BAB 1
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Sistem Demokrasi diberbagai negara di dunia menerapkan konsep trias politica sebagai pelengkap dalam pemerintahan. Baik demokrasi dan konsep trias politica merupakan dua hal saling mendukung satu dengan yang lainnya. Dalam perkembanganan pemikirannya, konsep teori Trias Politica itu adalah sebuah doktrin tentang pembagian kekuasaan (Distribution of power). Baik pemisahan kekuasaan (saparation of power) maupun pembagian kekuasaan (distribution of power) mempunyai argumentasi yang didasarkan kepada kontekstualitas yang berbeda.1
Pemisahan kekuasaan ataupun pembagian kekuasaan seperti yang dijelaskan
sebelumnya memang memiliki perbedaan, namun penggunaan salah satu konsep
Trias Politica tersebut bertujuan untuk menciptakan sebuah pemerintahan yang baik (good governance). seperti halnya di Indonesia, Menurut Undang-Undang dasar 1945 disimpulkan bahwa Indonesia menganut sistem Trias Politica.
Sejarah mencatat bahwa teori ini dikemukakan oleh Jhon Locke (1632-1704) dan
Montesquieu (1689-1755).
Konsep Trias Politica yang menyatakan adanya pemisahan kekuasaan negara menjadi kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan yudikatif
1
tentunya memiliki tugas dan fungsi pokok yang berbeda. Posisi setiap kekuasaan
negara tersebut sejajar dan sama kuat dalam menjalankan roda pemerintahan.
Namun walaupun memiliki tugas masing-masing, setiap elemen pemerintahan
tersebut harus tetap saling terhubung dan saling membutuhkan agar tidak ada
ketimpangan diantara ketiganya yang dapat mengganggu kestabilan negara.
Setelah 68 tahun Negara Republik Indonesia merdeka, demokrasi sebagai
sebagai sistem politik di Indonesia masih jauh dari harapan dan cita-cita bangsa
yang tertuang dari UUD 1945. Dipandang dari sudut perkembangan demokrasi
sejarah Indonesia dapat dibagi kedalam empat masa, yaitu2:
1. Masa Republik Indonesia I (1945-1959), yaitu masa demokrasi
(Konstitusional) yang menonjolkan peranan parlemen serta partai-partai
yang karena itu dinamakan demokrasi parlementer.
2. Masa Republik Indonesia II (1959-1965), yaitu masa demokrasi terpimpin
yang dalam banyak aspek telah menyimpang dari demokrasi konstitusional
yang secara formal merupakan landasannya, dan menunjukkan beberapa
aspek demokrasi rakyat.
3. Masa Republlik Indonesia III (1965-1998), yaitu masa demokrasi
pancasila yang merupakan demokrasi konstitusional yang menonjolkan
sistem presidensial.
2
4. Masa Republik Indonesia IV (1998-sekarang), yaitu masa reeformasi yang
menginginkan tegaknya demokrasi di Indonesia sebagai koreksi terhadap
praktek-praktek politik yang terjadi pada masa republik Indonesia III.
Dari antara periode tersebut, demokrasi yang lebih baik iyalah yang dimulai
sejak runtuhnya rezim Orde baru dan digantikan dengan Era Reformasi. Banyak
perubahan fenomena politik yang terjadi dalam sistem politik di Indonesia. Salah
satunya adalah sistem sentralisasi yang digantikan dengan sistem disentralisasi.
Demokratisasi dan aktivitas-aktivitas politik sudah lebih terbuka, bukan hanya di
pemerintahan pusat. Daerah-daerah yang dulunya berada dibawah komando pusat
kini diharapkan harus mampu berdiri sendiri dalam membangun daerahnya
masing-masing tanpa campur tangan pusat yang berlebihan.
Setelah perubahan sistem sentralistik digantikan dengan sistem
disentralisasi, hubungan antara ketiga lembaga negara kembali menghirup angin
segar. Jika kita menyorot pada kembali kepada masa Presden Soeharto, kekuasaan
eksekutif sangat mendominasi dan bahakan memilki fungsi legislasi nasional
berada pada presiden. Namun pada Era Reformasi, Keterlibatan lembaga eksekutif
dalam hal pembuatan konstitusi dikarenakan adanya perubahan pertama terhadap
UUD 1945 yang terjadi pada 19 oktober 1999, dalam Sidang Umum MPR yang
berlangsung tanggal 14-21 oktober 1999. Dalam perubahan ini, terjadi pergeseran
kekuasaan presiden (eksekutif) dalam membentuk undang-undang, yang diatur
rancangan undang-undang, dan dewan perwakilan rakyat memegang kekuasaan
membentuk undang-undang (pasal 20).3
Otonomi daerah menjadi salah satu dampak sistem disentralisasi merupakan
suatu fenomena yang sangat mempengaruhhi perpolitikan di Negara Indonesia.
Perubahan masa sentralisasi yang sangat identik dengan masa pemerintahan Orde
Baru secara spontan digantikan oleh sistem disentralisasi yang dianggap paling
tepat untuk membantu pembangunan disetiap daerah. Setiap aparat pemerintahan
baik itu legislatif, yudikatif dan eksekutif di daerah tingkat I maupun II kini sudah
lebih memiliki tanggungjawab. Jika dilihat dari sejarah perjalan Otonomi daerah
tersebut, titik berat otonomi daerah tingkat II (kabupaten dan kotamadya) yang
merupakan amanah pasal 11 ayat 1 UU No.5 tahun 1974 belum terwujud.4
Kebijakan disentraliasi (politik dan fiskal) kemudian berlanjut dengan
dikeluarkannya UU No.22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU No. 25
tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat-Daerah.
Kemampuan dari setiap daerah untuk menentukan arah jalannya
pemerintahan tentunya harus didukung oleh kemampuan dari setiap aparat yang
mengambil bagian dalam pemerintahan. Posisi legislatif, eksekutif dan yudikatif
daerah harus berada pada jalur yang tepat agar tidak terjadi penyimpangan
kekuasaan dalam lembaga pemerintahan tersebut. Hubungan dari setiap lembaga
3
Ni’matul Huda,2006. Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada. Hal 166‐167.
