IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK MIP-UMY DESEMBER 2011

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN

PUBLIK

MIP-UMY

POKOK BAHASAN

1. Proses kebijakan publik

2. Implementasi sebagai bagian dari

proses kebijakan

3. Makna Implementasi

4. Pendekatan dalam implementasi

5. Model implementasi

6. Isu-isu dalam implementasi

7. Studi implementasi kebijakan

Pembahasan materi implementasi kebijakan meliputi 2 hal pokok, yaitu:

1. Implementasi kebijakan sebagai sebuah proses kebijakan.

Pembahasan berfokus pada implementasi dalam proses kebijakan, yang meliputi :

a. Apa dan bagaimana proses implementasi

b. Faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan

2. Implementasi kebijakan sebagai suatu studi penelitian.

Pembahasan berfokus pada bagaimana cara melakukan penelitian implementasi, serta aspek apa saja yang dikaji.

Ad. 1. Proses Kebijakan Publik

Proses kebijakan publik merupakan proses yg rumit dan komplek. Ada dua aspek yang saling tumpang tindih yaitu politik dan administratif. Oleh sebab itu, untuk mengkajinya perlu

diklasifikasi dalam tahapan-tahapan. Secara umum klasifikasinya sbb:

1. Proses Formulasi kebijakan (Perumusan) 2. Proses Pengesahan kebijakan

3. Proses implementasi kebijakan 4. Proses Evaluasi kebijakan

Tahap Formulasi Kebijakan

• Merupakan tahapan yang paling awal dilakukan.

• Tahapan Formulasi meliputi beberapa kegiatan : 1. Perumusan masalah

2. Penyusunan agenda 3. Pencarian legitimasi 4. Pemilihan alternatif 5. Pernyataan kebijakan

• Pada tahap formulasi ini, proses politik lebih

dominan daripada aspek administratifnya.(lihat kasus )

Tahap Pengesahan kebijakan

• Tahap ini lebih bersifat proses menjadikan

sebuah kebijakan mempunyai kekuatan hukum, agar mempunyai daya ikat dan daya paksa untuk dapat diimplementasikan.

• Tahap ini biasanya dilakukan setelah proses negosiasi, kompromi, bergaining, lobby

dilakukan oleh pihak-pihak yang

berkepentingan (Pemerintah, DPR, Kelompok kepentingan, dsb).

Tahap Implementasi Kebijakan

• Tahap ini adalah menjalankan alternatif kebijakan yang telah ditetapkan untuk dimanifestasikan dalam tindakan nyata.

• Implementasi dilaksanakan oleh unit-unit administratif dengan memobilisasi sumber daya

• Tanpa implementasi suatu kebijakan akan sia-sia (sebaik apapun formulasi kebijakan yang disahkan tak ada

artinya).

• Tahap ini merupakan rantai penghubung formulasi kebijakan dengan hasil (outcome) kebijakan yang diharapkan

Tahap Evaluasi Kebijakan

• Evaluasi kebijakan dilakukan guna menguji kapasitas suatu kebijakan dalam mengatasi masalah.

• Evaluasi kebijakan dapat memberikan informasi tentang keberhasilan atau kegagalan sebuah

kebijakan yang diimplementasikan.

• Berdasar evaluasi kebijakan akan dapat ditentukan masa depan sebuah kebijakan.

Komponen Kebijakan Publik dan

Kaitannya dengan Implementasi

Berdasarkan serangkaian pendapat pakar, Komponen Kebijakan Publik adalah:

• 1. Serangkaian tindakan

• 2. Dilakukan untuk mengatasi masalah

• 3. Lebih berorientasi pada kepentingan publik

Jika dikaitkan dengan implementasi, komponen kebijakan publik meliputi:

• 1. Tujuan yang hendak dicapai

• 2. Sasaran yang spesifik

• Dalam konteks implementasi, maka aspek ketiga yang berupa Cara mencapai sasaran itulah yang disebut implementasi

• Implementasi kebijakan biasanya diterjemahkan dalam bentuk program aksi dan atau proyek.

Definisi Implementasi ?

