MANFAAT PENGURANGAN SUBSIDI BAHAN BAKAR MINYAK BAGI EKONOMI NASIONAL DAN LINGKUNGAN

(1)

Topik Utama

MANFAAT PENGURANGAN SUBSIDI BAHAN BAKAR MINYAK

BAGI EKONOMI NASIONAL DAN LINGKUNGAN

Oberlin Sidjabat

Pusat Penelitian dan Pengembangan Teknologi Minyak dan Gas Bumi "LEMIGAS"

oberlin@lemigas.esdm.go.id

1. PENDAHULUAN

Isu tentang pengurangan atau pencabutan subsidi bahan bakar minyak sangat menarik untuk ditanggapi atau dicermati, khususnya jenis premium. Fokus pengurangan subsidi terhadap BBM jenis premium karena jenis ini yang paling banyak digunakan oleh masyarakat yang mempunyai kendaraan bermotor. Seperti kita ketahui bahwa tujuan subsidi BBM adalah untuk membantu masyarakat yang tidak mampu tersebut untuk mendapatkan akses energi Namun subsidi dapat membuat beban berat pada keuangan pemerintah, melemahkan keseimbangan perdagangan luar negeri.dan memperlambat pertumbuhan ekonomi.

Lonjakan harga minyak bumi baru-baru ini menempatkan subsidi energi di garis depan dalam agenda kebijakan ekonomi di beberapa Negara, khususnya dimana intervensi

S A R I

Masalah subsidi bahan bakar minyak (BBM) menjadi bahan perbincangan karena sangat berpengaruh terhadap masyarakat. Disatu sisi subsidi tersebut dapat membantu masyarakat miskin dalam segi kesehatan, pendidikan dan kesejahteraan, namun dapat menjadi beban keuangan negara. Pengurangan atau pencabutan subsidi bahan bakar fosil dapat berpengaruh terhadap kehidupan masyarakat khususnya bagi yang berpendapatan rendah dan juga berpengaruh terhadap lingkungan. Manfaat penghapusan subsidi BBM sangat jelas, antara lain beban anggaran belanja pemerintah akan berkurang khususnya di Negara berkembang. Tingkat pencemaran emisi gas rumah kaca (GRK) dapat berkurang karena penggunaan BBM berkurang akibat penghapusan subsidi.

Kata kunci : emisi CO₂, gas rumah kaca, kebijakan, subsidi BBM

pemerintah dimaksudkan untuk menjaga harga rendah untuk rumah tangga dan industri, atau melindungi industri dalam negeri dari kompetisi luar negeri. Tetapi pengalaman seluruh dunia menunjukkan bahwa, dalam banyak hal, pengaruh subsidi adalah negatif karena akan mengganggu pasar, mahal dan membuka peluang penyalahgunaan, dan mendorong konsumsi energi yang lebih tinggi dan merusak lingkungan.

Subsidi bahan bakar minyak atau energi merupakan hal yang tidak mudah dalam pengaturan dan pelaksanaanya karena membutuhkan banyak faktor pertimbangan dan juga ketersediaannya serta kondisi anggaran pemerintah. Banyak debat publik tentang pengurangan subsidi diproses dari suatu masalah pemikiran ataualasan bahwa ada suatu subsidi pemerintah secara besar-besaran dan terfokus pada bahan bakar sehingga

(2)

memu-Topik Utama

Topik Utama

dahkan masyarakat mendapatkan produk lebih

murah dan sementara akan mengancam kebangkrutan Negara, sehingga subsidi harus dikurangi secara bertahap atau dicabut.

2. TUJUAN SUBSIDI YANG BERKAITAN DENGAN KEBIJAKAN

Untuk membuat suatu kebijakan yang berhubungan dengan BBM atau energi maka perlu suatu rancangan dengan mempertimbangkan banyak faktor antara lain (Koplow, 2010):

–

Apa tujuan subsidi?

–

Kegiatan apa yang harus disubsidi?

–

Siapa yang harus disubsidi?

