2.1 Tinjauan Teori 2.1.1 Ketahanan Pangan
Ketahanan pangan merupakan hal yang sangat penting dan strategis untuk dicapai karena menyangkut kepentingan orang banyak. Selain itu, pencapaian ketahanan pangan juga terkait dengan salah satu tujuan bangsa Indonesia yang tercantum dalam alinea keempat UUD 1945 yaitu mencapai kesejahteraan umum. Oleh karena itu, pemahaman yang baik tentang konsep ketahanan pangan sangat diperlukan khususnya bagi para pengambil kebijakan.
Ketahanan pangan merupakan fenomena yang cukup kompleks karena mencakup banyak aspek sehingga setiap orang mencoba untuk menterjemahkan sesuai dengan tujuan dan ketersediaan data (Rindayati, 2009). Definisi ketahanan pangan berubah dari suatu period ke periode berikutnya (Saliem et al., 2005). Dimulai pada tahun 1970-an, ketahanan pangan menjadi isu internasional karena adanya krisi pangan global. Pada awalnya ketahanan pangan didefinisikan sebagai kondisi ketersediaan pangan baik di tingkat internasional maupun nasional yang terfokus kepada padi-padian. Hal ini menyebabkan kebijakan ketahanan pangan pada era Orde Baru terpaku kepada pendekatan penyediaan pangan yang dikenal dengan Food Availibility Approach (FAA) (Rindayati, 2009). Pendekatan ini belum memasukkan unsur distribusi dan aspek akses pangan. Asumsi yang mendasari pendekatan ini adalah bahwa jika persediaan pangan terpenuhi maka para pedagang dapat menyalurkan pangan secara merata dan efisien sehingga harga pangan akan stabil dan dapat terjangkau oleh seluruh lapisan masyarakat.
Namun yang terjadi adalah, meski persediaan pangan cukup namun sebagian masyarakat masih menderita kelaparan karena tidak memiliki akses terhadap pangan. Hal ini menyebabkan pendekatan ketersediaan gagal dalam mencapai ketahanan pangan yang berkelanjutan. Selanjutnya konsep ketahanan pangan berkembang lebih luas lagi.
Pada tahun 1980-an ketahanan pangan beralih dari konsep ketersediaan pangan kepada konsep akses pangan di tingkat rumah tangga dan individu.
pangan sebagai kondisi dimana setiap orang pada setiap saat memiliki akses secara fisik dan ekonomi terhadap pangan yang cukup untuk memenuhi kebutuhan pangan agar dapat hidup produktif dan sehat. Analisis ketahanan pangan rumah tangga harus memperhatikan unsur kecukupan, akses, keterjaminan dan waktu (Maxwell dan Frankenberger, 1992)
World Food Summit yang dilaksanakan pada tahun 1996 memberikan syarat
tersendiri dalam ketahanan pangan. Ketahanan pangan tercapai bila semua orang secara terus-menerus, baik secara fisik, sosial, dan ekonomi mempunyai akses untuk pangan yang memadai/cukup, bergizi dan aman, yang memenuhi kebutuhan pangan mereka dan pilihan makanan untuk hidup secara aktif dan sehat (DKP, 2009). Ini menjelaskan bahwa ketahanan pangan merupakan hal yang menyangkut orang banyak dan harus dipenuhi dalam periode waktu yang kontinu.
Ketahanan pangan merupakan cerminan ketersediaan pangan yang cukup, bergizi, dan merata yang mampu diakses setiap individu sehingga penyerapannya dapat dilakukan secara maksimal demi pencapaian hidup yang sehat dan produktif. Tirtosudiro dalam Bulog mendefinisikan ketahanan pangan nasional sebagai kemampuan negara untuk menghasilkan jumlah bahan pangan yang memadai bagi seluruh konsumen dengan harga yang terjangkau (Bulog, 1997).
Ketahanan pangan didefinisikan oleh Food Agriculture Organization (FAO) sebagai hak yang dimiliki oleh setiap orang untuk memiliki akses yang cukup untuk kebutuhan nutrisinya agar dapat hidup sehat dengan tiga dimensi yaitu : akses, ketersediaan dan stabilitas (FAO, 1996). Ketahanan pangan terjadi manakala terdapat keseimbangan antara akses pangan nasional dan ketersediaan pangan pada tingkat harga yang terjangkau (FAO, 1996). Suatu negara dikatakan memiliki ketahanan pangan yang baik jika antara permintaan dan penawaran makanan cukup untuk memenuhi kebutuhan kalori nasional secara stabil dan berkelanjutan.
