KAJIAN PELAKSANAAN PROGRAM RASKIN (BERAS
MISKIN) DI KABUPATEN KULON PROGO DENGAN
PENDEKATAN
SYSTEM DYNAMICS
TESIS
Karya tulis sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Magister dari
Institut Teknologi Bandung
Oleh:
HANIF INDRA PERDANA NIM: 24014009
Program Magister Studi Pembangunan
Sekolah Arsitektur, Perencanaan dan Pengembangan Kebijakan
INSTITUT TEKNOLOGI BANDUNG 2016
KAJIAN PELAKSANAAN PROGRAM RASKIN (BERAS
MISKIN) DI KABUPATEN KULON PROGO DENGAN
PENDEKATAN
SYSTEM DYNAMICS
Oleh:
HANIF INDRA PERDANA NIM: 24014009
Program Magister Studi Pembangunan
Sekolah Arsitektur, Perencanaan dan Pengembangan Kebijakan
Institut Teknologi Bandung
Menyetujui Pembimbing
Tanggal………
i
ABSTRAK
KAJIAN PELAKSANAAN PROGRAM RASKIN (BERAS
MISKIN) DI KABUPATEN KULON PROGO DENGAN
PENDEKATAN
SYSTEM DYNAMICS
Oleh
Hanif Indra Perdana NIM: 24014009
Kerawanan pangan masih menjadi ancaman di Indonesia, terutama bagi kelompok masyarakat miskin. Untuk mengatasi ancaman tersebut, pemerintah menyelenggarakan program Raskin yang merupakan pemberian bantuan pangan berupa beras kepada masyarakat miskin yang berisiko rawan pangan. Program Raskin dianggap sebagai upaya terbaik dalam mengatasi masalah rawan pangan, namun hal tersebut hanya akan terpenuhi bila bantuan pangan yang diberikan tersebut tepat sasaran. Jika program tersebut tepat sasaran, maka program tersebut akan efektif. Namun faktanya pelaksanaan program Raskin selama ini masih banyak mengalami masalah. Masalah utama yang sering ditemui adalah praktek bagi rata.
Penelitian ini bertujuan untuk memodelkan dinamika pelaksanaan program Raskin di Kabupaten Kulon Progo, untuk memperjelas pengetahuan dan pemahaman terhadap pelaksanaan program Raskin di Kabupaten Kulon Progo, agar kemudian dapat menemukan gagasan kebijakan untuk efektivitas pelaksanaan program Raskin. Metodologi system dynamics digunakan dalam penelitian ini karena memiliki kemampuan untuk menunjukkan keterkaitan antar variabel dalam pelaksanaan program Raskin, dan kemudian dapat dilakukan simulasi penerapan kebijakan terhadap struktur tersebut agar menghasilkan perilaku yang diharapkan. Model pelaksanaan Raskin ini disusun oleh sub model pembentuk komitmen pelaksana, sub model sikap pelaksana, sub model praktek bagi rata, dan juga sub model proyeksi kemiskinan.
Penelitian ini menyimpulkan bahwa pelaksanaan program Raskin di Kabupaten Kulon Progo dibentuk oleh komitmen pelaksana dan persepsi masyarakat yang kemudian menghasilkan tekanan. Faktor penting yang mempengaruhi terjadinya praktek bagi rata dalam pelaksanaan program Raskin di Kabupaten Kulon Progo adalah kurangnya pengetahuan masyarakat mengenai program Raskin. Informasi menjadi kunci dalam pelaksanaan program Raskin di Kabupaten Kulon Progo. Kebijakan yang harus dilaksanakan untuk peningkatan efektivitas pelaksanaan Raskin di Kabupaten Kulon Progo adalah dengan mengintensifkan sosialisasi program Raskin.
ii
ABSTRACT
STUDY OF RASKIN PROGRAM (RICE FOR THE POOR)
IMPLEMENTATION IN KULON PROGO REGENCY USING
SYSTEM DYNAMICS APPROACH
By :Hanif Indra Perdana NIM: 24014009
Food insecurity remains a threat in Indonesia, especially for the poor. To cope with these threats, the government held Raskin program which are the food assistance in the form of rice for the poor who are at risk of food insecurity. Raskin is considered to be the best efforts in addressing the problem of food insecurity, but it can only be met when the food assistance is accurately given to target beneficiaries. If the program is accurate, then the program will be effective. But in fact the implementation of Raskin program is still experiencing many problems. The main problem often encountered is the evenly distribution practice.