–

Mekanisme subsidi yang bagaimana harus digunakan?

Tujuan subsidi bisa meliputi hal-hal untuk membantu yang miskin dan meningkatkan kesetaraan, menjaga keamanan energi, mengoreksi keadaan dari luar, dan mendukung produksi dalam negeri. Perhatian utama tujuan ini adalah bagaimana membuat kebijakan pada waktu yang tepat (time-bound), tanpa beberapa ambang penentuan awal untuk menghilangkan susbsidi tersebut. Tujuan-tujuan ini dapat mengarah ke suatu beban fiskal permanen kepada pemerintah yaitu tidak sepadan dengan manfaat dari pencapaian subsidi yang dinyatakan dalam tujuan.

Pemerintah juga harus mempertimbangkan secara tepat apa yang harus disubsidi. Kemungkinan-kemungkinannya adalah memasok energi yang dapat diadakan dan digunakan secara umum, sumber energi yang bersih. Subsidi-subsidi dapat berkisar dari subsidi universal, subsidi dengan sasaran tertentu seperti orang miskin, pendidikan, kesehatan, subsidi untuk daerah pedesaan atau komunitas terpencil, dan subsidi kepada industri tertentu.

Setelah mengidentifikasi tujuan dari suatu perubahan dalam subsidi, golongan yang mungkin ditargetkan dan bentuk energi (bahan

bakar minyak) yang disubsidi, pemerintah mempunyai suatu teknik dengan rentang luas untuk mengimplementasikan kebijakan. Setiap jenis subsidi mempunyai keuntungan dan kerugian dan membutuhkan kesetimbangan terhadap satu sama lainnya sebelum suatu pilihan rancangan dibuat.

Sesuai dengan UUD 45 pasal 33 ayat 3 bahwa sumber daya alam Indonesia untuk mensejahterakan rakyat, penggunaan hasil subsidi BBM untuk kebutuhan kesehatan, pendidikan dan membantu orang miskin. Sebahagian digunakan untuk mendanai infrastruktur konversi BBM ke bahan bakar gas (BBG) karena BBG lebih murah dari BBM tanpa subsidi dan juga ramah lingkungan.

Besaran biaya subsidi bahan bakar fosil sangat bervariasi tegantung kondisi negaranya, seperti ditunjukkan pada Gambar-1. Justifikasi untuk penggunaan subsidi energi bervariasi dari perlindungan kesejahteraan sosial, menciptakan lapangan kerja, mendorong pasokan energi sumber baru, dan pengembangan keamanan energi. Suatu contoh bagaimana menguji dampak dari subsidi energi terhadap sosial, ekonomi dan lingkungan disajikan pada Gambar-2. (IEA, OPEC, OECD, World Bank Joint Report, 2010).

3. STRATEGI REFORMASI SUBSIDI

Indonesia sedang mengalami tekanan fiskal karena kenaikan harga minyak mentah dunia sehingga revenue dari minyak tersebut menurun dan berakibat peningkatan subsidi BBM. Hal ini terjadi karena harga BBM di Indonesia tidak ditentukan oleh mekanisme pasar, tetapi secara administrasi oleh pemerintah.

Menurut beberapa kajian di beberapa negara bahwa biaya subsidi sangat besar dan pada umumnya sangat sukar untuk mereduksinya secara politik, pemerintah didorong untuk melakukan analisis dampak secara keseluruhan sebelum membuat setiap perubahan kebijakan.

