)
95 Pasal 16 UUD 1945 (Perubahan Ketiga), dulunya adalah dewan pertimbangan agung
96 Pasal 17 Ayat (2) UUD 1945 (Perubahan Pertama)
97 Pasal 23F UUD 1945 (Perubahan Ketiga), anggota BPK dipilih oleh DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD. Sementara itu Pimpinan BPK dipilih dari dan oleh anggota
98 Pasal 24 Ayat (1) UUD 1945 (Perubahan Ketiga), usulan Komisi Yudisial yang telah disetujui DPR
99 Pasal 24B Ayat (3) UUD 1945 (Perubahan Ketiga), dengan persetujuan DPR
