Tantangan Meningkatkan
Efektivitas Program Raskin
Tantangan Meningkatkan
Efektivitas Program Raskin
TANTANGAN MENINGKATKAN EFEKTIVITAS PROGRAM RASKIN
Hak cipta dilindungi Undang-undang.
© 2015 Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K)
Foto cover: Joshua Esty
Anda dipersilakan untuk menyalin, menyebarkan dan mengirimkan karya ini untuk tujuan non-komersial.
Untuk meminta salinan laporan ini atau keterangan lebih lanjut mengenai laporan ini, silakan hubungi TNP2K-Knowledge Management Unit ([email protected]).
Laporan ini juga tersedia di website TNP2K (www.tnp2k.go.id)
TIM NASIONAL PERCEPATAN PENANGGULANGAN KEMISKINAN
Sekretariat Wakil Presiden Republik Indonesia Jl. Kebon Sirih No. 14, Jakarta Pusat 10110
Telepon: (021) 3912812 | Faksimili: (021) 3912511 Fax. 021-3912-511 dan 021-391-2513
Email: [email protected] Website: www.tnp2k.go.id
Daftar Gambar Daftar Tabel Daftar Kotak Daftar Foto Daftar Lampiran Daftar Singkatan Kata Pengantar
BAB I
TINJAUAN UMUM
Profil Program Pelaksana Program Mekanisme Distribusi Anggaran ProgramBAB II
PERMASALAHAN DALAM PELAKSANAAN PROGRAM
Kekurangtepatan Penerima Manfaat Rendahnya Kuantitas Beras
Rendahnya Frekuensi Distribusi Tingginya Harga Tebus
Rendahnya Kualitas Beras Formalitas Administrasi
BAB III
PERBAIKAN DALAM PELAKSANAAN PROGRAM
Pemanfaatan Basis Data Terpadu
Pemutakhiran Kepesertaan di Tingkat Lokal Penerbitan Kartu Perlindungan Sosial Pelibatan Pemerintah Daerah
Penunjukan Pelaksana Distribusi ke Rumah Tangga Ekstensifikasi Sosialisasi Program
Penanganan Keluhan Program
vii-viii ix x xi xii xiii-xiv xv
1-9
2-5 5-7 7-8 8-911-26
13-15 15-18 18-20 21-24 24-25 26
27-49
28-33 33-36 37-39 40-41 41-42 42-44 45-49Daftar
Isi
51-69
52-59 59-60 60-62 62-63 63-64 64-65 65 65 66 66 66-68 68-6971-79
72-73 74-79BAB IV
POTENSI PERBAIKAN SELANJUTNYA
Tinjauan Kontribusi Program dalam Penanggulangan Kemiskinan Perubahan Tata Kelola Penyaluran
Meningkatkan Pengawasan, Pengendalian, Transparansi dan Akuntabilitas Program
Meningkatkan Komitmen Pencapaian Pelaksanaan Pemutakhiran, Verifikasi dan Validasi DPM Secara Berkala Pengemasan Beras sesuai Ketetapan
Menerapkan Harga Tebus Tertinggi Penetapan Tanggal Penyaluran Reguler Menjaga Kualitas Beras
Menerapkan Administrasi sebagai Basis Pengawasan
Membangun Sistem Pengaduan dan Aspek Hukum Pelaksanaan Program Optimalisasi Sosialisasi Program
REFERENSI & LAMPIRAN
Referensi
Daftar
Gambar
Penyaluran Raskin dengan Pola Reguler Penyaluran Raskin Melalui Warung Desa
Penyaluran Raskin Melalui Kelompok Masyarakat
Perkembangan Alokasi Anggaran untuk Program Raskin (Triliun), 2005–2014
Ilustrasi Distribusi Penerima Manfaat Program
Tingkat Ketepatan Sasaran Program Raskin, 2010 dan 2013 Jumlah Rata-rata Raskin yang Diterima Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013
Jumlah Manfaat Raskin: Angka Target dan Angka Aktual Rata-rata Jumlah Raskin yang Diterima Tiap RTS per Bulan Menurut Titik Bagi, 2012
Persentase Desa yang Tepat dan Tidak Tepat Waktu Menyalurkan Raskin, 2012
Alasan Ketidaktepatan Penyaluran Raskin, 2012 Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Frekuensi Penyaluran Beras
Rata-rata Rupiah per Kilogram yang Dibayar untuk Membeli Raskin Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013
Rata-rata Harga Raskin yang Dibayar Tiap RTS-PM per Bulan Menurut Titik Bagi, 2012
Perbandingan Harga Tebus Raskin pada Wilayah Pemantauan Proporsi Pihak Desa/Kelurahan yang Memungut Biaya dari Penerima Raskin, 2012
Proporsi Desa yang Membayar Tambahan Biaya Transportasi, Jawa dan Luar Jawa, 2012
Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Kualitas Beras yang Disalurkan Jawa dan Luar Jawa, 2012
Penyaluran Raskin Bulan Ke-13, 14 dan 15 Tahun 2013
Proses Dasar Pelaksanaan Pendataan Program Perlindungan Sosial Proses Dasar Pembangunan Basis Data Terpadu
Estimasi Kesalahan Penetapan Sasaran Menurut Metode Penetapan Sasaran
Persentase Desil Terpilih Menurut Metode Penetapan Sasaran Proporsi Desa yang Melakukan Pemutakhiran Kepesertaan Mekanisme Pemutakhiran Kepesertaan pada
Kartu Perlindungan Sosial Gambar 1. Gambar 2. Gambar 3. Gambar 4. Gambar 5. Gambar 6. Gambar 7. Gambar 8. Gambar 9. Gambar 10. Gambar 11. Gambar 12. Gambar 13. Gambar 14. Gambar 15. Gambar 16. Gambar 17. Gambar 18. Gambar 19. Gambar 20. Gambar 21. Gambar 22. Gambar 23. Gambar 24. Gambar 25. 7 8 8 9 13 15 17 17 18 18 19 20 21 22 23 23 24 25 28 29 29 30 30 35 36
Gambar 27. Gambar 28.
Gambar 29.
Gambar 30.
Ilustrasi Penggunaan KPS untuk Program Raskin Perbandingan Harga Tebus Raskin pada
Wilayah Kajian Penerapan Kartu
Jumlah Laporan tentang Raskin yang Sudah Ditangani Menurut Provinsi, Juni 2013–Juni 2014
Perbandingan Proporsi Pengeluaran Rumah Tangga Menurut Kelompok Pengeluaran
38
39
48
Daftar
Tabel
Profil Program OPK/Raskin
Kepesertaan dan Cakupan Program, 1998–2014 Alokasi Manfaat Program, 1998–2014
Anggaran Program Raskin dan Program Perlindungan Sosial (Triliun), 2007–2014
Kontribusi Komoditas Pada Pengeluaran Konsumsi Rumah Tangga
Perbandingan Sasaran dan Realisasi Penerima Manfaat Menurut Data Acuan Penetapan Sasaran, 2002–2014 Alokasi dan Realisasi Raskin Total dan per Rumah Tangga Penerima 2002–2014
Perbedaan Harga yang Dibayar Penerima Menurut Daerah, 2009–2014
Perbedaan Harga Ketetapan Raskin di Titik Distribusi dan Harga yang Dibayar Penerima Menurut Kelompok Pengeluaran, 2004–2014 Perbandingan Alokasi Raskin Menurut Provinsi, 2011–2013 Status Laporan KPS yang Ditangani, Menurut Kategori dan Status Tindak Lanjut, Juni 2013–Juni 2014
Jumlah Laporan tentang Raskin yang Sudah Ditangani, Juni 2013–Juni 2014
Kontribusi Komoditas Makanan dan Bukan Makanan Teratas Contoh Asumsi dalam Simulasi Raskin
Simulasi Kalkulasi Angka Kemiskinan Tabel 1. Tabel 2. Tabel 3. Tabel 4. Tabel 5. Tabel 6. Tabel 7. Tabel 8. Tabel 9. Tabel 10. Tabel 11. Tabel 12. Tabel 13. Tabel 14. Tabel 15. 2 3 4 9 12 14 16 22 24 33 46 47 53 56 58
Daftar
Kotak
Apa yang Dimaksud dengan Penargetan yang Efektif? Sekilas tentang Basis Data Terpadu (BDT)
Kartu Perlindungan Sosial Belum Optimal sebagai Instrumen Program Raskin
Simulasi Raskin Melalui Perangkat Poverty Projection
Simulasi Kontribusi Peningkatan Ketepatan Sasaran, Jumlah, Waktu dan Harga
Tidak Efektif, KPK Minta Program Raskin Didesain Ulang Kotak 1. Kotak 2. Kotak 3. Kotak 4. Kotak 5. Kotak 6. 13 28-31 49 54-56 57-59 68
Daftar
Foto
Cover Foto 1. Foto 2. Foto 3. Foto 4. Foto 5. Foto 6. Foto 7. Foto 8. Foto 9. Foto 10. Foto 11. Foto 12. Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Joshua Esty Timur Angin Timur Angin Cocozero003/123RF.com 1 6 11 27 40 43 45 51 54 61 67 7174
75 76 77-79 Struktur Organisasi Pelaksanaan Program
Ilustrasi DPM Periode Juni–Desember 2012, Desa Pulau Tidung, Kecamatan Kepulauan Seribu Selatan
Ilustrasi Formulir Rekapitulasi Pengganti (FRP)
Ilustrasi Lembar Sosialisasi dan Informasi Program Raskin, 2013 Lampiran 1.
Lampiran 2.
Lampiran 3. Lampiran 4.
: Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara : Badan Perencanaan Pembangunan Nasional : Bahan Bakar Minyak
: Basis Data Terpadu : Bantuan Langsung Tunai
: Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional : Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan : Badan Pusat Statistik
: Badan Urusan Logistik : Daftar Penerima Manfaat : Divisi Regional
: Harga Tebus Raskin : Indeks Harga Konsumen
: Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab
: Jaring Pengaman Sosial/Social Safety Net (SSN) : Petunjuk Pelaksanaan
: Petunjuk Teknis
: Lembaga Swadaya Masyarakat
: Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan Ekonomi dan Sosial : Kantor Seksi Logistik
: Kementerian Dalam Negeri
: Kementerian Koordinator Bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan
: Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Badan Perencanaan Pembangunan Nasional : Kementerian Sosial Republik Indonesia : Kuasa Pengguna Anggaran
: Kartu Perlindungan Sosial : Keluarga Sejahtera 1 : Musyawarah Desa : Musyawarah Kelurahan : Operasi Pasar Khusus : Pedoman Umum : Pemerintah Daerah : Produk Domestik Bruto : Program Keluarga Harapan
: Ditjen Pemberdayaan Masyarakat Desa
: Proxy Means Testing (Metode Uji Pendekatan Kemampuan) : Kelompok Kerja APBN Bappenas BBM BDT BLT BKKBN BPKP BPS BULOG DPM Divre HTR IHK J-PAL JPS Juklak Juknis LSM LP3ES Kansilog Kemendagri Kemenko Kesra Kementerian PPN/ Bappenas Kemensos KPA KPS KS-1 Musdes Muskel OPK Pedum Pemda PDB PKH PMD PMT Pokja
Daftar
Singkatan
Pokmas PPLS Pra-KS PSE Raskin RTM RTS RTS-PM Satker SDM SK SKPD SMERU Subdivre Susenas TB TD TNP2K UKP4 Wardes : Kelompok Masyarakat
: Pendataan Program Perlindungan Sosial : Keluarga Prasejahtera
: Pendataan Sosial Ekonomi
: Program Nasional Subsidi Beras Bagi Masyarakat Berpendapatan Rendah
: Rumah Tangga Miskin : Rumah Tangga Sasaran
: Rumah Tangga Sasaran Penerima Manfaat : Satuan Kerja
: Sumber Daya Manusia : Surat Keputusan
: Satuan Kerja Perangkat Daerah
: Social Monitory and Early Response Unit : Sub Divisi Regional
: Survei Sosial Ekonomi Nasional : Titik Bagi
: Titik Distribusi
: Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan
: Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan : Warung Desa
Kata
Pengantar
P
rogram Beras untuk Keluarga Miskin (Raskin) yang dilaksanakan sejak tahun 2002 sebagai bentuk evolusi dari program Operasi Pasar Khusus (OPK) Beras pada pertengahan tahun 1998, merupakan program subsidi beras yang dilaksanakan secara nasional, lintas sektoral, baik secara horizontal maupun vertikal. Subsidi beras merupakan salah satu instrumen penting dalam penanggulangan kemiskinan karena konsumsi beras mencakup sekitar 30 persen dari total konsumsi rumah tangga miskin.Efektivitas kinerja Program Raskin diukur berdasarkan kriteria tolok ukur yang sering disebut dengan 6 tepat (6T), meliputi tepat sasaran, jumlah, harga, waktu, kualitas dan administrasi. Terlepas dari catatan kinerja Program Raskin yang tergolong memiliki efektivitas rendah, pemerintah masih memiliki waktu dan ruang yang cukup luas dalam melakukan berbagai perbaikan dan penyempurnaan Program Raskin sehingga mampu menjawab tantangan efektifitas 6T ke depan.
Buku “Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin” ini berisikan langkah-langkah perbaikan kebijakan dan mekanisme Program Raskin yang dilakukan TNP2K selama empat tahun terakhir. Selain itu laporan ini juga memuat pemikiran baru dan terobosan strategis terkait dengan pelaksanaan Program Raskin ke depan. Kami mengundang Bapak/Ibu semua untuk memberikan saran dan masukan untuk penyempurnaan laporan pada khususnya maupun untuk perbaikan Program Raskin ke depan.
Terima kasih kami sampaikan kepada Tim Penulis yang telah berkontribusi pada penyusunan buku ini. Semoga buku ini dapat bermanfaat bagi seluruh pihak yang berkepentingan dan memiliki tanggung jawab dalam pelaksanaan Program Beras untuk Keluarga Miskin di Indonesia.
Jakarta, Mei 2015
Deputi Bidang Kesejahteraan Rakyat dan Penanggulangan Kemiskinan,
Selaku Sekretaris Eksekutif Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan.
1
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
Tinjauan
Umum
P
rogram Subsidi Beras bagi Masyarakat Berpendapatan Rendah (Raskin) adalah program subsidi beras yang dilaksanakan secara nasional, lintas sektoral, baik secara horizontal maupun vertikal. Tujuan program ini adalah membantu kelompok masyarakat berpendapatan rendah dalam memenuhi kebutuhan dasar terhadap pangan serta meningkatkan ketahanan pangan. Dengan adanya program ini, diharapkan kelompok masyarakat berpendapatan rendah dapat mengalokasikan pendapatannya untuk kebutuhan lainnya.Program Raskin pada awalnya ditujukan untuk mengantisipasi lonjakan harga pangan dan kerawanan ketersediaan pangan akibat krisis moneter dan kekeringan El Nino pada periode 1997/1998. Program ini merupakan bagian dari kelompok program Jaring Pengaman Sosial (JPS1/social safety net) dengan nama Operasi Pasar Khusus (OPK).
OPK bertujuan memastikan ketersediaan beras dengan harga terjangkau. Selain itu, program ini berupaya mengatasi kerawanan pangan sekaligus meringankan tekanan ekonomi rumah tangga yang terkena dampak krisis, khususnya kelompok masyarakat berpendapatan rendah2. Program OPK telah dilaksanakan sejak Juli 1998 hingga akhir
2001.
Sejak Januari 2002, program OPK mengalami perubahan nama menjadi program Raskin dan fungsinya diperluas. Perubahan program OPK menjadi program Raskin tidak sekedar mengganti nama program, melainkan disertai pula dengan perubahan orientasi tujuan program. Yakni dari program yang sifatnya hanya sebagai solusi darurat penanggulangan dampak krisis ekonomi menjadi program yang bertujuan memberikan perlindungan sosial bagi masyarakat miskin. Namun, perluasan fungsi program tersebut tidak banyak mengubah proses pelaksanaan program OPK. Secara umum, profil program Raskin dapat dilihat pada Tabel 1.
PROFIL PROGRAM
Periode pelaksanaan Penerima manfaat program Besaran manfaat
Frekuensi distribusi program Harga satuan
Kualitas Tim pelaksana Anggaran
1998–2014
Rumah tangga berpendapatan rendah dengan jumlah sasaran sesuai ketersediaan anggaran 70–240 kg/tahun
9–15 kali/tahun harga satuan Rp1.000/Rp1.600
Beras kualitas medium dan bermutu baik BULOG, Kemenko Kesra, Kemensos, Bappenas Rp18,8 triliun (2014)
Nama Program Operasi Pasar Khusus (OPK)/Beras untuk Rumah Tangga Miskin (Raskin)
Tabel 1. Profil Program OPK/Raskin
Sumber: TNP2K
1 Secara umum, strategi pelaksanaan paket program JPS mempunyai empat tujuan: Pertama, memastikan ketersediaan bahan makanan dengan harga terjangkau; Kedua, meningkatkan daya beli masyarakat melalui pembukaan lapangan kerja; Ketiga, menjaga akses masyarakat terhadap pelayanan dasar, terutama di bidang
kesehatan dan pendidikan; dan Keempat, mempertahankan aktivitas ekonomi regional melalui alokasi dana untuk daerah dan ekstensifikasi kredit usaha kecil.
Pada awal pelaksanaannya, OPK mencakup sekitar 9,3 juta rumah tangga termiskin dan rawan pangan dan didefinisikan sebagai Rumah Tangga Miskin (RTM)3. Sejak
1998–2006, penentuan rumah tangga sasaran – penerima manfaat (RTS-PM) program OPK/Raskin adalah kelompok masyarakat kategori Keluarga Prasejahtera (Pra-KS) dan Keluarga Sejahtera 1 (KS-1) pendekatan ekonomi berdasarkan data Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN).
Pada periode 2007–2009, pemerintah melakukan pemutakhiran RTS-PM dengan menggunakan data rumah tangga hasil Pendataan Sosial Ekonomi (PSE) 2005 oleh Badan Pusat Statistik (BPS). Penerima manfaat program pada periode ini diperkirakan mencakup sekitar 47–83 persen dari rumah tangga terdata dalam PSE 20054. Untuk
periode pelaksanaan 2010–2012, daftar RTS-PM kembali mengalami pemutakhiran berdasarkan hasil Pendataan Program Perlindungan Sosial (PPLS) 20085 yang juga
dilakukan oleh BPS. Proses PPLS 2008 merupakan hasil pemutakhiran PSE 2005. Pemutakhiran kepesertaan program Raskin 2010–2012 menggunakan seluruh hasil PPLS 2008 dengan jumlah rumah tangga sekitar 17,5 juta.
Tabel 2. Kepesertaan dan Cakupan Program, 1998–2014
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 9.291.0006 10.507.0007 7.500.000 8.700.000 9.790.000 8.580.313 8.590.804 8.300.000 10.830.000 15.781.884 19.100.000 18.497.302 17.488.007 17.488.007 17.488.007 15.530.897 15.530.897 BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN PSE 2005 PSE 2005 PSE 2005 PPLS 2008 PPLS 2008 PPLS 2008 & 2011* PPLS 2011 PPLS 2011 Sumber: Tabor & Sawit (2001), Suryahadi et al (2010), Peraturan Menteri Keuangan Berbagai Tahun, Pedoman Umum Raskin Berbagai Tahun Catatan: *Periode Januari–Mei menggunakan acuan PPLS 2008 dan Juni–Desember menggunakan acuan BDT hasil PPLS 2011
3 Tabor & Sawit (2001: 272). 4 Hastuti et al (2012: 1). 5 Hastuti et al (2012: 3).
6 Merupakan jumlah maksimum penerima, yang dicapai pada Desember 1998; jumlah RTS tercatat meningkat secara gradual pada setiap bulan: mencapai 3,365
juta RTS pada Agustus 1998 dan 7,521 juta RTS pada Oktober 1998 (Tabor & Sawit: 272).
