1
BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Masalah
Kecurigaan dan ketakutan adalah persepsi awal bangsa Australia terhadap Asia secara keseluruhan. Pada masa kolonialisme, Australia memandang negara-negara Eropa lainnya yang sibuk memperluas daerah kekuasaan mereka di Asia, sebagai ancaman besar. Pandangan rasional ini merupakan bawaan dari pemikiran bangsa koloni Inggris yang menempati Australia, yang mana pemikiran mereka masih terikat dengan sejarah panjang konflik-konflik yang pernah terjadi di benua Eropa.1 Oleh karena itu, walaupun memiliki kedekatan geografis, Australia memiliki hubungan yang sangat terbatas di bidang-bidang lain dengan kawasan Asia. Sikap yang konservatif ini cenderung dilandasi oleh sebuah perasaan terlibat di dalam pencapaian tujuan-tujuan militer, ekonomi, dan kebudayaan Inggris.2 Maka dari itu, semenjak awal pembentukannya, politik internasional Australia dijalankan sebagai bagian dari politik Inggris. Peran ini dijalankan sebagai bentuk
―loyalty to the protector‖ kepada Inggris sebagai negara asal penduduk koloni.3 Kebutuhan terhadap negara lain untuk memberi dukungan pertahanan telah menentukan bagaimana Australia menjalankan hubungan internasional. Seringkali Australia lebih terpengaruh oleh kejadian-kejadian di sisi dunia yang lain, yang penting bagi para sekutunya namun memiliki sedikit pengaruh bagi kepentingan nasional Australia. Sikap ini merefleksikan ketidakpercayaan diri Australia atas kemampuan untuk mempertahankan diri mereka sendiri dan harapan bahwa bantuan yang telah mereka berikan akan diingat dan dibalas saat mereka
1Sunardi, Politik Luar Negeri Australia di Bawah Partai Buruh 1972-1975, Grafindo Utama,
Jakarta, 1985, p.81.
2
Ibid.
3
2 membutuhkan.4 Akibatnya mereka memberikan perhatian yang sangat kecil kepada kawasan tempat mereka berada. Australia dimasa lampau ikut mengirimkan pasukan mereka untuk berpartisipasi dalam perang di Eropa namun gagal mempersiapkan diri atas ancaman yang datang dari Jepang pada awal Perang Dunia ke-2. Mereka juga merasakan ketakutan yang berlebihan atas komunisme di Cina dan Rusia ketika negara-negara Asia di sekitar mereka membangun gerakan non-blok. Kemudian pemerintah Australia juga gagal membina hubungan yang menguntungkan dengan Indonesia pada masa sebelum kejatuhan Sukarno. Rasa takut yang dirasakan oleh pemerintah Australia dari tempat-tempat yang sangat jauh, telah menjauhkan Australia dari sekutu potensial yang bisa mereka dapatkan di kawasan Asia5.
Robert Gordon Menzies pernah menyatakan bahwa kebijaksanaan non-blok Australia hanya akan mengisolasikannya dari sekutu-sekutu kuatnya. Menurutnya negara seperti Australia harus ambisius, bukan untuk publisitas atau popularitas
negara kecil, tetapi untuk menarik ―great and powerful friends‖ yang akan dan dapat mendukung kebijaksanaan—kebijaksanaan yang dirancang untuk memajukan kepentingan Australia.6 Sangat disayangkan karena pada masa akhir pemerintahanya, ia dikejutkan dengan rencana masuknya Inggris ke dalam Pasaran Bersama Eropa, yang tentu saja tidak mengikutsertakan Australia di dalamnya.
Posisi Australia di dalam dunia internasional sempat terancam ketika ASEAN-Europe Meeting (ASEM) diselenggarakan pada tahun 1996, tanpa mengikutsertakan Australia.7 Asia sebagai partner dominan dalam perekonomian,
4 H. Redner dan J. Redner, Anatomy of the World “The Impact of the Atom on Australia and the World”, Dominion Press – Hedges and Bell, Melbourne, 1983, p. 170 - 171.
5
Ibid.
6 Sunardi, Politik Luar Negeri Australia di Bawah Partai Buruh 1972-1975, Grafindo Utama,
Jakarta, 1985, p. 83.