4
Syamsuddin Haris, 2005. Desentralisasi dan Otonomi Daerah: desentralisasi, Demokratisasi dan
harus benar-benar tetap terjaga agar mampu saling mendukung dalam pelaksanaan
tugas dan fungsi masing-masing lembaga. Fungsi pemerintah sebagai pembentuk
dan pelaksana kebijakan publik diantaranya adalah dengan mengeluarkan
Peraturan Daerah (perda). Pembuatan perda ini sendiri yang menjadi
Jika kita mengarah pada pemerintahan di daerah Kabupaten Dairi, proses
pembangunan masih kurang menunjukkan perkembangan dari tahun ketahun.
Peraturan Daerah yang menjadi diskusi panjang antar lembaga pemerintahan yang
sangat penting terutama bagi lembaga Pemerintah Daerah dan DPRD. Peran
kedua lembaga ini tidak lepas dari kepentingan-kepentingan politik di daerah
Kabupaten Dairi. Pemilihan kepalah daerah yang pada Pilkada tahun 2008 yang
memenangkan pasangan KRA.Jhonni Sitohang Adinegoro dan Irwansyah Pasi
yang merupakan usungan partai Golongan Karya (Golkar). Sebagai kepala daerah
atau yang menduduki jabatan tertinggi dalam eksekutif di daerah tigkat 2, bupati
memiliki wewenang untuk mengajukan rancangan Peraturan Daerah.
Jika menyoroti struktur lembaga DPRD di Kabupaten Dairi, sebanyak 30
kursi DPRD telah di isi oleh orang-orang yang dilatarbelakangi dari partai-partai
politik yang sangat beragam. Berikut susunan keanggotaan DPRD Kabupaten
Tabel. 1.1
Perolehan kursi DPRD Kabupaten Dairi Tahun 2009-2014
No Nama partai Perolehan kursi
1. PNKB 1
2 PPRN 2
3 P.Barnas 1
4 PAN 2
5 PDK 4
6 Pelopor 1
7 GOLKAR 4
8 PDS 1
9 PNBKI 1
10 PDIP 4
11 P. Patriot 1
12 P. Demokrat 4
13 PKDI 1
14 P. Merdeka 1
15 P. Buruh 2
(Sumber: adaptasi dari data DPRD Kabupaten Dairi)
Dari keseluruhan anggota DPRD Kabupaten Dairi, perwakilan dari partai
Golkar yakni Dra. Delpi Ujung terpilih sebagai ketua DPRD Kabupaten Dairi.
akan terjadinya interpensi kepentingan. Ketika tarik menarik kepentingan mulai
berbicara dalam perjalanan perpolitikan, tentunya akan mempengaruhi kinerja
masing-masing lembaga. Jika melihat kinerja lembaga legislatif, DPRD
Kabupaten Dairi dalam hal pembuatan Praturan Daerah masih tergolong kurang
produktif. Dari hasil diskusi dengan salah satu anggota DPRD Kabupaten Dairi,
beliau mengatakan bahwa pembuatan peraturan Dearah merupakan tugas dari
DPRD, namun rancangan usulan perda yang akan dibuat ada yang berasal dari
lembaga eksekutif dan dari lembaga legislatif sendiri. Namun jika kita berbicara
mengenai pembangunan, sumber pendaanaan yang digunakan secara langsung
berasal dari APBD daerah. Sehingga sebagai lembaga yang memiliki fungsi
budgeting, DPRD memiliki peran yang juga sangat penting dalam penyusuna Perda tersebut.
Ditengah kurang produktifnya kedua lembaga ini dalam membuat Peraturan
daerah tentunya memberikan pertanyaan mengenai kinerja dari kedua lembaga
tersebut. Keinginan penulis untuk meneliti relasi kekuasaan kedua lembaga
tersebut Dalam proses pembuatan Peraturan Daerah dirasa penting untuk
diangkat. Peraturan Daerah No.07 tahun 2009 tentang Rencana Pembangunan
Jangka Menengah Daerah Kabupaten Dairi Tahun 2009-2014 ini bisa disepakati
dan disahkan oleh lembaga legislatif dan eksekutif menjadi study kasus yang tepat
untuk diteliti. Dengan dikeluarkannya Perda tersebut, suatu point yang bisa dilihat
bahwa sebenarnya pada momen-momen tertentu baik lembaga legislatif dan
dalam pembuatan peraturan daerah lainnya. Secara sgkat perda No.07 Tahun 2009
iini berisiskan tentang motto kerja pemerintahan dan rencana pembangunan
infrastuktur yang akan dijalankan oleh lembaga eksekutif.
Ketertarikan peneliti untuk mengangkat pembahasan mengenai kerjasama
yang terjadi antara lembaga Pemerintah Daerah Kabupaten Dairi dengan DPRD
Kabupaten Dairi dalam hal pembuatan peraturan daerah. supaya kita sebagai
masyarakat mengetahui dan mengerti kinerja dari setiap lembaga pemerintahan.
Karena kita ketahui bersama masyarakat yang merupakan objek dari kebijakan
publik yang di tetapkan oleh pemerintah baik itu peraturan daerah dan
peraturan-peraturan lainnya. Dengan demikian lembaga Pemerintahan Kanupaten Dairi dan
DPRD Kabupaten Dairi sebagai aparatur pemerintahan Daerah mampu
bekerjasama dalam pembuatan Peraturan daerah tujuan akhirnya adalah
mensejahterakan rakyatnya dengan menjalankan prinsip-prinsip pemerintahan
yang baik (good governance).
1.2 Rumusan masalah
Dalam pembuatan sebuah penelitian, permasalahan yang diangkat seorang
peneliti merupakan unsur yang sangat penting. Perumusan masalah merupakan
penjelasan mengenai alasan masalah yang dikemukakan dalam penelitian itu
dipandang menarik, penting, dan perlu untuk diteliti. Perumusan masalah yang
dijawab atau dicari jalan pemecahannya.5 Masalah peneliitian harus tampak dan
dirasakan sebagai suatu tantangan bagi peneliti untuk dipecahkan dengan
mempergunakan keahlian atau kemapuan profesonalnya, yang tidak mungkin
diselesaikan oleh semua orang, khususnya orang-orang diluar disiplin ilmu yang
berkenaan dengan masalah tersebut.6
Oleh sebab itu, yang menjadi rumusan masalah dalam penelitian ini adalah :
1. Bagaimana proses kerjasama yang terjadi antara Pemerintah Daerah dengan DPRD Kabupaten Dairi dalam pembuatan Peraturan daerah?”
