BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 29 Volume 4 Nomor 1, April 2006
PENGATURAN MATA UANG
REPUBLIK INDONESIA1
Oleh: Tim Peneliti Fakultas Hukum UGM
A. Pendahuluan
Di dalam lalu lintas perekonomian baik nasional maupun internasional, lazimnya uang diartikan sebagai alat pembayaran yang sah. Pada kehidupan manusia sehari-hari, uang merupakan bagian integral yang tidak dapat dipisahkan dari kehidupan itu sendiri. Uang adalah sesuatu yang secara umum diterima di dalam pembayaran untuk pembelian barang-barang dan jasa-jasa serta untuk pembayaran hutang-hutang. Uang juga sering dipandang sebagai kekayaan yang dimilikinya yang dapat digunakan untuk membayar sejumlah tertentu hutang dengan kepastian dan tanpa
penundaan.2 Lazimnya uang memiliki
karakteristik acceptability dan
cognizability, stability of value, elasticity of supply, portability, durability,
divisibility. Sebagai sarana perekonomian, uang memiliki empat
1
Executive Summary dari Penelitian dengan judul “Kajian
Terhadap Pengaturan Mata Uang Republik Indonesia”, Kerjasama antara Bank Indonesia dengan Fakultas Hukum UGM (2005), dengan Tim Peneliti: Dr. Marsudi Triatmadja, S.H., LL.M., Sularto, S.H., CN., MH., Daniar Rahmawati, S.H., LL.M., Edward O.S. Hiariej, S.H., MH., dan Amirullah Setiahadi, SE., M.Ec.
2
Iswardono, 1999, Uang dan Bank, Cetakan Keenam, Edisi Keempat, BPFE, Jogjakarta, hlm. 4.
fungsi, yaitu:3 alat pertukaran, unit
penghitung, penyimpanan nilai dan standar untuk pembayaran tertangguhkan.
Uraian di atas menunjukkan betapa pentingnya uang di dalam lalu lintas perekonomian dan pergaulan masyarakat suatu negara. Oleh karena itu di Indonesia tentang uang ini di atur dalam konstitusi yaitu Pasal 23B UUD 1945, yang menentukan bahwa “macam dan harga mata uang ditetapkan dengan Undang-Undang”. Pengaturan lebih lanjut tentang uang ini dimuat di dalam Pasal 2 UU No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia, sebagaimana telah diubah dengan UU No. 3 Tahun 2004, bahwa satuan mata uang negara Republik Indonesia adalah rupiah (Rp.). Uang rupiah adalah alat pembayaran yang sah di wilayah negara Republik Indonesia. Dalam fungsinya sebagai alat pembayaran yang sah, maka setiap perbuatan yang menggunakan uang atau mempunyai tujuan pembayaran atau kewajiban yang harus dipenuhi dengan uang jika dilakukan di wilayah negara Republik
3
Diulio, 1993, Theory and Problems of MONEY AND
BANKING, Alih Bahasa Burhanuddin Abdullah, Erlangga,
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 30 Volume 4 Nomor 1, April 2006 Indonesia wajib menggunakan uang
rupiah, kecuali ditetapkan secara lain. Demikian juga setiap orang atau badan yang berada di wilayah negara Republik Indonesia dilarang menolak untuk menerima uang rupiah yang penyerahannya dimaksudkan sebagai pembayaran atau memenuhi kewajiban yang harus dipenuhi dengan uang.
Dalam perkembangannya, pengaturan macam dan harga mata uang yang dituangkan dalam UU Bank Indonesia menimbulkan persoalan, mengapa tidak diatur dalam suatu Undang-Undang yang secara khusus mengatur materi tersebut. Meskipun sebenarnya secara materiil pengaturan tentang macam dan harga mata uang di dalam UU Bank Indonesia telah mencukupi, akan tetapi pengaturan yang demikian dirasakan belum melaksanakan amanat yang diperintahkan oleh UUD 1945. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui lebih mendalam tentang permasalahan yang berkaitan dengan pengaturan mata uang, khususnya mengenai pengaturan mata uang yang sekarang ini ada, baik pengaturan di dalam UUD 1945 maupun peraturan perundang-undangan di bawahnya;
prinsip legal tender yang diterapkan di
dalam pengaturan mata uang sekarang ini; perlu tidaknya back up emas atau logam mulia lainnya terhadap setiap nilai uang yang telah dicetak; perlu tidaknya pengaturan mata uang dilakukan secara terpisah dengan Undang-Undang Bank Indonesia; serta
tindak pidana di bidang mata uang beserta penerapan sanksinya, sehingga dengan demikian pengaturan mata uang yang akan datang sesuai dengan amanat UUD Tahun 1945.
B. Penggunaan Rupiah Sebagai
Legal Tender
Legal tender is a payment that can not be refused in settlement of debt”4. Legal tender pada prinsipnya adalah sebuah ketentuan hukum yang menyatakan bahwa suatu alat pembayaran dapat diterima secara umum sebagai alat pembayaran yang sah secara hukum dan tidak dapat ditolak sebagai alat pembayaran. Definisi tersebut dalam prakteknya kemudian mengalami perkembangan, khususnya mengenai:
1. Batasan apa saja yang tergolong
dalam legal tender, apakah hanya
terbatas pada uang kartal baik uang kertas maupun uang koin ataukah juga menjangkau pada alat pembayaran yang lain seperti cek, kartu kredit, dan kartu debit serta berbagai alat pembayaran sejenis dengan metode non-currency.