Arifin (2005) mengatakan bahwa aspek distribusi pangan mulai dari sentra produksi di pedesaan sampai pada konsumen di perkotaan dan di pedesaan juga tidak kalah pentingnya dalam upaya memperkuat strategi ketahanan pangan. Demikian pula Kahar (2008) yang mendefinisikan ketahanan pangan sebagai keadaan dimana setiap orang memiliki akses secara fisik dan ekonomi terhadap
pangan yang cukup agar hidup sehat dan produktif. Berbagai konsep ketahanan pangan ini menjelaskan bahwa pencapaian ketahanan pangan tidak hanya dilakukan dengan memerhatikan ketersediaan pangan saja, tetapi juga faktor-faktor lainnya, seperti harga pangan yang terjangkau dan distribusi pangan yang merata, sebagai cara untuk mendapatkan komoditi pangan tersebut.
Konsep ketahanan pangan menegaskan bahwa ketahanan pangan merupakan suatu sistem yang tersusun atas berbagai faktor. Kasryno dalam Bulog (1997) menyatakan bahwa sedikitnya ada empat aspek penting yang perlu diperhatikan demi pencapaian ketahanan pangan:
1. ketersediaan pasokan 2. pendistribusian pangan
3. aksebilitas masyarakat luas (daya beli) 4. pilihan ragam komoditas oleh rumah tangga
Hal ini sesuai dengan pendapat Arifin (2005) yang menyatakan bahwa ketahanan pangan merupakan satu kesatuan utuh atas dimensi ketersediaan pangan, aksebilitas pangan, dan stabilitas harga pangan.
2.1.2 Kerawanan Pangan
Ketahanan pangan memiliki kaitan dengan kerawanan pangan. Kerawanan pangan merupakan suatu kondisi ketidakcukupan pangan yang dialami oleh suatu daerah, masyarakat atau rumah tangga pada waktu tertentu untuk memenuhi standar kebutuhan fisiologis bagi pertumbuhan dan kesehatan masyarakat (Ariningsih dan Rahman, 2008). Oleh karena itu membahas ketahanan pangan dan juga kerawanan pangan pada dasarnya adalah membahas hal-hal yang menyebabkan terpenuhi atau tidaknya kebutuhan pangan.
Ketersediaan pangan yang cukup baik secara nasional maupun regional tidak menjamin ketahanan pangan. Hal ini terlihat dari adanya 64 kabupaten di Indonesia yang surplus pangan namun terindikasi rawan pangan (DKP, 2009). Walaupun pangan tersedia di dalam suatu daerah, namun jika tidak dapat diakses oleh masyarakat maka kinerja ketahanan pangannya rendah. Aksesibilitas tersebut menggambarkan aspek pemarataan dan keterjangkauan. Menurut PP No. 68/2002, pemerataan mengandung makna adanya distribusi pangan ke seluruh wilayah sampai tingkat rumah tangga, sedangkan keterjangkauan adalah keadaan dimana
rumah tangga secara berkelanjutan mampu mengakses pangan sesuai dengan kebutuhan untuk hidup yang sehat dan produktif.
Siregar (2009) menganalisis tentang kerawanan pangan dan penanggulangannya di Indonesia. Kerawanan pangan bukan hanya persoalan ketersediaan pangan semata. Hal ini terlihat dari jumlah ketersediaan energi dan protein secara nasional sudah melebihi tingkat yang direkomendasikan, namun masih terdapat adanya masalah gizi buruk dan busung lapar. Akses pangan merupakan satu hal yang sama pentingnya dengan ketersediaan bahan pangan itu sendiri. Salah satu elemen dalam akses pangan adalah distribusi yang terlihat dari sarana dan prasarana transportasi yang diperlukan, pergudangan, pasar, dan yang paling penting adalah daya beli masyarakat. Selain itu perlu juga didorong diversifikasi pangan mengingat adanya stagnasi dalam produksi beras dan penurunan yield usaha tani.
Kerawanan pangan terdiri dari kerawanan pangan kronis dan transien (DKP, 2009). Kerawanan pangan kronis adalah ketidakmampuan memenuhi kebutuhan pangan yang terjadi dalam jangka panjang. Adapun kerawanan pangan kronis adalah ketidakmampuan pemenuhan kebutuhan pangan yang bersifat sementara, misalnya bencana alam, fluktuasi curah hujan,puso, perubahan iklim, dan deforestasi hutan.
Adanya kegagalan pasar dalam menciptakan ketahanan pangan merupakan salah satu sebab mengapa pemerintah harus turun tangan dalam mengatasi persoalan kerawanan pangan (Simatupang dan Fleming, 2000; Rindayati, 2009). Hal ini dilakukan agar kesejahteraan masyarakat dapat terpenuhi sesuai dengan amanat Undang Undang. Kegagalan pasar yang dapat menyebabkan kerawanan pangan dapat diuraikan sebagai berikut (Simatupang dan Fleming, 2000):
1. Kegagalan pasar dalam produksi pangan
Adanya kegagalan pasar dalam memproduksi makanan disebabkan oleh kurang optimalnya investasi yang dapat meningkatkan panen tanaman pangan, degradasi lingkungan area tanam, dan harga komoditas pangan yang tidak menentu.