2. Apa saja yang masalah yang terjadi dalam pembuatan Peraturan Daerah di Kabupaten Dairi?
1.3 Pembatasan Masalah
Pembatasan masalah berfungsi untuk untuk membatasi pembahasan yang
diangkat dalam sebuah karya ilmiah/penelitian agar tidak melebar dan tetap pada
jalur permasalahan yang akan diteliti. Yang menjadi batasan masalah dalam
penelitian ini adalah objek penelitian yang dilakukan fokus pada kerjasama yang
melibatkan lembaga Pemerintah Daerah dan DPRD Kabupaten Dairi dalam proses
pembuatan Peraturan Daerah sebagai salah satu contoh dari peraturan Daerah
yang telah dibentuk yakni No.07 tahun 2009 tentang Rencana Pembangunan
Jangka Menengah Daerah Kbupaten Dairi Tahun 2009-2014 di Kabupaten Dairi.
5
Husni Usman dan Pramono, 2000. Metodologi Penelitian Sosial. Bandung: Bumi Aksara. Hal.26 6
1.4 Tujuan Penelitian
Adapun tujuan yang ingin dicapai atau didapatkan dari penelitian ini adalah:
1. Untuk mengetahui tahap-tahap pembuatan Peraturan daerah di
Pemerintahan Daerah tingkat II (dua).
2. Untuk mengetahui peran dan proses kerjasama yang terjadi antara
lembaga Pemerinta Daerah dan DPRD dalam pembuatan Peraturan
Daerah.
3. Untuk mengetahui masalah-masalah yang dihadapi oleh lembaga
Pemerintah Daerah dan DPRD dalam membuat Peraturan Daerah.
1.5 Manfaat Penelitian
Dalam penelitian ini, manfaat yang akan diperoleh adalah sebagai berikut:
1. Secara akademis penelitian ini bermanfaat sebagai penambah
referensi bagi para mahasiswa, khususnya Departemen Ilmu Politik –
FISIP USU
2. Bagi penulis penelitian ini sangat bermanfaat dalam
mengembangkan kemampuan berfikir dan menulis karya ilmiah di
bidang politik dengan melihat fenomena politik yang terjadi.
3. Hasil penelitian ini dapat menambah informasi dan pengetahuan
tentang gambaran kerjasama yang terjadi antara lembaga pemerintah
daerah dan DPRD dalam pembuatan peraturan daerah, serta menjadi
sumbangan pemikiran bagi semua kalangan dalam membuat
1.6 Kerangka teori
Sebagai penelitian yang baik dan benar, landasan teori merupakan suatu
yang sangat penting dalam penulisan karya ilmiah. Fungsi dari teori ini sendiri
digunakan sebagai suatu landasan berpikir dalam menganalisis sebuah fenomena
yang sedang diteliti. Teori merupakan serangkaian asumsi, konsep dan kontruksi
defensi dan proposis untuk menerangkan sosial secara sistematis dengan cara
merumuskan hubungan antara konsep. Dengan kata lain, teori adalah hubungan
suatu konsep dengan konsep lainnya untuk menjelaskan fenomena tertentu.7
Dalam penelitian ini, teori yang digunakan adalah sebagai berikut:
1.6.1 Teori kebijakan Publik
Kebijakan publik adalah keputusan atau peraturan yang dibuat oleh yang
berwenang untuk mengatasi masalah publik, sehingga diharapakan tujuan
organisasi dapat dicapai dengan baik. Ciri-ciri utama kebijakan publik adalah
suatu peraturan dan ketentuan yang diharapkan dapat mengatasi masalah publik.
Cochran dan Malone mengemukakan: Public policy is the study of goverments decision and actions designed to del with mtter of public concern”.
Dari pengertian yang dikemukakan sebelumnya, maka keputusan menteri,
keputusan Direktoral Jendral, Keputusan Direktur Depertemen dan peraturan
Daerah sekalipun pada dasarnya adalah merupakan Public Policy. Dye mendefenisiskan kebijakan publik sebagai apa yang dilakukan oleh pemerintah,
bagaimana mengerjakannya, mengapa perlu dikerjakan dan perbedaan apa yang
7
dibuat. Dye seperti yang dikutip oleh Winarno berpandangan lebih luas dalam
merumuskan pengertiankebijakan, yaitu sebagai pilihan pemerintah untuk
melakukan atau tidak melakukan sesuatu (whatever goverments choose to do or not to do).8
kebijakan publik merupakan proses penggunaan kewenangan negara yang
bereksperimen terhadap nasib orang banyak. Dari pemaknaan tersebut, para ilmuwan
cenderung melakukan simplifikasi terhadap teori kebijakan publik sehingga
mengakibatkan permasalahan di level implementasi. Para ilmuwan telah banyak
melakukan pemaknaan terhadap kebijakan publik tersebut namun sebagian besar
proses itu bias ilmuwan dan justru dimanfaatkan sebagai instrumen bagi kenyamanan
penguasa.
Setidaknya terdapat empat lapis pemaknaan dari kebijakan publik. Yang
pertama adalah memahami kebijakan publik sebagai decision making. Kedua,
kebijakan dimaknai sebagai serangkaian fase kerja pejabat publik. Ketiga, kebijakan
publik bisa berupa ‘intervensi’ sosio kultural dengan mendayagunakan berbagai
instrumen untuk mengatasi persoalan publik. Sedangkan lapis pemaknaan yang paling
dalam adalah bagaimana memahami kebijakan publik sebagai interaksi negara
dengan rakyatnya dalam rangka mengatasi persoalan publik.
