KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH
DALAM PENGUASAAN ATAS TANAH
Urip Santoso
Fakult as Hukum Universit as Airlangga E-mail: urip_st s@yahoo. com
Abst r act
Tenur e of l and t hat can be cont r ol l ed by l ocal gover nment i s t he Ri ght t o Use and Ri ght Management of Land. Local gover nment aut hor i t y of t he l and wit h t he st at us of Ri ght t o Use i s t he use of l and f or t he benef i t of i t s dut i es. If t he l and st at ut es Ri ght Management of Land, t he aut hor i t y i s pl anni ng desi gnat ion and l and use, l and use f or t he benef it of i t s oper at ion, and handed t he par t s of Ri ght Management of Land t o t hir d par t i es and/ or wor k wi t h t hir d par t i es. Local gover nment ar e not aut hor i zed t o lease l and Ri ght t o Use and t hei r Ri ght Management of l and t o anot her par t y.
Key wor ds: aut hor i t y, l ocal gover nment , t enur e of l and
Abst rak
Hak penguasaan at as t anah yang dapat dikuasai oleh pemerint ah daerah adalah hak pakai dan hak pengelolaan. Kewenangan pemerint ah daerah t erhadap t anahnya yang berst at us hak pakai adalah mempergunakan t anah unt uk kepent ingan pelaksanaan t ugasnya. Kalau t anahnya berst at us hak pengelolaan, maka kewenangannya adalah merencanakan perunt ukan dan penggunaan t anah, mempergunakan t anah unt uk kepent ingan pelaksanaan t ugasnya, dan menyerahkan bagian-bagian t anah hak pengelolaan kepada pihak ket iga dan at au bekerj a sama dengan pihak ket iga. pemerint ah daerah t idak berwenang menyewakan t anah hak pakai dan hak pengelolaan kepada pihak lain.
Kat a Kunci: kewenangan, pemerint ah daerah, hak penguasaan at as t anah
Pendahuluan
Ket ent uan-ket ent uan pokok t ent ang per-t anahan di Indonesia diaper-t ur dalam Undang-un-dang No. 5 Tahun 1960 t ent ang Perat uran Dasar Pokok-pokok Agraria, LNRI Tahun 1960 No. 104 – TLNRI No. 2043 at au yang lebih dikenal dengan sebut an Undang-undang Pokok Agraria (UUPA). UUPA berlaku sej ak t anggal 24 Sept ember 1960 dan sej ak saat it u berlakulah hukum t anah na-sional. Muchsin menyat akan bahwa t uj uan UUPA adalah unt uk kemakmuran rakyat . Tuj uan UUPA ini sesuai dengan t uj uan berbangsa dan berne-gara, yait u t erwuj udnya kesej aht eraan rakyat .1
Disebut kan ruang lingkup agraria dalam UUPA, yait u meliput i bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang t erkandung di dalam-nya. Ruang lingkup bumi meliput i permukaan
1 Muchsin, “ Mengenang 51 Tahun Undang-undang Pokok Agrari a: Eksi st ensi, Regul asi, dan Konf l ik Agrari a” , Jur -nal Var i a Per adi l an, November 2011, Jakart a: Badan Penel i t i an dan Pengembangan HAM RI hl m. 5.
Salah sat u hak penguasaan at as t anah a-dalah hak menguasai Negara at as t anah. Hak menguasai Negara at as t anah diat ur dalam Pasal 2 UUPA. Wewenang hak menguasai Negara at as t anah dimuat dalam Pasal 2 ayat (2) UUPA, yait u:
a. Mengat ur dan menyelenggarakan per-unt ukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaan bumi, air dan ruang ang-kasa;
b. Menent ukan dan mengat ur hubungan-hubungan hukum ant ara orang-orang dengan bumi, air, dan ruang angkasa; c. Menent ukan dan mengat ur
hubungan-hubungan hukum ant ara orang-orang dan perbuat an-perbuat an hukum yang mengenai bumi, air, dan ruang angka-sa.
Pelaksanaan hak menguasai negara at as t anah dapat dikuasakan at au dilimpahkan kepa-da Pemerint ah Daerah kepa-dan masyarakat -masyara-kat hukum adat sekadar diperlukan dan t idak bert ent angan dengan kepent ingan nasional me-nurut ket ent uan-ket ent uan perat uran pemerin-t ah. Pernyapemerin-t aan ini dapapemerin-t diselaraskan dengan Undang-undang No. 22 Tahun 1999 t ent ang Pe-merint ah Daerah maupun Undang-undang No. 32 Tahun 2004 t ent ang Pemerint ahan Daerah.2
Ket ent uan Pasal 4 ayat (1) UUPA mene-t apkan bahwa bersumber dari hak menguasai Negara at as t anah dit ent ukan macam-macam hak at as permukaan bumi yang disebut t anah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain, sert a badan-badan hukum. Hak at as t anah dapat diberikan kepada dan di-punyai oleh orang perorang dari warga Negara Indonesia, orang asing yang berkedudukan di In-donesia, beberapa orang secara bersama-sama, badan hukum Indonesia at au badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia, dan badan hukum privat at au badan hukum publik.
Hak-hak at as t anah yang disebut kan da-lam Pasal 4 ayat (1) UUPA dij abarkan macamnya oleh Pasal 16 ayat (1) UUPA dan Pasal 53 UUPA.
2 Sri Winarsi, “ Wewenang Pert anahan di Er a Ot onomi Da-erah” , Jur nal Yur i di ka, Vol . 23 No. 3, Sept ember 2008, Surabaya: Fakul t as Hukum Univer si t as Airl angga, hl m. 263.