Beberapa hal yang menyebabkan kegagalan pasar dalam pemasaran makanan yaitu : kurang optimalnya infrastuktur, kegiatan pengelolaan pasca panen yang kurang sempurna dan kurangnya penggunaan kekuatan pasar.
3. Kegagalan pasar dalam mengelola makanan
Kegagalan pasar dalam mengelola makanan disebabkan antara lain oleh terbatasnya akses teknologi dan pelatihan dalam mengelola makanan. 4. Kegagalan pasar dalam mengkonsumsi makanan
Kegagalan pasar dalam mengkonsumsi makanan akan menyebabkan status nutrisi yang kurang
2.1.3 Ketahanan Pangan Regional dan Rumah Tangga
Era desentralisasi sudah dimulai sejak tahun 1999 dengan adanya Undang Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang otonomi daerah yang selanjutnya disempurnakan dengan Undang Undang No. 32 tahun 2004. Adanya perubahan kebijakan dari sentralistik menjadi desentralistik ini menjadi harapan baru untuk mengubah kondisi sosial ekonomi dan politik masyarakat ke arah yang lebih baik.
Pelaksanaan desentralisasi diharapkan dapat meningkatkan kinerja ketahanan pangan di daerah baik dalam tingkat wilayah maupun rumah tangga sesuai dengan amanat Undang Undang nomor 7 tahun 1996 tentang pangan. Hal ini menjadi penting karena dengan ketahanan pangan yang kuat maka pembangunan sumber daya manusia yang berkualitas akan dapat tercapai sehingga akan mempermudah pencapaian tujuan pembangunan nasional
Studi Ilham (2006) memperlihatkan bahwa PDRB per kapita merupakan suatu indikator kesejahteraan wilayah misalnya kabupaten/kota. Semakin tinggi PDRB per kapita suatu wilayah mengindikasikan semakin meningkat kesejahteraan penduduknya. Namun menurut Soehardjo et al. (1986), PDRB hendaknya jangan digunakan sebagai satu-satunya ukuran pembangunan suatu wilayah, karena ia tidak selalu menunjukkan kualitas hidup rakyat yang bertempat tinggal di situ. Status gizi merupakan suatu komponen kualitas hidup sehingga merupakan indeks pembangunan sosial yang penting.
Ilham (2006) dalam analisisnya menunjukkan bahwa semakin tinggi PDRB per kapita maka pangsa pengeluaran pangan cenderung makin menurun. Namun, jika dicermati kondisi tiap propinsi, studi Ilham (2006) menemukan adanya hubungan yang sedikit anomali antara pangsa pengeluaran pangan dengan PDRB per kapita. Ada beberapa provinsi yang PDRB per kapitanya relatif rendah, memiliki pangsa pengeluaran yang juga relatif rendah. Sebaliknya ada provinsi yang memiliki PDRB per kapita yang lebih tinggi, tetapi pangsa pengeluaran pangan penduduknya masih relatif tinggi. Anomali tersebut membuktikan bahwa bukan hanya PDRB per kapita yang menentukan ketahanan pangan atau tingkat kesejahteraan penduduk suatu daerah. Ketersediaan pangan, pengetahuan gizi dan pola konsumsi juga menentukan ketahanan pangan di suatu daerah. Tingginya PDRB per kapita belum menjamin bahwa penduduk di daerah itu memiliki pendapatan riil yang tinggi. Hal ini sangat mungkin terjadi karena PDRB yang tinggi di suatu daerah dinikmati oleh penduduk di luar daerah tersebut. Namun demikian, dari hasil analisis sebelumnya pangsa pengeluaran pangan untuk Indonesia masih relevan untuk digunakan sebagai indikator ketahanan pangan atau tingkat kesejahteraan penduduk baik di tingkat rumah tangga maupun di tingkat provinsi.
Hishamunda dan Ridler (2006) mengungkapkan bahwa diantara banyaknya faktor-faktor regional, ketahanan pangan memiliki dua komponen utama yaitu akses dan ketersediaan. Penelitian ini menganalisis peranan sektor pertanian swasta dalam peningkatan ketahanan pangan. Apabila dilihat dari sisi akses terhadap pangan, perkembangan pertanian akan menyebabkan penciptaan lapangan kerja. Hal ini mendorong rakyat miskin dapat memenuhi kebutuhan pangannya. Perkembangan sektor pertanian juga menyebabkan ketersediaan pangan meningkat yang akan digunakan baik untuk kepentingan dalam negeri sendiri maupun ekspor.