7
Malaysia dibawah pemerintahan Mahathir Mohamad menentang diikutsertakannya Australia sebagai perwakilan negara Asia dalam pertemuan ASEM pertama di Bangkok pada tahun 1996. Sumber: G. Dobell, Australia is Asian at the summit, 26 Juni 2009, The Interpreter, <
http://www.lowyinterpreter.org/post/2009/06/26/Australia-is-Asian-at-the-summit.aspx?COLLCC=2956026178& >
3 imigrasi, turisme, dan edukasi, ternyata tertutup bagi Australia dari segi politik. Kenyataan ini tentu saja menjadi tamparan bagi pemerintahan Australia.
―Pengucilan‖ dari perkumpulan politik negara-negara yang memiliki dominasi ekonomi atas Australia, dipandang akan memberikan efek buruk bagi kemampuan Australia untuk menentukan masa depannya sendiri.8
Saat ini 40% dari ekonomi global terpusat di Asia, dan pada tahun 2025, Cina diprediksi akan menjadi pusat bagi seperempat aktivitas ekonomi global. Dengan susunan penduduk Asia yang memiliki sekitar 500 juta jiwa yang berstatus sebagai kelas menengah, tahun 2020 angka tersebut diprediksi akan meningkat menjadi 1.7 triliun jiwa. Pada tahun 2030, Asia akan menjadi rumah bagi 3 triliun jiwa, yang berarti menyumbang 60% dari total kelas menengah di dunia9. Melihat kecenderungan ini, pertumbuhan ekonomi di negara-negara Asia akan terus berkembang dibanding dengan tingkat rata-rata kawasan lain di dunia, asalkan tidak dihalangi oleh terjadinya resesi internasional yang hebat.
Kali ini momentum perkembangan dunia kembali berpusat di Asia, yang kemudian akan dikenal sebagai Asian Century. Asian Century merupakan proyeksi abad ke-21 dimana perkembangan politik dan ekonomi Asia akan memberikan dampak yang signifikan terhadap dunia secara luas. Penamaan ini diambil dari karakterisasi abad ke-20 sebagai American Century dan abad ke-19 sebagai British Century.10
Merosotnya Amerika Serikat sebagai kekuatan ekonomi terbesar di dunia mempunyai implikasi terhadap konstelasi politik regional. Kebangkitan Cina, Jepang, dan Korea Selatan sebagai adidaya ekonomi dan sebagai kekuatan militer akan sangat mempengaruhi perekonomian dan keamanan Asia. Ditambah dengan persaingan atas hak-hak kelautan. Periode Asian Century bagi negara-negara
8 S. Fitzgerald, Is Australia an Asia Country? : Can Australia Survive in an East Asian Future?, Allen
& Unwin, New South Wales, 1997, p. 1 - 2.
9
K. Henry, ‘Multiplex world’: steps towards a new global order, East Asia Forum, vol. 5, no. 2, April – June 2013, p 20.
10 C. Layne, The End of Pax Americana: How Western Decline Became Inevitable, The Atlantic, 26
April 2012, < http://www.theatlantic.com/international/archive/2012/04/the-end-of-pax-americana-how-western-decline-became-inevitable/256388/?single_page=true >
4 Barat, dilihat sebagai periode berkurangnya pengaruh negara mereka terhadap negara-negara Asia. Bagi negara-negara Asia, periode ini dilihat sebagai dekade
dimana mereka harus hidup berdampingan dengan ―Powerful Neighbor‖, yaitu Cina. Sedangkan bagi pemerintah Australia, sebagai bangsa Eropa yang terjebak di kawasan Asia, periode ini bisa berarti dua hal; terancam kehilangan pengaruh di Asia dan menghadapi Cina sebagai kekuatan besar di Asia.11
Menjawab tantangan dari Asian Century ini, pemerintah Australia meluncurkan Australia in The Asian Century White Paper. Disusunnya Asian CenturyWhite Paper bukanlah sebuah hal yang instan, melainkan hasil akumulasi pemikiran yang telah berlangsung semenjak lama di pemerintahan Australia.
Pasca Perang Dingin, Australia mencitrakan diri sebagai ―middle power‖ yang independen di dunia.12 Haluan diplomasi Australia ini mulai gencar dipromosikan pada masa Hawke dan Keating di tahun 1990an. Di sini fokus utama pemerintahan Australia bukan menjadi negara super power atau adidaya. Politik Luar Negeri Australia didasari oleh kepentingan nasionalnya, yaitu keamanan wilayah dan kesejahteraan ekonomi warga negaranya. Oleh karena itu, untuk mencapai kepentingan nasionalnya, Australia banyak melakukan hubungan diplomatik dengan negara-negara yang dianggap secara substansial terlibat dalam kepentingan Australia. Negara-negara tersebut adalah negara yang berpengaruh dalam membentuk lingkungan yang strategis bagi Australia, serta dapat menjadi mitra dalam perdagangan dan investasi.13 Di sini Asia dilihat sebagai kawasan penting yang memenuhi nilai-nilai yang telah disebutkan diatas. Namun Australia memiliki kesulitan tersendiri dalam berhubungan dengan negara-negara Asia. Hal ini dipengaruhi oleh faktor historis dan haluan politik pemerintahan Australia di masa lalu. White Paper ini dipercaya sebagai jawaban atas kesulitan-kesulitan tersebut.