Hak at as t anah adalah hak yang memberi we-wenang kepada pemegang haknya unt uk mem-pergunakan dan at au mengambil manf aat dari t anah yang dihaki. Perkat aan mempergunakan mengandung pengert ian bahwa hak at as t anah it u digunakan unt uk kepent ingan mendirikan ba-ngunan, sedangkan perkat aan mengambil man-f aat mengandung pengert ian bahwa hak at as t a-nah digunakan unt uk kepent ingan pert anian, perikanan, pet ernakan, dan perkebunan. Sist em dalam UUPA menent ukan bahwa macam hak a-t as a-t anah bersif aa-t a-t erbuka, ara-t inya masih a-t erbu-ka peluang adanya penambahan macam hak a-t as a-t anah baru yang akan dia-t ea-t apkan dengan un-dang-undang. Penambahan macam hak at as t anah baru disebabkan oleh dinamika pemba-ngunan.3
Berdasarkan subj ek hukumnya, hak at as t anah dapat dimiliki at au dikuasai oleh perseo-rangan at au badan hukum. Subj ek hukum yang berbent uk perseorangan dapat berasal dari war-ga Newar-gara Indonesia at au orang asing yang ber-kedudukan di Indonesia. Subj ek hukum yang berbent uk badan hukum dapat berupa badan hukum privat at au badan hukum publik, badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia at au badan hu-kum asing yang mempunyai perwakilan di Indo-nesia. Salah sat u badan hukum yang dapat me-nguasai t anah adalah pemerint ah daerah, yait u pemerint ah provinsi dan pemerint ah kabupa-t en/ kokabupa-t a.
Perseorangan dimungkinkan memperoleh at au mendapat kan hak at as t anah. Hak at as t a-nah t ersebut t idak bersif at absolut , t et api mem-punyai f ungsi sosial, sepert i yang disebut kan da-lam Pasal 6 UUPA.4 Dalam mempergunakan t a-nah harus ada keseimbangan ant ara kepent ing-an pribadi dengan kepent ingan umum, dalam mempergunakan t anah t idak boleh merugikan kepent ingan orang lain, penggunaan t anah harus disesuaikan
3 Uri p Sant oso, “ Pengat uran Hak Pengel ol aan” , Jur nal
Medi a Hukum, Vol . 15 No. 1, Juni 2008, Yogyakart a: Fa-kul t as Hukum Universit as Muhammadi yah, hl m. 142. 4 Eman, “ Pengadaan Tanah Bagi Pel aksanaan
dengan keadaan, sif at dari haknya, dan penggunaan t anah bermanf aat bagi peme-gang haknya maupun masyarakat nya.
Masalah yang hendak dikaj i dalam t ulisan ini dapat dirumuskan sebagai berikut . Per t ama, hak penguasaan at as t anah oleh pemerint ah da-erah; dan kedua, bent uk kewenangan pemerin-t ah daerah dalam hak penguasaan apemerin-t as pemerin-t a-nah.
Hak Penguasaan At as Tanah oleh Pemerint ah Daerah.
Berdasarkan ket ent uan Pasal 16 ayat (1) UUPA dan Pasal 53 UUPA, hak at as t anah yang dapat dikuasai oleh Pemerint ah Daerah adalah hak pakai. Hak pakai diat ur dalam Pasal 41 sampai dengan Pasal 43 UUPA. Lebih lanj ut t en-t ang Hak pakai diaen-t ur dalam Pasal 39 sampai de-ngan Pasal 58 Perat uran Pemerint ah No. 40 Ta-hun 1996 t ent ang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak pakai At as Tanah. Pengert ian hak pakai disebut kan dalam Pasal 41 ayat (1) UUPA, yait u: hak unt uk menggunakan dan at au memungut hasil dari t anah yang dikuasai lang-sung oleh Negara at au t anah milik orang lain, yang memberi wewenang dan kewaj iban yang dit ent u-kan dalam keput usan pemberiannya o-eh pej abat yang berwenang memberikannya at au dengan perj anj ian dengan pemilik t anah-nya, yang bukan perj anj ian sewa menyewa at au perj anj ian pengolahan t anah, segala sesuat u asal t idak bert ent angan dengan j iwa dan ke-t enke-t uan-keke-t enke-t uan Undang-undang ini.
Hak pakai dapat digunakan unt uk kepent i-ngan mendirikan bangunan yait u pada kat a menggunakan dan at au dapat digunakan unt uk kepent ingan pert anian, perikanan, pet ernakan dan perkebunan yait u pada kat a memungut hasil dari t anah. Hak pakai dapat berasal dari t anah Negara, at au t anah milik orang lain. Hak pakai yang berasal dari t anah negara t erj adi de-ngan keput usan pemberian hak, sedangkan hak pakai yang berasal dari t anah hak milik t erj adi dengan perj anj ian dengan pemilik t anah.
Ket ent uan Pasal 42 UUPA mengat ur me-ngenai pihak bahwa yang dapat mempunyai hak pakai, adalah Warga Negara Indonesia; Orang asing yang berkedudukan di Indonesia; Badan hukum yang didirikan menurut Hukum Indonesia
dan berkedudukan di Indonesia; dan Badan hu-kum asing yang mempunyai perwakilan di Indo-nesia. Ket ent uan Pasal 42 UUPA menunj ukkan bahwa t idak disebut kan secara t egas bahwa pe-merint ah daerah (pepe-merint ah provinsi, pemerin-t ah kabupapemerin-t en/ kopemerin-t a) sebagai pihak yang dapapemerin-t mempunyai hak pakai. Ket ent uan t ersebut ha-nya disebut kan bahwa salah sat u subj ek hak pa-kai adalah badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indone-sia.