• Jones (1987) ; those activities directed toward putting a program into effect (proses

mewujudkan program hingga memperlihatkan hasilnya)

• Van Horn dan Van meter (1975) : those actions by public and private individual (or groups) that are the achievement or objectives set forth in prior policy ( tindakan yang dilakukan oleh Pemerintah maupun swasta baik secara individu maupun kelompok yang dimaksudkan untuk

mencapai tujuan dan sasaran yang menjadi prioritas kebijakan)

Mazmanian & Paul Sabatier

• Implementation is the carrying out of basic policy decision usually incorporated in a statute but which can also take the form of important executive orders or court decisions

(implementasi adalah pelaksanaan keputusan kebijakan dasar, biasanya dalam bentuk undang-undang, namun bisa pula

berbentuk perintah atau petunjuk eksekutif atau keputusan badan peradilan).

• Ideally that decision identifies the problem(s) to be addressed, stipulatesthe objective(s) to be pursued and in a variety of

ways, structures the implementation process ( idealnya TUS

tersebut mengidentifikasikan masalah yg dihadapi, menyebut secara tegas tujuan yg hendak dicapai dan berbagai cara

• Secara lebih konkrit Mazmanian & Sabatier menyatakan bahwa fokus perhatian dalam implementasi yaitu memahami apa yg

senyatanya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku, diantaranya adalah : Kejadian dan kegiatan yg timbul sesudah

disahkannya pedoman-pedoman kebijakan yg mencakup usaha mengadministrasikan maupun usaha menimbulkan dampak yang nyata pada masyarakat.

Kesimpulan Pengertian Umum

Implementasi

• Implementasi adalah tindakan yang dilakukan setelah suatu kebijakan ditetapkan

• Implementasi merupakan cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuan yang telah ditetapkan

• Tujuan kebijakan adalah melakukan intervensi, dan implementasi adalah tindakan intervensi itu sendiri.

• Implementasi melibatkan usaha dari policy makers untuk mempengaruhi street level bureaucracy (Lipsky) untuk memberikan

Mengapa implementasi penting ?

• Implementasi merupakan proses yg penting dalam proses kebijakan, dan tak terpisahkan dari proses formulasi kebijakan (Jones, 1987)

• Implementasi bahkan jauh lebih penting dari pembuatan kebijakan. Kebijakan hanya berupa impian atau rencana yg bagus dan tersimpan

dalam arsip kalau tak diimplementasikan (Udoji, 1981)

• Tanpa implementasi kebijakan tak akan bisa mewujudkan hasilnya.

• Implementasi bukanlah proses yang sederhana, tetapi sangat kompleks dan rumit.

• Benturan kepentingan antar aktor baik

administrator, petugas lapangan, maupun sasaran sering terjadi

• Selama implementasi sering terjadi beragam interprestasi atas tujuan, target maupun

strateginya

• Implementasi dipengaruhi oleh berbagai variabel, baik variabel individual maupun organisasional

• Dalam prakteknya sering terjadi kegagalan dalam implementasi

• Banyaknya kegagalan dalam implementasi

kebijakan telah memunculkan kajian baru dalam studi kebijakan yaitu studi implementasi

kebijakan

• Guna menilai keberhasilan atau kinerja sebuah kebijakan maka dilakukan evaluasi kebijakan

Bagaimana melakukan intervensi

dalam implementasi?

Mazmanian dan Sabatier (1983); memberikan langkah-langkah sbb :

1. Mengidentifikasi masalah yang harus diintervensi

2. Menegaskan tujuan yang hendak dicapai 3. Merancang struktur proses implementasi

Dengan demikian program harus disusun secara jelas dan harus dioperasionalkan dalam bentuk proyek.