2. Keharusan penggunaan legal
tender tersebut apakah mencakup semua transaksi pembayaran atau pemenuhan kewajiban seperti yang tercantum dalam Nepal Renstra Bank Act “The currency notes
4
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 31 Volume 4 Nomor 1, April 2006 issued by this bank shall be legal
tender in payment for the amount expressed there in through out the kingdom of Nepal”5 ataukah hanya berupa pembayaran transaksi hutang piutang.
Praktik yang terjadi di dunia, bahwa sampai dimanakah batasan legal tender kemudian menjadi kewenangan sepenuhnya dari negara masing-masing untuk menentukan, yang kemudian dituangkan baik dalam Undang-Undang Mata Uang (currency act) maupun dalam Undang-Undang Bank Central (Central Bank Act), sehingga batasan legal tender antara negara yang satu dengan negara lain akan berbeda-beda.
Di Amerika Serikat, definisi legal tender berdasarkan Coinage Act of 1965, khususnya bagian 31 menyatakan "Legal tender," which states: "United States coins and currency (including federal reserve notes and circulating notes of Federal reserve banks and national banks) are legal tender for all debts, public charges, taxes, and dues." With respect to private transactions, this has been construed to apply only to "payment for debts when tendered to a creditor."6 Berdasarkan definisi tersebut berarti pengertian legal tender di U.S adalah tidak hanya sebatas uang kartal saja tetapi juga penggunaan
5
Nepal Renstra Bank Act
6
Coinage Act of 1965 (as amended) section 31 U.S.C 5103, United State, Treasure of Department, www.treat.gov/education/faq’s/currency
uang modern seperti kartu kredit. Dunia usaha, masyarakat, dan organisasi bebas menetukan dengan model apa mereka akan melakukan pembayaran, bahkan beberapa toko di Amerika Serikat telah mengambil kebijakan untuk menolak pembayaran dengan denominasi besar (biasanya di atas USD 20), baik untuk keseluruhan transaksi maupun untuk transaksi tertentu saja. Hal ini dimaksudkan agar mereka tetap memiliki pecahan mata uang yang cukup seimbang pada kasirnya dan juga sebagai pengaman jika pada suatu ketika terjadi perampokan. Demikian pula dalam hal
penggunaan legal tender di Amerika
tidak hanya sebatas untuk pembayaran hutang tetapi juga untuk pungutan publik, pajak dan retribusi.
Di Kanada dalam Canada Currency Act Chapter-52, Part 1 Currency and Coinage, Section 8 menyatakan: “a tender of payment of money is a legal tender if it is made: (a) in coins that are current under section 7; and (b) in notes issued by the Bank of Canada pursuant to the Bank of Canada Act intended for circulation in Canada”.7 Ini berarti adanya batasan legal tender di Kanada yakni hanya berupa dollar Kanada yang dikeluarkan oleh Bank of Canada yang berlaku sebagai legal tender di Kanada dan koin dengan menerapkan batasan:
7
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 32 Volume 4 Nomor 1, April 2006
1. 40 dollar jika denominasinya 2
dollar atau lebih besar, namun masih lebih kecil dari 10 dollar
2. 25 dollar jika denominasinya 1
dollar
3. 10 dollar jika denominasinya 10 sen
atau lebih, namun tidak lebih dari 1 dollar
4. 5 dollar jika denominasinya 5 sen
5. 25 sen jika denominasinya 1 sen
Namun demikian ada transaksi komersial tertentu yang dapat dilakukan dengan aturan-aturan tertentu pula. Sebagai contoh, beberapa sektor usaha di Kanada menggunakan transaksi dengan denominasi US Dollar, meskipun mata uang Amerika Serikat bukanlah merupakan legal tender di Kanada.
Sementara di Indonesia batasan
tentang legal tender diatur dalam UU
No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia sebagaimana telah diubah dengan UU No. 3 Tahun 2004. Pengaturan tersebut terdapat dalam Pasal 2 UU No 3 Tahun 2004 yang berbunyi sebagai berikut:
(1) Satuan mata uang negara Republik
Indonesia adalah Rupiah yang di singkat dengan Rp.
(2) Uang Rupiah adalah alat
pembayaran yang sah di wilayah negara Republik Indonesia.
(3) Setiap Perbuatan yang
menggunakan uang atau
mempunyai tujuan pembayaran atau kewajiban yang harus dipenuhi dengan uang jika dilakukan di wilayah Republik Indonesia wajib menggunakan uang rupiah, kecuali apabila ditetapkan lain dengan peraturan Bank Indonesia.
(4) Setiap orang atau badan yang
berada di wilayah Negara Republik Indonesia dilarang menolak untuk menerima uang rupiah yang penyerahannya dimaksudkan sebagai pembayaran atau pemenuhan kewajiban yang harus dipenuhi dengan uang sebagaimana dalam ayat (3).
(5) Pengecualian sebagaimana
dimaksud dalam ayat (3) diberikan untuk keperluan pembayaran di tempat atau di daerah tertentu, untuk maksud pembayaran, atau untuk memenuhi kewajiban dengan valuta asing yang telah diperjanjikan secara tertulis, yang akan ditetapkan dengan peraturan Bank Indonesia.
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 33 Volume 4 Nomor 1, April 2006 yang harus dipenuhi oleh setiap orang
dan badan yang berada dalam wilayah Republik Indonesia yaitu: wajib menggunakan mata uang rupiah sebagai alat pembayaran; dan dilarang menolak pembayaran dengan rupiah bagi penerima pembayaran.
Aturan ini mengharuskan kepada setiap orang atau badan apapun kewarganegaraannya, dengan apapun model dan jenis transaksinya selama berada di wilayah Republik Indonesia dan menggunakan alat pembayaran maka harus merujuk pada rupiah dan tidak diperbolehkan untuk menggunakan mata uang lain. Pemuatan aturan ini dalam UU berarti bahwa aturan tersebut adalah suatu kewajiban yang harus dilakukan dan sesuai dengan azas hukum yang menyatakan bahwa ketika suatu Undang-Undang diundangkan berarti semua orang dianggap tahu, maka semua orang atau badan yang berkaitan dengan aturan tersebut dianggap dan dibebani kewajiban untuk melaksanakan.