7 Merupakan jumlah maksimum penerima, yang dicapai pada Juni 1998; jumlah RTS tercatat fluktuatif pada setap bulan: mencapai 10,372 juta RTS pada Maret 1998
dan 10,458 juta RTS pada Oktober 1998 (Tabor & Sawit: 272).
Tahun Frekuensi penyaluran Alokasi/RTS (kg) Total alokasi beras/tahun (kg) Pada Juli 2012, pemerintah kembali melakukan pemutakhiran daftar RTS-PM program Raskin. Pemutakhiran ini menggunakan data terbaru yang bersumber dari Basis Data Terpadu (BDT) untuk Perlindungan Sosial. BDT merupakan hasil pengelolaan Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K) terhadap data PPLS 2011 yang pengumpulan datanya tetap dilakukan oleh BPS. Mengingat keterbatasan anggaran pemerintah, maka tidak semua rumah tangga yang didata dalam PPLS 2011 menjadi RTS-PM program Raskin. Oleh karena itu TNP2K perlu melakukan pengolahan terhadap data PPLS 2011 untuk menetapkan jumlah RTS-PM. Dari keseluruhan rumah tangga yang terdata, hanya sebagian yang ditetapkan sebagai penerima manfaat program, yaitu 61,58 persen. Angka ini terdiri dari 15,5 juta rumah tangga dan telah mencakup sekitar 28 persen rumah tangga dengan status ekonomi sosial terendah.
Selama kurun waktu 1998 sampai dengan pertengahan 2012, pemutakhiran RTS-PM sejalan dengan pelaksanaan pendataan nasional. Untuk menjamin peningkatan ketepatan sasaran, program Raskin juga dilengkapi dengan mekanisme pemutakhiran RTS-PM di tingkat desa/kelurahan. Pemutakhiran ini menggunakan pendekatan musyawarah desa dan kelurahan (musdes/muskel) dengan tujuan mengakomodasi adanya perubahan kondisi sosial ekonomi dan demografi rumah tangga di tingkat desa/kelurahan. Melalui musdes/muskel, pemerintah desa kelurahan dapat menggganti RTS-PM dengan rumah tangga yang dinilai lebih tepat mendapatkan Raskin. Meskipun demikian, pemutakhiran dan/atau penggantian RTS-PM tidak dapat melebihi total alokasi di masing-masing wilayah sesuai dengan ketetapan pelaksana program.
Tabel 3. Alokasi Manfaat Program, 1998–2014
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 9 12 9 12 12 12 12 12 10 11 12 12 13 13 13 15 12 10a atau 20b 20 20 15 20 20 20 20 15 15 10c atau 15d 15 13e atau 15f 15 15 15 15 70 240 240 180 240 240 240 240 150 165 175 180 195 195 195 225 180 Sumber: BULOG, Tabor dan Sawit (2001), Suryahadi et al (2010), Peraturan Menteri Keuangan Berbagai Tahun
Pada periode sebelum 2007, Badan Urusan Logistik (BULOG) berfungsi sebagai perencana kegiatan umum program dan sekaligus bertanggungjawab menyediakan stok beras serta mendistribusikannya ke tingkat kabupaten/kota. Penyaluran beras sampai ke tingkat rumah tangga menjadi tanggung jawab pemerintah daerah setempat. Sejak 2007, Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat (Kemenko Kesra) menjadi koordinator pelaksanaan program Raskin, sedangkan BULOG berperan sebagai penanggung jawab pendistribusian beras sampai ke titik distribusi (TD).Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) juga mengalami perubahan. Pada periode 2005–2007 dan 2010–2011, KPA program menjadi kewenangan direktur utama BULOG. Sementara pada periode 2008–2009, pemegang kewenangan KPA adalah Deputi Bidang Koordinasi Perlindungan Sosial dan Perumahan Rakyat dari Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat. Kemudian sejak 2012 hingga saat ini (2014),
PELAKSANA PROGRAM
8 Sesuai kualitas beras yang diatur dalam Inpres No. 7 Tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan.
Besaran penyaluran manfaat program Raskin selama pelaksanaan bervariasi antar periode. Variasi ini terjadi karena alokasi anggaran pemerintah untuk program mengalami perubahan. Pada Juli–November 1998, alokasi jumlah beras untuk masing-masing penerima manfaat sebesar 10 kg/bulan. Selanjutnya, pada Desember 1998 pemerintah meningkatkan jumlah alokasi beras menjadi 20 kg/RTS-PM/bulan.
Pada periode pelaksanaan 1999–2014, kuantitas besaran manfaat program cenderung bervariasi dari tahun ke tahun. Selama periode tersebut alokasi minimal 10 kg dan maksimal 20 kg/bulan/RTS-PM. Selain karena ketersediaan anggaran pemerintah, variasi tersebut juga merupakan akibat dari kebijakan-kebijakan pemerintah, seperti penyesuaian harga BBM. Secara rata-rata, frekuensi penyaluran program kepada RTS-PM berlangsung setiap bulan sepanjang tahun, kecuali untuk tahun 1998, 2000, 2006 dan 2007. Pada tahun 2013 pemerintah menambah frekuensi penyaluran program menjadi 15 kali sebagai kompensasi penyesuaian harga bahan bakar minyak (BBM) pada Juni 2013.
Pemerintah menetapkan harga tebus Raskin (HTR). Sebelum tahun 2008, HTR pada titik distribusi adalah Rp1.000/kg dan mulai 2008 pemerintah menaikkan HTR menjadi Rp1.600/kg pada titik distribusi dan berlangsung sampai sekarang (2014). Penerima manfaat program dapat membeli beras dengan kuantitas dan tingkat harga sesuai ketetapan pemerintah. Jika dibandingkan dengan harga pasar, HTR jauh lebih rendah (untuk kualitas beras yang relatif sama). Kualitas beras program Raskin adalah beras dengan kualitas medium, kondisi baik, tidak berbau, tidak berkutu, tidak berwarna kuning dan sesuai dengan standar kualitas beras pembelian pemerintah8.
KPA program Raskin menjadi kewenangan Direktur Jenderal Pemberdayaan Sosial dan Penanggulangan Kemiskinan dari Kementerian Sosial (Kemensos).
Untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan program Raskin, pemerintah membentuk Tim Koordinasi Raskin tingkat nasional. Penanggung jawabnya adalah Menko Kesra. Berdasarkan Surat Keputusan Menkokesra No. 57 Tahun 2012, Tim Koordinasi Raskin Pusat terdiri dari Pengarah, Pelaksana dan Sekretariat. Pengarah terdiri atas: Ketua dari unsur Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat dan Anggota terdiri dari unsur Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Pertanian, Kementerian Keuangan, Kementerian Sosial, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), Badan Pusat Statistik (BPS), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dan Perum BULOG.
Pelaksana terdiri dari: Ketua, Wakil Ketua dan Anggota. Ketua Pelaksana adalah Deputi Bidang Koordinasi Perlindungan Sosial dan Perumahan Rakyat Kemenkokesra; Wakil Ketua I/Bidang Kebijakan Perencanaan adalah Direktur Pangan dan Pertanian Bappenas; Wakil Ketua II/Bidang Kebijakan Anggaran adalah Direktur Anggaran III, Ditjen Anggaran Kementerian Keuangan; Wakil Ketua III/Bidang Pelaksanaan dan Distribusi adalah Direktur Pelayanan Publik Perum BULOG; Wakil Ketua IV/Bidang Fasilitasi, Monitoring dan Evaluasi dan Pengaduan adalah Direktur Usaha Ekonomi Masyarakat Ditjen PMD Kementerian Dalam Negeri; Wakil Ketua V/Bidang Pengendalian dan Pelaporan adalah Direktur Pengawasan Lembaga Pemerintah Bidang Kesejahteraan Rakyat BPKP.
Anggota Tim terdiri dari unsur-unsur Kemenko Kesra, Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas, Kemen-terian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Sosial, Kementerian Pertanian, BPS, BPKP dan Perum BULOG. Bagan struktur organisasi Tim Koordinasi Raskin Pusat dapat dilihat pada Lampiran 1.
Pemerintah melalui Tim Koordinasi Raskin Pusat berupaya meningkatkan peran pemerintah daerah (Pemda) dalam memastikan tersalurnya beras dari titik distribusi sampai pada penerima manfaat program dengan tepat. Berdasarkan pengorganisasian pelaksanaan Raskin di masing-masing jenjang administratif peme-rintahan dibentuk tim koordinasi program yang terdiri dari berbagai unsur. Penanggung jawab pelaksanaan program di tingkat provinsi adalah gubernur, sementara di tingkat kabupaten/kota adalah bupati/walikota, di tingkat kecamatan adalah camat serta di tingkatan desa/kelurahan adalah kepala desa/lurah. Khusus di desa dan kelurahan, Tim Koordinasi mendapatkan fungsi tambahan agar dapat berkoordinasi dengan Satker Raskin dari BULOG terutama dalam urusan pendistribusian manfaat program dan kelengkapan administrasinya.