Pengat uran mengenai Pemerint ah Daerah sebagai subj ek hak pakai, pada Pasal 1 Pera-t uran MenPera-t eri Agraria No. 9 Tahun 1965 Pera-t enPera-t ang Pelaksanaan Konversi Hak Penguasaan At as Tanah Negara dan Kebij aksanaan Selanj ut nya, yang mengat ur Jika hak penguasaan at as t anah yang diberikan kepada Depart emen-depart e-men, Direkt orat -direkt orat dan Daerah Swat an-t ra dipergunakan unan-t uk kepenan-t ingan insan-t ansi-inst ansi it u sendiri dikonversi menj adi Hak pakai. Selanj ut nya dalam Pasal 1 huruf a Pera-t uran MenPera-t eri Agraria No. 1 Tahun 1966 Pera-t enPera-t ang Pendaf t aran Hak pakai dan Hak Pengelolaan diat ur bahwa selain hak milik, hak guna usaha, dan hak guna bangunan, maka harus pula di-daf t arkan menurut ket ent uan-ket ent uan Perat u-ran Pemerint ah no. 10 Tahun 1961, yait u semua hak pakai, t ermasuk yang diperoleh depart e-men-depart emen, direkt orat -direkt orat dan daerah-daerah swat ant ra sebagai dimaksud d-alam Pasal 1 Perat uran Ment eri Agraria No. 9 Tahun 1965.
Ket ent uan dalam Pasal 49 Perat uran Men-t eri Negara Agraria/ Kepala Badan PerMen-t anahan Nasional No. 9 Tahun 1999 t ent ang Tat a Cara Pemberian dan Pembat alan Hak At as Tanah Ne-gara dan hak pengelolaan disebut kan bahwa hak pakai dapat diberikan kepada: Warga Negara donesia; Orang asing yang berkedudukan di In-donesia; Inst ansi Pemerint ah; Badan hukum yang didirikan menurut hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia; dan Badan hukum asing yang mempunyai perwakilan di Indonesia. Ket ent uan t ersebut t idak mengat ur secara t egas bahwa pemerint ah daerah merupakan subj ek hak pakai at as t anah. Pasal 49 Perat uran Men-t eri Negara Agraria/ Kepala Badan PerMen-t anahan Nasional No. 9 Tahun 1999 hanya menyebut kan bahwa inst ansi pemerint ah dapat diberikan hak pakai. Inst ansi Pemerint ah menurut Pasal 1 ang-ka 1 Perat uran Kepala Badan Pert anahan Na-sional Republik Indonesia No. 3 Tahun 2007 t en-t ang Keen-t enen-t uan Pelaksanaan Peraen-t uran Presiden No. 36 Tahun 2005 t ent ang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Unt uk Kepen-t ingan Umum sebagaimana Kepen-t elah diubah dengan Perat uran Presiden Nomor 65 Tahun 2006 t en-t ang Perubahan Aen-t as Peraen-t uran Presiden Nomor 36 Tahun 2005 t ent ang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Unt uk Kepent ingan Umum adalah Lembaga Negara, Depart emen, Lembaga Pemerint ah Non Depart emen, Peme-rint ah Provinsi, at au PemePeme-rint ah Kabupat en/ Kot a. Oleh karena it u, j elaslah bahwa Pemerin-t ah Provinsi, PemerinPemerin-t ah KabupaPemerin-t en/ KoPemerin-t a seba-gai pemerint ah daerah merupakan subj ek Hak pakai at as t anah.
Selain hak pakai at as t anah, hak pengua-saan at as t anah yang dapat dikuasai oleh Peme-rint ah Daerah adalah hak Pengelolaan. UUPA, secara t ersurat , t idak menyebut Hak Pengelo-laan, t et api hanya menyebut pengelolaan dalam Penj elasan Umum Angka II Nomor 2 UUPA, yai-t u Negara dapayai-t memberikan yai-t anah yang demi-kian it u kepada seseorang at au badan hukum dengan sesuat u hak menurut perunt ukan dan keperluannya, misalnya hak milik, hak guna usa-ha, hak guna bangunan, dan hak pakai, at au memberikannya dalam pengelolaan kepada sua-t u badan penguasa (deparsua-t emen, j awasua-t an, asua-t au
daerah swat ant ra) unt uk digunakan bagi pelak-sanaan t ugasnya masing-masing”
Sebelum diundangkan UUPA t erdapat Per-at uran Pemerint ah No. 8 Tahun 1953 t ent ang Penguasaan Tanah-t anah Negara. Dalam pera-t uran pemerinpera-t ah ini dipera-t epera-t apkan bahwa pengua-saan at as t anah negara dapat diserahkan kepada daerah swat ant ra unt uk menyelenggarakan kep-ent ingan daerahnya. Hak penguasaan at as t anah Negara yang diberikan kepada daerah swat ant ra dengan berlakunya Perat uran Ment eri Agraria No. 9 Tahun 1965 dapat dikonversi menj adi hak pengelolaan. Ist ilah hak pengelolaan muncul da-lam Pasal 2 Perat uran Ment eri Agraria No. 9 Ta-hun 1965, yait u j ika t anah Negara sebagai di-maksud dalam Pasal 1, selain dipergunakan un-t uk kepenun-t ingan insun-t ansi-insun-t ansi iun-t u sendiri, dimaksudkan j uga unt uk dapat diberikan dengan sesuat u hak kepada pihak ket iga, maka hak pe-nguasaan t ersebut di at as dikonversi menj adi Hak Pengelolaan sebagai dimaksud dalam Pasal 5 dan 6, yang berlangsung selama t anah t erse-but dipergunakan unt uk keperluan it u oleh ins-t ansi yang bersangkuins-t an” .