This study aims to model the dynamics of the implementation of Raskin program in Kulon Progo Regency, to understand and enhance the knowledge of the Raskin program implementation, and attempting to find solution for the effective implementation of the Raskin program. System dynamics methodology is used in this study because it has the ability to show the linkages between variables in the Raskin program implementation, and simulates the policy intervention to the structure in order to produce the expected behavior. Raskin implementation model was formed by sub models of implementors commitment, implementors attitude, evenly distribution practice, and also poverty projection sub model.
The study concluded that the implementation of the Raskin program in Kulon Progo Regency is shaped by implementors commitments and perception that generates pressure. An important factor influencing evenly distribution practice is the lack of public knowledge about the Raskin program. Information is the key, so then the policies that should be implemented to increase the effectiveness of the Raskin program implementation in Kulon Progo Regency is to intensify the information dissemination of the Raskin program.
iii
PEDOMAN PENGGUNAAN TESIS
Tesis S2 yang tidak dipublikasikan terdaftar dan tersedia di Perpustakaan Institut Teknologi Bandung dan terbuka untuk umum dengan ketentuan bahwa hak cipta ada pada pengarang dengan mengikuti HAKI yang berlaku di Institut Teknologi Bandung. Referensi kepustakaan diperkenankan dicatat, tetapi kutipan atau peringkasan hanya dapat dilakukan seijin pengarang dan harus disertai dengan kebiasaan ilmiah untuk menyebutkan sumbernya.
Memperbanyak atau menerbitkan sebagian atau seluruh tesis haruslah seijin Direktur Program Pasca Sarjana Institut Teknologi Bandung.
iv
KATA PENGANTAR
Puji syukur kehadirat Allah Tuhan Yang Maha Esa atas segala rahmat, taufik dan hidayah-Nya yang diberikan kepada penulis hingga selesailah penulisan tesis ini. Penyelesaian penulisan tesis ini didukung oleh bantuan pihak-pihak terkait. Untuk itu penulis ingin mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya atas dukungan yang diberikan oleh pihak-pihak terkait dalam penulisan tesis ini.
b. Kedua orang tua tercinta Bapak Suryanto, SE dan Ibu Sri Mulyati serta mertua tersayang Bapak Drs. Muh. Sya‟roni dan Ibu „Azizah atas segala doa dan kasih sayangnya, kepada keluarga besar di Klaten, Kebumen, Jakarta, dan Yogyakarta atas segala dukungan yang diberikan untuk menyelesaikan kuliah.
c. Istriku Nur Khusnussa‟adah yang selalu memberikan doa, dukungan, dan motivasi untuk menyelesaikan studi.
d. Bapak Dr. Ir. Muhammad Tasrif, M. Eng, selaku dosen pembimbing yang dengan sepenuh hati, kesabaran dan ketulusan memberikan bimbingan, arahan, masukan, dan motivasi yang sangat berguna untuk penyelesaian tesis ini.
e. Dr. Munadjat, S.Pd dan Dr. Ir. Sonny Yuliar, selaku dosen penguji yang memberikan banyak sumbangan pemikiran untuk penyempurnaan tesis ini. f. Seluruh civitas akademika Magister Studi Pembangunan ITB yang telah
memberi ilmu yang berguna dan membantu kelancaran studi penulis.
g. Kementerian Perencanaan dan Pembangunan Nasional Republik Indonesia atas Beasiswa Pusbindiklatren-Bappenas Program S2 Dalam Negeri.
h. Pemerintah Kabupaten Kulon Progo dan Badan Penanaman Modal dan Perizinan
Terpadu Kabupaten Kulon Progo yang telah memberi izin dan dukungan untuk melanjutkan pendidikan ke jenjang yang lebih tinggi.
i. Seluruh informan yang telah berkontribusi dalam penelitian ini terutama Tim Pelaksana Raskin Kabupaten Kulon Progo, Bulog Divre Yogyakarta, dan TKSK Kabupaten Kulon Progo.
j. Seluruh staf administrasi PMSP Institut Teknologi Bandung, terima kasih kepada Pak Tarsiwad, Bu Fitri, Bu Nunuk, Bang Ocha, Pak Gunawan dan Mas Dani atas segala bantuan dan kerjasamanya selama masa studi.
k. Teman-teman MSP angkatan 2014 kelas PU dan BAPPENAS untuk
kebersamaan, berbagi pengetahuan, pengalaman, dan dukungan. Terima kasih kepada Mas Udin atas kebersamaan dalam berjuang menyelesaikan tesis.
v l. Semua pihak yang telah berkontribusi baik dalam penelitian ini maupun studi
penulis.