Keharusan penggunaan mata uang Rupiah dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia ini mengingat mata uang merupakan salah satu simbol kedaulatan negara, yang harus
ditegakkan keberadaannya. Penggunaan mata uang rupiah di
wilayah Republik Indonesia berarti penghormatan terhadap kedaulatan Indonesia, sementara penggunaan
mata uang asing di wilayah Republik Indonesia dengan mengesampingkan mata uang rupiah berarti merupakan salah satu tindakan penjajahan terhadap kedaulatan Bangsa Indonesia khususnya di bidang ekonomi yang berpotensi besar untuk menyerang bidang-bidang lain di wilayah Republik Indonesia.
Beberapa negara lain seperti Malaysia dan Jepang juga menerapkan aturan yang serupa. Dalam Central Bank of Malaysia Act 1958 (revised 1994) section 18 subsection (2) menyatakan”…every contract, sale, payment, bill, note, instrument and security for money and every transaction, dealing, matter anything whatsoever relating to money or involving the payment of, or the liability to pay, any money which but for this subsection would have been deemed to be made, executed, entered into, done and had for, in and in relation on malaysian dollar shall be deemed instead to be made, executed entered into, done and had for, in and in relation to ringgit”8. Sementara ketentuan Article 46 Bank of Japan Law as amanded in 1998, 2000, 2001 menyatakan “The Banknote issued by the Bank shall be legal tender and hence shall be used for payment without limits”9 Pengaturan yang sangat ketat dan tanpa pembatasan ini pada akhirnya mampu membawa
8
www.bnm.gov.my
9
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 34 Volume 4 Nomor 1, April 2006 perekonomian Jepang menjangkau
seluruh pelosok dunia, menjadi negara pemasok hasil industri, serta pengimpor terkemuka atas minyak dan
gas bumi dan perdagangan
internasionalnya memiliki pengaruh yang akan selalu diperhitungkan oleh negara-negara besar di dunia.
Prinsip dalam pembuatan suatu peraturan selain dimaksudkan untuk mengatur juga diusahakan mampu dilaksanakan, yang berarti dalam pelaksanaannya tidak boleh terlalu membebani atau membatasi. Demikian pula dalam keharusan penggunaan rupiah, aturan ini pada prinsipnya adalah untuk meningkatkan nilai rupiah. Menyadari bahwa saat ini rupiah bukanlah merupakan hard money dan belum pula semua negara mau menerima uang rupiah, maka pengaturan pengecualian terdapat penggunaan rupiah tetap diperlukan. Hal ini dimaksudkan agar jangan sampai pembebanan keharusan penggunaan rupiah ini justru membatasi kegiatan perekonomian yang nantinya berpotensi membawa keterpurukan ekonomi bangsa Indonesia. Prinsip pengecualian ini juga dianut beberapa negara lain seperti Kanada.
Saat ini tidak semua transaksi di wilayah Republik Indonesia bisa menggunakan rupiah, tetapi seharusnya pengecualiannya adalah dengan pembatasan yang tegas,
sehingga tidak mengaburkan kewajiban pengunaan rupiah sebagai legal tender. Pembatasan yang tegas tersebut dapat dilakukan misalnya dengan mengatur pengecualian penggunaan rupiah tersebut dalam sebuah Peraturan Pemerintah yang dikeluarkan oleh presiden sehingga lebih menjamin implementasi pengaturan kewajiban penggunaan uang rupiah. Adapun beberapa hal yang dapat dijadikan pertimbangan dalam penetapan pengecualian terhadap penggunaan rupiah antara lain:
1. Wilayah Perbatasan Daratan
Wilayah perbatasan harusnya diatur kebijakan khusus tentang kewajiban penggunaan rupiah yang berbeda dengan wilayah di Indonesia pada umumnya. Hal ini karena batas perbatasan yang kadang kabur, jauhnya pusat ekonomi dalam negara Republik Indonesia dan juga lemahnya nilai rupiah terhadap mata uang di negara perbatasan. Beberapa wilayah perbatasan daratan Republik Indonesia adalah:
a) Batas dengan Malaysia di
Kalimantan dan pulau Sebatik, sekitar 2004 kilometer, mengacu kepada perjanjian batas antara wilayah kolonial Inggris dengan Hindia Belanda,
yaitu Treaty-1891 serta
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 35 Volume 4 Nomor 1, April 2006
b) Batas dengan PNG, di Papua
(Irian Jaya) sekitar 780 kilometer, mengacu perjanjian tentang batas-batas negara antara Indonesia dengan Papua Nugini oleh Pemerintah Indonesia dan Pemerintah Australia pada tahun 1973. Hasil perjanjian terakhir diratifikasi dengan UU No. 6 tahun 1973.
c) Batas dengan Timor-Leste,
sekitar 255 kilometer, mengacu pada perjanjian batas antara Hindia Belanda dengan Portugis pada tahun 1904 (Treaty-1904) dan Permanent Court Award (PCA) 1914. Mengacu kepada dua produk hukum tersebut, Pemerintah Indonesia dan Pemerintah Timor-Leste sepakat untuk melakukan delineasi bersama, yang hasilnya disepakati pada tanggal 8 April 2005 dalam bentuk sebuah Provisional Agreement.10
2. Transaksi Ekspor Impor/
Transaksi International
Dalam posisi Rupiah saat ini belum memungkinkan setiap negara mau untuk membayar atau dibayar dalam rupiah. Maka pengaturan yang berbeda tentang kewajiban
10
Dr.Ir. Sobar Sutrina, M.Surv., Sc., Batas-batas NKRI,
Makalah dalam “Seminar Nasional Batas Wilayah” diselenggarakan oleh Keluarga Mahasiswa Teknik Geodesi FT-UGM di Yogyakarta pada tanggal 3 Mei 2005.