Berdasarkan Perat uran Ment eri Agraria No. 9 Tahun 1965 t ercipt a j enis hak baru yang disebut hak pengelolaan. Hak pengelolaan ber-asal dari konversi hak penguasaan at as t anah negara. Ist ilah hak pengelolaan t idak t erdapat dalam UUPA. Namun demikian, Hak Pengelolaan sebe-narnya berasal dari t erj emahan Bahasa Belanda, yang berasal dari kat a Beheer sr echt, art inya hak penguasaan. Hak penguasaan diat ur dalam Perat uran Pemerint ah No. 8 Tahun 1953 Pasal 1 Perat uran Ment eri Agraria No. 1 Tahun 1966 mewaj ibkan kepada Daerah Swat ant ra un-t uk mendaf un-t arkan Hak Pengelolaannya kepada Kant or Pendaf t aran Tanah melalui mekanisme penegas-an konversi. Dalam perkembangannya, Pasal 9 Perat uran Pemerint ah No. 24 Tahun 1997 t ent ang Pendaf t aran Tanah menet apkan bahwa hak pengelolaan t ermasuk salah sat u obyek pendaf -t aran t anah.
kewe-nangan pelaksanaannya sebagian dilimpahkan kepada pemegangnya” . Pengert ian lebih leng-kap t ent ang hak pengelolaan dinyat akan dalam Pasal 2 ayat (3) Undang-undang No. 20 Tahun 2000 t ent ang Perubahan At as Undang-undang No. 21 Tahun 1997 t ent ang Bea Perolehan Hak At as Tanah dan Bangunan j o Pasal 1 Perat uran Pemerint ah No. 112 Tahun 2000 t ent ang Penge-naan Bea Perolehan Hak At as Tanah dan Ba-ngunan Karena Pemberian Hak Pengelolaan, yai-t u: hak Pengelolaan adalah hak menguasai dari negara at as t anah yang kewenangan pelaksana-annya sebagian dilimpahkan kepada pemegang haknya unt uk merencanakan perunt ukan dan penggunaan t anah, menggunakan t anah unt uk keperluan pelaksanaan t ugasnya, menyerahkan bagian-bagian t anah hak pengelolaan kepada pi-hak ket iga dan at au bekerj a sama dengan pipi-hak ket iga.
Ada beberapa ket ent uan yang menunj uk-kan bahwa pemerint ah daerah dapat mempu-nyai t anah hak pengelolaan. Per t ama, Pasal 5 Perat uran Ment eri Agraria No. 9 Tahun 1965. Hak pengelolaan dapat diberikan kepada depar-t emen, direkdepar-t oradepar-t , dan daerah swadepar-t andepar-t ra. Kedu-a, Pasal 1 huruf b Perat uran Ment eri Agraria No. 1 Tahun 1966. Hak pengelolaan dapat diberikan kepada depart emen, direkt orat , dan daerah swat ant ra. Ket i ga, Pasal 5 dan Pasal 6 Perat ur-an Ment eri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1974 t en-t ang Keen-t enen-t uan-keen-t enen-t uan Mengenai Penyediaan dan Pemberian Tanah Unt uk Keperluan Perusa-haan. Hak pengelolaan dapat diberikan kepada perusahaan pembangunan perumahan yang selu-ruh modalnya berasal dari Pemerint ah dan/ at au pemerint ah daerah. Keempat, Pasal 2 Perat uran Pemerint ah No. 36 Tahun 1997 t ent ang Penge-naan Bea Perolehan Hak At as Tanah dan Ba-ngunan Karena Pemberian Hak Pengelolaan. Pe-nerima hak pengelolaan adalah depart emen, lembaga pemerint ah non depart emen, Pemerin-t ah Daerah TingkaPemerin-t I, PemerinPemerin-t ah Daerah Ting-kat II, lembaga pemerint ah lainnya, dan Perusa-haan Umum (Perum) Pembangunan Perumahan Nasional (Perumnas). Kel i ma, Pasal 67 Perat ur-an Ment eri Negara Agraria/ Kepala Badur-an Pert a-nahan Nasional No. 9 Tahun 1999. Badan-badan hukum yang dapat diberikan hak pengelolaan,
adalah inst ansi pemerint ah t ermasuk pemerin-t ah daerah, badan usaha milik negara (BUMN), Badan usaha milik daerah (BUMD), PT Persero, badan ot orit a dan badan-badan hukum pemerin-t ah lainnya yang dipemerin-t unj uk oleh pemerinpemerin-t ah.
Ada beberapa perat uran perundang-unda-ngan di bidang pert anahan mengat ur cara per-olehan t anah oleh seseorang at au badan hukum. Per t ama, pemberian hak. Seseorang at au badan hukum memperoleh hak penguasaan at as t anah yang berasal dari t anah negara melalui permo-honan pemberian hak. Kedua, penegasan kon-versi. Seseorang at au badan hukum memper-oleh hak penguasaan at as t anah melalui peru-bahan hak (konversi) dari st at us hak at as t anah menurut hukum yang lama sebelum berlakunya UUPA menj adi hak at as t anah menurut UUPA. Ket i ga, beralihnya hak. Seseorang memperoleh hak penguasaan at as t anah melalui pewarisan dari pewaris. Keempat, pemindahan hak. Sese-orang at au badan hukum memperoleh hak pe-nguasaan at as t anah melalui pemindahan hak dengan cara j ual beli, t ukar menukar, hibah, pemasukan dalam modal perusahaan at au le-lang. Kel i ma, perj anj ian penggunaan t anah. Se-seorang at au badan hukum memperoleh hak guna bangunan at au hak pakai melalui perj an-j ian penggunaan t anah dengan pemegang hak pengelolaan. Keenam, perubahan hak. Seseo-rang memperoleh hak milik melalui perubahan hak yang berasal dari hak guna bangunan, per-ubahan hak guna bangunan menj adi hak pakai, at au badan hukum memperoleh hak guna ba-ngunan melalui perubahan hak yang berasal dari hak milik.