Untuk mengatur pelaksanaan program Raskin, setiap tahun Tim Koordinasi Raskin Pusat menerbitkan Pedoman Umum (Pedum) Raskin sebagai acuan makro kebijakan umum pelaksanaan program Raskin secara nasional. Berdasarkan Pedum ini, masing-masing gubernur kemudian menerbitkan Petunjuk Pelaksanaan program Raskin (Juklak Raskin) dan masing-masing bupati/walikota menerbitkan Petunjuk Teknis program Raskin (Juknis Raskin). Sejauh tidak bertentangan dengan Pedum Raskin, fungsi Juklak dan Juknis adalah untuk mengakomodasi berbagai kondisi lokal dalam pelaksanaan program Raskin.
MEKANISME DISTRIBUSI
Berdasarkan Pedum, Juklak dan Juknis program Raskin, pendistribusian Raskin menggunakan tiga model. Model pertama atau yang sering disebut pola reguler adalah Bulog menyalurkan beras sampai TD yang umumnya terdapat di kantor desa/ kelurahan. Selanjutnya dengan pendanaan APBD atau swadaya masyarakat, beras diantarkan ke Titik Bagi (TB) yang biasanya berada pada tingkat dusun/RW. Pada TB tersebut RTS-PM dapat mengambil Raskin (Gambar 1).
Titik bagi*
Kantor desa/kelurahan Dusun/RW lingkungan
Gudang Bulog RTS
Gambar 1. Penyaluran Raskin dengan Pola Reguler
Titik distribusi Catatan: Pembiayaan Titik Bagi Bersumber dari APBD atau Swadaya Masyarakat Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin
Warung desa
Dusun/RW/lingkungan Warung desa Warung desa Gudang Bulog
Pola kedua adalah Bulog menyalurkan langsung ke warung-warung desa (Wardes). Selanjutnya, RTS-PM dapat langsung mengambil beras pada warung-warung tersebut. Biasanya, dalam setiap desa/kelurahan dilayani oleh beberapa warung desa. Dalam pelaksanaan pola ini, biaya operasional ditanggung oleh pemerintah daerah melalui APBD (Gambar 2).
RTS
Gambar 2. Penyaluran Raskin Melalui Warung Desa
Catatan: Setiap desa dapat dilayani oleh lebih dari satu warung desa, biaya operasional pelaksanaan berasal dari APBD Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin
Adapun pola ketiga adalah melalui Kelompok Masyarakat (Pokmas). Pola ini hampir sama dengan pola pertama namun penyalurannya tidak melalui aparat desa melainkan melalui kelompok-kelompok masyarakat. Bulog menyalurkan beras sampai TD kemudian pengurus Pokmas menyalurkan beras dari TD ke TB dan kepala Sub Pokmas menyalurkan beras ke RTS-PM (Gambar 3).
Gambar 3. Penyaluran Raskin Melalui Kelompok Masyarakat
Pengurus Pokmas
Titik bagi*
Kantor desa/kelurahan Dusun/RW lingkungan
Gudang Bulog Titik distribusi RTS
Catatan: Pembiayaan distribusi melalui kelompok masyarakat bersumber dari APBD atau Swadaya Masyarakat Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin
Pengurus Sub
ANGGARAN PROGRAM
Di tingkat nasional, anggaran program sepenuhnya dibiayai oleh APBN. Anggaran untuk program Raskin memiliki porsi yang lebih besar jika dibandingkan dengan anggaran untuk program perlindungan sosial lainnya. Secara rata-rata, persentasenya terhadap seluruh anggaran program-program perlindungan sosial selalu diatas 30 persen per tahun. Selain itu, secara nominal jumlah anggaran Raskin selalu meningkat. Pada 2005 anggarannya baru sekitar Rp6,4 Triliun dan kemudian menjadi Rp18,8 Triliun pada 2014. Total alokasi anggaran program ini mencapai titik tertinggi pada 2013, yaitu sebesar Rp21,5 Triliun (Gambar 4). Peningkatan anggaran pada 2013 dikarenakan program ini menjadi salah satu instrumen kompensasi penyesuaian harga BBM dalam bentuk penambahan frekuensi penyaluran Raskin menjadi 15 kali.
Meskipun secara nominal anggaran Raskin terus meningkat, namun persentasenya terhadap total anggaran program perlindungan sosial mengalami penurunan. Pada 2007 proporsi anggaran Raskin mencapai 43 persen, sementara pada 2014 tinggal 31 persen (Tabel 4). Perluasan program-program perlindungan sosial berikut cakupannya merupakan salah satu penyebab menurunnya proporsi alokasi anggaran untuk Raskin.
Gambar 4. Perkembangan Alokasi Anggaran untuk Program Raskin (Triliun), 2005–2014
25 20 15 10 5 0
6,4
5,3
6,6
12,1 13,0
15,2 16,5
19,1
21,5
18,8
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Sumber: LKPP 2012, Nota Keuangan – APBN Tahun 2010, 2012, 2013, 2014Catatan: Merupakan angka realisasi (LKPP) sampai dengan 2012, angka APBN-P untuk 2013 dan angka APBN untuk 2014.
Tabel 4. Anggaran Program Raskin dan Program Perlindungan Sosial (Triliun), 2007–2014
Sumber: LKPP 2012, Nota Keuangan – APBN Tahun 2010, 2012, 2013, 2014 Catatan:
• Merupakan angka realisasi (LKPP) sampai dengan 2012, angka APBN-P untuk 2013 dan angka APBN untuk 2014 • PBI Jaminan Kesehatan menggantikan anggaran Askeskin/Jamkesmas sejak 2014
• Tidak termasuk program perlindungan sosial Klaster 1 lain seperti JSLU, JSPACA, ataupun program di Kementerian Sosial yang lainnya.
18,8 -19,9 6,6 4,5 9,3 2,0 61,1 30,8 19,1 7,2 -6,2 1,9 12,1 2,0 48,5 39,4 16,5 6,3 -4,7 1,6 12,8 2,0 44,0 37,6 15,2 5,1 -3,7 1,3 12,4 -37,7 40,2 13,0 4,5 -3,0 1,1 9,2 -30,8 42,2 Jenis Program 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Subsidi Pangan (Raskin)
Askeskin/Jamkesmas (termasuk Jampersal) *Penerima Bantuan Iuran (PBI) Jaminan Kesehatan Bantuan Siswa Miskin (BSM - termasuk mahasiswa) Program Keluarga Harapan (PKH)
Total
Subsidi pangan terhadap total (%)
6,6 4,4 -0,8 3,5 -15,3 43,1
Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri
Penyertaan Modal Kredit Usaha Rakyat (KUR)
12,1 4,7 -2,3 1,0 5,9 -26,0 46,6 21,5 8,1 -14,1 3,6 11,9 2,0 61,2 35,1 A lok asi A nggar an ( Triliun Rupiah)
2
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
Permasalahan
dalam
Pelaksanaan
Program
P
rogram Raskin telah berjalan selama kurang lebih 16 tahun (1998–2014) dan selama kurun waktu tersebut telah banyak yang dilakukan untuk memperbaiki pelaksanaan program. Mulai dari perluasan orientasi program, pemutakhiran kepesertaan, perubahan data acuan hingga penerbitan Kartu Perlindungan Sosial (KPS) sebagai identifikasi penerima manfaat. Terlepas dari berbagai permasalahan yang menyertainya program Raskin telah berkontribusi meringankan beban pengeluaran kelompok masyarakat berpendapatan rendah. Tabel 5 memberikan ilustrasi mengenai pengeluaran konsumsi rumah tangga pada rumah tangga secara umum dan pada rumah tangga miskin.Melalui Program Raskin, RTS-PM dapat menghemat pengeluaran untuk beras sebesar selisih harga pasar dengan HTR dikalikan dengan 15 kg/bulan atau 180 kg/tahun. Program Raskin juga merupakan program yang dapat mendukung penurunan angka kemiskinan karena proporsi pengeluaran beras dalam penghitungan garis kemiskinan cukup besar. Tabel 5 menunjukkan pengeluaran konsumsi terbesar rumah tangga miskin adalah untuk kelompok makanan (sekitar 65 persen). Sedangkan kontribusi pengeluaran untuk konsumsi beras mencapai sekitar 29 persen. Dengan adanya subsidi beras melalui program Raskin maka RTS-PM mendapatkan “tambahan pendapatan” sekitar Rp109.575 per bulan9. Secara teoritis jumlah subsidi tersebut akan memberikan
kontribusi sekitar delapan persen terhadap total pengurangan pengeluaran rumah tangga. Namun, dalam kenyataannya program Raskin hanya memberikan kontribusi sebesar dua persen terhadap pengurangan total pengeluaran RTS-PM.
Hal ini terjadi karena RTS-PM tidak menerima jumlah alokasi beras Raskin sebagaimana ketetapan program.
Beras
Bahan makanan lain Makanan jadi & rokok Perumahan Pakaian Kesehatan Pendidikan Transportasi Total 15 15 17 26 7 4 7 19 110 29 28 8 17 4 3 4 7 100 65% konsumsi utama kelompok miskin adalah makanan dan 29% adalah beras Komponen pengeluaran Proporsi/bobot (%) Pengeluaran rumah
tangga umumnya rumah tangga miskinPengeluaran Keterangan
Sumber: BPS dan TNP2K
Tabel 5. Kontribusi Komoditas Pada Pengeluaran Konsumsi Rumah Tangga
Pelaksanaan program Raskin belum mencapai target yang diharapkan. Secara internal, kinerja program Raskin mempunyai tolok ukur kriteria untuk menilai efektivitasnya, yakni enam tepat (6T) yang meliputi tepat sasaran, jumlah, harga, waktu, kualitas dan administrasi. Namun, berbagai lembaga (seperti SMERU, Bank Dunia dan TNP2K) menyimpulkan bahwa kriteria 6T tersebut belum tercapai sehingga efektivitas Program Raskin tergolong rendah. Dalam konteks ini, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) juga menyimpulkan hal yang sama dan memberikan rekomendasi agar pemerintah mendesain ulang Program Raskin10.