Ketahanan pangan regional tidak menjamin adanya ketahanan pangan di tingkat rumah tangga atau individu (Simatupang dan Fleming, 2000; Saliem et al., 2001). Studi Saliem et al. (2001) menunjukkan bahwa meskipun daerah (dalam hal ini provinsi) telah mencapai ketahahanan pangan di tingkat regional, namun masih ditemukan adanya rumah tangga yang terindikasi rawan pangan.
Sebaliknya, ketahanan pangan yang baik di tingkat rumah tangga atau individu akan menjamin ketahanan pangan tingkat regional atau nasional. Simatupang dan Fleming (2000) menguraikan bahwa analisis ketahanan pangan memiliki tiga tingkatan sistem yang hierarki yaitu : nasional/regional, rumah tangga dan individu dimana ketahanan pangan nasional dan regional merupakan syarat keharusan (necessary condition) bagi ketahanan pangan masyarakat, rumah tangga dan individu. Sedangkan ketahanan pangan individu merupakan syarat kecukupan (sufficiency condition) bagi ketahanan pangan nasional.
Gambar 4 menunjukkan bahwa terdapat banyak elemen dan indikator dalam penentuan ketahanan pangan. Dimulai dari level nasional yang memperkuat ketersediaan pangan (food availability), stabilitas (stability) dan akses untuk pangan (access to food). Adanya ketiga faktor tersebut akan dapat mewujudkan ketahanan pangan rumah tangga sehingga dapat memenuhi kebutuhan kalori dan protein yang pada gilirannya akan menigkatkan penyerapan makanan yang terlihat dari kondisi kesehatan masyarakat. Indikator outcome ketahanan pangan yang direkomendasikan FAO mencakup umur harapan hidup, prevalensi anak kurang gizi, gizi buruk,dan angka kematian bayi.
Sumber : FAO, 2010
Menurut Soehardjo et al. (1986), ketahanan pangan rumah tangga dicerminkan oleh beberapa indikator, antara lain: (1) tingkat kerusakan tanaman, ternak dan perikanan, (2) penurunan produksi pangan, (3) tingkat ketersediaan pangan di rumah tangga, (4) proporsi pengeluaran pangan terhadap pengeluaran total, (5) fluktuasi harga pangan utama yang umum dikonsumsi rumah tangga, (6) perubahan kehidupan sosial, seperti migrasi, menjual/menggadaikan asset, (7) keadaan konsumsi pangan berupa kebiasaan makan, kuantitas dan kualitas pangan, dan (8) status gizi.
Determinan yang paling menentukan ketahanan pangan di tingkat nasional, regional dan lokal dapat dilihat dari faktor produksi, permintaan, persediaan dan perdagangan pangan. Sementara determinan ketahanan pangan rumah tangga adalah akses terhadap pangan,ketersediaan pangan dan resiko yang terkait dengan akses serta ketersediaan pangan tersebut (Saliem et al. 2005 ; Dewan Ketahanan Pangan, 2005).
Banyak indikator yang digunakan para ahli untuk mendeteksi apakah suatu rumah tangga sudah memiliki ketahanan pangan sesuai dengan yang diharapkan. Seperti telah diuraikan sebelumnya, salah satu indikator ketahanan pangan di tingkat rumah tangga yang dikemukakan Soehardjo et al. (1986) adalah pangsa pengeluaran pangan terhadap pengeluaran total. Hal yang sama dikemukakan Azwar (2004) bahwa tingkat ketahanan pangan rumah tangga dapat diindikasikan dari proporsi antara pengeluaran pangan dan bukan pangan. Makin tinggi pangsa pengeluaran pangan maka ketahanan pangan semakin menurun.
Penggunaan pangsa pengeluaran dalam menetukan ketahanan pangan rumah tangga juga digunakan oleh Jonsson et al. dalam Maxwell et al. (2000) dengan menggunakan klasifikasi silang antara jumlah ketercukupan kalori dan pangsa pengeluaran makanan. Kedua indikator ini dinilai sederhana namun mampu merepresentasikan tingkat ketahanan pangan rumah tangga.
Sebuah generalisasi penting yang mengkaitkan antara pangsa pengeluaran pangan dan pendapatan adalah bahwa bagian pendapatan yang digunakan untuk belanja makanan cenderung menurun jika pendapatannya meningkat. Hal ini pertama kali dikemukakan oleh seorang ekonom yaitu Engle (1821-1896) pada abad kesembilan belas yang dikenal dengan hukum Engle (Nicholson, 1995;
2002). Kondisi tersebut disebabkan makanan merupakan bahan kebutuhan pokok yang meningkat lebih lambat dibandingkan pendapatan.