Semoga Allah Tuhan Yang Maha Esa memberikan balasan yang berlipat kepada para pihak yang telah disebutkan di atas. Penulis menyadari bahwa tesis ini tidaklah sempurna, namun penulis berharap tesis ini dapat memberikan manfaat bagi banyak pihak.
Bandung, September 2016
vi
DAFTAR ISI
ABSTRAK ... i
ABSTRACT ... ii
PEDOMAN PENGGUNAAN TESIS ... iii
KATA PENGANTAR ... iv
DAFTAR ISI ... vi
DAFTAR GAMBAR ... ix
DAFTAR TABEL ... xi
DAFTAR LAMPIRAN ... xii
Bab I Pendahuluan ...1
I.1 Latar Belakang Penelitian ...1
I.2 Rumusan Masalah Penelitian ...5
I.2.1 Pertanyaan Penelitian ...6
I.2.2 Tujuan Penelitian ...7
I.2.3 Kegunaan dan Manfaat Penelitian ...7
I.3 Metodologi dan Kerangka Pemikiran ...8
I.4 Sistematika Penulisan ...10
Bab II Tinjauan Pustaka ... 12
II.1 Konsep Kemiskinan ...12
II.2 Konsep Ketahanan Pangan ...13
II.2.1 Definisi Ketahanan Pangan ...14
II.2.2 Dimensi Ketahanan Pangan ...15
II.2.3 Peran Ketahanan Pangan Dalam Pembangunan ...16
II.2.4 Gangguan Terhadap Ketahanan Pangan ...18
II.3 Konsep Jaring Pengaman Sosial...20
II.3.1 Konsep Jaring Pengaman Berbasis Pangan ...21
II.3.2 Pentingnya Penentuan sasaran Dalam Program Jaring Pengaman ...22
II.4 Konsep Kebijakan Publik ...24
II.4.1 Konsep Implementasi Kebijakan Publik ...24
II.5 Studi Terdahulu Mengenai Bantuan Pangan ...28
Bab III Metodologi System Dynamics ... 32
III.1 Pendekatan System Dynamics ...32
III.1.1 Karakteristik System Dynamics ...35
III.1.2 Prinsip Pemodelan System Dynamics ...35
III.1.3 Proses Pemodelan System Dynamics ...36
III.2 Metode Penelitian Studi Kasus ...44
III.3 Pengumpulan Data ...45
Bab IV Pembahasan Hasil Penelitian ... 47
IV.1 Gambaran Umum Kabupaten Kulon Progo ...47
IV.1.1 Kondisi Demografi ...48
vii
IV.1.3 Kondisi Sosial Budaya ...52
IV.1.4 Kondisi Kemiskinan ...53
IV.1.5 Kondisi Ketahanan Pangan ...53
IV.2 Profil Program Raskin di Kabupaten Kulon Progo ...55
IV.2.1 Profil Program Raskin Nasional ...55
IV.2.2 Pelaksanaan Program Raskin di Kabupaten Kulon Progo ..59
IV.3 Struktur Dan Analisis Perilaku Model Pelaksanaan Raskin ...62
IV.3.1 Gambaran Umum Model ... 63
IV.3.1.1 Keterkaitan Antara Komitmen Pelaksana Raskin dan Praktek Bagi Rata ... 67
IV.3.1.2 Keterkaitan Antara Perbedaan Persepsi dan Praktek Bagi Rata ... 68
IV.3.1.3 Keterkaitan Antara Kualitas Pengetahuan Masyarakat Tentang Raskin Dengan Praktek Bagi Rata ... 70
IV.3.1.4 Keterkaitan Antara Praktek Bagi Rata dan Upaya-Upaya Kebijakan Untuk Mengurangi Praktek Bagi Rata ... 72
IV.3.2 Pembatasan Model ...74
IV.3.3 Struktur Diagram Alir ...75
IV.3.3.1 Sub Model Pengetahuan ...75
IV.3.3.2 Sub Model Kualitas data ...78
IV.3.3.3 Sub Model Perbedaan Persepsi ...79
IV.3.3.4 Sub Model Komitmen Pelaksana ...80
IV.3.3.5 Sub Model Pelaksanaan Raskin ...81
IV.3.3.6 Sub Model Proyeksi Kemiskinan ...83
IV.3.3.6.1 Sub Model Tenaga Kerja ... 83
IV.3.3.6.2 Sub Model Upah Tenaga Kerja ...85