berkewaj iban mendaf t arkan konversi hak pakai dan hak pengelolaan yang berasal dari hak pe-nguasaan at as t anah negara kepada kant or pen-daf t aran t anah set empat . Melalui penegasan konversi, hak penguasaan at as t anah negara yang dipunyai oleh pemerint ah daerah (daerah swat ant ra) diubah haknya menj adi hak pakai at au hak pengelolaan. Hak penguasaan at as t a-nah negara yang t aa-nahnya dipergunakan unt uk kepent ingannya sendiri oleh pemerint ah dikon-versi menj adi hak pakai, sedangkan hak pengua-saan at as t anah negara yang t anahnya di sam-ping dipergunakan unt uk kepent ingannya sendiri oleh pemerint ah daerah j uga unt uk dapat di-berikan dengan sesuat u hak kepada pihak ket iga oleh pemerint ah daerah dikonversi menj adi hak pengelolaan. Hak pakai dan hak pengelolaan ini lahir set elah hak penguasaan at as t anah negara didaf t arkan ke kant or pendaf t aran t anah dan di-t erbidi-t kan serdi-t if ikadi-t hak pakai adi-t au hak penge-loalan sebagai t anda bukt i haknya.
Kedua, pemberian hak. Pemberian hak menurut Pasal 1 ayat (8) Perat uran Ment eri Ne-gara Agraria/ Kepala Badan Pert anahan Nasional No. 9 Tahun 1999, adalah penet apan pemerin-t ah yang memberikan sesuapemerin-t u hak apemerin-t as pemerin-t anah negara, perpanj angan j angka wakt u hak, baharuan hak, perubahan hak, t ermasuk pem-berian hak di at as hak pengelolaan. Bent uk pe-net apan pemerint ah dalam pemberian hak be-rupa surat keput usan yang dit erbit kan oleh ke-pala Badan Pert anahan Nasional Republik Indo-nesia, at au Pej abat Badan Pert anahan Nasional Republik Indonesia yang diberikan pelimpahan kewenangan unt uk memberikan hak at as t anah. Dalam pemberian hak ini, hak pakai at au hak pengelolaan diperoleh berasal dari t anah negara at au t anah yang dikuasai langsung oleh negara yang dimohonkan oleh pemerint ah daerah. Ke-t enKe-t uan Ke-t enKe-t ang perolehan hak pakai aKe-t au hak pengelolaan melalui pemberian hak semula dia-t ur oleh Peradia-t uran Mendia-t eri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1973, kemudian dinyat akan t idak berlaku lagi oleh Perat uran Ment eri Negara Agraria/ Ke-pala Badan Pert anahan Nasional No. 9 Tahun 1999. Secara garis besar, perolehan hak pakai at au hak pengelolaan oleh pemerint ah daerah melalui pemberian hak, yait u pemerint ah
dae-rah mengaj ukan permohonan hak pakai at au hak pengelolaan kepada Kepala Badan Pert anahan Nasional Republik Indonesia melalui Kepala Kan-t or PerKan-t anahan KabupaKan-t en/ KoKan-t a seKan-t empaKan-t . Se-mua persyarat an yang dit ent ukan dalam permo-honan pemberian hak apabila dipenuhi oleh pe-merint ah daerah, maka Kepala Badan Pert anah-an Nasional Republik Indonesia menerbit kanah-an su-rat keput usan pemberian hak pakai at au hak pengelolaan. Surat keput usan pemberian hak pakai at au hak pengelolaan waj ib didaf t arkan oleh pemerint ah daerah kepada kepala kant or pert anahan kabupat en/ kot a set empat unt uk di-t erbidi-t kan serdi-t if ikadi-t hak pakai adi-t au hak pengelo-laan sebagai t anda bukt i haknya. Pendaf t aran surat keput usan pemberian hak pakai at au hak pengelolaan oleh pemerint ah daerah kepada kepala kant or pert anahan kabupat en/ kot a se-t empase-t menandai lahirnya hak pakai ase-t au hak pengelolaan. Tuj uan dit erbit kanya sert if ikat a-dalah agar pemegang hak dengan mudah dapat membukt ikan bahwa dirinya sebagai pemegang haknya, mendapat kan j aminan kepast ian hukum dan perlindungan hukum. Sert if ikat dit erbit kan unt uk kepent ingan pemegang hak yang bersang-kut an sesuai dengan dat a f isik dan dat a yuridis yang t elah didaf t ar dalam buku t anah.5
Bentuk Kewenangan Pemerint ah Daerah da-lam Hak Penguasaan At as Tanah
Pemberian sesuat u hak penguasaan at as t anah kepada seseorang at au badan hukum di-lekat i dengan wewenang yang ada pada hak pe-nguasaan at as t anah t ersebut . Menurut Sumar-dj i, wewenang dideskripsikan sebagai kekuasaan hukum (r echt smacht ), sehingga dalam konsep hukum publik, wewenang berkait an dengan ke-kuasaan. Oleh karena it u, konsep wewenang merupakan konsep dalam hukum publik.6 Yudhi Set iawan dan Boedi Dj at miko H menyat akan bahwa wewenang at au kompet ensi diart ikan sebagai suat u hak unt uk bert indak at au suat u
5
Uri p Sant oso, “ Ser t if ikat Sebagai Tanda Bukt i Hak At as Tanah” , Jur nal Er a Hukum, No. 1, Tahun 15, Sept ember 2007, Jakart a: Fakul t as Hukum Univer sit as Tarumana-gara, hl m. 682.