(3)

Topik Utama

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Iran Saudi Arabia Russia India China Egypt Venezuela UAE Indonesia Uzbekistan Iraq Algeria Mexico Thailand Ukraine Kuw ait Pakistan Argentina Malaysia Bangladesh Turkm enistan Kazakhstan Libya Qatar Ecuador Oil Gas Alam Batubara Listrik

Gambar 1. Biaya subsidi untuk konsumsi bahan bakar fosil pada

15 negara ekonomi teratas pada tahun 2010 (Sumber: World Energy Outlook 2011, http://www.iea.org/weo/)

Gambar 2. Dampak subsidi energi terhadap sosial, ekonomi dan lingkungan

(4)

Topik Utama

Apabila Indonesia mereduksi atau mencabut

subsidi energi maka akan meningkatkan prospek jangka panjang karena bermanfaat terhadap ekonomi dan lingkungan. Pencabutan subsidi tersebut diharapkan mempunyai pengaruh keseimbangan umum yang signifikan, termasuk harga energi, konsumsi dan perdagangan. Juga meningkatkan efisiensi yang bermanfaat terhadap ekonomi secara keseluruhan meskipun pengaruh tidak langsung dari harga energi yang lebih tinggi dapat mengarah biaya produksi yang lebih tinggi. (Mourougane, 2010)

Dari beberapa kajian dan penelitian di beberapa negara maju dan berkembang maka ada beberapa strategi kunci yang dapat menjadi pertimbangan dalam hal reformasi subsidi (Bacon, R dkk, 2010) antara lain:

a. Penghapusan subsidi memungkinkan dalam situasi dimana biaya fiskal pemerintah sangat besar secara eksplisit atau implisit sehingga pemerintah dapat melakukannya. Hal ini dapat memperkuat kekuatan keinginan politik (political will) pemerintah. b. Penambahan ketersediaan dan

transparansi data subsidi BBM (energi) adalah esensial dalam mengatasi beberapa tantangan yang berkaitan dengan perubahan subsidi. Dengan demikian terbuka diskusi dan sosialisasi untuk mendapatkan masukan yang membangun terhadap kebijakan pemerintah.

c. Upaya harus dilakukan untuk memberikan bantuan kepada golongan yang tidak mampu (rumah tangga dengan pendapatan rendah) yang mengalami dampak perubahan subsidi BBM. Kompensasi membutuhkan keterbukaan dan memadai serta dalam bentuk tunai agar dapat dimanfaatkan sesuai kebutuhannya. d. Kredibilitas rencana pemerintah untuk mengkompensasi golongan yang tidak mampu sangat penting karena penggunaan dana dari subsdidi untuk manfaat sosial dan ekonomi.

e. Kampanye atau sosialisasi perubahan subsidi yang terorganisasi dengan baik sangat perlu (esensial).

f. Melakukan survei pengeluaran atau belanja rumahtangga untuk memberikan informasi dari manfaat subsidi yang sudah ada (eksisting) dan pengaruh potensial dari pengurangan subsidi sebagai referensi penting untuk menilai kecukupan ukuran kompensasi yang direncanakan.

Opsi lain yang dapat diambil oleh pemerintah adalah mensubsidi produk minyak bumi yang diolah secara lokal dan tidak mensubsidi produk minyak yang diimpor.

Negara-negara berkembang membutuhkan banyak energi dan energi bersih untuk mengatasi kemiskinan dan melengkapi jalan pertumbuhan yang kuat. Bila dibandingkan dengan kasus dimana subsidi tidak berubah dengan pencabutan subsidi maka konsumsi bahan bakar fosil diantara tahun 2011 dan 2020 akan mengurangi permintaan energi primer glo-bal sebesar 5% atau 738 Mtoe pada tahun 2020 seperti disajikan pada Gambar-3 (An IEA, OECD and World Bank Joint Report, 2010)

Energi merupakan suatu katalis yang esensial untuk pertumbuhan ekonomi dan meningkatkan standar kehidupan, meskipun akses untuk pelayanan energi modern (listrik) masih tetap sukar bagi masyarakat yang tinggal didaerah terpencil (rural area).

4. PENGARUH TERHADAP LINGKUNGAN

Subsidi bahan bakar fosil di dunia merupakan salah satu penyebab penambahan billion ton emisi CO₂. Emisi CO₂ atau emisi gas rumah kaca (GRK) menjadi masalah karena menjadi penyebab pemanasan global atau perubahan iklim dan harus ditanggulangi atau direduksi.