Hukum Engle merupakan penemuan empiris yang begitu konsisten sehingga para ekonom menyarankan agar proporsi pendapatan untuk makanan digunakan sebagai indikator kemiskinan. Menurut Deaton dan Muellbauer (1980a), pangsa pengeluaran pangan terhadap pengeluaran total dapat dijadikan indikator tidak langsung terhadap kesejahteraan. Hubungan antara pengeluaran total dengan kebutuhan pokok (misalnya makanan) terlihat dalam Kurva Engle pada Gambar 5. Kurva Engle yang diturunkan dari kurva kepuasan yang sama dari individu menunjukkan bahwa pada kebutuhan pokok, pangsa pengeluaran untuk barang tersebut akan menurun sementara pendapatan meningkat.
Jumlah X
Pengeluaran total Sumber : Nicholson, 1995
Gambar 5 Kurva Engle untuk kebutuhan pokok.
2.1.4 Kemiskinan dan Ketahanan Pangan
Pengertian kemiskinan dapat dilihat dari berbagai segi. Sen (1981) mendefinisikan kemiskinan melalui pendekatan kapabilitas (capability approach). Konsep kemampuan menunjukkan adanya kebebasan seseorang untuk meningkatkan kesejahteraannya. Seseorang disebut miskin jika dia tidak memiliki kapabilitas dan peluangnya terbatas untuk meningkatkan kesejahteraannya.
Todaro (2000) menguraikan kemiskinan dikaitkan dengan tingkat pendapatan dan kebutuhan pokok minimum yang memungkinkan untuk hidup layak. Bila pendapatan tidak dapat memenuhi kebutuhan hidup minimum maka
X1
X2
X3
orang tersebut dapat dikatakan miskin. Jadi tingkat pendapatan minimum merupakan batas antara keadaan miskin dan tidak miskin.
BPS menentukan penduduk miskin berdasarkan pengeluaran atas kebutuhan pokok, yang terdiri dari bahan makanan maupun non makanan yang dianggap ‘dasar’ dan diperlukan selama jangka waktu tertentu agar dapat hidup secara layak. Dengan cara ini, maka kemiskinan diukur sebagai tingkat konsumsi per kapita di bawah suatu standar tertentu yang disebut sebagai garis kemiskinan. Mereka yang berada di bawah garis kemiskinan tersebut dikategorikan sebagai miskin. Garis kemiskinan dihitung dengan cara menjumlahkan (1) biaya untuk memperoleh makanan dengan kandungan 2.100 kkalori per kapita per hari, dan (2) biaya untuk memperoleh bahan non makanan yang dianggap dasar, seperti pakaian, perumahan, kesehatan, transportasi dan pendidikan.
Kemiskinan memiliki kaitan yang erat dengan pemenuhan kebutuhan pangan (Sudiman, 2008). Kemiskinan dapat mengakibatkan kelaparan yang selanjutnya berdampak pada gizi kurang, bahkan kematian. Sebaliknya penderita gizi kurang produktifitasnya rendah, kehilangan kesempatan bersekolah, kehilangan sumberdaya karena biaya kesehatan yang tinggi, berisiko kelaparan dan selanjutnya miskin. Kemiskinan dinilai dan diyakini berperan sangat penting, mendasar, dan timbal balik di antara berbagai faktor penyebab masalah gizi kurang. Masalah gizi kurang akan menghambat pertumbuhan ekonomi yang pada gilirannya mempercepat pemiskinan. Eratnya hubungan antara kemiskinan dan gizi kurang, mengakibatkan banyak orang sering mengartikan bahwa penanggulangan masalah gizi kurang baru dapat dilaksanakan bila keadaan ekonomi sudah baik. Memang diperlukan tingkat pendapatan tertentu untuk dapat memenuhi kebutuhan gizi yang seimbang. Sebaliknya tidak jarang ditemukan gizi kurang pada masyarakat yang tingkat ekonominya sudah baik atau mapan. Bukti empirik menunjukkan dengan mencegah dan menanggulangi masalah gizi kurang tidak harus menunggu penanggulangan masalah kemiskinan selesai.
Mengingat pentingnya pemenuhan kebutuhan minimum bagi rakyat miskin sebagai salah satu langkah peningkatan ketahanan pangan, maka sejak tahun 2002 pemerintah melakukan kebijakan Beras Untuk Keluarga Miskin (RASKIN). Kebijakan RASKIN ini dianggap sebagai subsidi pangan terarah atau
Garis anggaran sebelum ada bantuan pangan A Y* Y**
income transfer kepada keluarga miskin dalam bentuk beras. Alasan
dilaksakannya program ini adalah masih banyaknya masyarakat miskin yang masih kesulitan untuk memenuhi kebutuhan minimumnya yaitu makanan pokok. Orientasi RASKIN adalah lebih kepada bantuan kesejahteraan sosial bagi keluarga miskin. Meski demikian dengan dilaksanakannya program tersebut bukan berarti masalah ketahanan pangan telah selesai.