IV.3.3.6.3 Sub Model Kemiskinan ...85
IV.3.4 Pengujian Model ...87
IV.3.5 Perilaku Model Pada Skenario Dasar ...89
IV.3.5.1 Perilaku Dasar Terbentuknya Tekanan Akibat Perbedaan Persepsi ... 90
IV.3.5.2 Perilaku dasar Komitmen Pelaksana ... 91
IV.3.5.3 Perilaku dasar Modifikasi Raskin ... 93
IV.3.6 Perilaku Model Pada Skenario Kebijakan ...93
IV.3.6.1 Perilaku Pada Skenario 1 ... 94
IV.3.6.2 Perilaku Pada Skenario 2 ... 95
IV.3.6.3 Perilaku Pada Skenario 3 ... 97
IV.3.6.4 Komparasi Kebijakan... 98
IV.3.6.5 Kebijakan Voucher Raskin ... 99
IV.4 Diskusi ...100
IV.4.1 Refleksi Terhadap Temuan-Temuan Penting ... 100
IV.4.2 Implikasi Terhadap Pelaksanaan Raskin ... 103
IV.4.3 Masukan-Masukan Terhadap Pelaksanaan Raskin ... 104
IV.4.4 Keterbatasan Penelitian ... 105
IV.4.5 Refleksi Mengenai Aspek-Aspek Yang Perlu Untuk Dilakukan Studi Lebih Lanjut ... 105
viii
Bab V Kesimpulan dan Saran ... 106
VI.1 Kesimpulan ...106
VI.2 Saran ...107
DAFTAR PUSTAKA ...108
ix
DAFTAR GAMBAR
Gambar I.1 Kerangka Pemikiran ... 10
Gambar II.1 Dimensi Ketahanan Pangan ... 15
Gambar II.2 Perspektif Makro Determinan Ketahanan Pangan ... 17
Gambar II.3 Targeting Error ... 23
Gambar II.4 Model Implementasi Kebijakan Grindle ... 27
Gambar III.1 Tahap Pemodelan System Dynamics Khalid Saeed ... 36
Gambar III.2 Tahap Pemodelan System Dynamics Richardson dan Pugh ... 37
Gambar III.3 Pengumpulan data dan penyusunan model... 46
Gambar IV.1 Peta Lokasi Kabupaten Kulon Progo ... 47
Gambar IV.2 Peta Rawan Pangan Kabupaten Kulon Progo Tahun 2014 ... 54
Gambar IV.3 Dasar Pelaksanaan Raskin ... 55
Gambar IV.4 Alur Wewenang pelaksanaan Raskin ... 56
Gambar IV.5 Perkembangan Anggaran Raskin ... 57
Gambar IV.6 Alur Pelaksanaan Raskin ... 58
Gambar IV.7 Pedoman Umum, Juklak, Juknis Raskin Kabupaten Kulon Progo 59 Gambar IV.8 Perkembangan RTS-PM Kab. Kulon Progo ... 60
Gambar IV.9 Mekanisme penyaluran Raskin di Kabupaten Kulon Progo... 61
Gambar IV.10 Perbandingan Sasaran dan Realisasi Penerima Manfaat Raskin ... 63
Gambar IV.11 Block Model Pelaksanaan Raskin ... 66
Gambar IV.12 Struktur Model Pelaksanaan Raskin ... 67
Gambar IV.13 Keterkaitan Antara Komitmen Pelaksana Raskin dengan Praktek Bagi Rata ... 68
Gambar IV.14 Keterkaitan Antara Perbedaan Persepsi Dengan Praktek Bagi Rata ... 69
Gambar IV.15 Keterkatan Antara Perbedaan Persepsi, Komitmen Pelaksana, dan Praktek Bagi Rata ... 69
Gambar IV.16 Keterkaitan Antara Kualitas Pengetahuan, Perbedaan Persepsi , dan Praktek Bagi Rata ... 71
Gambar IV.17 Keterkaitan Antara Kualitas Pengetahuan, Tekanan, Komitmen Pelaksana, dan Praktek Bagi Rata ... 71
Gambar IV.18 Keterkaitan Antara Kebijakan Peningkatan Kualitas Pengetahuan dengan Praktek Bagi Rata ... 73
Gambar IV.19 Keterkaitan Antara Kebijakan Peningkatan Kualitas Data dengan Praktek Bagi Rata ... 74
Gambar IV.20 Diagram Alir Sub Model Kualitas Pengetahuan ... 77