Lineberry (1984) menyatakan beberapa hal

yang harus diperhatikan dalam implementasi : 1. Pembentukan unit organisasi atau staf pelaksana 2. Penjabaran tujuan dalam berbagai aturan

pelaksana (Standard operating procedures/SOP) 3. Koordinasi berbagai sumber dan pengeluaran

pada kelompok sasaran serta pembagian tugas diantara badan pelaksana

4. pengalokasian sumber-sumber untuk mencapai tujuan

Menurut Anderson 1979) ada 4 aspek dalam implementasi kebijakan :

1. Who is involved policy implementation ?

2. The nature of administrative process (hakekat dari proses administrasi)

3. Compliance with policy (kepatuhan pada kebijakan)

4. The effect of implementation (dampak dari pelaksanaan kebijakan)

Ripley & Franklin (1985) ; Ada dua fokus dalam melakukan implementasi :

1. Compliance (kepatuhan) : apakah implementor patuh pada aturan, juklak, jadwal dsb ?

2. What happening ? : mempertanyakan bagaimana kinerja implementasi, apa yang dicapai dsb. Dalam hal ini beberapa hal yang penting :

a. Banyaknya aktor yang terlibat b. Kejelasan tujuan

c. Partsipasi semua unit pemerintahan

Kesimpulan umum aktivitas

implementasi meliputi :

1. Siapa pelaksananya

2. Berapa besar dana dan darimana diperoleh ? 3. Siapa sasarannya

4. Bagaimana manajemennya

Faktor penentu keberhasilan

implementasi

1. Logika kebijakan itu sendiri

2. Kemampuan pelaksana dan ketersediaan sumber

3. Manajemen yang baik

4. Lingkungan di mana kebijakan diimplementasikan

• Sering terjadi suatu program tidak mampu mewujudkan tujuannya( kegagalan

implementasi)

• Ketidakmampuan program mewujudkan tujuan disebut oleh Andrew Dunshire sebagai

implementation gap yaitu suatu kondisi dimana dalam proses kebijakan terjadi perbedaan antara apa yang diharapkan pembuat kebijakan dengan apa yg senyatanya terjadi.

• Implementation gap ini sangat dipengaruhi oleh implementation capacity dari organisasi

Permasalahan dalam implementasi

1. Interprestasi : Kebijakan lebih bersifat strategis, sehingga Birokrat perlu

menginterprestasikan atau mengoperasionalkan kebijakan tersebut

2. Pendayagunaan resources 3. Manajemen program

Prasarat keberhasilan implementasi :

• 1. Tiadanya hambatan eksternal

• 2. Tersedianya resources yg memadai

• 3. Good policy

• 4. Hubungan ketergantungan yg minimum

• 5. Pemahaman & kesepakatan thd tujuan

• 6. Tugas ditetapkan dengan urutan yg tepat

• 7. Komunikasi dan koordinasi lancar

Kegagalan implementasi

A. Tak bisa diimplementasikan B. Unsucsessfull implementation

Penyebab kegagalan sebuah kebijakan :

1. Bad policy : perumusannya asal-asalan,

kondisi internal belum siap, kondisi eksternal tak memungkinkan dsb

2. Bad implementation : pelaksana tak

memahami juklak, terjadi implementation gap dsb)

Faktor lain penyebab publik tak mau

melaksanakan kebijakan (Anderson, 1979)

• Kebijakan bertentangan dengan sistem nilai masyarakat

• Adanya konsep ketidakpatuhan selektif terhadap hukum

• Keanggotaan seseorang dalam suatu organisasi/ kelompok

• Tidak adanya kepastian hukum (terjadi

Ad.2. Studi Implementasi

• Studi Implementasi Kebijakan merupakan studi untuk mengetahui proses implementasi

• Tujuan utamanya adalah untuk memberi umpan balik pada pelaksana kebijakan

• Untuk mengetahui apakah proses pelaksanaan telah sesuai dengan rencana atau standard yang ditetapkan

• Untuk mengetahui hambatan dan problem yang muncul dalam proses implementasi

• Beberapa pakar beranggapan bahwa studi implementasi perlu melihat output kebijakan, shg sering disebut juga evaluasi implementasi

• Dalam evaluasi implementasi dilihat dampak jangka pendek akibat proses implementasi tersebut

• Biasanya bersifat deskriptif kualitatif

• Metode pengumpulan data = metode penelitian sosial lainnya

• Karena bertujuan untuk memberikan umpan balik maka biasanya digunakan metode yg lain spt, FGD, rapat,

brainstorming dsb. Juga catatan-catatan harian pribadi dapat dijadikan sumber data yang akurat (Bryan &