Melalui keempat lapis pemaknaan di atas, tulisan ini akan mencoba melakukan
klasifikasi terhadap pemaknaan yang telah banyak dilakukan para ilmuwan dalam
teori-teori kebijakan publiknya. Klasifikasi tersebut akan menunjukkan bahwa
8
sebagian besar ilmuwan masih banyak yang justru mereduksi esensi kebijakan publik
sebatas pada lapis pemaknaan yang sempit.
a. Kebijakan Publik sebagai Suatu bentuk Decision Making
Erwan Agus purwanto (1997) dalam tesisnya berpendapat bahwa kebijakan
publik selalu berhubungan dengan keputusan-keputusan pemerintah yang sangat
berpengaruh terhadap kehidupan masyarakat melalui instrumen-instrumen kebijakan
yang dimiliki oleh pemerintah berupa hukum, pelayanan, transfer dana, pajak dan
anggaran-anggaran.9
Graham Allison(1971) dalam Lele (1999), Kebijakan publik merupakan hasil
kompetisi dari berbagai entitas atau departemen yang ada dalam suatu negara dengan
lembaga-lembaga pemerintahan sebagai aktor utamanya yang terikat oleh konteks,
peran, kepentingan, dan kapasitas organisasionalnya.10
Menurut Carl Friedrich, kebijakan publik adalah suatu arah tindakan yang
diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu
yang memberikan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap
kebijakan yang diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai
suatu tujuan atau merealisasikan suatu sasaran atau maksud tertentu.11Dalam hal ini,
pemerintah berhak memberi hambatan dan kesempatan terhadap kebijakan tersebut.
Pemerintah masih bisa dikatakan otoritatif meskipun kebijakan tersebut memiliki
9
Safrina, Dian. Skripsi: Studi Formulasi Kebijakan.Studi Kasus: Penentuan Harga Crude Palm Oil di Sumatra Utara. Jurusan Administrasi Negara, UGM: 2003. hal.19
10
Ibid, Hal.22 11
tujuan dan sasaran demi kepentingan masyarakat. Kebijakan publik merupakan
arahan-arahan yang bersifat otoritatif untuk melaksanakan tindakan-tindakan
pemerintahan di dalam yurisdiksi nasional, regional, dan local.
William N. Dunn merumuskan kebijaksanaan publik sebagai berikut:
Kebijaksanaan Publik (Public Policy) adalah pedoman yang berisi nilai-nilai dan
norma-norma yang mempunyai kewenangan untuk mendukung tindakan-tindakan
pemerintah dalam wilayah yurisdiksinya. Konsep kebijaksanaan publik menurut
David Easton sebagai berikut: Alokasi nilai yang otoritatif untuk seluruh masyarakat
akan tetapi hanya pemerintahlah yang dapat berbuat secara otoritatif untuk seluruh
masyarakat, dan semuanya yang dipilih oleh pemerintah untuk dikerjakan atau untuk
tidak dikerjakan adalah hasil-hasil dari alokasi nilai-nilai tersebut.Meskipun definisi
ini bisa juga diklasifikasikan dalam pemaknaan kebijakan sebagai bentuk intervensi,
namun nuansa kebijakan yang dipilih pemerintah untuk dikerjakan maupun tidak
dikerjakan masih kental dalam definisi ini.
b. Kebijakan Publik sebagai Serangkaian Fase Kerja Pejabat Publik
Randall B. Ripley menganjurkan agar kebijakan publik dilihat sebagai suatu
proses dan melihat proses tersebut dalam suatu model sederhana untuk dapat
memahami konstelasi antar aktor dan interaksi yang terjadi di dalamnya.James, A.
Anderson, “…….a purposive course of action followed by an actor or set of actors in
dealing with a problem or matter concern.” (serangkaian tindakan yang mempunyai
pelaku guna memecahkan suatu masalah.12Dalam konteks definisi ini, seorang atau
sekelompok pelaku bisa disamakan dengan pemerintah atau pejabat publik.
Selanjutnya, Anderson mengatakan bahwa public policies are those policies
developed by governmental bodies and official (kebijakan negara adalah
kebijaksanaan-kebijaksanaan yang dikembangkan oleh badan dan pejabat-pejabat
pemerintah).
Charles O’Jones, istilah kebijakan (policy term) digunakan dalam praktek
sehari-hari namun digunakan untuk menggantikan kegiatan atau keputusan yang
sangat berbeda. Istilah ini sering dipertukarkan dengan tujuan (goals), standard,
proposal, dan grand design. 12
William Jenkins, kebijakan publik adalah sebuah
rangkaian yang saling berkaitan yang diambil oleh seorang aktor politik atau
sekelompok aktor politik berkenaan dengan tujuan yang telah dipilih beserta cara-cara
untuk mencapainya dalam suatu situasi dimana keputusan itu pada prinsipnya masih
berada dalam batas-batas kewenangan kekuasaan daripada aktor tersebut. Woll
(1966), kebijakan publik adalah sejumlah aktivitas pemerintah untuk memecahkan
masalah di masyarakat, baik secara langsung maupun melalui berbagai lembaga yang
mempengaruhi kehidupan masyarakat.13
12
Anderson, James, Public Policy‐making, Second edition, Holt, Rinehart and Winston: 1979 dalam Islamy, Irfan, Prinsip‐Prinsip Perumusan Kebijakan Negara, Cetakan 12, Bumi Aksara, Jakarta:2003. Hal, 37
13
Tangkilisan, DrsHessel Nogi S, 2003. Kebijakan Publik yang Membumi. Yogyakarta: Lukman Offset YPAPI, hal.2
c.Kebijakan Publik sebagai Proses Intervensi Sosio Kultural
Sulit mengklasifikasikan beberapa definisi dalam kelompok ini karena proses
intervensi yang dilakukan pemerintah dalam pemecahan masalah sosial yang terlihat
dari kata kunci dalam beberapa definisi dan teori masih sangat tergantung pada
keputusan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan. Proses
intervensi lebih banyak menjadi salah satu bentuk pemaknaan kebijakan dalam
klasifikasi administratif atau berbentuk decision making. Seperti halnya definisi dari
Easton, kebijakan publik dimaknai sebagai alokasi nilai unutk seluruh masyarakat,
namun dalam hal ini, pemerintah masih bersifat otoritatif terhadap kebijakan tersebut.