(5)

Topik Utama

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono telah menyatakan dalam pidato kenegaraan pada acara KTT G-20 di Pittsburgh, September 2009, dengan jelas menegaskan komitmen penurunan emisi Indonesia sebesar 26% pada tahun 2020. Untuk mencapai hal tersebut mungkin salah satu cara dapat melalui pengurangan subsidi BBM (Bahan Bakar Minyak). Menurut pengalaman Indonesia tahun 2005 berdasarkan bahwa kenaikan harga bahan bakar pada saat itu sampai 130% dapat menurunkan konsumsi BBM sampai 30% (http://goliveindonesia. wordpress.com/ 2011/09/21/fuel-subsidy- whether-when-or-how-the-government-will-remove-it/). Hal ini tidak saja sangat baik untuk anggaran belanja pemerintah, tetapi juga untuk lingkungan. Dari sisi lingkungan, penghapusan atau pengurangan subsidi BBM dengan asumsi tidak ada implementasi aksi mitigasi akan menurunkan emisi GRK di Indonesia, karena harga BBM yang lebih tinggi akan mengurangi penggunaan BBM (energi). Reduksi emisi dapat digandakan jika aksi multilateral dilakukan terhadap pengurangan subsidi (Burniaux dkk, 2009).

Banyak pola-pola subsidi energi juga merusak lingkungan. Subsidi mendorong produksi dan penggunaan bahan bakar fossil yang mempunyai pengaruh merusak lingkungan yang tidak dapat dielakkan. Dengan mendorong konsumsi yang lebih tinggi, menimbulkan pencemaran udara dengan emisi yang lebih tinggi dan gas rumah kaca (GRK), juga bentuk lain kerusakan lingkungan seperti kontaminasi air dan kerusakan tanaman. Secara eksplisit Kyoto Protocol mensyaratkan untuk mereduksi subsidi untuk hal-hal yang menimbulkan emisi GRK. Tetapi susbsidi bahan bakar fosil juga dapat memberi suatu keuntungan atau manfaat pada lingkungan. Misalnya mendorong rumah tangga menggunakan produk minyak yang dapat mereduksi kerusakan hutan di daerah pedesaan yang miskin sehingga tidak menggunakan kayu bakar.

Bukti empiris dari pengaruh lingkungan dengan memberikan atau mencabut subsidi energi secara umum adalah kualitatif. Hal ini merefleksikan kesukaran besar dalam prakteknya mengestimasi secara kuantitatif

Gambar 3. Dampak pencabutan subsidi terhadap konsumsi bahan

(6)

Topik Utama

perbedaan pengaruh yang dinyatakan dalam

istilah uang secara konsisten dan menyatukan nya. Sejumlah studi mendemonstrasikan pengaruh bahaya dari beragam tipe subsidi bahan bakar. Sebagai contoh suatu analisis oleh Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) menunjukkkan bahwa emisi CO₂ global akan direduksi lebih dari 6 % dan pendapatan riil meningkat 0.1% pada tahun 2010 jika seluruh subsidi pada bahan bakar fosil yang digunakan di sektor industri dan pembangkit tenaga listrik dihapus diseluruh dunia. Studi lainnya oleh IEA menunjukkan bahwa penghapusan subsidi untuk konsumsi di 8 negara-negara besar Non-OECD akan mereduksi emisi sekitar 16% atau menurunkan emisi gas rumah kaca (GRK) dunia sebesar 10% pada tahun 2050, sehingga dapat menjaga peningkatan temperatur dibawah 2°C. (Matthews, R)

5. DAMPAK PENGHAPUSAN SUBSIDI TERHADAP EMISI CO₂

Penghapusan atau pengurangan subsidi BBM (energi) merupakan bagian penting dari strategi

pemerintah untuk menuju suatu lingkungan karbon-rendah (Ministry of Finance, 2009). Penghapusan subsidi bahan bakar fosil pada tahun 2011-2020 akan mereduksi energi global yang terkait dengan emisi CO₂ sekitar 5.8% pada tahun 2020 dibandingkan dengan suatu basis kasus di mana nilai subsidi tetap tidak berubah (Gambar-4 dan Gambar-5). Demikian juga penghapusan subsidi akan berpengaruh terhadap reduksi penggunaan bahan bakar fosil secara global (Gambar-6).