kekuasaan unt uk membuat keput usan, meme-rint ah at au melimpahkan t anggung j awab kepa-da orang lain. Kewenangan j uga diart ikan seba-gai hak at au kekuasaan yang dipunyai unt uk mendapat kan sesuat u.7
Wewenang t ersebut menj adi dasar bagi pemegang hak penguasaan at as t anah unt uk mempergunakan t anah menurut keperluan dan perunt ukannya. St at us t anah yang dapat dikua-sai oleh pemerint ah daerah adalah hak pakai dan hak pengelolaan. Hak pakai dan hak penge-lolaan sebagai bagian dari hak penguasaan at as t anah di dalamnya dimuat wewenang, kewaj ib-an dib-an larib-angib-an bagi pemerint ah daerah. Pem-berian hak pakai dan hak pengelolaan kepada pemerint ah daerah dilekat i dengan wewenang yang ada pada kedua hak t ersebut .
Wewenang merupakan bagian yang sangat pent ing dalam hukum t at a pemerint ahan (hu-kum administ rasi), karena pemerint ahan baru dapat menj alankan f ungsinya at as dasar wewe-nang yang diperoleh. Keabsahan t indakan peme-rint ahan diukur berdasarkan wewenang yang di-at ur dalam perdi-at uran perundang-undangan (l e-gal i t eit begi nsel en). Suat u kewenangan harus didasarkan pada at uran hukum yang berlaku, se-hingga bersif at sah. Wewenang merupakan ke-mampuan bert indak yang diberikan kepada sub-yek hukum berdasarkan undang-undang unt uk melakukan suat u hubungan hukum dan perbuat -an hukum.
Tanah yang dikuasai oleh Pemerint ah Da-erah apabila berst at us hak pakai, maka kewe-nangan t erhadap t anahnya adalah memperguna-kan t anah hak pakai t ersebut unt uk kepent ingan pelaksanaan t ugasnya. Tanah hak pakai t ersebut apabila t idak lagi dipergunakan unt uk kepen-t ingan pelaksanaan kepen-t ugasnya, maka hak pakai t ersebut menj adi hapus dan t anahnya kembali menj adi t anah negara at au t anah yang dikuasai langsung oleh negara.
Beberapa ket ent uan yang harus diperhat i-kan berkait an hak pakai yang dikuasai oleh
7 Yudhi Set i awan dan Boedi Dj at miko H, “ Pembat al an ser-t ipikaser-t Hak Aser-t as Tanah Ol eh Pengadil an Taser-t a Usaha Ne-gara Dengan Al asan Cacat Yur idis Dal am Aspek Wewe-nang” , Jur nal Er a Hukum, Nomor 3 Tahun 15, Mei 2008, Jakart a: Fakul t as Hukum Universi t as Tarumanagara, hl m. 887.
merint ah Daerah, adalah sebagai berikut . Per t a-ma, berdasarkan aspek penggunaan t anahnya, hak pakai ini dipergunakan unt uk kepent ingan pelaksanaan t ugas Pemerint ah Daerah; kedua, Berdasarkan aspek masa penguasaan t anahnya, hak pakai ini t idak berj angka wakt u t ert ent u, melainkan berlaku selama t anahnya diperguna-kan unt uk kepent ingan pelaksanaan t ugasnya; ket i ga, berdasarkan aspek sif at nya, hak pakai ini bersif at r ight t o use, yait u haknya hanya mempergunakan t anah unt uk kepent ingan pe-laksanaan t ugasnya, t idak r ight of di spossal, yait u t idak berhak mengalihkan at au menj adi-kan j aminan ut ang; keempat , berdasarkan as-pek peralihan haknya, hak pakai ini t idak dapat dialihkan dalam bent uk apapun kepada pihak lain melalui j ual beli, t ukar menukar, hibah, pe-masukan dalam perusahaan at au lelang; kel ima, berdasarkan, aspek pembebanan haknya, hak pakai ini t idak dapat dij adikan j aminan ut ang dengan dibebani hak t anggungan. Pihak lain yang memerlukan t anah hak pakai ini dit empuh melalui pelepasan at au penyerahan hak pakai oleh pemerint ah daerah set elah mendapat kan perset uj uan dari dewan perwakilan rakyat dae-rah (DPRD). Hak pakai ini t idak dapat disewakan oleh pemerint ah daerah kepada pihak lain ka-rena t anah yang dapat disewakan hanya t anah yang berst at us hak milik.
Tanah yang dikuasai oleh pemerint ah da-erah apabila berst at us hak pengelolaan, maka pemerint ah Daerah mempunyai beberapa wewe-nang. Per t ama, merencanakan perunt ukan dan penggunaan t anah. Pemerint ah daerah sebagai pemegang hak pengelolaan mempunyai wewe-nang berupa merencanakan perunt ukan dan penggunaan t anah unt uk keperluan perumahan, indust ri, perdagangan, pert okoan at au perkan-t oran. Perunperkan-t ukan dan penggunaan perkan-t anah yang direncanakan oleh pemerint ah daerah berpedo-man pada rencana t at a ruang wilayah (RTRW) kabupat en/ kot a yang dit et apkan dengan pera-t uran daerah kabupapera-t en/ kopera-t a.
ugas-nya, misalnya perumahan, indust ri, perdagang-an, pert okoan at au perkant oran.