Stiglitz (1999) menyatakan bahwa bantuan pangan (food aid) dapat dilihat dari dua efek yaitu efek pendapatan dan efek substitusi. Kedua efek ini akan terjadi berdasarkan program bantuan pangan yang dipilih oleh pemerintah. Jika pemerintah melaksanakan program bantuan pangan dengan pemberian pangan secara gratis, maka akan terjadi efek pendapatan tanpa adanya efek substitusi seperti dalam Gambar 6. Hal ini identik dengan memberikan pendapatan tambahan kepada masyarakat. Pemberian bantuan pangan gratis kepada masyarakat akan menggeser garis anggaran tanpa adanya perubahan slope. Hal ini disebabkan karena dengan adanya pemberian makanan gratis tidak akan merubah rasio harga, sehingga slope pada garis anggaran tetap. Kondisi ini terlihat dari pergesesan dari titik A berubah ke titik B pada Gambar 6.
Sumber : Stiglitz, 2000
Gambar 6 Efek bantuan pangan berupa pemberian makanan gratis.
Pada Gambar 6 terlihat dengan adanya pemberian makanan gratis, maka seolah-olah masyarakat mendapatkan tambahan pendapatan yang akan
B Kurva Indiferen Garis anggaran setelah ada bantuan pangan Konsumsi pangan Konsumsi Non Pangan X* X**
Y* Y**
menyebabkan kuantitas setiap barang yang dibeli akan meningkat dengan asumsi harhga-harga tidak berubah. Garis anggaran akan bergeser ke kanan sehingga akan meningkatkan utilitas.
Ketika pemerintah melaksanakan program subsidi pangan dengan membayar sebagian harga pangan sehingga harga pangan menjadi lebih murah, maka akan mengakibatkan terjadinya perubahan slope. Hal ini disebabkan terjadinya perubahan rasio harga. Sebagai contoh kebijakan pemberian beras dengan harga murah kepada masyarakat miskin atau RASKIN. Pendapatan yang terbatas membuat masyarakat yang mendapatkan RASKIN dapat mengkonsumsi beras lebih banyak dibandingkan sebelumnya. Hal ini dapat terlihat dari Gambar 7 berikut ini.
Sumber : Stiglitz, 2000
Gambar 7 Efek bantuan pangan berupa subsidi.
Melalui subsidi terhadap harga bahan pangan, pemerintah akan membayar sebagian harga pangan sehingga akan terjadi efek substitusi. Masyarakat akan mendapatkan harga pangan yang lebih murah, sehingga konsumsi pangannya bisa lebih banyak dibandingkan sebelumnya. Efek pendapatan dan efek substitusi terjadi pada kondisi ini.
Jika dibandingkan antara efek pendapatan dan efek substitusi, maka bantuan pangan yang hanya menimbulkan efek substitusi tidak efisien (Stiglitz, 2000). Hal ini disebabkan bantuan pangan yang hanya manghasilkan efek
Garis anggaran sebelum subsidi pangan pangan Kurva Indiferen Garis anggaran setelah subsidi pangan Konsumsi pangan Konsumsi non pangan X* X**
substitusi hanya akan merubah slope budget constraint sehingga hanya jumlah makanan saja yang lebih banyak dikonsumsi. Sebaliknya, pada bantuan pangan yang menimbulkan efek pendapatan akan menggeser budget constraint tanpa merubah slope, sehingga tidak hanya jumlah makanan yang dikonsumsi yang lebih banyak namun juga barang-barang lainnya akan dikonsumsi lebih banyak.
2.2 Penelitian Terdahulu
Saliem et al. (2001) meneliti ketahanan pangan tingkat rumah tangga dan regional. Hasil penelitian tersebut menyatakan bahwa ketahanan pangan di wilayah perkotaan ternyata lebih tinggi dibandingkan pedesaan. Ironisnya rumah tangga rawan pangan paling banyak terdapat pada rumah tangga dengan mata pencarian di sektor pertanian sebagai penghasil bahan pangan. Selain lapangan usaha dan status tempat tinggal di pedesaan atau perkotaan, tingkat pendapatan dan jumlah anggota rumah tangga juga berpengaruh secara nyata terhadap ketahanan pangan rumah tangga.
Hardono dan Kariyasa (2006) mengkaji tentang ketahanan pangan dan pembangunan masyarakat dalam kerangka desentralisasi. Hasil yang diperoleh menunjukkan bahwa setelah desentralisasi, ketersediaan pangan menunjukkan kinerja yang lebih baik yang terlihat dari indikasi Import Dependency Ratio (IDR) pangan yang lebih kecil, namun ternyata masih terdapat permasalahanan kerawanan pangan. Hal ini menunjukkan bahwa permasalahan rawan pangan bukan karena masalah ketersediaan tetapi terkait dengan masalah distribusi, aksesbilitas dan daya beli masyarakat.