Jumlah emisi gas CO₂yang dapat dihemat atau tidak lepas ke udara sejumlah 2 giga ton pada tahun 2020 yang setara dengan kombinasi emisi dari Negara Jerman, Francis, Inggris dan Italia. Dengan mereduksi permintaan bahan bakar fosil juga menurunkan partikulat dan polutan udara lainnya (An IEA, OE, ECD and World Bank Joint Report, 2010).

Berdasarkan laporan ini dapat digambarkan bahwa betapa pentingnya komitmen G-20 untuk menghapus subsidi bahan bakar fosil yang tidak efisien, yang berhubungan dengan perubahan iklim. Beberapa anggota G-20 telah membuat strategi dan implementasi penghapusan subsidi

(7)

Topik Utama

0 1 2 3 4 Saving in 2015 Saving in 2020 Saving in 2035 Emisi EU Emisi EU 2015 2020 2035

Gambar 5. Penghematan CO₂dari penghapusan subsidi bahan bakar fosil yang dikonsumsi dengan perbandingan emisi di Uni Eropa (Sumber: World Energy Outlook 2011, http://www.iea.org/weo/)

Jumlah minyak yang dihemat (Juta ton)

0 100 200 300 400 500 2015 2020 2035 Batubara Gas Minyak bum i

Gambar 6. Prediksi reduksi konsumsi bahan bakar fosil yang

diharapkan sebagai hasil penghapusan subsidi secara global pada tahun 2015, 2020 dan 2035.

(8)

Topik Utama

seperti disajikan pada Tabel 1. (IEA World

Energy Outlook 2010).

Pembakaran BBM fossil melalui kendaraan bermotor juga menimbulkan pencemaran udara sehingga menyebabkan masalah kesehatan masyarakat. Khususnya di kota-kota besar pada negara berkembang bahwa tingkat pencemaran sudah diambang batas yang ditentukan oleh World Health Organisation (WHO). Dalam hal ini masyarakat menderita karena penyakit yang

No Negara Uraian Pelaksanaa Rencana

1 Angola Memotong subsidi untuk gasoline dan minyak diesel pada bulan September 2010 dengan menaikkan harga gasoline dan minyak diesel masing-masing 50% dan 38% .

2 Argentina Mengajukan untuk mereduksi subsidi untuk rumah tangga dan

mengembangkan gas propane sebagai gas alam.

3 China Harga produk minyak diidekskan dengan harga internasional pada tahun 2008. Harga gas alam dinaikkan sebesar 25% pada bulan Mei 2010. China sudah menghilangkan tariff istimewa listrik untuk intensif energi pada industri.

4 Egypt Merencanakan menghilangkan subsidi energi untuk semua industri pada akhir 2011

5 India Menghapuskan regulasi harga gasoline pada June 2010 dan merencanakan hal yang sama untuk diesel.

6 Indonesia Merencanakan mereduksi penggunaan subsidi 40% tahun 2013 dan

menghapuskan subsidi bahan bakar 2014. .

7 Iran Merencanakan mengganti harga energi subsidi dengan sasaran membantu

golongan yang mempunyai pendatan rendah selama perioda 2010-2015. Mereformasi harga produk minyak dengan harga pasar.

8 Malaysia Pada Juli 2010, mengumumkan mereduksi subsidi untuk gasoline, diesel dan LPG sebgai langkah pertama dari program penghapusan subsidi.

9 Mexico Subsidi untuk gasoline dan diesel diharapkan tidak ada lagi pada akhir 2010, dan perbedaan harga LPG diharapkan ditutup pada 2012.