11
H. White, ‘The New Security Order’, East Asia Forum, vol. 5, no. 2, April – June 2013, p 8.
12
C. Ungerer, ‘The “Middle Power” Concept in Australian Foreign Policy’, Australian Journal of Politics and History, vol. 53, no. 4, 2007, p 538.
13 Australian Bureau of Statistic, Introduction, 20 Agustus 2007,
<http://www.abs.gov.au/ausstats/abs%40.nsf/94713ad445ff1425ca25682000192af2/CBE39FF1F 0676E60CA256B3500035CA3?opendocument>, 10 Mei 2014.
5 Oleh karena itu penelitian ini akan mencoba menjelaskan lebih dalam mengenai perubahan persepsi Australia terhadap Asia. Dengan memahami persepsi Australia terhadap Asia yang juga menjadi latar belakang terbentuknya Australia in Asian Century White Paper, maka dapat dilihat kesinambungan antara dinamika kebijakan luar dan dalam negeri Australia dan juga politik internasional, khususnya kawasan Asia, yang menjadi gambaran utuh akan alasan dari pemerintah Australia menerbitkan White Paper tersebut.
1.2. Pertanyaan Penelitian
Di dalam penelitian ini penulis mencantumkan beberapa pertanyaan pokok yang akan menjadi acuan dalam analisa penelitian ini. Adapun pertanyaan pertanyaan tersebut adalah sebagai berikut:
A. Mengapa ALP menyusun dan mengeluarkan Australia in the Asian Century White Paper?
B. Bagaimana Australia in the Asian Century White Paper menerjemahkan politik luar negeri Australia?
1.3. Landasan Teori
Persepsi merupakan variabel penting dalam politik luar negeri, karena
persepsi yang berasal dari pembuat kebijakan terhadap suatu hal menentukan arah pemikiran dan kebijakan seorang aktor. Menurut Novotny persepsi bisa didefinisikan sebagai konsep yang menjabarkan konstruksi dari realita yang dilihat oleh individu yang terlibat dalam penyusunan kebijakan luar negeri.14 Hal ini berkaitan dengan definisi persepsi sendiri, bahwa persepsi adalah suatu cara individu memperlakukan informasi yang masuk.
Bimo Walgito berpendapat bahwa respon dari persepsi sangat tergantung pada perhatian individu yang bersangkutan. Perasaan, kemampuan berfikir, pengalaman-pengalaman yang dimiliki setiap individu tidaklah sama, maka hasil
14
D. Novotny, Torn Between America and China: Elite Perceptions and Indonesian Foreign Policy, Institute Of Southeast Asian Studies, Singapore, 2010, p. 31.
6 persepsi dapat berbeda antar individu satu dengan individu lain.15 Pengalaman sejarah yang berbeda akan melahirkan persepsi yang berbeda pula terhadap suatu peristiwa, dan sebaliknya, persepsi yang berbeda mengenai kenyataan yang dihadapi akan menghasilkan pengalaman dan perspektif peristiwa yang berbeda pula.
Hal ini sejalan dengan Walter Jones yang menyatakan bahwa peristiwa-peristiwa internasional dipandang secara selektif oleh aktor-aktor kunci dan setiap realita mengandung makna majemuk, yang berbeda-beda menurut nasionalitas dan orientasi politik pihak yang melihatnya.16 Oleh karena itu setiap individu atau organisasi yakin bahwa sistem persepsi mereka sendiri adalah benar dan sistem-sistem yang berlawanan adalah salah. Sehingga corak persepsi yang perumus kebijakan mengenai suatu peristiwa yang dihadapinya akan berpengaruh pada cara ia menilai bobot realita atau masalah yang dihadapi itu dan selanjutnya akan berpengaruh ketika ia menilai seluruh situasi yang dihadapi dan posisinya pada situasi tersebut. Pada tahap terakhir, hal ini akan mempengaruhi penentuan strategi, prioritas dan gaya kepemimpinannya. Prinsip ini terlihat secara jelas pada berbedaan persepsi terhadap Asia yang dimiliki Australian Labor Party ( ALP ) dan Liberal Party of Australia ( LPA ) di Australia. Perbedaan persepsi ini juga menyebabkan perbedaan kebijakan yang signifikan dalam setiap periode pemerintahan di Australia, begitu juga kebijakan terhadap Asia.