Sumber: TNP2K
KEKURANGTEPATAN PENERIMA MANFAAT
Program Raskin yang merupakan subsidi pangan bersasaran masih belum efektif mencapai tujuan program. Ketepatan sasaran merupakan salah satu indikator kinerja pelaksanaan program Raskin. Program ini dapat dikatakan tepat sasaran jika memenuhi dua kriteria, yakni (i) beras didistribusikan sepenuhnya hanya kepada RTS-PM yang sesuai dengan daftar penerima manfaat (DPM) dan (ii) ketepatan RTS-PM juga harus memenuhi kesesuaian dengan hasil verifikasi melalui musyawarah desa dan kelurahan yang disahkan oleh kepala desa/lurah. Namun, kedua kriteria ini tidak dapat dipenuhi oleh program Raskin.
10 http://kpk.go.id/id/berita/siaran-pers/1781-tidak-efektif-kpk-minta-program-Raskin-didesain-ulang
Kotak 1. Apa yang Dimaksud dengan Penargetan yang Efektif?
Miskin Tidak miskin
Menerima bantuan
Tidak menerima bantuan
R
T
R
Exclusion ErrorT
Inclusion ErrorPermasalahan terbesar pelaksanaan program perlindungan sosial di Indo-nesia adalah masalah ketepatan penargetan. Secara sederhana, penargetan dikatakan efektif apabila program dimaksud diterima oleh individu atau rumah tangga yang berhak. Jika suatu program sasarannya adalah RT miskin, maka hanya RT miskin saja yang harus menerima program. Rumah tangga dengan kategori tidak miskin tidak berhak menerima manfaat program. Dalam bahasa yang lebih teknis, penargetan efektif bertujuan untuk menurunkan inclusion dan exclusion error.
Ketidaktepatan sasaran program Raskin terlihat dari jumlah riil penerima program yang jauh lebih besar daripada RTS-PM yang terdaftar dalam DPM. Analisis terhadap data Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) dan data administrasi penyaluran selama kurun waktu 2002–2006 menunjukkan jumlah rumah tangga penerima beras Raskin mencapai lebih dari dua kali lipat dibandingkan dengan RTS-PM dalam DPM (Tabel 6). Angka tertinggi terjadi pada 2005. Pada saat itu sasaran program Raskin adalah 8,3 juta RTS-PM, namun penerima riil Raskin mencapai 22,9 juta rumah tangga atau terjadi peningkatan sebanyak 176 persen. Pada periode 2006–2009, sejak penentuan sasaran menggunakan hasil pendataan PSE dan PPLS, jumlah rumah tangga non-DPM yang menerima Raskin secara proporsional mengalami penurunan. Namun sayangnya, pada periode 2010–2013 angkanya kembali meningkat secara konsisten. Pada 2013, jumlah penerima Raskin secara total kembali mencapai lebih dari dua kali lipat DPM (115 persen), bahkan secara nominal mencapai jumlah tertinggi (17,8 juta rumah tangga non-DPM mendapatkan Raskin).
Tabel 6. Perbandingan Sasaran dan Realisasi Penerima Manfaat Menurut Data Acuan Penetapan Sasaran, 2002–2014
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 9.790000 8.580.313 8.590.804 8.300.000 10.830.000 15781.884 19.100.000 18.497.302 17.488.007 17.488.007 17.488.007 15.530.897 15.530.897 20.943.085 22.519.131 19.537.271 22.939.778 24.545.069 29.412.414 30.542.384 30.171.692 31.021.803 31.747.723 33.639.699 33.346.713 N/A 11.153.085 13.938.818 10.946.467 14.639.778 13.715.069 13.630.530 11.442.384 11.674.390 13.533.796 14.259.716 16.151.692 17.815.816 N/A 114 162 127 176 127 86 60 63 77 82 92 115 N/A Tahun Rumah Tangga Sasaran
Penerima Realisasi Rumah Tangga Penerima* Selisih Realisasi terhadap Sasaran Proporsi Selisih Realisasi terhadap Sasaran Acuan Penetapan Sasaran BDT PPLS 2011 PPLS 2008
Gambar 6 menunjukkan bahwa berdasarkan data Susenas 2010 dan 2013, beras terdistribusi merata kepada seluruh kelompok pendapatan, meskipun terdapat kecenderungan semakin menurun secara proporsional terhadap kelompok penda-patan yang lebih tinggi. Yang menyedihkan, tidak seluruh kelompok pendapenda-patan terbawah menerima beras Raskin pada 2010 maupun 2013. Pada 2010, hanya Sumber: BULOG dan Susenas, diolah kembali.
Catatan: *Angka perkiraan yang dihitung berdasarkan hasil Susenas.
BKKBN
11 Dalam istilah lokal sering disebut “bagito” atau “bagi roto = bagi rata)” kepada rumah tangga di wilayah setempat.
78 persen rumah tangga berpendapatan terendah (desil 1) menerima Raskin, sedangkan pada 2013 sedikit mengalami peningkatan menjadi 80 persen rumah tangga. Sebaliknya, masih terdapat sekitar 10 persen rumah tangga kelompok berpendapatan tertinggi (desil 10), masih menerima beras Raskin. Berdasarkan data-data ini dapat disimpulkan bahwa pelaksanaan program Raskin yang telah berlangsung selama 16 tahun tidak tepat sasaran karena distribusi penerima manfaat relatif merata11 kepada semua kelompok pendapatan. Berdasarkan kajian yang
dilakukan secara internal maupun oleh lembaga eksternal, dalam implementasi penyaluran Raskin ditemukan beberapa model pembagian merata salah satu diantaranya adalah distribusi periodik namun dengan jumlah yang lebih rendah dari ketentuan program. Bentuk lain pendistribusian yang merata adalah distribusi antar periode kepada rumah tangga yang berbeda namun dalam jumlah yang sama atau disebut dengan model bergilir.
Gambar 6. Tingkat Ketepatan Sasaran Program Raskin, 2010 dan 2013
Wilayah rumah tangga sasaran Raskin Persen tase R TS -P M R ask in 2010 2013 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 DESIL
RENDAHNYA KUALITAS BERAS
Selama 16 tahun periode pelaksanaan program, ketetapan besaran alokasi jumlah beras kepada RTS-PM bervariasi. Subsidi pangan melalui program Raskin memenuhi kriteria tepat jumlah jika RTS-PM menerima manfaat sesuai dengan ketetapan pemerintah. Analisis terhadap kombinasi data administratif dengan data Susenas 2002–2014 menunjukkan bahwa secara rata-rata RTS-PM menerima alokasi beras Raskin yang selalu lebih rendah dibandingkan ketetapan alokasi program. Sumber: TNP2K 70 40 60 30 50 20 10
Tabel 7 menunjukkan rata-rata jumlah beras yang diterima oleh RTS-PM hanya berada pada kisaran 36 persen (2005) hingga 61 persen (2008) dari ketetapan. Berdasarkan kondisi ini, pada 2012 misalnya, kajian TNP2K menunjukkan rumah tangga miskin rata-rata hanya menerima beras sebesar 6,1 kg/bulan, dan rumah tangga tidak miskin rata-rata menerima beras sebesar 4,8 kg/bulan.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014** 2.349.600 2.059.276 2.061.793 1.991.897 1.624.500 1.736.007 3.342.500 3.329.514 3.235.281 3.410.161 3.410.161 3.494.452 2.795.561 9.790.000 8.580.313 8.590.804 8.300.000 10.830.000 15.781.884 19.100.000 18.497.302 17.488.007 17.488.007 17.488.007 15.530.897 15.530.897 240 240 240 240 150 110 175 180 185 195 195 225 180 2.235.141 2.023.664 2.060.198 1.991.131 1.624.089 1.731.805 3.236.644 3.254.103 3.074.003 3.364.635 3.372.819 3.431.935 1.039.809 20.943.085 22.519.131 19.537.271 22.939.778 24.545.069 29.412.414 30.542.384 30.171.692 31.021.803 31.747.723 33.639.699 33.346.713 N/A 106,72 89,86 105,45 86,80 66,17 58,88 105,97 107,85 99,09 105,98 100,26 102,92 N/A 44,47 37,44 43,94 36,17 44,11 53,53 60,56 59,92 53,56 54,35 51,42 45,74 N/A 95,1 98,3 99,9 100 100 99,8 96,8 97,7 95 98,7 98,9 98,2 74,39 Tahun Alokasi(Ton)
Rumah Tangga Sasaran Alokasi/ Rumah Tangga Realisasi Rumah Tangga Penerima* Rata-rata Jumlah Beras/ Penerima/ Tahun (Kg) Proporsi Realisasi/ Rumah Tangga Proporsi Realisasi Ton Total Realisasi
Tabel 7. Alokasi dan Realisasi Raskin Total dan per Rumah Tangga Penerima 2002–2014
Gambar 7 juga menunjukkan bahwa setidaknya pada 2010 dan 2013, masalah kekurangtepatan sasaran masih terjadi. Rata-rata rumah tangga masih mendapatkan 4,5 kg per bulan, pada 2013 angkanya menurun menjadi 4,2 kg per bulan. Padahal alokasi jumlah beras Raskin pada 2013 lebih besar, yakni 3,4 juta ton sementara pada 2010 hanya 3,2 juta ton. Dalam konteks ini, RTS-PM tentu dirugikan karena mereka seharusnya berhak menerima beras sebesar 15 kg/bulan. Persoalan demikian terjadi terkait dengan penjelasan sebelumnya bahwa rumah tangga yang riil menerima beras Raskin jauh lebih besar dari jumlah sasaran program yang tercantum dalam DPM akibat praktek “bagito”. Praktek pembiaran penyimpangan sasaran Raskin yang telah berlangsung lama akhirnya menjadi “norma” yang biasa dan tidak lagi dianggap sebagai suatu pelanggaran.