Perkembangan studi (penelitian)

implementasi (Gogin dkk (1990)

1. Penelitian generasi pertama, fokus :

a. Bagaimana suatu aturan diujudkan sebagai hukum dan bagaimana suatu hukum

dijadikan program

b. Upaya menunjuukkan sifat kekomplekan dan dinamika implementasi

c. Menekankan pentingnya subsistem kebijakan d. Mengidentifikasi faktor yg berhub dg hasil

suatu program

e. Mendiagnosis bbrp penyakit yg sering mengganggu pelaksana

Penelitian generasi kedua, Fokus :

1. Jenis dan isi kebijakan

2. Organisasi pelaksana dan sumberdaya

3. Pelaksana kebijakan : sikap, motivasi, hub antar pribadi, komunikasi dsb

4. Hasil : pengakuan bahwa implementasi bisa berubah setiap saat, identifikasi faktor penentu keberhasilan, berbagai persoalan yg muncul dsb

Penelitian generasi ketiga, fokus :

• 1. Komunikasi antar lembaga pemerintahan

• 2. penyusunan desain penelitian

• 3. Mengkaji variabel-variabel prediktor dalam implementasi

Pendekatan dalam studi implementasi

• 1. Pendekatan strukural (peran organisasi)

• 2. Pendekatan prosedural dan manajemen

(Misal : Network planning and Controll/ NPC, Program Evaluation and Review Tehnique / PERT dsb)

• 3. Pendekatan Perilaku (komunikasi, informasi, sikap dsb)

• 4. Pendekatan politis (aspek-aspek antar departemental/ politik)

Beberapa model Implementasi

(Parsons, 1997)

• 1. Model Analisis Kegagalan (implementasi sbg

proses interaksi antara tujuan dan tindakan( Pressman & Wildavsky, 1973), implementasi sebagai politik adaptasi saling menguntungkan ( Mc Laughin, 1975)

• 2. Model Top down (mengidentifikasi faktor yang

menyebabkan keberhasilan implementasi (Van Meter

van Hoirn (1975), Grindle (1980), Sabatier & Mazmanian (1979) dsb

• 3. Model Bottom up (mengidentifikasi faktor lain dan

interaksi organisasi antara Pemerintah dg warga negara (lipsky, 1971), Implementasi sebagai proses yg disusun melalui konflik dan bergaining (Wetherly, 1977),

Implementasi sebagai proses alur (Smith, 1973)

• 4. Model Sintesis (Ripley & Franklin (1985),

Model-model Top down :

• 1. Donalds Van meter & Carl E. Van Horn

• 2. George C Edwards III

• 3. Merilee Grindle

Model Van Meter & Van Horn

• Studi Implementasi hakikatnya mrpk penilaian atas kinerja kebijakan

• Kinerja kebijakan dipengaruhi oleh :

• 1. Standard (ukuran dasar) dan tujuan kebijakan. Ini berkaitan dg sejauhmana

standard direalisasikan, sebab : sering telalu luas dan kabur, shg susah diukur

• 2. Sumber- sumber Kebijakan : Dana SDM, Fasilitas

• 3. Komunikasi antar organisasi & keg pelaksanaan, khususnya

mengkomunikasikan standard aturan, shg diperoleh ketepatan dan konistensi sekaligus ebagai alat ukur dalam pengawasan

• 4. Karakteristik badan pelaksana : menyangkut karakteristik, norma dan pola hub yang ada.