10 Nigeria Merencanakan untuk menghapus subsidi pada produk minyak bumi pada

Desember 2010 atau paling lambat akhir 2011

11 Pakistan Merencanakan menhapus subsidi listrik dan mengimplementasikan kenaikan tariff sekitar 20% pada 2010.

12 Rusia Harga gas alam untuk pengguna industri terus menerus dinaikkan sampai level internasional sampai 2014. Harga jual listrik dijadwalkan untuk liberalisasi pada 2011.

13 South Africa Merencanakan untuk menaikkan tariff listrik sekitar 25% per tahun dari 2010-2013.

14 UAE Memulai mereduksi subsidi gasoline pada April 2010 dan merencanakan

untuk mendekatiharga pasar internasional.

15 Ukraine Menaikkan harga gas untuk rumah tangga dan pembangkit listrik sampai 50% pada Agustus 2010 dan merencanakan menaikkan lagi 50% mulai April 2011.

Tabel 1. Contoh negara-negara yang merencanakan penghapusan subsidi

ditimbulkan oleh pencemaran udara tersebut seperti gangguan pernapasan, dan lain-lain, yang berkibat pada meningkatnya biaya pengobatan.

6. KESIMPULAN

Subsidi di sektor energi atau bahan bakar fosil sangat besar, baik di negara maju maupun di negara berkembang.

(9)

Topik Utama

Salah satu alasan untuk pengurangan subsidi

BBM adalah meningkatkan penggunaan sumber energi dalam negeri seperti energi terbarukan dan penghematan BBM fossil.

Tingkat pencemaran emisi gas rumah kaca (GRK) akan berkurang disetiap sektor yang sebelumnya menggunakan BBM bersubsidi karena penggunaan BBM fosil berkurang akibat penghapusan subsidi. Sedangkan untuk Negara maju penghapusan subsidi dapat meningkatkan pemanfaatan energi bersih atau karbon rendah untuk masa depan.

7.

DAFTAR PUSTAKA

Bacon, R., Ley, E and Kojima, M., (2010), Subsidies in the Energy Sector: An Overview, Background Paper for the World Bank Group Energy Sector Strategy. Burniaux, J.M., Chateau, J., Dellink, R., Duval,

R., and Jamet, S., (2009), The Economics of Climate Change Mitigation: How to Build the Necessary Global Action in a Cost-Effective Manner, OECD Economics Department Working Paper. No. 701 --- (2011), GoLive Indonesia, Discussion on Economic Integration in Indonesia, http:// goliveindonesia.wordpress.com/2011/09/ 21/fuel-subsidy-whether-when-or-how-the-government-will-remove-it/

Halle, M., Phase out fossil-fuel subsidies, The Broker issue 22 October/November 2010 --- IEA World Energy Outlook 2010;

Koplow, D., (2010), G20 Fossil-Fuel Subsidy Phase Out: A review of current gaps and needed changes to achieve success, Earth Track, Inc., and Oil Change International Matthews, R., Solutions Phase Out Fossil Fuel

Subsidies, http://www.ecobuddhism.org/ solutions/game_changers_/poffs

Ministry of Finance, (2009), Economic and Fiscal Policy strategies for Climate Change Mitigations in Indonesia, Paper written in the context of the Australia Indonesia Partnership

Mourougane, A., (2010), Phasing Out Energy Subsidies in Indonesia, OECD Economics Department Working Papers, No 808 --- United Nations Environment Programme,

(2008), Reforming Energy Subsidies, Opportunities to Contribute to the Climate Change Agenda, United Nations Environment Programme, Division of Technology, Industry and Economics --- (2010), Analysis of The Scope of Energy

Subsidies And Suggestions For The G-20 Initiative, Prepared for submission to the G-20 Summit Meeting Toronto (Canada), IEA, OPEC, OECD, World Bank Joint Report --- (2010), The Scope of Fossil-Fuel

Subsidies In 2009 and A Roadmap for Phasing Out Fossil-Fuel Subsidies, Prepared for the G-20 Summit, Seoul (Republic of Korea), An IEA, OECD and World Bank Joint Report

--- World Energy Outlook 2011, http:// www.iea.org/weo/