Ket i ga, menyerahkan bagian-bagian t anah hak pengelolaan kepada pihak ket iga dan at au bekerj a sama dengan pihak ket iga. Pemerint ah daerah sebagai pemegang Hak Pengelolaan t i-dak berwenang menyewakan bagian-bagian t a-nah hak pengelolaan kepada pihak ket iga. Pe-megang hak pengelolaan, apabila menyewakan bagian-bagian t anah hak pengelolaan kepada pihak ket iga, maka bert ent angan dengan ke-t enke-t uan Pasal 44 UUPA, yaike-t u ke-t anah yang dapake-t disewakan kepada pihak lain hanya t anah yang berst at us hak milik. Wewenang yang dimiliki o-leh pemerint ah daerah sebagai pemegang hak pengelolaan adalah menyerahkan bagian-bagian t anah hak pengelolaan kepada pihak ket iga da-lam bent uk hak guna bangunan, hak pakai, at au hak milik. Bagian-bagian t anah hak pengelolaan yang diserahkan oleh pemegang haknya kepada pihak ket iga harus sudah bersert if ikat hak pengelolaan. Dengan t elah bersert ipikat hak pe-ngelolaan, maka pemegang hak pengelolaan su-dah mempunyai wewenang unt uk mengadakan hubungan hukum dengan pihak ket iga.
Maria S. W. Sumardj ono menyat akan bah-wa unt uk memperoleh hak guna bangunan di at as hak pengelolaan, pihak ket iga harus mem-peroleh perset uj uan dari pemegang hak penge-lolaan yang dimuat dalam perj anj ian penyerah-an, peng-gunaan dan pengurusan hak at as t a-nah, karena perj anj ian it u merupakan alas hak pemberian hak guna bangunan di at as hak pe-ngelolaan.8 Pihak ket iga yang memperoleh hak guna bangunan at au hak pakai yang berasal dari bagian-bagian t anah hak pengelolaan melalui perj anj ian penggunaan t anah ant ara pemerin-t ah daerah sebagai pemegang hak pengelolaan dengan pihak ket iga. Perj anj ian penggunaan t a-nah dapat dibuat dengan akt a not aris at au akt a di bawah t angan. Ket ent uan t ent ang perj anj ian penggunaan t anah diat ur dalam Pasal 4 ayat (2) Perat uran Ment eri Negara Agraria/ Kepala Badan Pert anahan Nasional No. 9 Tahun 1999, yang
8 Mar ia S. W. Sumardj ono, “ Hak Pengel ol aan: Perkem-bangan, Regul asi, dan Impl ement asinya” , Jur nal Mi mbar Hukum, Edisi Khusus Sept ember 2007, Yogyakart a: Fa-kul t as Hukum Universit as Gadj ah Mada, hl m. 34.
menent ukan bahwa dalam hal t anah yang di-mohon merupakan t anah hak pengelolaan, mohon harus t erlebih dahulu memperoleh pe-nunj ukan berupa perj anj ian penggunaan t anah dari pemegang hak pengelolaan.
Pihak ket iga dapat memperoleh hak guna bangunan at au hak pakai yang berasal dari t a-nah hak pengelolaan melalui per j anj i an bui l d, oper at e, and t r ansf er (bot ). Maria S. W. Sumar-dj ono mendef inisikan perj anj ian BOT sebagai perj anj ian ant ara dua pihak, dimana pi-hak pert ama menyerahkan penggunaan t anahnya unt uk didirikan suat u bangunan diat asnya oleh pihak kedua, dan pihak kedua berhak mengope-rasikan at au mengelola bangunan t ersebut da-lam j angka wakt u t ert ent u, dengan memberikan f ee at au t anpa f ee kepada pihak pert ama, dan pihak kedua waj ib mengembalikan t anah be-sert a bangunan di at asnya dalam keadaan dapat dan siap dioperasikan kepada pihak pert ama set elah j angka wakt u operasional berakhir.9
Lat ar belakang t imbulnya BOT dikemuka-kan oleh Budi Sant oso, yait u ket erbat asan ke-mampuan pemerint ah at au pemerint ah daerah dalam merealisasikan proyek pembangunan in-f rast rukt ur disebabkan oleh sangat t erbat asnya dana Anggaran Pendapat an dan Belanj a Negara (APBN) at au Anggaran Pendapat an dan Belanj a Daerah (APBD). Salah sat u alt ernat if pembiaya-an proyek ypembiaya-ang dapat dilakukpembiaya-an adalah dengpembiaya-an mengundang pihak swast a unt uk berpart isipasi dalam pengadaan proyek pemerint ah dengan sist em BOT.10 Dalam perj anj ian BOT, pemerin-t ah daerah menyerahkan pemerin-t anah hak pengelola-annya kepada pihak ket iga unt uk dit erbit kan hak guna bangunan at au hak pakai at as nama pihak ket iga at au pihak ket iga mendapat kan hak guna bangunan at au hak pakai at as t anah hak pengelolaan. Pihak ket iga menanggung semua biaya unt uk pembangunan gedung. Pihak ket iga berhak mengoperasionalkan gedung selama j angka wakt u t ert ent u yang disepakat i oleh ke-dua belah pihak dan mengambil seluruh at au
9 Mar ia S. W. Sumardj ono, 2008, Tanah Dal am Per spekt i f
Hak Ekonomi , Sosi al , dan Budaya, Jakart a: Penerbit Bu-ku Kompas, hl m. 208.
10 Budi Sant oso, 2008, Aspek Hukum Pembi ayaan Pr oyek
sebagian keunt ungan. Pada masa akhir perj anj i-an Bui l d, Oper at e, and Tr ansf er (BOT) pihak ket iga menyerahkan gedung besert a sarana dan prasarananya kepada Pemerint ah Daerah. Per-j anPer-j ian bui l d, oper at e, and t r ansf er (BOT) buat dengan akt a not ariil yang di dalamnya di-muat hak, kewaj iban dan larangan bagi peme-rint ah daerah dan pihak ket iga.