d. Kebijakan Publik sebagai Interaksi Negara dan Rakyatnya
John Erik Lane (1995) dalam Lele (1999) membagi wacana kebijakan publik ke
dalam beberapa model pendekatan, yaitu (1) pendekatan demografik yang melihat
adanya pengaruh lingkungan terhadap proses kebijakan. (2) model inkremental yang
melihat formulasi kebijakan sebagai kombinasi variabel internal dan eksternal dengan
tekanan pada perubahan gradual dari kondisi status quo. (3) model rasional. (4) model
garbage can dan (5) model collective choice aksentuasinya lebih diberikan pada
proses atau mekanisme perumusan kebijakan.14
Pendekatan dalam memahami kebijakan publik yang diungkapkan di sini,
selain memaknai kebijakan publik sebagai mekanisme dan proses yang bersifat
teknokratis, pendekatan tersebut juga berusaha unutk menjelaskan relasi atau
14
kombinasi faktor internal, dalam arti pemerintah dan faktor eksternal yaitu
masyarakat. Dari pendekatan tersebut, bisa dilihat bagaimana pemerintah mencoba
keluar dari sifat otoritatifnya dan berusaha untuk berinteraksi dengan masyarakat.
Fauzi Ismail, dkk dalam bukunya menyatakan bahwa kebijakan publik adalah bentuk
menyatu dari ruh negara, dan kebijakan publik adalah bentuk konkret dari proses
persentuhan negara dengan rakyatnya. Kebijakan publik yang transparan dan
partisipatif akan menghasilkan pemerintahan yang baik. Paradigma kebijakan publik
yang kaku dan tidak responsif akan menghasilkan wajah negara yang kaku dan tidak
responsif. Demikian pula sebaliknya, paradigma kebijakan publik yang luwes dan
responsif akan menghasilkan wajah negara yang luwes dan responsif pula.
e. Definisi yang cenderung bias dan tidak dapat dikelompokkan dalam keempat lapis pemaknaan.
Robert Eyestone memberi makna kebijakan publik sebagai hubungan suatu unit
pemerintah dengan lingkungannya.Definisi ini cenderung bias karena Robert dalam
definisinya tidak memberikan penjelasan tentang pengertian “hubungan” dan
lingkungan yang dimaksud. Hubungan tersebut bisa dimaknai sebagai hubungan yang
interventif atau hubungan yang bersifat interaktif dengan lingkungan, yaitu
masyarakat. Definisi ini sangat luas cakupannya sehingga apa yang dimaksud dengan
kebijakan publik tersebut bisa meliputi banyak hal.
Chief J. O Udoji (1981), kebijakan publik merupakan suatu tindakan bersanksi
yang mengarah pada suatu tujuan tertentu yang diarahkan pada suatu masalah atau
besar warga masyarakat.
Tindakan bersanksi di sini bisa dilakukan pemerintah
dengan otoritas dan kewenangannya, namun definisi ini tidak dengan konkret
menjelaskan baik aktor maupun proses dalam pembuatan kebijakan tersebut.
Kebijakan publik adalah membangun masyarakat secara terarah melalui pemakaian
kekuasaan (doelbewuste vormgeving aan de samenleving door middle van
machtsuitoefening). 15 Definisi ini tidak menjelaskan bagaimana membangun
masyarakat yang terarah apakah dengan intervensi atau dengan interaksi antara
penerintah dengan masyarakat.
Dari klasifikasi beberapa definisi yang dikemukaan para ilmuwan di atas,
terlihat bahwa pemaknaan kebijakan publik masih didominasi dan terbatas pada
pemaknaan dalam level administratif dan teknokrtis. Kebijakan publik masih berada
dalam lingkup otoritas negara. Beberapa definisi di atas tidak ada yang bisa
dikelompokkan dalam lapis pemaknaan ketiga yang memaknai kebijakan publik
sebagai intervensi soaio kultural dengan mendayagunakan berbagai instrumen unutk
mengatasi persoalan publik. Selain itu, terdapat beberapa definisi yang bias sehingga
sulit unutk menentukan tujuan dan sasaran di level implementasi.
Permasalahan kebijakan publik ternyata tidak hanya berada dalam level implementasi
tetapi juga pada level teori. Pemerintah cenderung masih menggunakan
kewenangannya secara penuh dalam menentukan kebijakan publik tanpa adanya
15
A. Hoogerwerf, Politicologie : Begrippen en Problemen (Alpen aan den Rijn, Samson Uitgeverij,
1972), hal.. 3 8‐39 dalam skripsi Ari Dwi Astuti, ”Selamat Pagi Bupati”: Studi Tentang Efektifitas
Sosialisasi Kebijakan Pemda Kebumen Melalui Siaran Radio, Jurusan Ilmu Pemerintahan, UGM,
interaksi dan proses diagnosis terhadap permasalahn-permasalahan dan konflik dalam
masyarakat.
1.6.2 Teori Trias Politica
Konsep Trias Politica ini sendiri adalah bagian dari perkembangan dari teori kekuasaan. Penerapan Trias Politica adalah sebuah ide bahwa sebuah
pemerintahan berdaulat harus dipisahkan antara dua atau lebih kesatuan kuat yang
bebas, mencegah satu orang atau kelompok mendapatkan kuasa yang terlalu
banyak. Pemisahan kekuasaan juga merupakan suatu prinsip normatif bahwa
kekuasaan-kekuasaan itu sebaiknya tidak diserahkan kepada orang yang sama,
untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan oleh pihak yang berkuasa. Doktrin
ini pertama sekali dikemukakan oleh John Locke (1632-1755) dan Montesque
(1689-1755) dan pada taraf itu ditafsirkan sebagai pemisahan kekuasaan. 16
a. Jhon locke (1632-1755)
Jhon Locke merupakan seorang filsuf berkebangsaan Ingris yang lahir pada
29 Agustus 1632, di Wringthon sebuah desa di Somerset utara, Ingris Barat dekat
Bristol Ingris dengan keadaan keadaan di negeri ini masa itu tragis dan Ironis,
sebab negara Eropa abad XVII dilanda perang agama kaum Katolik dengan
Protestan.17 sangat berpengaruh dalam perkembangan ilmu politik maupun sosial
melalui karya-karya yang telah dibuatnya. Keterlibatannya dalam memberi
sumbangsi pemikiran akan teori asal mula negara menjadikannya salah satu ahli
16
Miriam Budiardjo, Op.cit. hal. 282 17
terbesar dalam 4 ilmuan yang mengemukakan teori kontrak sosial (the contract social theory). Selain dalam teori kontrak sosial, Jhon locke juga memberi sumbangsi pemikiran dalam konsep pemisahan kekuasaan (separation of powers).