Sumber: Tim Koordinasi Raskin Pusat, BULOG dan Susenas Catatan:
* Angka perkiraan yang dihitung berdasarkan hasil Susenas.
Gambar 8. Jumlah Manfaat Raskin: Angka Target dan Angka Aktual
Terkait dengan jumlah beras yang diterima oleh RTS-PM, ternyata lokasi titik bagi berkontribusi penting terhadap jumlah beras yang diterima RTS-PM. Hasil kajian internal TNP2K menunjukkan bahwa variasi lokasi titik bagi berpengaruh terhadap jumlah beras yang disalurkan kepada RTS-PM. Untuk wilayah Jawa, titik bagi yang berada di rumah atau kantor kepala desa/lurah cenderung menyalurkan beras relatif lebih tinggi dibandingkan dengan lokasi titik bagi di rumah kepala dusun, ketua RW, ketua RT, atau tokoh masyarakat setempat. Hal sebaliknya terjadi di luar wilayah Jawa. Titik bagi yang berada di rumah kepala dusun dapat menyalurkan beras lebih besar dibandingkan lokasi lainnya.
Gambar 7. Jumlah Rata-rata Raskin yang Diterima Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013
2010 (kg) 2013 (kg) Nasional 2010 (kg) Nasional 2013 (kg)
Sumatera Jawa dan Bali Kalimantan Sulawesi NTB, NTT, Maluku Utara, Papua Barat, Papua
5,8 5 3,9 3,7 5,8 4,9 5 6,6 6
4,5
Sumber: Susenas (BPS), diolah.
4,2 5,9 7 4 6 3 5 2 1 Rask in y ang D it erima Tiap R T (K ilog ram) Kilog ram ber as per bulan (k g) 2 5 20 15 10 5 0 20 5,65 2,82 3,79 14 8% 2% 2% 2% 8% 6% 2004 2007 2010 8% 2% 2% 8% 2%
Persentase dari pengeluaran rumah tangga miskin (diharapkan)
Persentase dari pengeluaran rumah tangga miskin (aktual) Sumber: Bank Dunia (2012)
Alokasi manfaat (kg/RTS/bulan) Jumlah manfaat yang diterima (kg) 10
Ketepatan waktu merupakan tolok ukur efektivitas pelaksanaan program Raskin. Tolok ukur ini memenuhi kriteria tepat waktu jika waktu penyaluran Raskin sesuai dengan ketetapan rencana distribusi. Secara umum, program Raskin menetapkan distribusi beras berlangsung setiap bulan dalam satu tahun anggaran. Meskipun demikian, pada tahun-tahun tertentu pemerintah menetapkan penyaluran Raskin kurang dari 12 kali per tahun, seperti pada 2006 dan 2007 yang masing-masing hanya berlangsung 10 dan 11 kali. Sebaliknya, pada 2010 dan 2011 pemerintah menetapkan distribusi Raskin berlangsung 13 kali, dan pada 2013 berlangsung 15 kali. Untuk frekuensi distribusi yang kurang dari 12 kali per tahun, alasan umumnya adalah karena keterbatasan anggaran. Sedangkan untuk penyaluran yang melebihi 12 kali per tahun umumnya karena adanya gejolak harga domestik atau sebagai kompensasi atas suatu kebijakan seperti penyesuaian harga BBM.
Dalam implementasinya di lapangan, ternyata frekuensi penyaluran beras tidak sesuai dengan ketetapan pemerintah. Berdasarkan kajian TNP2K pada tahun 2012, misalnya, pada bulan Juli jumlah desa yang belum mendapatkan penyaluran beras mencapai 43 persen dan pada bulan Oktober sebesar 24 persen (Gambar 10).
RENDAHNYA FREKUENSI DISTRIBUSI
100% 60% 20% 80% 40% 0%
Juli Agustus September Oktober
Tidak tepat waktu penyaluran Tepat waktu penyaluran
57% 61% 62% 76%
43% 39% 38% 24%
Sumber: TNP2K (2012)
Gambar 10. Persentase Desa yang Tepat dan Tidak Tepat Waktu Menyalurkan Raskin, 2012 Gambar 9. Rata-rata Jumlah Raskin yang Diterima Tiap RTS per Bulan menurut Titik Bagi, 2012
9,36 7,94 10,04 9,31 6,57 9,47 6,26 9,32 Rask in y ang D it erima Tiap R T per Bulan M enurut Titik B ag i (K g) 0 4 10 2 8 5 12
Kantor kepala desa/ kelurahan Rumah kepala desa/lurah Kantor kepala dusun/RT/RW Lainnya Jawa Luar Jawa
Gambar 10. Persentase Desa yang Tepat dan Tidak Tepat Waktu Menyalurkan Raskin, 2012
Setidaknya ada empat alasan utama yang melatari tidak terpenuhinya jadwal dan frekuensi distribusi Raskin (Gambar 11). Pertama, beberapa daerah dalam lingkup kecamatan atau desa mengalami masalah administrasi dan pembayaran/ tunggakan. Kajian yang dilakukan oleh Prisma LP3ES juga mengemukakan hal yang sama, di mana jika suatu kecamatan atau desa mempunyai tunggakan, Bulog tidak akan mendistribusikan beras ke wilayah tersebut sampai adanya pelunasan. Dalam hal ini ada juga kasus divre/sub-divre/kansilog setempat meminta pembayaran dimuka, sehingga bagi kecamatan atau desa yang belum membayar maka belum akan mendapatkan distribusi Raskin. Kedua, alokasi Raskin ke suatu wilayah relatif kecil sehingga atas kesepakatan antara divre/subdivre/kansilog dengan camat/ kepala desa setempat menyalurkan Raskin ke wilayah tersebut secara akumulatif (Prisma LP3ES, 2012).
Ketiga, BULOG sebagai penanggung jawab distribusi belum menyalurkan ke wilayah setempat. Keempat, proses verifikasi DPM yang belum selesai. Alasan ketidaktepatan penyaluran yang disebabkan oleh verifikasi DPM dan distribusi oleh BULOG cenderung menurun, sedangkan distribusi yang sengaja dilakukan secara akumulatif cenderung tetap dominan sebagai alasan ketidaktepatan waktu penyaluran.
September Oktober 50% 43% 39% 38% 24% 30% 10% 40% 20% 0% Juli Sumber: TNP2K (2012) Lainnya
Distribusi beberapa bulan sekali Proses verifikasi DPM
Belum ditebus di BULOG (uang belum terkumpul) Pengurangan DPM
Bulog belum menyalurkan ke desa
Gambar 11. Alasan Ketidaktepatan Penyaluran Raskin, 2012
Pemantauan TNP2K bekerja sama dengan LP3ES pada 2012 menunjukkan hanya sebagian wilayah yang penyaluran Raskinnya tepat waktu. Dari 220 desa yang menjadi lokasi pemantauan, hanya 46 persen desa yang mendapatkan penyaluran Raskin tepat waktu atau setiap bulan, dan 54 persen sampel desa lainnya tidak tepat waktu. Terdapat tiga alasan utama yang menjelaskan ketidaktepatan ini, yakni (i) Kendala transportasi yang berhubungan dengan jarak dan letak geografis, (ii) Pemerintah desa menganggap penetapan DPM Raskin oleh pemerintah pusat tidak sesuai dengan jumlah warga miskin setempat sehingga pemerintah desa terlambat mengajukan jadwal distribusi Raskin dan (iii) Pemerintah desa mempunyai tunggakan pembayaran sehingga divre/subdivre/kansilog setempat menunda pengiriman Raskin periode berikutnya sampai seluruh hutang terlunasi.
Pada tingkat rumah tangga, frekuensi distribusi beras Raskin yang diterima RTS-PM tidak linier dengan frekuensi distribusi Raskin di titik distribusi maupun titik bagi. Artinya, meskipun di desa/kelurahan bersangkutan mendapatkan distribusi Raskin, tidak otomatis RTS-PM mendapatkannya. Hal ini terkait dengan salah satu mekanisme “bagito” yang disebutkan sebelumnya, yakni melalui sistem giliran. Berdasarkan kajian internal TNP2K maupun oleh lembaga penelitian SMERU, penerima manfaat tidak selalu memperoleh alokasi beras pada setiap distribusi. RTS-PM hanya memperoleh alokasi beras hanya pada bulan-bulan tertentu. Dalam kurun waktu satu tahun, frekuensi distribusi Raskin yang diterima oleh RTS-PM berkisar antara 1 kali hingga 10 kali.
Gambar 12. Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Frekuensi Penyaluran Beras
Sumber: TNP2K-LP3ES
Tidak rutin
(beberapa
bulan)
54%
46%
Rutin
(setiap bulan)
Kriteria ketepatan harga tercapai jika RTS-PM membayar HTR sesuai dengan ketetapan pemerintah di titik distribusi (TD). Pemerintah menetapkan HTR sebesar Rp1.000/kg sebelum tahun 2008 dan sejak tahun 2008 sampai saat ini sebesar Rp1.600/kg. Berdasarkan hal ini, Gambar 13, Gambar 14, Gambar 15 dan Tabel 8 menunjukkan bahwa kriteria ketepatan harga tidak pernah tercapai dalam Program Raskin karena masih terjadi deviasi harga. Rumah tangga penerima Raskin harus membayar harga lebih tinggi dari HTR.
Sumber: Susenas (BPS), diolah.