penggunaan rupiah perlu diatur dalam sistem pembayaran untuk traksaksi ekspor impor. Pengaturan ini bukan berarti pelegalan tanpa batas penggunaan uang asing dalam transaksi ekspor impor tapi lebih pada pengaturan bagaimana traksaksi ekspor impor Indonesia tetap lancar tetapi tidak mengarah pada penurunan nilai rupiah. Dalam hal ini tentu diatur jenis komoditi apa saja dan dengan negara mana,
termasuk persyaratan diperbolehkan menggunakan mata
uang asing.
3. Wilayah Pariwisata
Wilayah Indonesia merupakan salah satu kawasan di dunia yang cukup diakui keindahan dan keunikan kekayaan alamnya. Hal ini membuat beberapa wilayah di Indonesia merupakan kawasan wisata yang sudah bertaraf international dengan segmen pasar bukan hanya penduduk pribumi tetapi juga wisatawan mancanegara dari berbagai negara
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 36 Volume 4 Nomor 1, April 2006 juga perlu pengaturan secara
khusus.
C. Back Up Currency Dalam
Penerbitan Uang
Secara umum penggunaan back up currency dalam sistem moneter dunia dapat merujuk pada penggunaan emas sebagai standar atas diterbitkannya
mata uang (gold standard). Gold
standard adalah sebuah sistem moneter di mana standar satuan hitung ekonomi (notes) diukur dengan bobot yang tetap oleh sejumlah emas dengan nilai tertentu dan memiliki jaminan dari penerbitnya (issuer guarantee) dalam hal penukaran notes tersebut dengan sejumlah emas yang telah ditentukan. Negara yang menerapkan aturan unit satuan hitung semacam ini, dan yang menyandarkan
nilai notes-nya pada sejumlah emas
tertentu pada prinsipnya telah menerapkan sistem kurs tetap (fixed exchange rates). Maksud dari diciptakannya sistem ini adalah untuk menciptakan suatu sistem yang kebal terhadap hilangnya kredibilitas otoritas moneter dan ekspansi hutang yang berlebihan, dan selanjutnya akan memaksa suatu sistem dimana mata uang tidak dapat diciptakan secara fiat oleh pemerintah. Akibat selanjutnya adalah mata uang pada sistem ini dapat digunakan secara aman sebagai alat untuk mempertahankan nilai kekayaan dari pengaruh inflasi.
Dipakainya emas sebagai standar disebabkan karena sifatnya yang langka dan tahan lama. Perkembangan penggunaan emas sebagai alat pembayaran telah berkembang sedemikian rupa. Para pakar sejarah telah mempercayai bahwa tingginya nilai guna, kepadatan, tahan lamanya, keseragaman, dan kemudahannya untuk dibagi, menyebabkan emas dapat memiliki fungsi sebagai alat penyimpan nilai (store of value) dan satuan hitung (unit of account).
Saat sistem hard-money digunakan, fungsi dari uang kertas (paper currency) adalah untuk mengurangi risiko bahaya memindahkan emas (gold transporting) dari satu tempat ke tempat lain karena alasan keamanan, mengurangi kemungkinan terjadinya debasement coins (penurunan nilai koin), dan menghindari terjadinya kelangkaan dalam peredarannya akibat adanya penimbunan. Berkembangnya penggunaan uang kertas pada mulanya disebabkan semakin buruknya kualitas transportasi, dan semakin berbahayanya melakukan perjalanan jauh, seiring dengan keinginan pemerintah untuk mengatur perkembangan sektor bisnis. Uang yang dijamin dengan emas (specie) disebut dengan representative money, dan uang yang diedarkannya disebut
dengan certificates, agar dapat
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 37 Volume 4 Nomor 1, April 2006 Penerapan emas sebagai standar mata
uang didasarkan pada teori sistem standar emas. Teori ini bermula dari ide bahwa adanya inflasi yang disebabkan karena meningkatnya jumlah uang, dan adanya ketidakpastian atas daya beli di masa yang akan datang telah menekan kepercayaan dunia usaha dan menyebabkan menurunnya arus perdagangan dan investasi. Dalam teori standar emas, manfaat dari penerapan kebijakan fiskal dan moneter oleh pemerintah dapat berpengaruh terhadap manfaat ekonomi yang diperoleh. Penguasaan atas emas oleh pemerintah dapat menyebabkan timbulnya disinsentif terhadap aktivitas ekonomi. Selain itu dengan mengurangi campur tangan pemerintah dalam pasar akan menjamin hak kebebasan individu dan vitalitas ekonomi.
Sistem standar emas secara teori telah membatasi kekuatan pemerintah yang dapat menyebabkan inflasi melalui penciptaan yang berlebihan (excessive issue) atas paper currency. Penerapan standar emas ini juga untuk menciptakan kepastian perdagangan internasional melalui kepastian nilai tukar. Namun demikian, gold standar
bersifat deflationary, artinya,
pertumbuhan ekonomi akan lebih cepat daripada pertumbuhan cadangan emas.