Dalam hal ini yg harus dicermati adalah : a. kompetensi dan jumlah staff b. Rentang kendali (hierarki)

c. Dukungan politik yg dimiliki d. Kekuatan organisasi

e. Derajad keterbukaan dan kebebasan komunikasi f. Keterkaitan dg pembuat kebijakan

5. Kondisi sosial ekonomi dan politik

6. Sikap pelaksana, meliputi pesepsi pelaksana atas masalah, tandard dan

Model G. Edwards III

• Didasari pertanyaan :

1. Prakondisi apa yg diperlukan agar implementasi berhasil

2. Hambatan utama yg menyebabkan implementasi gagal

Ada 4 variabel penting dalam implementasi : 1. Komunikasi

2. Sumber-sumber 3. Sikap pelaksana 4. Struktur Birokrasi

• Komunikasi, penting sebab :

1. Setiap pelaksana harus memahami apa yg dilakukan

2. pelaksana harus memahami juklak 3. Pelaksana hrs konsisten pada juklak 4.Sering ditemukan hambatan dalam

penyampaian inf pd hierarkhi orgs yg berlapis-lapis

5. Semakin baik komunikasi akan semakin baik implementasi

6. Mengurangi distori informasi 7. transparansi

• Sumber- sumber ini menyangkut :

1. Staff yg memadai dan berkeahlian sesuai kebutuhan

2. Informasi tentang kebijakan

3. Wewenang yg dimiliki pelaksana 4. Fasilitas yg ada

• Sikap pelaksana meliputi :

1. Sikap dan dukungan aparat pelaksana 2. Perilaku birokrasi

• Struktur birokrasi, meliputi :

1. Prosedur kerja dan ukuran dasarnya 2. Hierarkhis struktur organisasi

Karakterisitik umum Birokrasi (Ripley

& Franklin, 1985)

• 1. Pervasiveness : birokrasi ada dimana mana dan mrpk

instrumen sosial yg dipilih untuk mengatasi peroalan publik

• 2. Selective importance; Birokrasi dominan dalam implementasi dan mempunyai kepentingan yg berbeda dalam tiap tahap.

• 3. Birokrasi banyak memp tujuan sosial yg

berbeda :

- Birokrasi dicipt untuk memberikan pelayanan yg sebenarnya menjadi tg jwb pemerintah

- Birokrasi diciptakan untuk mempromosikan kept sektor ekonomi ttt (petani, buruh, pengusaha dsb)

- Birokrasi diciptakan untuk mendistribusikan

keuntungan, hak dan pelayanan di berbagai bidang (pendidikan, kesehatan dsb) shg masy bisa

Karakteristik birokrasi (lanjutan)

• 4. Size and Complexity: Birokrasi disusun untuk

konteks urusan publik yang luas dan kompleks, sehingga banyak yang diserahkan ke swasta

• 5. Survival; Birokrasi jarang mati, mempunyai naluri tetap hidup (jml peg tambah, urusan menjadi lebih besar dsb)

• 6. Tidak netral (krs sering harus menunggu atau

memahami apa yg menjadi kehendak otoritas diatasnya) tetapi juga tidak sepenuhnya dikendalikan oleh kekuatan luar. Sikap birokrast thd tujuan kebijakan mrpk faktor penting dalam implementasi

Model Grindle

• Ide dasar : Setelah kebijakan ditransformasikan dalam program aksi, maka tindakan

implementasi itu belum tentu lancar, akan tetapi tergantung pada implementability dari program tersebut.

• OKI ia membagi faktor yg mempengaruhi implementasi menjadi dua yaitu Content of policy dan Context of policy

Grindle (lanjutan)

• Content of Policy, meliputi :

1. kepentingan yg dipengaruh: Semakin banyak semakin sulit diimplementasikan.

2. Jenis manfaat yg diperoleh: Kebijakan yg memberi manfaat aktual dan bukan hanya formal dan simbolis lebih mudah

diimplementaikan

3. Derajad perubahan yg diinginkan; Perubahan sikap dan perilaku akan sulit dilakukan

4. Kedudukan/ posisi pembuat kebijakan. 5. Siapa pelaksana program

6. Sumber daya yg dikerahkan

• Context of policy, meliputi :

1. kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yg terlibat 2. Karakteristik lembaga dan penguasa

Model Sabatier & Mazmanian

Implementasi mrpk fungsi 3 variabel :

• 1. Karakteristik Masalah, yg meliputi :

• - Ketersediaan tehnologi & teori tehnis

• - keragaman perilaku sasaran

• - Sifat Populasi

Sabatier & Mazmanian(lanjutan)