2010 2013
Nasional 2010 Nasional 2013
Gambar 13. Rata-rata Rupiah per Kilogram yang Dibayar untuk Membeli Raskin Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013
2500 3000 1500 500 2000 1000 0%
Sumatera Jawa dan Bali Kalimantan Sulawesi NTB, NTT, Maluku Utara, Papua Barat, Papua
2.087 2.208 2.020 2.302 2.364 2.535 1.936 2.015 1.905 2.040 2.262
2.031 Pada 2010 dan 2013, secara nasional rumah tangga yang mendapatkan Raskin harus membayar sekitar 26 persen dan 41 persen lebih tinggi dari HTR. Ketidaktepatan harga ini mempunyai variasi cukup tinggi antar daerah. Di Kalimantan, pada 2010 dan 2013 deviasi harganya mencapai 48 persen dan 58 persen, merupakan yang tertinggi dibandingkan daerah lainnya. Daerah yang mempunyai deviasi harga terendah adalah Sulawesi, yakni 21 persen pada 2010 dan 26 persen pada 2013.
Deviasi harga Raskin mempunyai beberapa faktor penyebab, dan salah satunya adalah variasi lokasi titik distribusi dan titik bagi. Kajian internal TNP2K menunjukkan bahwa di wilayah Pulau Jawa deviasi harga relatif kecil jika lokasi titik bagi berada di kantor kepala desa/lurah dibanding alternatif titik bagi lainnya. Hal sebaliknya terjadi di luar Jawa. Deviasi harga yang relatif kecil terjadi pada lokasi titik bagi yang berada di luar kantor/rumah kepala desa/lurah dan rumah kepala dusun. Namun demikian, Gambar 14 menunjukkan bahwa secara umum deviasi harga di Jawa lebih tinggi daripada wilayah luar Jawa.
Gambar 14. Rata-rata Harga Raskin yang Dibayar Tiap RTS-PM per Bulan menurut Titik Bagi, 2012
Sumber: TNP2K (2012)
Jawa Luar Jawa
Kantor kepala desa/kelurahan Rumah kepala desa/lurah Kantor kepala dusun/RT/RW Lainnya
2.011 1.708 2.103 2.066 2.063 1.876 2.321 1.655
Meskipun secara rata-rata terjadi deviasi harga Raskin, tidak berarti tidak ada daerah yang mampu mencapai kriteria tepat harga. Pemantauan TNP2K yang bekerjasama dengan LP3ES menunjukkan hanya sebagian kecil daerah mampu mewujudkan kriteria tepat harga. Dari 220 desa yang menjadi wilayah kajian, 29 persen diantaranya menjual Raskin sesuai HTR. Desa sampel lainnya yang menetapkan HTR pada kisaran Rp1.600–2.000/kg sebanyak 39 persen dan HTR lebih dari Rp2.000/kg sebesar 29 persen. Sumatera Jawa Kalimantan Sulawesi Bali-Nusa Tenggara Maluku-Papua Rata-rata 2.032 1.949 2.161 1.824 1.743 2.027 1.950 2.146 2.034 2.406 1.984 1.873 2.526 2.063 2.086 2.020 2.362 1.936 1.811 2.280 2.029 2.159 2.070 2.490 2.005 1.897 2.436 2.089 2.208 2.306 2.535 2.015 1.956 2.239 2.263 Wilayah 2009 2010 2011 2012 2013
Sumber: Susenas (BPS), diolah.
Penjelasan mengenai terjadinya deviasi harga dan variasinya antar daerah dan antar lokasi titik distribusi/titik bagi tidak terlepas dari adanya penetapan biaya-biaya tambahan sesuai dengan mekanisme di tingkat lokal. Salah satunya berupa biaya pungut yang dibebankan kepada rumah tangga penerima manfaat. Kajian internal oleh TNP2K menunjukkan biaya pungut tersebut sekitar 30 persen dari HTR. Di Jawa jumlahnya rata-rata sebesar Rp445/kg dan di Luar Jawa sekitar Rp483/kg. Dari seluruh desa wilayah studi, terdapat 15 persen desa sampel di Jawa dan 8 persen di Luar Jawa yang mengenakan biaya pungut dalam pengelolaan Raskin.
Gambar 16. Proporsi Pihak Desa/Kelurahan yang Memungut Biaya dari Penerima Raskin12, 2012
Sumber: TNP2K (2012)
15% 23%
Memungut biaya Tidak memungut biaya Tidak tahu
Jawa Luar Jawa
77%
8% 15%
63%
12 Biaya pungut merupakan biaya yang dibebankan kepada penerima Raskin untuk honor petugas yang mengurus pendistribusian beras Raskin di tingkat
desa/kelurahan, honor petugas penimbangan, buruh bongkar beras dan pembelian kantong plastik.
Gambar 15. Perbandingan Harga Tebus Raskin di Wilayah Pemantauan
Sumber: TNP2K-LP3ES (2012)
Harga di atas
Rp2.000
Harga Rp1.600
29%
32%
Harga Rp1.600–2.000
39%
Gambar 17. Proporsi Desa yang Membayar Tambahan Biaya Transportasi, Jawa dan Luar Jawa, 2012 Sumber: TNP2K (2012)
Tidak
membayar
50%
Tidak tahu5%
Wilayah Jawa Wilayah luar Jawa
Tidak tahu
4%
Membayar13%
Membayar
45%
Tidak membayar
83%
Tabel 9. Perbedaan Harga Ketetapan Raskin di Titik Distribusi dan Harga yang Dibayar Penerima menurut Kelompok Pengeluaran, 2004–2014
1.899 1.978 2.023 2.051 2.265 1.944 2.041 2.062 2.083 2.239 1.931 2.027 2.049 2.072 2.334 1.976 2.036 2.088 2.111 2.216 2.030 2.096 2.165 2.177 2.323 1.930 1.991 2.026 2.048 2.211 1.977 2.035 2.066 2.094 2.308 1.930 2.030 2.037 2.069 2.201 2.021 2.085 2.142 2.156 2.311 2.063 2.132 2.156 2.207 2.279 1.950 2.029 2.063 2.089 2.263 Kelompok Pengeluaran 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Rata-rata
Sumber: Susenas, disusun kembali 2009 2010 2011 2012 2013 Tahun
Selain biaya pungut, penerima Raskin juga harus menanggung tambahan biaya transportasi pendistribusian beras. Tambahan biaya ini adalah untuk mendistribusikan beras dari titik distribusi ke ke tingkat rumah tangga. Kajian TNP2K menunjukkan 45 persen desa/kelurahan sampel di Jawa dan 13 persen sampel di luar Jawa mengenakan biaya transportasi untuk keperluan transportasi tersebut.
Beras untuk program Raskin adalah beras dengan kualitas medium, berkondisi baik dan tidak berhama sesuai dengan standar kualitas beras pembelian pemerintah dan standar beras impor Perum BULOG. Secara teknis persyaratan
Gambar 17. Proporsi Desa yang Membayar Tambahan Biaya Transportasi, Jawa dan Luar Jawa, 2012
Gambar 18. Distribusi Wilayah Pemantauan
Menurut Kualitas Beras yang Disalurkan Jawa dan Luar Jawa, 2012
Sumber: TNP2K-LP3ES
beras Raskin antara lain kadar air maksimum 14 persen, butir patah maksimum 20 persen, kadar menir maksimum 2 persen dan derajat sosoh minimum 95 persen (Inpres No. 3/2012). Jika beras Raskin tidak sesuai dengan kualitas tersebut, maka Tim Koordinasi Raskin Kecamatan atau Pelaksana Distribusi atau RTS-PM berhak menolak dan mengembalikannya kepada Satuan Kerja (Satker) Raskin untuk diganti dengan kualitas yang sesuai dengan ketetapan yang berlaku.
Pada periode tertentu kualitasnya tidak konsisten, kadang baik kadang buruk. Hasil kajian oleh SMERU, lembaga penelitian lain dan berita media massa menyatakan bahwa kualitas beras Raskin tidak selalu memenuhi ketetapan standar kualitas. Meskipun sebenarnya rumah tangga penerima Raskin tidak sepenuhnya puas dengan kualitas beras, namun umumnya mereka dapat menerimanya. Menurut mereka kualitas beras yang tidak selalu baik merupakan konsekuensi dari harga beras yang lebih murah dibandingkan dengan harga pasar.
Persoalan kualitas beras yang tidak selalu tepat mutu juga masih terjadi hingga saat ini. Hasil pemantauan internal kerjasama TNP2K dengan LP3ES menunjukkan bahwa pada sebagian wilayah masih ditemukan kualitas beras Raskin yang tidak sesuai ketentuan. Dari 220 desa yang menjadi wilayah sampel pemantauan, hanya 37,7 persen desa yang beras Raskinnya tepat mutu, sedangkan 62,3 persen jumlah desa sisanya menerima beras Raskin dengan kualitas yang kurang sesuai. Bahkan beberapa diantaranya yang tidak layak konsumsi, karena berbau, berwarna dan berkutu.
Pecah, berbau, berwarna dan berkutu Baik
62,28%
37,72%
Ketepatan administrasi yang menjadi tolok ukur efektivitas program Raskin adalah pembuatan pelaksanaan administrasi dilakukan secara benar, lengkap dan tepat waktu. Pada aspek ini, hasil audit Badan Pengawas Keuangan dan Pem-bangunan (BPKP) belum pernah memberikan nilai negatif dalam pelaksanaan program Raskin. Kriteria ketepatan administrasi program Raskin merupakan bagian integral dari mekanisme monitoring dan evaluasi internal program Raskin. Berbagai permasalahan pelaksanaan Raskin yang terjadi hingga saat ini sepertinya mengindikasikan bahwa ketepatan administrasi dan pelaporannya hanya sebagai formalitas kelengkapan program.