Pada dasarnya Jhon Locke memisahkan kekuasaann menjadi tiga bagian yang
memiliki tugas masing-masing. Kekuasaan lembaga tersebut secara langsung
maupun tidak langsung harus berdiri sendiri. Menurut Jhon Locke, kekuasaan
dibagi menjadi lembaga eksekutif (eksekutif power), lembaga legslatif (legislatif power) dan lembaga federatif (federatif power).
Pemisahan kekuasaan (separation of powers) yang dikemukakan oleh Jhon Locke tersebut memliki fungsi-funsi yang secara umum yaitu;
1. lembaga legislatif yang berfungsi sebagai pembuat undang-undang
maupun peraturan funda mental negara yang menjadi dasar pelaksaanaan
kinerja lembaga eksekutif. Bidang legislatif tidak dapat dialihkan kepada
siapa pun atau lembaga apa pun, sebab kekuasaan legislatif adalah
manifestasi pendelegasian rakyat kepada negara.18 Legislatif sebagai
lembaga perwakilan rakyat diyakini sebagai lembaga yang memiliki
wewenang untuk menyusun aturan-aturan pemerintah sebagai wujud
kedaulatan tertinggi berada ditangan rakyat. Undang-undang yang telah
dibuat selanjutnya akan menjadi landasan lembaga eksekutif dalam
melakukan tugasnya sebagai lembaga yang menjalankan roda
pemerintahan. Oleh sebab itu, lembaga legislatif harus benar-benar
melakukan tugasnya dengan mengatas namakan rakyat dan diharapkan
tidak ikut serta menekan kepentingan rakyat. Dimana lembaga legislatif
dapat dikatakan sebagai penghubung antara kepentingan rakyat dengan
penguasa.
2. Lembaga eksekutif yang berfungsi sebagai pelaksana undang-undang yang
telah dbentuk oleh lembaga Legislatif. Dalam pemahaman Jhon Locke,
sebagai lembaga pelaksana undang-undang dan peraturan-peraturan yang
di bentuk lembaga legislatif, eksekutif secara langsung juga memiliki
fungsi sebagai badan pengawas ataupun peradilan. Locke memandang
mengadili itu sebagai uitvoering, yang termasuk pelaksanaan undang-undang.19 Lembaga eksekutif dapat dikatakan sebagai lembaga yang
sangat sentral posisinya dalam roda pemerintahan. Meskipun kinerja
lembaga ini diawasi oleh lembaga lain, lembaga eksekutif masih memiliki
wewenang (authority) untuk memutuskan langkah apa yang akan dilakukan dalam menjalankan pemerintahan.
3. Lembaga federatif, yakni kekuasaan yang terkait dengan masalah
hubungan luar negeri, mementukan perang, perdamaian, liga dan aliansi
antarnegara serta transaksi dengan negara asing. Locke tidak memasukkan
kekuasaan federatif ke dalam kekuasaan eksekutif dengan alasan praktis.
Untuk menjaga agar kekuasaan dapat berjalan dengan baik,maka
masing-
19
masing lembaga ataui nstitusi negara harus dipegang oleh orang-orang
yang berbeda.20 Kekuasaan federatif ini dirasa penting karena dipengaruhi
oleh keadaan poliitik antarbangsa yang sangat rawan akan peperangan.
Panasnya hubungan antarnegara mempengaruhi pemikiran Jhon locke
untuk membagi kekuasaan federatif sebagai satu lembaga yang fokus
mengurus hubungan negara dengan negara lain baik itu dalam hal
kerjasama maupun peperangan.
b. Montesquieu (1689-1755)
Charles Louis de Secondant Baron de Montesquieu yang lebih dikenal
dengan Montesquieu, lahir di Bordeux, Prancis, tahun 1689. Beliau merupakan
tokoh yang selanjutnya mengembangkan teori Trias Politica yang sebelumnya dikemukakan oleh Jhon Locke. Meskipun tetap membagi kekuasaan menjadi 3
lembaga yang terpisah, Jhon Locke dan Montesquieu tetap memiliki pandangan
yang berbeda. Sebagaimana yang telah dikemukakan Jhon Locke, pemisahan
kekuasaan versi Montesqueiu yakni kekuasaan Legislatif dan eksekutif tetap ada.
Namun yang menjadi pembeda yakni penggantian kekuasaan federatif menjadi
yudikatif. Montesquieu sendiri mengemukakan bahwa pembagian kekuasaan
(distribution of powers) bukan berarti pemisahan kekuasaan secara mutlak (separation of powers), sebab masih adanya saling pengaruh antar badan-badan yang mengendalikan masing-masing pilar suprastruktur politik tersebut. 21
20
Firdaus Syam, op.cit. Hal. 137 21 Ibid,
Penerapan pembagian kekuasaan ini yang kemudian diterapkan di negara Amerika
serikat.
Secara teoritis, fungsi dari lembaga-lembaga suprastruktur politik legislatif
dan eksekutif yang dikemukakan oleh Jhon Locke masih memiliki kesamaan,
hanya saja lembaga ketiga yakni yudkatif. Berikut penjelasan dari konsep Trias Politica menurut pandangan Montesquieu:
1. Lembaga legslatif, merupakan lembaga yang menjadi lambang
keterlibatan rakyat dalam suatu negara. Untuk menjaga kekuasaan yang
sifatnya obsolut dan hanya menguntungkan pihak penguasa, dibutuhkan
suatu lembaga yang berperan sebagai mediator raktyat dengan penguasa,
sebagai komunikator serta agregator aspirasi dari kepentingan orang
banyak. Lembaga legislatif ini diyakini akan menjadi sebagai dewan
rakyat yang masing-masing memiliki veto atas lainnya. Mereka bukanlah
wakil-wakil rakyat sebagaimana yang kita pahami pada masa sekarang ini.