Kebijakan-kebijakan Australia yang berorientasi pada Asia, baik kebijakan dalam negeri maupun kebijakan luar negeri, merupakan buah dari pemerintahan ALP. Dimulai dari Whitlam yang membuka kembali hubungan dengan Cina, Hawke yang melihat potensi perekonomian kawasan Asia, dan sampai pada Julia Gillard dengan Australian in the Asian Century White Paper. Dibawah pemerintahan ALP, kepentingan nasional (national interest) Australia
dirumuskan sedemikian rupa untuk mendekatkan diri mereka dengan kawasan
15 B. Walgito, Pengantar Psikologi Umum, Andi, Yogyakarta, 2004, p. 70. 16
W. Jones, The Logic of International Relations, Addison Wesley Pub, United Kingdom, 1991, p. 279.
7 Asia. Morton Kaplan dalam tulisannya, The National Interest and Other Interest, menjelaskan bahwa kepentingan nasional dari sebuah bangsa adalah pemenuhan kebutuhan bangsa tersebut.17 Kebijakan yang kemudian diambil, seperti pada sistem lainnya, dibentuk untuk memenuhi kebutuhan negara. Menurut Nuechterlein kepentingan nasional adalah produk dari suatu proses politik dimana suatu pemimpin dari suatu negara tiba pada suatu keputusan tentang pentingnya pengaruh suatu peristiwa luar terhadap keadaan negerinya.18
Secara lebih khusus Gareth Evans membagi kepentingan nasional Australia kedalam tiga kategori besar; geopolitik dan strategis, ekonomi, dan internasional. ―The defense of Australian sovereignty and political independence‖ dimasukan kedalam kepentingan geopolitik dan strategis, dimana kemanan dan pertahanan menjadi hal yang penting. Dalam kategori ekonomi, kepentingan Australia, adalah
―in trying to secure a free and liberal international trading regime‖ yang menunjukan kepentingan Australia untuk membangun pasar yang lebih bebas untuk perekonomiannya. Terakhir, ―being seen to be a good international citizen‖, yang menekankan komitmen Australia terhadap perdamaian, HAM, dan isu-isu global lainnya.19
Berangkat dari kepentingan nasional yang bersinggungan dengan kawasan Asia, politik luar negeri Australia juga diarahkan untuk membantu memenuhi
kepentingan nasionalnya di kawasan Asia. Menurut Rosenau politik luar negeri merupakan keseluruhan sikap dan aktifitas suatu negara dalam upayanya mengatasi dan memperoleh keuntungan dari lingkungan eksternalnya yang bertujuan untuk mempertahankan kelangsungan hidup suatu negara.20 Ditegaskan oleh Plano, bahwa politik luar negeri yang dicerminkan oleh kebijakan luar negeri
17
M. Kaplan, National Interest And Other Interest, dalam J. Rosenau (ed.), International Politics and Foreign Policy: A Reader in Research and Theory. Free Press, New York, 1969, p: 164.
18
Sunardi, Politik Luar Negeri Australia di Bawah Partai Buruh 1972-1975, Grafindo Utama, Jakarta, 1985, p. 3.
19 S. Firth, Australia in International Politics: An Introduction to Australian Foreing Policy,Allen &
Unwin, N.S.W, 2005, p. 92.