Ilham (2006) melakukan analisis tentang efektifitas kebijakan harga pangan terhadap ketahanan pangan dan dampaknya pada stabilitas ekonomi makro. Ukuran ketahanan pangan yang digunakan adalah tingkat ketersediaan dan konsumsi energi dan protein. Model hubungan antara pangsa pengeluaran dengan konsumsi energi dan konsumsi protein setiap penduduk dibangun dalam penelitian ini.
Hasil studi Ilham (2006) menunjukkan adanya hubungan antara pangsa pengeluaran dan konsumsi. Fungsi yang diperoleh berupa hyperbola dengan elastisitas negatif. Tanda elastisitas yang negatif menunjukkan bahwa hubungan
antara kedua variabel yaitu pangsa pengeluaran pangan berlawanan arah dengan konsumsi energi dan konsumsi protein setiap penduduk. Hal ini menunjukkan bahwa pangsa pengeluaran pangan layak dijadikan indikator ketahanan pangan karena mempunyai hubungan yang erat dengan indikator ketahanan pangan. Penelitian Ilham (2006) juga menunjukkan bahwa pada jangka pendek maupun jangka panjang kebijakan harga pangan dan PDB ternyata berpengaruh terhadap ketersediaan energi di tingkat nasional. Namun di sisi lain, ketersediaan pangan di tingkat nasional tidak menjamin ketahanan pangan rumah tangga.
Tiawon et al. (2008) menganalisis kajian pola konsumsi pangan di Kalimantan Tengah dalam upaya peningkatan ketahanan pangan. Hasil yang diperoleh menunjukkan bahwa ketersediaan pangan utama pada umumnya lebih besar dibandingkan konsumsi pangan, berimplikasi adanya campur tangan pemerintah dalam hal menjaga stabilitas pengadaan pangan. Ditinjau dari keterjangkauan pangan menunjukkan rumah tangga pedesaan strata pendapatan rendah dan sedang pada umumnya memiliki keterjangkauan lebih rendah dibanding perkotaan, berimplikasi adanya kesenjangan antara perkotaan dan pedesaan dalam mengakses pangan sekaligus menunjukkan bahwa di pedesaan stabilitas harga dan pengadaan pangan relatif kurang dibanding kan perkotaan. Hasil perhitungan nilai elastisitas harga, menunjukkan bahwa pada umumnya nilai elastisitas harga semua pangan utama pada strata pendapatan rendah di pedesaan lebih besar dibandingkan di perkotaan, berimplikasi bahwa pangan utama di daerah pedesaan pada strata tersebut lebih peka terhadap perubahan harga.
Bogale dan Shimelis (2009) meneliti tentang determinan kerawanan pangan di pedesaan Dire Dawa di selatan Ethiopia. Melalui model binary logit diperoleh hasil bahwa jumlah anggota rumah tangga, pendapatan per tahun, jumlah pinjaman yang diterima, akses irigasi, umur kepala rumah tangga, ukuran pertanian, dan jumlah ternak yang dimiliki mempunyai efek yang nyata terhadap kerawanan pangan.
Rindayati (2009) meneliti dampak desentralisasi fiskal terhadap kemiskinan dan ketahanan pangan di wilayah Provinsi Jawa Barat. Hasil analisis yang diperoleh adalah pada masa desentralisasi fiskal terdapat penurunan kinerja ketahanan pangan. Hal ini terlihat dari adanya penurunan rata-rata konsumsi
energi dan protein serta terjadi peningkatan jumlah penduduk rawan pangan dan angka penderita gizi buruk meskipun secara makro regional produksi gabah meningkat yang menunjukkan kondisi ketersediaan pangan yang surplus. Hasil analisis ini sejalan dengan temuan Hardono dan Kariyasa (2006) yang menunjukkan bahwa ketersediaan tidak menjamin ketahanan pangan jika tidak diikuti dengan distribusi, aksesibilitas dan daya beli masyarakat yang cukup bak.
Demeke dan Zeller (2010) meneliti tentang pengaruh kondisi sosial ekonomi terhadap ketahanan pangan di pedesaan di Ethiopia dengan menggunakan data panel rumah tangga. Dalam penelitian ini dilakukan penghitungan indeks ketahanan pangan rumah tangga dan pengkategorian rumah tangga berdasarkan tiga kategori yaitu : tahan pangan, rentan pangan dan rawan pangan. Hasil yang diperoleh menunjukkan bahwa ketahanan pangan rumah tangga dipengaruhi oleh tingkat pendidikan, gender kepala rumah tangga (laki-laki/perempuan), umur kepala rumah tangga, jumlah anggota rumah tangga, jumlah anggota rumah tangga yang bekerja dalam rumah tangga, tabungan, pinjaman, income dari pertanian dan jumlah ternak yang dimiliki.