2. Lembaga eksekutif, merupakan lembaga yang menjalankan roda
pemerintahan. Kekuasaan eksekutif yakni kekuasaan yang bertugas untuk
melaksanakan undang-undang dan peraturan perundangan lainya dalam
menyelenggarakan administrasi negara. Sebagaimana konsep pembagian
kekuasaan (distribution of powers), lembaga ini sewaktu-waktu harus bekerjasama dengan lembaga negara lainnya terutama bagi lembaga
masih diberi porsi untuk memberikan rancangan terhadap lembaga
eksekutif. Dalam hal ini, kebijakan luar negeri berada dalam wewenang
kekuasaan eksekutif.
3. Lembaga yudikatif, merupakan lembaga yang memegang wewenang
sebagai fungsi peradilan atas pelangaran undang-undangan. Terutama
adanya lembaga yudikatif yang dtekankan oleh Montesquieu, karena
disinila letaknya kemerdekaan ndividu dan hak asasi manusia dijamin dan
dipertaruhkan.22 Kekuasaan yudikatif penting dan harus dipisahkan dari
dua kekuasaan lainnya juga untuk menghindari adanya
kesewenang-wenangan penguasa. Kekuasaan ini lah yang selanjutnya akan bertugas
untuk menegakkan hukum yang telah disepakati.
Pemikiran dari Montesquieu ini kemudian banyak diadopsi di negara-negara
demokrasi di dunia. Meski memiliki perbedaan penerapan disetiap negara-negara,
baik pemisahan kekuasaan (separation of powers) ataupun pembagian kekuasaan (distribution of powers) tujuannya tetap untuk menciptakan suatu pemerintahan yang baik (good governance). Sebagai contoh yang menerapkan teori Trias Politica ini sendiri adalah indonesia dan Amerika serikat.
1.6.3 Teori Otonomi Daerah
Salah satu perbedaan yang paling menonjol dalam sistem pemerintahan
indonesia setelah runtuhnya kekuasaan rezim Orde Baru adalah penerapan
22
otonomi daerah. Sistem sentralistik Soeharto digantikan dengan sistem
disentralistik. Sebagai salah satu pilar yang dirancang untuk mendukung
pembangunan daerah, sistem otonomi daerah memiliki landasan hukum yang
tertuang dalam pasal 18 UUD 1945 yang menyangkut tentang pemerintahan
lokal. Pemerintah daerah sebagai implikasi prinsip disentralsasi, dipahami terkait
dengan seberapa besar dan luas pendelegasian kewenangan pemerintah pusat
kepada daerah demi berbagai alasan dan pertimbangan. Semakin besar
kewenangan yang diberikan kepada daerah, semakin besar pula peluang daerah
dapat menggali potensi yang ada untuk pembangunan daerah sesuai dengan
kehendak masyarakat.23
Hakikat otonomi daerah adalah disentralsasi atau proses pendemokrasian
pemerintahan dengan keterlibatan langsung warga masyarakat sehingga meskipun
itu menggunakan pendekatan lembaga perwakilan sebagai personifikasi.
Penerapan otonomi daerah yang sekarang ini berlangsung untuk mendekatkan
masyarakat dengan pemerintahnya. Walaupun disebut sebagai langkah
pendemokrasian dalam pemerintahan lokal, penerapan otonomi daerah masih
banyak mengalami kedala seperti rendahnya tingkat pendidikan dan rendahnya
kualita hidup menjadikan pendemokrasian jalannya pemerintahan lokal sangat
rawan akan masuknya kepentingan-kepentingan elit politik semata.
UUD 1945 pasal 18 merupakan rujukan yang menjadi sumber hukum
pemerintahan daerah. Meskipun demikian, penjelasan mengenai pemerintahan
23
daerah yang utuh, lengkap dan jelas tidak banyak diperoleh dari rujukan
undang-undang tersebut. Setidatidaknya ada 6 pokok pikiran yang mengenai pemerintahan
daerah tersebut, yakni24:
1. Wilayah RI akan dibagi kedalam provinsi yang kemudian akan dibagi lagi
menjadi daerah-daerah yang lebih kecil.
2. Daerah-daerah itu tidak bersifat sebagai staat.
3. Daerah-daerah itu dapat berupa daerah otonom atau administrasi belaka.
4. Daerah itu mempunyai pemerintahan.
5. Dalam membagi wilayah Indonesia serta menentukan bentuk dan struktur
pemerintahannya harus dilakukan berdasarkan UU.
6. Pembagian wilayah dan penentuan struktur pemerintahan tersebut diatas
terutama didaerah-daerah otonom, dilakukan dengan mengingat sistem
pemusyawaratan dalam pemerintahan negara dan hak asal-usul daerah
yang bersifat istimewa.
Meninjau ke dalam sejarah perjalanan Bangsa Indonesia, Undang-Undang
otonomi daerah yang di dalamnya juga terkait tentang pemerintahan daerah telah
diamandemen sebanyak 8 kali perubahan. Perubahan itu sendiri secara kronologis
dapat diliha sebagai berikut25:
1. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945
2. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948
24
Ibid. Hal. 138 25
3. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957
4. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1959
5. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965
6. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974
7. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
8. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
Secara hukum perundang-undangan, otonomi daerah itu sendiri dapat dilihat
pada pasal 1 ayat 5 mengatakan bahwa “otonomi daerah adalah hak, wewenang
dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur da mengurus sendiri urusan
peerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai peraturan
perundang-undangan. Dan menurut pasal 1ayat 6 menyatakan “ Daerah otonom, selanjutnya
disebut daerah, adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas
wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan
kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendirir berdasarkan aspirasi
masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.”26 Oleh sebab
itu, otonomi daerah merupakan suatu langkah yang dapat diartkan sebagai
penyerahan kewenangan dari pemerintah pusat kepemrintahan daerah untuk
mengurusi urusan rumah tangganya sendiri berdasarkan pada kehendak dan
aspirasi masyarakat dalam roda pemerintahan. Walaupun demikian, bukan berarti
hubungan pusat dan daerah sudah tertutup ataupun ditiadakan oleh
Undang-
26
undang. Hanya saja pemerintah lokal akan bekerja dengan sendiri tanpa ada
interpensi yang berlebihan dari pusat.