20
J. Rosenau, W. Thompson, dan G. Boyd, World Politics: An Introduction, Free Press, New York, 1976, p 27.
8 memang dirancang untuk memenuhi kepentingan nasional dengan berkaca pada situasi internasional yang sedang berlangsung.21 Kebijakan luar negeri juga berkaitan dengan kebijakan internal negara. Seperti yang diungkapkan oleh Henry Kissinger, ―foreign policy begins where domestic policy ends‖.22 Sehingga aspek dalam negeri (internal) dan luar negeri (eksternal) saling mempengaruhi dan tidak bisa dipisahkan. Melalui pemahaman ini, dapat dirumuskan bahwa national interest merupakan input yang selanjutnya diproses oleh pemerintah yang kemudian menghasilkan output yang menjadi politik luar negerinya. Proses konversi politik luar negeri ini tentu mengacu kepada tujuan yang ingin dicapai serta sarana dan kapabilitas yang dimiliki negara tersebut.23
Menurut Holsti, politik luar negeri merupakan hasil dari kombinasi antara nilai-nilai dan sasaran suatu negara dengan informasi dari lingkungan di mana negara itu berada. Hal ini akan menentukan bagaimana pemerintah harus bereaksi terhadap isu-isu internasional. Pemerintah dalam hal ini diwakilkan oleh pemimpin yang berkuasa, sehingga ideologi dan pemikiran rasional sang pemimpin akan berpengaruh penting dalam memberikan arah, bobot, serta kerangka dasar bagi kebijaksanaan politik luar negeri suatu negara.24 Sosok perdana menteri merupakan representasi dari ideologi yang diusung oleh partai politik yang menguasai pemerintahan. Berangkat dari hal tersebut, terdapat pandangan bahwa spesifikasi politik luar negeri Australia sesungguhnya terletak pada kepribadian dan keyakinan filosofis pemimpinnya. Sebab serangkaian sejarah politik luar negeri Australia banyak memperlihatkan bahwa kekuatan pribadi, kepentingan, pengalaman, posisi, atau dominasi di dalam kabinet dari
21
J. Plano dan R. Olton, Kamus Hubungan Internasional, Abardin, Bandung, 1999, p. 5.
22
W. Zimmerman, Soviet Perspectives on International Relations 1956-1967, NJ: Princeton UP, Princeton, 1969, p. 39.
23 J. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, Nichols Pub., New York, 1980, p 171 – 173. 24
Sunardi, Politik Luar Negeri Australia di Bawah Partai Buruh 1972-1975, Grafindo Utama, Jakarta, 1985, p. 3 – 4.
9 seorang pemimpin amat menentukan arah serta sasaran kebijakan politik luar negeri pemerintahannya.25
1.4. Argumen Utama
Berdasarkan pertanyaan penelitian dan landasan teori di atas, penulis mengajukan argumen utama bahwa telah terjadi perubahan persepsi terhadap Asia di pemerintahan Australia. Perubahan persepsi ini dibawa oleh Partai Buruh (ALP), yang melihat kawasan Asia sebagai kawasan yang memegang potensi besar bagi pemenuhan kepentingan nasionalnya. Oleh karena itu, politik luar negeri Australia semakin condong ke kawasan Asia, dengan tujuan mendapatkan tempat di kawasan tersebut, menunjukan nilai strategis bangsa mereka kepada negara-negara tetangga dan tetap dapat memegang kendali atas masa depan bangsanya. Perubahan persepsi ini bukanlah suatu hal yang instan, melainkan pandangan yang diwariskan dan dikembangkan dalam setiap pemerintahan ALP. Salah satu hasilnya adalah; Australia in the Asian Century White Paper, yang memperlihatkan posisi dan komitmen Australia di kawasan ini.
1.5. Metode Pengumpulan Data
Penulis mengaplikasikan metode kualitatif berupa pengumpulan data-data sekunder melalui studi pustaka, baik itu berupa literatur buku-buku, maupun jurnal-jurnal, internet, surat kabar dan berbagai bentuk dokumentasi yang relevan. Data yang dikumpulkan meliputi penelitian atas pertumbuhan pesat Asia, serta hubungan dan pengaruh kawasan ini terhadap politik luar negeri Australia.
1.6. Sistematika Penulisan
Skripsi ini akan terbagi menjadi lima bagian pembahasan. Bagian pertama berupa pendahuluan yang berisi hal-hal yang berkaitan dengan tahapan sebelum penelitian berupa latar belakang permasalahan, pertanyaan penelitian, landasan teori, argument utama, metode penelitian, dan sistematika penulisan skripsi.
25
Sunardi, Politik Luar Negeri Australia di Bawah Partai Buruh 1972-1975, Grafindo Utama, Jakarta, 1985, p. 78.
10 Bagian kedua skripsi ini akan menjelaskan tentang Australia in the Asian Century White Paper beserta visi dan misi yang terkandung didalamnya, beserta relevansinya bagi persepsi dan politik luar negeri Australia terhadap Asia. Bagian ketiga skripsi ini akan menjelaskan sejarah dan faktor penyebab dari persepsi ancaman yang dibangun Australia terhadap Asia sebelum tahun 1972. Bagian keempat akan membahas tentang perubahan persepsi Australia terhadap kawasan Asia beserta pertumbuhan Asia yang dipercaya sebagai faktor utama perubahan persepsi tersebut. Bagian kelima adalah bagian penutup yang berisi kesimpulan.