Selama era 1990-an, Rusia melikuidasi banyak cadangan emas yang dimiliki
oleh Uni Soviet, sementara negara lain berusaha mengumpulkan emas untuk persiapan pembentukan monetary union. Mata uang Franc Swiss telah meninggalkan sistem full-gold convertible backing. Akan tetapi banyak negara yang menyimpan emas dengan jumlah yang signifikan untuk mem-back up mata uangnya dan untuk meng-hedge dari US Dollar. Pelemahan US Dollar cenderung akan menyebabkan meningkatnya harga emas. Emas juga telah menjadi aset finansial yang utama sebagai back up
dari government bonds dan foreign
currency. Emas juga dipegang oleh bank sentral sebagai cadangan internal (internal reserves) untuk hedging pinjaman terhadap pemerintah.
Selain sebagai logam mulia, emas juga memiliki fungsi sebagai penyimpan nilai. Tidak ada benda lain yang dapat memiliki kestabilan nilai sama seperti emas. Beberapa notes yang diterbitkan
oleh private (e-gold/digital gold
currency) di back-up oleh gold bullion (emas batangan).
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 38 Volume 4 Nomor 1, April 2006 Seiring dengan adanya perang dunia,
posisi politik dunia berubah. Posisi hutang luar negeri negara-negara yang terlibat perang bertambah, sedangkan uang negara yang tersedia semakin menipis. Keadaan semacam ini mengharuskan negara mencari sumber pembiayaan lainnya secara cepat, sedangkan untuk mencetak uang lagi, negara terbentur pada kondisi di mana sumber emas tidak lagi bisa mengikuti berkembangnya kebutuhan akan pembiayaan negara dalam rangka perang. Oleh karena itu kepercayaan masyarakat terhadap penggunaan standar emas menjadi turun akibat penggunaannya yang tidak bisa fleksibel mengikuti perkembangan ekonomi.
Pasca berakhirnya perang dunia ke dua, pimpinan negara-negara Eropa dan Amerika Serikat bertemu di Bretton Woods untuk membahas tentang pengenaan emas sebagai standar mata uang yang kemudian diterapkan sampai dengan tahun 1971. Pada akhir perang dunia ke dua, Amerika Serikat telah memiliki 75% cadangan emas dunia dan Amerika Serikat hanyalah satu-satunya negara yang mata uangnya masih di back up oleh emas.
Pada tahun 1968, Amerika Serikat dan beberapa negara Eropa sepakat untuk tidak lagi memperjualbelikan emas di pasar London. Akhirnya pada tahun 1971, seiring dengan tidak adanya lagi
kemampuan konvertibilitas emas, maka emas menjadi tidak berharga dan bank sentral tidak lagi mempunyai alasan untuk menyimpannya.
Berdasarkan gambaran di atas, emas sebagai cadangan di dalam penerbitan uang pernah diterapkan oleh beberapa
negara, namun dalam perkembangannya dengan berbagai
faktor yang mempengaruhinya, maka penerbitan mata uang baru tidak serta merta di back up dengan emas yang disimpan pada bank sentral. Demikian juga penerbitan mata uang rupiah, dirasa tidak perlu di back up dengan emas.
D. Pengaturan Mata Uang
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 39 Volume 4 Nomor 1, April 2006 tenaga kerja dan modal tidak
mempunyai kemampuan untuk
menjalankan kehidupan
perekonomian.11
Berdasarkan karakteristik dan fungsi uang tersebut di atas, terlihat betapa pentingnya uang di dalam lalu lintas perekonomian baik di dalam suatu negara maupun antar negara. Oleh karena itu di banyak negara, pengaturan tentang mata uang ini dimuat di dalam konstitusi (Undang-Undang Dasar) dari negara yang bersangkutan. Di Indonesia, ketentuan tentang mata uang ini dimuat di dalam Pasal 23 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945 sebelum amandemen) yang menentukan bahwa “macam dan harga mata uang ditetapkan dengan Undang-Undang”. Ketentuan yang sama diatur kembali dalam Pasal 23B UUD 1945 setelah amandemen keempat.
Pengaturan lebih lanjut tentang mata uang ke dalam Undang-Undang organik dimuat dalam Undang-Undang No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang No. 3 Tahun 2004 (selanjutnya disingkat UU Bank Indonesia). Di dalam UU Bank Indonesia tersebut ketentuan secara materiil tentang mata uang diatur dalam Pasal 2, Pasal 19, Pasal 20, Pasal
11
Luckett, 1994, Money and Banking, 2nd edition, Alih Bahasa: Paul C. Rasyadi, Erlangga, Jakarta. Hlm. 257.
21, Pasal 22, Pasal 23, dan Pasal 77A. Selanjutnya ketentuan formal khususnya yang menyangkut sanksi diatur dalam Pasal 65, Pasal 66, dan Pasal 72. Di samping itu ketentuan tentang sanksi pidana juga masih mendasarkan pada Bab X Buku Kedua tentang Kejahatan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP).
Meskipun secara materiil pengaturan tentang macam dan harga mata uang di dalam UU Bank Indonesia dan KUHP dirasakan telah mencukupi, akan tetapi dalam perkembangannya pengaturan yang demikian itu dianggap kurang pas dan tidak sesuai dengan semangat UUD 1945 yang mengamanatkan pengaturannya dengan Undang-Undang tersendiri yang secara khusus mengatur materi tersebut. Ada alasan-alasan yang dapat digunakan sebagai dasar agar pengaturan mata uang dituangkan dalam Undang-Undang tersendiri, sebagaimana diuraikan berikut ini.
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 40 Volume 4 Nomor 1, April 2006 dapat dimasukkan dalam
Undang-Undang apa saja yang terkait dengan materi yang bersangkutan. Dengan demikian dapatlah ditafsirkan bahwa pengaturan lebih lanjut dari macam dan harga mata uang dituangkan dalam bentuk Undang-Undang tersendiri.