1.7. Metodologi Penelitian 1.7.1 Jenis Penelitian
Penelitian ini menerapkan metode kualitatif deskriptif yang bersifat analisis
terhadap suatu gejala atau fenomena yang kemudian disinkronkan dengan teori
yang digunakan dalam penelitian. Pendekatan Kualitatif diartikan sebagai
pendekatan yang menghasilkan data, tulisan, dan tingkah laku yang didapat dari
yang diamati.27 Dengan demikian penelitian ini akan memberikan analisa dan
gambaran yang lebih riil atau detail mengenai suatu gejala atau fenomena tersebut
yaitu, relasi kekuasaan yang terjadi dantara kekuasaan legislatif dan kekuasaan
eksekutif dalam hal pembuatan Peraturan Daerah khususnya peraturan daerah No.
07 tahun 2009.
1.7.2 Lokasi Penelitian
Lokasi penelitian ini dilakukan pada lembaga DPRD di Kabupaten Dairi,
Provinsi Sumatera Utara yang beralamat di Jln. Sisingamangaraja No.170,
Sidikalang, Dairi, Sumatera Utara. Selain itu, untuk mengakuratkan analisis
peneliti dilakukan juga penelitian ke kantor Bupati Kabupaten Dairi yang
beralamat di Jln. Sisingamangaraja No. 127 Sidikalang, Dairi, Sumatera Utara.
27
1.7.3 Teknik Pengumpulan Data
Data merupakan instrumen penelitian yang harus dimiliki setiap penelitian
ilmiah. Data ini menunjukkan kualitas atau mutu dari sesuatu yang ada, berupa
keadaan, proses, kejadian/peristiwa dan lain-lain yang dinyatakan dalam bentuk
perkataan.28 Dalam melakukan penelitian, data sangat dibutuhkan sebagai acuan
dan untuk menjamin keakuratan analisis penelitian tersebut. Maka peneliti dalam
hal ini melakukan teknik pengumpulan data dengan cara pengumpulan data
primer dan data sekunder.29 Berikut akan diuraikan maksud dari pengumpulan
data tersebut :
1. Data Primer
Pengumpulan data primer dalam penelitian ini adalah melalui wawancara
(interview). Wawancara dilakukan dengan bertanya langsung kepada informan ataupun narasumber yang dianggap sesuai dengan objek penelitian, serta
melakukan tanya jawab secara mendalam terkait permasalahan yang ingin diteliti
kepada informan atau narasumber dalam objek penelitian ini. Dalam hal ini,
peneliti mengambil informan yaitu anggota DPRD Kabupaten Dairi yang terlibat
langsung dalam pembuatan perda tersebut dan beberapa aparat lembaga eksekutif
baik kepala daerah maupun jajarannya yang memiliki pengetahuan dan terlibat
dalam penyusunan rancangan hingga pengesahan Peraturan Daerah No.07 Tahun
2009 tersebut.
28
Hadari Nawawi dan Martini Hadari. Op.cit . hal. 49 29
2. Data Sekunder
Pengumpulan data sekunder dalam penelitian ini adalah mencari data dan
informasi melalui buku, internet, jurnal dan lainnya yang berkaitan dengan
masalah penelitian. Data-data tersebut hanya sebagai acuan untuk penulis
memiliki gambaran terhadap konsep yang akan dituliskan dalam penelitian ilmiah
ini. Selain itu, penulis juga mencari informasi dan referensi tambahan melalui
buku-buku terkait lembaga Legislatif (DPRD), seperti tata tertib lembaga
Legislatif, masa reses DPRD, maupun artikel-artikel dari majalah atau koran, dan
sebagainya yang bisa membantu penulis dalam menyelesaikan penelitian ini.
1.7.4 Teknik Analisa Data
Analisis data adalah proses penyederhanaan data ke dalam bentuk yang
lebih mudah dibaca dan diinterprestasikan guna mencari makna dan implikasi
yang lebih luas dari hasil-hasil penelitian. Sesuai dengan jenis penelitian yang
menggunakan metode kualitatif, maka penelitian ini menggunakan beberapa
tahapan sebagai proses analisis untuk mendapatkan hasil yang lebih akurat.
Tahapan pertama adalah data-data dikumpulkan dari lembaga terkait baik itu yang
masih mentah ataupun sudah disusun secara formal. Kemudian data-data tersebut
dianalisis sesuai dengan permasalahan yang ingin dianalisis oleh peneliti. Selain
itu, data yang didapat berdasarkan metode wawancara akan sangat membantu
peneliti untuk menganalisis yang akan dilakukan perbandingan terhadap konsep
yang ada pada data tertulis yang didapatkan sebelumnya. Hal ini dilakukan untuk
1.8 Sistematika Penulisan
Untuk mendapatkan gambaran yang jelas dari penelitian ini, maka penulisan
dilakukan secara terperinci dan sistematis sebagai salah satu syarat penelitian
ilmiah. Penelitian ini terdiri atas 4 bab, yaitu :
BAB I : PENDAHULUAN
Bab ini berisi latar belakang masalah, perumusan masalah, tujuan penelitian,
manfaat penelitian, kerangka teori, metodologi penelitian, dan sistematika
penulisan.
BAB II : PROFIL DPRD KABUPATEN DAIRI PERIODE 2009-2014
DAN PEMERINTAHAN DAERAH KABUPATEN DAIRI
PERIODE 2008-20013
Bab ini akan menguraikan profil dari lembaga DPRD dan profil
pemerintahan lembaga eksekutif kabupaten Dairi. Yang dimaksud dengan
pemerintahan kabupaten Dairi lebih mengarah pada Profil tentang kepala daerah
sebagai lembaga eksekutif dengan menyertakan struktur organisasinya.
BAB III: PROSES KERJASAMA LEMBAGA PEMERIINTAH DAERAH
DAN DPRD DALAM PEMBUATAN PERATURAN
DAERAH
Dalam bab ini akan dilakukan analisis terhadap relasi ataupun hubungan
kekuasaan yang terjadi antara lembaga legislatif dengan lembaga eksekutif
BAB IV : PENUTUP
Dalam bab ini akan dipaparkan kesimpulan dan saran yang diperoleh dari