Gambar IV.21 Diagram Alir Sub Model Kualitas Data ... 79
Gambar IV.22 Diagram Alir Sub Model Perbedaan Persepsi ... 80
Gambar IV.23 Diagram Alir Sub Model Komitmen Pelaksana Raskin ... 82
Gambar IV.24 Diagram Alir Sub Model Pelaksanaan Raskin ... 82
Gambar IV.25 Diagram Alir Sub Model Tenaga kerja ... 84
Gambar IV.26 Diagram Alir Sub Model Upah Tenaga Kerja ... 85
Gambar IV.27Kurva Distribusi Normal Pengeluaran ... 86
Gambar IV.28 Diagram Alir Sub Model Kemiskinan ... 87
Gambar IV.29 Uji Perilaku Dengan Data Historis PDRB Kabupaten Kulon Progo Tahun 2010-2014 ... 88
x
Gambar IV.30 Perilaku Simulasi Base-Run ... 89
Gambariv.31 Perilaku Tekanan, Kualitas Pengetahuan, Gap Kapasitas Raskin, Dan Pengalaman ... 91
Gambar IV.32 Perilaku Empati, Kualitas Data, Tekanan, Pengalaman, Serta Komitmen ... 92
Gambar IV.33 Perilaku Tekanan, Komitmen, Dan Praktek Bagi Rata ... 93
Gambar IV.34 Grafik Hasil Perilaku Skenario 1 ... 95
Gambar IV.35Grafik Hasil Perilaku Skenario 2 ... 96
Gambar IV.36 Grafik Hasil Perilaku Skenario 3 ... 98
Gambar IV.37Grafik Perilaku Hasil Komparasi Kebijakan ... 98
xi
DAFTAR TABEL
Tabel I.1 Kontribusi Komoditas Pada Pengeluaran Konsumsi
Rumah Tangga... 3 Tabel Ii.1 Dua Macam Kerawanan Pangan ... 19 Tabel Ii.2 Perbedaan Implementasi Kebijakan Secara Top-Down Dan
Bottom-Up ... 26 Tabel Iii.1 Jenis-Jenis Pengujian Model System Dynamics ... 41 Tabel Iv.1 Jumlah Penduduk Kab. Kulon Progo Menurut
Kecamatan Tahun 2015 ... 48 Tabel Iv.2 Sex Ratio Kabupaten Kulon Progo Tahun 2015 ... 49 Tabel Iv.3 Statistik Ketenagakerjaan Kab. Kulon Progo 2014 ... 50 Tabel Iv.4 Perbandingan Tenaga Kerja Laki-Laki Dan Perempuan
Dalam Lapangan Usaha Di Kabupaten Kulon Progo
Tahun 2014 ... 50 Tabel Iv.5 Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) Menurut Lapangan
Usaha Atas Dasar Harga Konstan Di Kabupaten Kulon Progo (Milyar Rupiah) Tahun 2011-2014 ... 52 Tabel Iv.6 Persentase Penduduk 10 Tahun Ke Atas Menurut Pendidikan
Yang Ditamatkan Tahun 2014... 52 Tabel Iv.7 Produksi Beras Dan Setara Beras Kab. Kulon Progo
Tahun 2010-2013... 54 Tabel Iv.8 Sebaran RTS-PM Per Kecamatan Di Kab. Kulon Progo
Tahun 2014-2015... 60 Tabel Iv.9 Batasan Model Pelaksanaan Raskin ... 75 Tabel Iv.10 Asumsi-Asumsi Yang Dipergunakan Dalam Simulasi Dasar
Sub Model Kualitas Pengetahuan ... 76 Tabel Iv.11 Asumsi-Asumsi Yang Dipergunakan Dalam Simulasi Dasar
Sub Model Kualitas Data... 78 Tabel Iv.12 Asumsi-Asumsi Yang Dipergunakan Dalam Simulasi Dasar
Sub Model Tenaga Kerja ... 83 Tabel Iv.13 Uji Theil Statistik PDRB Kab. Kulon Progo
xii
DAFTAR LAMPIRAN
Lampiran A Persamaan (Equation) Diagram Alir Model ... 116 Lampiran B Tabel Analisis Ketahanan Pangan Kab. Kulon Progo ... 127 Lampiran C Tabel Perhitungan Statistik Theil PDRB Kab. Kulon Progo
Tahun 2010-2014... 130 Lampiran D Transkrip Wawancara ... 131