Di dalam UUD 1945 setelah Amandemen keempat, pengaturan macam dan harga mata uang dipisah dalam pasal yang berbeda dengan pengaturan bank sentral. Sebagaimana telah disebutkan di muka bahwa pengaturan macam dan harga mata uang diatur dalam Pasal 23B, sementara itu tentang bank sentral diatur dalam Pasal 23D yang menentukan bahwa “Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independensinya diatur dengan Undang-Undang”. Pemisahan pengaturan tersebut dapat saja ditafsirkan bahwa pengamandemen batang tubuh UUD 1945 menghendaki agar kedua materi tersebut diatur secara terpisah dalam Undang-Undang yang berbeda.
Pasal 77A UU Bank Indonesia menentukan bahwa “Ketentuan mengenai mata uang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2, Pasal 19, Pasal 20, Pasal 21, Pasal 22, dan Pasal 23 Undang-Undang ini dinyatakan tetap berlaku hingga diatur lebih lanjut dengan Undang-Undang tersendiri”.
Ketentuan Pasal 77A tersebut tersirat makna bahwa tentang mata uang akan diatur dengan Undang-Undang tersendiri terlepas dari UU Bank Indonesia.
Era reformasi dewasa ini memungkinkan timbulnya perubahan-perubahan yang kadang-kadang terjadi secara tiba-tiba dan tidak terencana sebelumnya, baik di bidang politik, pemerintahan maupun perekonomian. Perubahan tersebut tentunya akan berimbas terhadap kebijakan yang akan diterapkan oleh lembaga/pejabat baru hasil perubahan. Oleh karena itu, pengaturan secara mandiri terhadap berbagai substansi dalam Undang-Undang tersendiri menjadi sangat penting. Sehingga apabila terjadi perubahan pengaturan dan kebijakan kewenangan terhadap substansi tertentu tidak akan begitu mempengaruhi pada substansi terkait lainnya. Meskipun demikian perlu diingat bahwa hukum merupakan
suatu sistem,12 artinya bahwa hukum
itu merupakan suatu kesatuan tatanan yang utuh yang terdiri dari bagian-bagian atau unsur-unsur yang saling berkaitan erat satu sama lain. Jadi meskipun pengaturannya dipisahkan, tetapi sebenarnya tetap merupakan satu kesatuan tatanan yang saling berkaitan antara aturan yang satu dengan lainnya.
12
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 41 Volume 4 Nomor 1, April 2006 Disamping alasan-alasan tersebut di
atas, secara historis di Indonesia pernah diberlakukan Undang-Undang yang khusus mengatur tentang mata uang, yaitu: (1) Undang-Undang Darurat Nomor 20 Tahun 1951 Tentang Penghentian Berlakunya "Indische Muntwet 1912" dan Penetapan Peraturan Baru Tentang Mata Uang; (2) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1953 Tentang Penetapan "Undang-Undang Darurat Tentang Penghentian
Berlakunya "Indische Muntwet 1912"
dan Penetapan Peraturan Baru Tentang Mata Uang (Undang-Undang Darurat Nomor 20 Tahun 1951) Sebagai Undang-Undang; (3) Undang-Undang Darurat Nomor 4 Tahun 1958 Tentang Pengubahan "Undang-Undang Mata Uang Tahun 1953"; dan (4) Undang-Undang Nomor 71 Tahun 1958 Tentang Penetapan "Undang-Undang Darurat Nomor 4 Tahun 1958 Tentang Pengubahan Undang-Undang Mata Uang Tahun 1953" Sebagai Undang-Undang.
Berdasarkan alasan-alasan tersebut di atas, baik alasan dari segi normatif, sosiologis, historis, maka perlu kiranya untuk dipikirkan kemungkinan pengaturan macam dan harga mata uang terpisah dari pengaturan tentang Bank Indonesia. Dengan pengaturan dalam Undang-Undang yang terpisah, maka sangat dimungkinkan pengaturan macam dan harga mata uang akan lebih komprehensif serta lebih banyak mengatur norma-norma
yang selama ini dituangkan dalam Peraturan Bank Indonesia. Sementara itu dengan ditingkatkannya norma-norma dalam Peraturan Bank Indonesia ke dalam Undang-Undang, maka untuk selanjutnya Peraturan Bank Indonesia lebih difokuskan pada ketentuan-ketentuan yang bersifat teknis operasional maupun administratif.
Suatu peraturan yang baik harus memiliki landasan peraturan perundang-undangan, yaitu landasan filosofis, landasan sosiologis, dan
landasan yuridis.13 Landasan filosofis
(filosofische grondslag) menentukan
bahwa suatu rumusan peraturan
perundang-undangan harus mendapatkan pembenaran yang dapat
diterima jika dikaji secara filosofis. Landasan sosiologis (sociologische grondslag) menentukan bahwa suatu peraturan perundang-undangan harus sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat. Landasan yuridis (rechtgrond) menentukan bahwa suatu peraturan
perundang-undangan harus mempunyai landasan hukum atau
dasar hukum atau legalitas yang terdapat dalam ketentuan lain yang lebih tinggi. Di dalam peraturan mata uang juga diharapkan memiliki ketiga landasan tersebut, sehingga nantinya
13
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 42 Volume 4 Nomor 1, April 2006 dapat dikualifikasikan sebagai
peraturan yang baik.