Abebaw et al. (2010) meneliti tentang Food Security Program (FSP) terhadap calorie intake rumah tangga di Ethiopia. Hasil yang diperoleh menunjukkan bahwa FSP secara nyata berpengaruh positif terhadap peningkatan
calorie intake rumah tangga di Ethiopia. Namun penelitian ini juga menunjukkan
adanya pengaruh FSP yang berbeda terhadap rumah tangga tergantung dari jumlah anggota rumah tangga, kepemilikan lahan dan gender kepala rumah tangga.
Penelitian ini mengacu kepada penelitian Bogale dan Shimelis (2009), Demeke dan Zeller (2010) dalam menentukan ketahanan pangan regional dan rumah tangga di Provinsi Jawa Timur. Adapun perbedaannya adalah terletak pada metode yang digunakan dalam analisis. Bogale dan Shimelis (2009) menggunakan
binary logit, Demeke dan Zeller (2010) menggunakan data panel dengan instrument variable serta multinomial logit. Penelitian ini menggunakan regresi
data panel untuk menganalisis determinan ketahanan pangan regional dan regresi logistik ordinal untuk menganalisis determinan ketahanan pangan rumah tangga.
2.3 Kerangka Pemikiran dan Hipotesis
Provinsi Jawa Timur sebagai provinsi dengan jumlah penduduk terbesar kedua di Indonesia dengan kontribusi PDRB terbesar kedua setelah DKI Jakarta dan penyumbang lumbung padi nasional kedua masih memiliki masalah dalam hal ketahanan pangan. Hal ini terlihat dari Peta Ketahanan dan Kerawanan Pangan yang diluncurkan oleh DKP bahwa terdapat lima kabupaten di Jawa Timur yang masih rawan pangan. Hal ini menarik untuk diteliti agar diperoleh informasi apa saja determinan yang mempengaruhi ketahanan pangan di tingkat regional dan rumah tangga di Jawa Timur.
Berdasarkan teori terdahulu telah disebutkan bahwa pangsa pengeluaran untuk makanan memiliki hubungan dengan ketahanan pangan. Oleh sebab itu pada awal analisis akan dilakukan klasifikasi status ketahanan pangan hubungan antara pangsa pengeluaran makanan dengan ketahanan pangan yang dihitung dari konsumsi kalori dan protein. Selanjutnya akan dilakukan klasifikasi rumah tangga yang rawan pangan, rentan pangan, kurang pangan dan tahan pangan. Hal ini dilakukan karena ketahanan pangan regional tidak menjamin adanya ketahanan pangan rumah tangga. Pada tahap berikutnya dilakukan analisis determinan ketahanan pangan regional dan rumah tangga. Determinan ketahanan pangan ketahanan pangan regional dianalisis dengan regresi data panel, sedangkan ketahanan pangan rumah tangga dianalisis dengan regresi logistik ordinal. Diharapkan dengan analisis ini diperoleh langkah-langkah startegi pembangunan ekonomi yang dapat meningkatkan ketahanan pangan baik di tingkat regional maupun rumah tangga.
Hipotesis yang dikembangkan untuk menduga jawaban dari berbagai permasalahan yang telah diuraikan diantaranya adalah:
1. Persentase rumah tangga yang tahan pangan di kabupaten/kota Provinsi Jawa Timur dipengaruhi oleh :
a. Food availibility : ketersediaan bahan pangan pokok
b. Stability : deflator PDRB sebagai proksi IHK, rata-rata lama sekolah, tingkat pengangguran terbuka
c. Access to food : PDRB, infrastruktur jalan dan pasar
a. Food availibility : jumlah raskin (food aid) b. Stability : jumlah ART, lapangan usaha
c. Access to food : pendapatan, daerah tempat tinggal, gender kepala rumah tangga, pendidikan KRT, Umur KRT
Gambar 8 Kerangka pemikiran. Ketahanan pangan regional Ketahanan pangan rumah tangga Ketahanan pangan individu
Regresi data panel persentase rumah tangga tahan pangan
Provinsi Jawa Timur sebagai lumbung pangan Indonesia
Status ketahanan pangan rumah tangga
Determinan kerawanan pangan regional:
a. Food availibility : ketersediaan bahan pangan
b. Stability : deflator PDRB sebagai proksi inflasi, rata-rata lama sekolah, tingkat pengangguran terbuka
c. Access to food : PDRB, infrastruktur jalan dan pasar
Regresi Logistik Ordinal
Strategi pembangunan ekonomi dalam rangka peningkatan ketahanan pangan regional dan
rumah tangga
Determinan kerawanan pangan rumah tangga
a. Food availibility : jumlah raskin (food aid)
b. Stability : jumlah ART, lapangan usaha
c. Access to food : pendapatan, daerah tempat tinggal,gender kepala rumah tangga,pendidikan KRT, Umur KRT