• 2. Struktur manajemen program (aturan

yang mengiperasionalkan kebijakan), meliputi: - Kejelasan dan konsistensi tujuan

- Teori kausal yg memadai

- Sumber dana yg mencukupi - Integrasi organisasi pelaksana - Diskresi Pelaksana

- Rekruitmen pejabat pelaksana

3. Faktor diluar Peraturan, meliputi :

• - Kondisi sosial, ekonomi dan tehnologi

• - Perhatian pers thd masalah kebijakan

• - Dukungan publik

• - Sikap dan sumber daya kel. Sasaran

• - Dukungan kewenangan

• Menurut model top down, jika semua variabel dapat bekerja dg baik maka proses implementasi berjalan seperti yg diharapkan.

• Variabel tsb dapat bersumber dari : - program itu sendiri

- pelaksana

- sasaran kebijakan

Model Alur/ proses

(Smith)-Bottom Up model

• Model ini melihat proses implementasi kebijakan publik dari perspektif perubahan sosial politik.

• Biasanya dilakukan terhadap kebijakan pemerintah yg bertujuan untuk mengadakan perubahan atau perbaikan pada kelompok sasaran (berdimensi target grop)

• Ada 4 variabel dalam proses implementasi

1. Idealized Policy, yaitu pola interaksi yg diidealkan oleh perumus dg tujuan mendorong target froup untuk melaks kebj

2. Target Group, yaitu bagian dari stakeholders yg

diharapkan dapat mengadopsi pola intekasi yg diinginkan 3. Implementing Organization, yaitu pelaksana yg

bertanggung jawab dalam pelaksanaan.

4. Enviromental factors, yaitu unsur lingk (Ipoleksosbud dsb) yg dapat mempengaruhi implementasi

Model Smith (lanjutan)

• Keempat variabel tsb tak bediri sendiri akan tetapi saling mempengaruhi dan berinteraksi secara timbal balik, shg memungkinkan

terjadinya ketidaksesuaian yg pada akhirnya

menimbulkan tension (tekanan) bagi terjadinya tawar menawar antara formulator dan

implementator.

• Model ini memandang bhw implementasi kebijakan tak berjalan scr linear dan

mekanististetapi memberi peluang terjadinya bergaining untuk menghasilkan kompromi thd implementasi yg berdimensi target group

Kapan digunakan model top down &

bottom up ?

• Model top down akan menguntungkan pada

sebuah situasi dimana para pembuat kebijakan mampu mengatur dan mengontrol situasi, dan dana yg terbatas

• Model Bottom up, menguntungkan pada situasi dimana implementator mempunyai kebebasan untuk melakukan inovasi tanpa ada dependensi kekuasaan dengan melihay dinamika daerah atau lingkungan kebijakan yg berbeda

• Menurut Eric Lane (1995) model topdown

menekankan tanggung jawab, sementara bottom up menekankan pada kepercayaan

REFERENSI

1. Anderson (1990) Public Policy making

2. Merilee Grindle (1988), Politics and Policy

Implementation in the third world

3. George Edwards III (1980), Implementing Public policy 4. William N Dunn, (1995)Public policy Analysis

5. Randall Ripley & Grace Franklin (1987), bureaucracy

and Policy Implementation

6. Kenneth Dolbeare (1987), Policy evaluations

7. Daniel Mazmanian, Paul Sabatier(1986), Implementation and Public Policy

8. Pressman & Wildavsky, (1988), Implementation

9. Wayne Parsons (2005), Pengantar dan praktek Analisis Kebijaakan

Referensi

1. Ryan Nugroho, (2003), Kebijakan Publik, formulasi,

Implementasi dan evaluasi

2. Budi Winarno, (2001),Kebijakan Publik

3. Fadillah Putra,(2002) Paradigma kritis dalam studi

Kebijakan Publik

4. Samodra Wibowo, dkk,(1994) Evaluasi Kebijakan

Publik

5. AG Subarsono,(2005) Analisis Kebijakan Publik

6. Solichin Abdulwahab(1998), Analisis Kebiajakan Publik

dari formulasi ke implementasi

7. Hessel Nogi Tangkilisan,(2003) Evaluasi kebijakan Publik