Selanjutnya mengenai materi muatan dari pengaturan mata uang, di dalam Pasal 1 butir 12 UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ditentukan bahwa ”materi muatan peraturan perundang-undangan adalah materi yang dimuat dalam peraturan perundang-undangan sesuai dengan jenis, fungsi, dan hierarki peraturan perundang-undangan”. Materi muatan yang akan dituangkan dalam peraturan mata uang paling tidak harus mampu menampung materi-materi yang selama ini sudah diatur baik di dalam UU Bank Indonesia, KUHP, maupun yang diatur dalam Peraturan Bank Indonesia yang bersifat mengatur, setelah diadakan penyesuaian-penyesuaian dengan perkembangan dewasa ini. Disamping itu peraturan mata uang ini harus mampu menambah materi muatan baru yang selama ini belum diatur di dalam beberapa peraturan yang telah disebut tadi. Dengan demikian peraturan mata uang yang baru mampu memberikan pencerahan baik dari segi kepastian, kelancaran operasional maupun efektivitas dan efisiensi kerja serta pertumbuhan perekonomian secara nasional.
Dengan mengkombinasi materi yang sudah diatur dalam berbagai aturan tersebut dengan penyesuaian-penyesuaian secukupnya dan
penambahan materi baru yang dianggap perlu, maka pokok-pokok materi muatan yang seyogianya dimuat dalam peraturan mata uang adalah sebagai berikut:
1. Macam, Satuan dan harga
mata uang negara Republik Indonesia;
2. Uang rupiah sebagai alat
pembayaran yang sah (legal tender);
3. Kewenangan Bank Indonesia
sebagai bank sentral;
4. Penukaran Uang;
5. Pengawasan pelaksanaan
kewenangan Bank Indonesia;
6. Ketentuan Pidana;
7. Ketentuan Peralihan;
8. Ketentuan Penutup.
E. Kejahatan Mata Uang
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 43 Volume 4 Nomor 1, April 2006 Artinya, perilaku tertentu dari orang
atau badan hukum yang oleh
pembentuk Undang-Undang dinyatakan sebagai pelanggaran.
Kedua pasal dalam Undang-Undang Bank Indonesia yang berkaitan dengan kejahatan mata uang lebih pada menjaga eksistensi, citra dan kedaulatan uang rupiah di wilayah negara Republik Indonesia.
KEDUA, terkait dengan yang pertama di atas, secara tegas bahwa kejahatan mata uang dalam KUHP dikualifikasikan sebagai kejahatan, sementara kejahatan mata uang dalam Undang-Undang Bank Indonesia dikualifikasikan sebagai pelanggaran. Pembedaan kedua katagori perbuatan pidana ini membawa dampak dalam hal prosedural maupun penghukuman. KETIGA, dalam kaitannya dengan ancaman pidana, meskipun kualifikasi perbuatan pidana yang berkaitan dengan mata uang dalam KUHP adalah kejahatan, namun terhadap kejahatan tersebut hakim hanya dapat menjatuhkan pidana pokok dengan stelsel pemidanaan indefinite sentence.14 Sementara perbuatan pidana yang berkaitan dengan mata uang dalam Undang-Undang Bank Indonesia kendatipun dikualifikasikan sebagai pelanggaran, tetapi terhadap kejahatan tersebut hakim diperintahkan untuk menjatuhkan dua
14
Indefinite sentence juga dikenal dengan sistem
maksimum. Artinya, si pembuat Undang-Undang hanya memberi batasan terhadap maksimum pidana yang boleh dijatuhkan.
pidana pokok dengan stelsel
pemidanaan indeterminate sentence.15
KEEMPAT, perbedaan kualifikasi perbuatan pidana yang menyangkut mata uang dalam KUHP dan Undang-Undang Bank Indonesia kiranya dapat dipahami. KUHP yang kita gunakan sekarang usianya hampir mencapai 200 tahun, sementara dalam menghadapi perkembangan zaman banyak perilaku orang yang dianggap tidak menjaga kedaulatan mata uang rupiah di wilayah Negara Republik Indonesia sehingga perbuatan tersebut kemudian dikriminalkan.
KELIMA, kendatipun perihal pemalsuan uang dapat dijerat dengan ketentuan dalam KUHP dan masih relevan hingga saat ini, akan tetapi untuk mensinkronkan perbuatan pidana baru yang berkaitan dengan mata uang dan lebih untuk mensinergikan sistem pemidanaan terhadap kejahatan mata uang, pengaturannya perlu secara khusus. Dengan berlakunya aturan khusus tersebut yang berkaitan dengan mata uang termasuk ketentuan pidana dan terlebih proses beracaranya dalam
rangka law enforcement, kejahatan
mata uang dalam KUHP dapat dicabut.
Untuk menanggulangi kejahatan mata uang, dari segi hukum material yang berlaku saat ini sebenarnya sudah cukup mengantisipasi kejahatan mata
15
Indeterminate sentence adalah sistem pemidanaan yang
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 44 Volume 4 Nomor 1, April 2006 uang baik yang terdapat dalam KUHP
maupun dalam Undang-Undang Bank Indonesia. Akan tetapi dari segi hukum formal perlu memperhatikan beberapa hal yang berkaitan dengan profesionalisme aparat, sarana dan prasarana. Dalam rangka penanggulangan preventif kejahatan mata uang, khususnya yang berkaitan
dengan pemalsuan dan pengedarannya, Bank Indonesia adalah
institusi yang sangat memegang peranan penting. Sebab, yang berhak dan mempunyai kewenangan penuh untuk menentukan palsu atau tidaknya uang yang beredar adalah Bank Indonesia.
Dalam rangka penanggulangan secara represif, tidak hanya menjadi tanggung jawab aparat penegak hukum semata, tetapi juga perlu campur tangan institusi lain tanpa mengecilkan arti institusi penegak hukum yang ada. Hal
ini berdasarkan beberapa pertimbangan, yaitu:
1. kejahatan mata uang acap kali
dilakukan sebagai kejahatan terorganisir bahkan melibatkan orang-orang yang punya kedudukan dan status dalam masyarakat.
2. kejahatan mata uang adalah
transnational crime yang melewati lintas batas negara.