Perolehan hak guna bangunan at au hak pakai at as t anah hak pengelolaan oleh pihak ke-t iga melalui perj anj ian penggunaan ke-t anah, ake-t au perj anj ian bui l d, oper at e, and t r ansf er (BOT) t idak memut uskan hubungan hukum ant ara pe-merint ah daerah sebagai pemegang hak penge-lolaan dengan t anahnya. Set iap pemindahan hak guna bangunan at au hak pakai kepada pihak lain maupun pembebanan hak guna bangunan at au hak pakai dengan hak t anggungan harus menda-pat kan perset uj uan t ert ulis t erlebih dahulu dari pemerint ah daerah sebagai pemegang hak pe-ngelolaan.
Pihak ket iga yang memperoleh hak milik yang berasal dari t anah hak pengelolaan peme-rint ah daerah dit empuh melalui pelepasan at au penyerahan bagian-bagian t anah hak pengelolaan oleh pemerint ah daerah set elah mendapat -kan perset uj uan dari dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD). Pelepasan at au penyerahan ba-gian t anah hak pengelolaan unt uk kepent ingan pihak ket iga dapat dibuat dengan akt a not aris at au akt a dibawah t angan. Pelepasan at au pe-nyerahan bagian-bagian t anah hak pengelolaan dengan at au t anpa gant i kerugian oleh pihak ke-t iga, dengan ake-t au ke-t anpa ganke-t i kerugian sesuai dengan kesepakat an ant ara pemerint ah daerah sebagai pemegang hak pengelolaan dengan pi-hak ket iga. Pelepasan at au penyerahan bagian-bagian t anah hak pengelolaan, maka hak penge-lolaan menj adi hapus dan berakibat t erput us unt uk selama-lamanya hubungan hukum ant ara pemerint ah daerah sebagai pemegang hak pe-ngelolaan dengan t anahnya.
Penut up
Pemberian hak penguasaan at as t anah ke-pada seseorang at au badan hukum dilekat i de-ngan wewenang, kewaj iban dan larade-ngan bagi pihak yang memperoleh hak penguasaan at as t
a-nah t ersebut . Wewenang, kewaj iban dan larang-an berkait larang-an denglarang-an penguasalarang-an, penggunalarang-an, peralihan dan pembebanan hak.
Hak penguasaan at as t anah yang dapat dikuasai oleh pemerint ah daerah adalah hak pakai dan hak pengelolaan. Hak pakai dan hak pengelolaan dapat diperoleh pemerint ah daerah melalui penegasan konversi yang berasal dari hak penguasaan at as t anah t anah negara, at au melalui pemberian hak yang berasal dari t anah negara. Sebagai t anda bukt i haknya dit erbit kan sert if ikat hak pakai at au hak pengelolaan oleh kant or pert anahan kabupat en/ kot a.
Wewenang pemerint ah daerah t erhadap hak pakainya adalah mempergunakan t anah hak pakai unt uk kepent ingan pelaksanaan t ugasnya. Wewenang pemerint ah daerah t erhadap hak pe-ngelolaannya adalah merencanakan perunt ukan dan penggunaan t anah, mempergunakan t anah unt uk kepent ingan pelaksanaan t ugasnya dan menyerahkan bagian-bagian t anah hak pengelo-laan kepada pihak ket iga dan at au bekerj a sama dengan pihak ket iga. Pemerint ah daerah t idak diperbolehkan menyewakan t anah hak pakai at au hak pengelolaan kepada pihak ket iga kare-na hal ini bert ent angan dengan ket ent uan Pasal 44 UUPA. Tanah yang dapat disewakan kepada pihak lain hanya t anah yang berst at us hak milik.
Daft ar Pust aka
Eman. “ Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan unt uk Kepent ingan Umum” . Jur nal Yur i di ka, Vol. 23 No. 1. Januari 2008. Surabaya: Fakult as Hukum U-niversit as Airlangga;
Muchsin. “ Mengenang 51 Tahun Undang-undang Pokok Agraria: Eksist ensi, Regulasi, dan Konf lik Agraria” . Jur nal Var ia Per adi l an. November 2011. Jakart a: Jakart a: Badan Penelit ian dan Pengembangan HAM RI; Sant oso, Budi. 2008. Aspek Hukum Pembiayaan
Pr oyek Inf r ast r ukt ur Dengan Model BOT (Bui l d, Oper at e, and Tr ansf er ). Yogyakar-t a: GenYogyakar-t a Press;
Sant oso, Urip. “ Sert if ikat Sebagai Tanda Bukt i Hak At as Tanah” . Jur nal Er a Hukum. No. 1. Tahun 15. Sept ember 2007. Jakart a: Fakult as Hukum Universit as Tarumanaga-ra;
Set iawan, Yudhi dan Boedi Dj at miko H. “ Pem-bat alan sert ipikat Hak At as Tanah Oleh Pengadilan Tat a Usaha Negara Dengan A-lasan Cacat Yuridis Dalam Aspek Wewe-nang. Jur nal Er a Hukum. Nomor 3 Tahun 15, Mei 2008. Jakart a: Fakult as Hukum Universit as Tarumanagara;
Sumardj i. “ Dasar dan Ruang Lingkup Wewenang Dalam Hak Pengelolaan” . Maj al ah Yur i
-di ka. Vol. 21 No. 3. Mei 2006. Surabaya: Fakult as Hukum Universit as Airlangga; Sumardj ono, Maria SW. “ Hak Pengelolaan:
Per-kembangan, Regulasi, dan Implement asi-nya” . Jur nal Mimbar Hukum. Edisi Khusus Sept ember 2007. Yogyakart a: Fakult as Hukum Universit as Gadj ah Mada;
Sumardj ono, Maria SW. 2008. Tanah Dal am Per spekt i f Hak Ekonomi , Sosi al , dan Bu-daya. Jakart a: Penerbit Buku Kompas;