Sistem pelaporan Raskin yang berjenjang sebenarnya memberikan nilai tambah dalam aspek pengawasan pada ruang lingkup yang lebih kecil. Mekanisme demikian seharusnya menjadikan aspek administratif program dapat mendukung kinerja pelaksanaan program agar menjadi lebih baik. Namun demikian, aspek administratif dapat dikatakan berdiri sendiri dan belum difungsikan sebagai mekanisme monitoring dan evaluasi dalam kerangka mendukung peningkatan kinerja program Raskin.
Selain itu, mekanisme pelaporan yang berlangsung saat ini memiliki jeda waktu yang cukup lama, yakni tiga bulan. Hal ini dapat menghambat penyelesaian masalah yang memerlukan penanganan cepat. Untuk itu perlu penyesuaian sistem pelaporan Raskin pada tingkat kecamatan, kabupaten/kota dan provinsi menjadi laporan perkembangan bulanan sesuai dengan penyaluran Raskin yang berlangsung setiap bulan.
Sistem pelaporan BULOG secara mingguan dan bulanan merupakan rujukan potensial dalam pengembangan sistem pelaporan Raskin di masa yang men-datang. Sistem pelaporan administratif yang cepat dan akurat (real time) dapat dilaku- kan, misalnya, mengetahui daerah mana saja yang mengalami kelambatan penyaluran, daerah mana saja yang kualitas berasnya buruk dan sebagainya. Real-time reporting sebagai bagian dari pengawasan pelaksanaan program, dapat difungsikan sebagai instrumen monitoring dan evaluasi.
3
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
Perbaikan
dalam
Pelaksanaan
Program
P
emerintah telah mencoba berbagai langkah perbaikan untuk lebih mening-katkan efektivitas pelaksanaan program Raskin. Antara lain meliputi dengan penggunaaan BDT untuk penentuan sasaran, penerbitan Kartu Perlindungan Sosial (KPS), pemutakhiran kepesertaan di tingkat lokal, pelibatan pemerintah daerah dalam distribusi program, lelang pelaksana di titik distribusi, ekstensifikasi sosialisasi kepada masyarakat khususnya penerima manfaat serta penanganan keluhan sebagai bagian dari pengawasan, pemantauan dan evaluasi program. Keseluruhan aspek perbaikan tersebut bertujuan meningkatkan efektivitas pelaksanaan program Raskin agar sesuai dengan tujuan awal program.Gambar 19. Penyaluran Raskin Bulan Ke-13, 14 dan 15 Tahun 2013
Sumber: Bappenas (2013)
Catatan: *Kebijakan penyesuaian harga BBM di implementasikan pada 22 Juni 2013
Mei Juni* Juli Agst Sept Okt Nov Des
15 kg 15 kg 20 kg 20 kg 20 kg 15 kg 15 kg 15 kg Antisipasi Kenaikan BBM Antisipasi Lebaran Antisipasi Paceklik
Sejak pertengahan 2012 pemerintah menggunakan Basis Data Terpadu (BDT) untuk menentukan sasaran RTS-PM. Perubahan kondisi sosial ekonomi pada tingkat rumah tangga menjadi pertimbangan penting dalam pemutakhiran kepesertaan. BDT yang menggunakan sumber data PPLS 2011 menjadi lebih representatif menggambarkan kondisi terkini karena PPLS 2011 merupakan data yang paling mutakhir saat ini. Langkah ini merupakan langkah awal untuk meningkatkan ketepatan sasaran program Raskin.
PEMANFAATAN BASIS DATA TERPADU
Kotak 2. Sekilas Tentang Basis Data Terpadu (BDT)
Prasyarat utama terwujudnya unifikasi sistem penetapan sasaran adalah tersedianya suatu basis data nasional yang berisikan informasi karekteristik individu dan/atau rumah tangga yang potensial menjadi sasaran penerima manfaat program. Data demikian merupakan referensi bagi program perlindungan sosial dalam menentukan peserta program. Berdasarkan pemikiran ini maka TNP2K mengambil inisiatif untuk membangun basis data perlindungan sosial yang selanjutnya disebut sebagai Basis Data Terpadu (BDT). Secara umum proses PPLS dapat dilihat dalam Gambar 20.
Gambar 20. Proses Dasar Pelaksanaan Pendataan Program Perlindungan Sosial
Sumber: TNP2K
Pre-list
Rumah Tangga
(Berdasarkan peta kemiskinan yang berasal dari
data Sensus Penduduk 2010) Daftar awal rumah tangga Disurvei pada PPLS 2011
+
+
+
Verifikasi keberadaan rumah tangga oleh pemimpin lokalKonsultasi dengan rumah tangga miskin
Penyisiran
Langkah penting pertama dalam rangka membangun BDT adalah kegiatan pendataan tingkat rumah tangga untuk mengumpulkan informasi tentang keberadaan individu atau rumah tangga beserta kondisi sosial ekonominya. Sebelumnya Indonesia telah memiliki pengalaman pendataan rumah tangga untuk kebutuhan penetapan sasaran program. Pada 2005 BPS melaksanakan kegiatan Pendataan Sosial Ekonomi (PSE) 2005 yang hasilnya digunakan untuk penetapan sasaran rumah tangga penerima program Bantuan Langsung Tunai (BLT) 2005 dan program BLT 2008. Pendataan serupa kembali dilakukan pada 2008 dengan nama Pendataan Program Perlindungan Sosial (PPLS) 2008 yang digunakan sebagai basis sasaran PKH dan program nasional lainnya. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa langkah awal pembangunan BDT telah mulai sejak 2005. Namun, pada saat itu belum terdapat dukungan dan dorongan yang kuat untuk menjadikan hasil PSE 2005 atau PPLS 2008 sebagai basis penetapan program perlindungan sosial.
Gambar 21. Proses Dasar Pembangunan Basis Data Terpadu
Sumber: TNP2K
Pengumpulan data (PPLS 2011) BPS
Analisis data dan pengembangan model PMT TNP2K
TNP2K berperan penting dalam mengkoordinasikan seluruh elemen dan upaya yang diperlukan dalam pembangunan BDT. Diawali dengan kegiatan PPLS 2011 yang didesain sebagai sumber data BDT. Dalam rangka memastikan pendataan dilakukan dengan metode yang paling tepat dan sesuai dengan konteks Indonesia, TNP2K bekerja sama dengan Bank Dunia dan Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL). Bersama dengan kedua lembaga tersebut, TNP2K melakukan serangkaian eksperimen dan pene-litian di beberapa daerah untuk menguji beberapa metode penetapan sasaran. Hasil studi menunjukkan bahwa metode Proxy Means Test (PMT) memberikan hasil yang relatif lebih akurat dibandingkan dengan metode lain dan masyarakat memiliki kemampuan lebih dalam mengidentifikasi mereka yang paling miskin di masing-masing lingkungannya.
Gambar 22. Estimasi Kesalahan Penetapan Sasaran menurut Metode Penetapan Sasaran
30% 35% 15% 5% 25% 10% 0% Metode 30 33,1 Estimasi K esalahan P enetapan S asar an (%)
PMT
Komunitas
60% 20% 80% 40% 0% Desil Persen tase desil t erpilih (%) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PMT Komunitas Sumber: TNP2K Sumber: TNP2KGambar 23. Persentase Desil Terpilih dari menurut Metode Penetapan Sasaran
Rekomendasi dari rangkaian studi tersebut turut menjadi masukan penting dalam inovasi perbaikan mekanisme pendataan PPLS 2011 oleh Badan Pusat Statistik (BPS).
Beberapa inovasi berdasarkan kajian tersebut dimasukkan TNP2K dalam PPLS 2011 yang meliputi:
1. Penambahan cakupan rumah tangga yang didata yaitu sekitar 45 persen penduduk Indonesia, jumlah ini lebih besar jika dibandingkan dengan 29 persen penduduk yang didata dalam PPLS 2008.
2. Pemanfaatan data Sensus Penduduk 2010 yang diolah lebih lanjut dengan metode Poverty Map sebagai referensi dalam menyusun daftar awal rumah tangga yang akan didata dalam PPLS 2011.
3. Mekanisme konsultasi dengan masyarakat miskin untuk mengidentifikasi rumah tangga miskin yang belum terdata.
4. Penambahan variabel karakteristik individu dan rumah tangga sehingga menjadi lebih baik dalam memprediksi kondisi sosial-ekonomi rumah tangga dan lebih dapat mengakomodasi kebutuhan program.
Setelah data rumah tangga dikumpulkan, selanjutnya dilakukan analisis untuk memperoleh estimasi kondisi sosial ekonomi dari masing-masing rumah tangga. Inovasi penting yang terjadi pada tahap ini adalah perbaikan pada model estimasi Proxy Means Tests (PMT) yang digunakan. Perbaikan tersebut meliputi penambahan dan pemilihan variabel prediksi kondisi sosial-ekonomi. Selain itu, model PMT yang digunakan disesuaikan dengan kondisi masing-masing kabupaten/kota atau dengan kata lain terdapat model yang spesifik untuk setiap kabupaten/kota. Hasil estimasi dengan menggunakan PMT tersebut memungkinkan untuk selanjutnya dilakukan perangkingan rumah tangga berdasarkan kondisi sosial ekonominya. Dari hasil perangkingan tersebut, kemudian dipilih 40 persen rumah tangga dengan kondisi sosial ekonomi terendah, atau sekitar 25 juta rumah tangga dengan 96 juta individu, untuk diturutsertakan dalam Basis Data Terpadu yang akan dikelola oleh Sekretariat TNP2K.
Hingga pelaksanaan tahun 2014, program Raskin memanfaatkan BDT untuk menentukan perubahan kepesertaan program sebanyak dua kali. Pada pelaksanaan program tahun 2012 semester kedua tercatat sejumlah 17.488.007 rumah tangga yang di ambil dari BDT untuk dijadikan DPM program yang sedang berjalan di tahun tersebut. Sedangkan pada pelaksanaan program tahun 2013–2014, sejumlah 15.530.897