3. kejahatan mata uang adalah
kejahatan yang sangat kompleks dalam pengertian
tidak menyangkut motivasi ekonomi semata tetapi juga motivasi politik yang bertujuan terhadap instabilitas ekonomi suatu negara. Perihal kedua dan ketiga ini, banyak modus operandi pengedaran uang palsu yang bersumber dari luar negeri.
4. kejahatan mata uang,
khususnya pemalsuan, sangat bersifat teknis sehingga untuk menentukan apakah uang tersebut palsu atau tidak, dibutuhkan keahlian tersendiri.
5. pembuktian kejahatan mata
uang yang berkaitan dengan pemalsuan tidaklah mudah karena si tersangka selalu mengatakan ketidaktahuannya bahwa uang yang dibawanya adalah palsu.
Atas dasar pertimbangan tersebut di atas, untuk penanggulangan represif terhadap kejahatan mata uang perlu ditempuh hal-hal sebagai berikut:
1. Dalam kaitannya dengan
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 45 Volume 4 Nomor 1, April 2006
2. Perlu dilakukan kerjasama yang
lebih intensif oleh Badan Koordinasi Pemberantasan Uang Palsu (BOTASUPAL) tidak hanya antara penyidik Polri, Kejaksaan, Badan Intelijen Negara dan pegawai Bank Indonesia, tetapi diperluas dengan petugas bea dan cukai serta petugas imigrasi dalam rangka penanggulangan kejahatan mata uang.
3. Perlu diatur dalam ketentuan
tersendiri perihal hukum acara, khususnya yang berkaitan dengan teknik penyidikan serta perlindungan terhadap korban dan saksi. Kewenangan penyidik
dalam menanggulangi kejahatan uang palsu tidak
hanya sebatas dalam KUHAP, tetapi perlu diperluas seperti under cover operation atau
operasi terselubung. Penyamaran seperti ini
diperlukan agar tersangka dapat tertangkap tangan dan untuk mengungkap kejahatan mata uang yang dilakukan secara terorganisir.
F. Penutup
Berdasarkan hasil kajian yang telah dilakukan sebagaimana diuraikan di atas, maka dapat disimpulkan hal-hal berikut ini:
1. Dalam kaitannya dengan
penggunaan uang rupiah sebagai legal tender bagi wilayah Republik Indonesia, maka mata uang merupakan salah satu simbol kedaulatan negara, maka penggunaan mata uang rupiah di wilayah Republik Indonesia berarti
penghormatan terhadap kedaulatan Indonesia, sementara
penggunaan mata uang asing di wilayah Republik Indonesia dengan mengesampingkan mata uang rupiah berarti merupakan salah satu tindakan penjajahan terhadap kedaulatan Bangsa Indonesia khususnya di bidang ekonomi yang berpotensi besar untuk menyerang bidang-bidang lain di wilayah Republik Indonesia. Salah satu upaya penegakannya adalah dengan menegaskan dalam Currency Act bahwa rupiah adalah
satu-satunya legal tender untuk
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 46 Volume 4 Nomor 1, April 2006
2. Penggunaan emas sebagai standar
mata uang telah dipakai tidak hanya sebagai alat pembayaran, namun juga untuk keperluan yang lain, yaitu untuk menentukan nilai kurs (exchange rate) dan sebagai back up currency. Dipakainya emas disebabkan karena sifatnya yang langka dan tahan lama. Para pakar sejarah telah mempercayai bahwa tingginya nilai guna, kepadatan, tahan lamanya, keseragaman, dan kemudahannya untuk dibagi, menyebabkan emas dapat memiliki fungsi sebagai alat penyimpan nilai (store of value) dan satuan hitung (unit of account). Komitmen atas penerapan sistem standar emas akan secara ketat membatasi penciptaan kredit (credit creation). Penciptaan kredit oleh lembaga perbankan dalam sistem standar emas akan menghambat convertibility (kemudahan mengubah bentuk aset) dari notes
yang telah diterbitkan, dan kemudian juga akan menyebabkan mengalirnya emas keluar dari bank. Penggunaan emas dalam transaksi perdagangan internasional juga mengalami penurunan karena sifat-sifatnya yang tidak mudah dipindahkan. Atas berbagai keterbatasan ini, maka penggunaan emas sebagai back up currency di banyak negara sudah ditinggalkan.
3. Secara materiil pengaturan tentang
macam dan harga mata uang di
dalam UU Bank Indonesia dan KUHP dirasakan telah mencukupi,
akan tetapi dalam perkembangannya pengaturan yang demikian itu dianggap kurang pas dan tidak sesuai dengan semangat UUD 1945 yang mengamanatkan pengaturannya dengan Undang-Undang tersendiri yang secara khusus mengatur materi tersebut. Ada alasan-alasan baik secara yuridis normatif, sosiologis maupun historis yang dapat digunakan sebagai dasar agar pengaturan mata uang dituangkan dalam Undang-Undang tersendiri, terlepas dari UU Bank Indonesia. Selanjutnya materi muatan yang sebaiknya dimuat atau diatur di dalam UU Mata Uang yang akan datang antara lain:
a. Macam, satuan dan harga
mata uang negara Republik Indonesia;
b. Uang rupiah sebagai alat
pembayaran yang sah (legal tender) di wilayah Republik
Indonesia, dengan pengecualian-pengecualian;
c. Kewenangan Bank Indonesia
sebagai bank sentral;
d. Penukaran uang;
e. Pengawasan pelaksanaan
kewenangan Bank Indonesia;
f. Ketentuan pidana;
BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 47 Volume 4 Nomor 1, April 2006
h. Ketentuan penutup.
4. Dari segi hukum material yang
