Hak Cipta ©
Pada
: Lembaga Administrasi NegaraEdisi Tahun 2008
Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia Jl. Veteran No. 10, Jakarta, 10110
Telp. (62 21) 3868201, Fax. (62 21) 3800187
Otonomi dan Pembangunan Daerah
Jakarta - LAN - 2007
xxx hlm : 15 x 21 cm
ISBN : xxx-xxxx-xx-x
Bahan Ajar Diklatpim Tk. IV
Lembaga Administrasi Negara – Republik Indonesia
LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA
REPUBLIK INDONESIA
KATA PENGANTAR
undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian menegaskan bahwa dalam rangka usaha mencapai tujuan nasional, diperlukan Pegawai Negeri Sipil yang berkemampuan melaksanakan tugas secara profesional. Untuk mewujudkan profesionalisme PNS ini, mutlak diperlukan peningkatan kompetensi, khususnya kompetensi kepemimpinan bagi para pejabat dan calon pejabat Struktural Eselon IV baik di lingkungan pemerintah pusat maupun daerah. Sebagai pejabat struktural yang berada pada posisi paling depan atau ujung tombak, pejabat struktural eselon IV memainkan peran yang sangat penting karena bertanggung jawab dalam mensukseskan pelaksanaan kegiatan-kegiatan secara langsung, sehingga buah karyanya dapat dirasakan secara langsung oleh masyarakat.
Untuk mempercepat upaya peningkatan kompetensi tersebut, Lembaga Administrasi Negara (LAN) telah menetapkan kebijakan desentralisasi dalam penyelenggaraan Diklat Kepemimpinan Tingkat IV. Dengan kebijakan ini, jumlah penyelenggaraan Diklat dapat lebih ditingkatkan sehingga kebutuhan akan pejabat struktural eselon IV yang profesional dapat terpenuhi. Agar penyelenggaraan dan alumni tersebut menghasilkan kualitas yang sama, walaupun diselenggarakan dan diproses oleh Lembaga Diklat yang berbeda, maka LAN menerapkan kebijakan standarisasi program Diklat Kepemimpinan Tingkat IV. Proses standarisasi meliputi keseluruhan aspek penyelenggaraan Diklat, mulai
dari aspek kurikulum yang meliputi rumusan kompetensi, mata Diklat dan strukturnya, metode dan skenario pembelajaran sampai pada pengadministrasian penyelenggaranya. Dengan proses standarisasi ini, maka kualitas penyelenggaraan dan alumni dapat lebih terjamin.
Salah satu unsur penyelenggaraan Diklat Kepemimpinan Tingkat IV yang mengalami proses standarisasi adalah modul atau bahan ajar untuk para peserta (participants’ book). Disadari sejak modul-modul tersebut diterbitkan, lingkungan strategis khususnya kebijakan-kebijakan nasional pemerintah juga terus berkembang secara dinamis. Di samping itu, konsep dan teori yang mendasari substansi modul juga mengalami perkembangan. Kedua hal inilah yang menuntut diperlukannya penyempurnaan secara menyeluruh terhadap modul-modul Diklat Kepemimpinan Tingkat IV ini.
Oleh karena itu, saya menyambut baik penerbitan modul-modul yang telah mengalami penyempurnaan ini, dan mengaharapkan agar peserta Diklat Kepemimpinan Tingkat IV dapat memanfaatkannya secara optimal, bahkan dapat menggali kedalaman substansinya di antara sesama peserta dan para Widyaiswara dalam berbagai kegiatan pembelajaran selama Diklat berlangsung.
Kepada penulis dan seluruh anggota Tim yang telah berpartisipasi, kami haturkan terima kasih. Semoga modul hasil perbaikan ini dapat dipergunakan sebaik-baiknya.
Jakarta, 14 Maret 2008
KEPALA
LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA REPUBLIK INDONESIA
SUNARNO
v vi
Lembar Judul. ...
Lembar Pengesahan ISBN. ...
Kata Pengantar. ... D. Indikator Hasil Belajar... E. Materi Pokok ... F. Manfaat. ...
BAB II Penjelasan ...
A. Tujuan... B. Sasaran... C. Latihan... D. Rangkuman...
BAB III Penjabaran Tema. ...
A. Pengertian... B. Pembahasan... C. Latihan... D. Rangkuman.....
BAB IV Proses/Kegiatan Penulisan Kertas Kerja Kelompok (KKK)...
A. Pengorganisasian dan Diskusi Kelompok... B. Proses Penulisan... C. Sistematika Penulisan... D.Latihan... E. Rangkuman...
BAB V Teknik Penulisan. ...
A.Perwajahan. ... B. Penggunaan Bahasa yang Baik dan Benar... C. Latihan... D. R a n g k u m a n . . . .
BAB VI Presentasi dan Seminar. ...
A. Presentasi. ... B. Seminar. ... C. Latihan... D. Rangkuman. ...
BAB VII PenulisanKertas Kerja Angkatan (KKA) ...
A. Diskusi Penyusunan Ringkasan... B. Makanisme Presentasi KKA. ... C. Masukan dari Fasilitator dan Narasumber... D. Penyempurnaan KKA. ... E. Latihan... F. Rangkuman. ...
BAB VIII Penutup. ...
DAFTAR ISI
Lembar Judul. ...
Lembar Pengesahan ...
Kata Pengantar ... Daftar Isi ...
BAB I Pendahuluan ... A. Latar Belakang ... B. Deskripsi Singkat ... C. Hasil Belajar... D. Indikator Hasil Belajar... E. Materi Pokok... F. Manfaat...
BAB II Administrasi Negara Indonesia Sebagai Suatu Sistem A. Administrasi... B. Administrasi Negara... C. Sistem Administrasi Negara Indonesia ... D. Latihan... E. Rangkuman...
BAB III Kedudukan dan Susunan Lembaga-Lembaga Negara... A. Fungsi-Fungsi Negara ... B. Lembaga-Lembaga Negara... C. Hubungan Antar Lembaga-Lembaga Negara... D. Bank Indonesia... E. Mekanisme Kepemimpinan Nasional Lima Tahun... F. Latihan... G. Rangkuman...
BAB IV Sistem Penyelenggaraan Pemerintahan Negara... A. Asas-Asas Pokok Sistem Pemerintahan Negara... B. Aparatur Pemerintah... C. Kesekretariatan Lembaga-Lembaga Negara... D. Kejaksaan Republik Indonesia... E. Perwakilan RI di Luar Negeri... F. Tentara Nasional Indonesia (TNI)... G. Kepolisian Negara RI (POLRI)... H. Badan/Lembaga Ekstra Struktural... I. Aparatur Pemerintah Daerah... J. Latihan... K. Rangkuman...
1
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Di dalam masalah pemerintahan, pemberian otonomi merupakan suatu bentuk tanggung jawab pemerintahan pusat kepada pemerintah daerah untuk menjalankan kewenangan, tugas, dan kewajiban di dalam lingkup Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Pemberian otonomi kepada daerah tidak berarti pemerintah pusat melepaskan tanggung jawab akan tetapi tetap bertanggung jawab atas penyelenggaraan Negara di daerah.
Penyelenggaraan Negara harus dilaksanakan sesuai dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia sehingga otonomi daerah harus ditetapkan berdasarkan pemikiran bahwa pemerintah pusat memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah secara terbatas. Oleh karena itu penyelenggaran Negara pada daerah otonom harus sejalan dengan Undang-undang, peraturan, dan semua ketentuan yang ditetapkan pemerintah pusat.
Mata Diklat Otonomi dan Pembangunan Daerah ditujukan untuk memberikan pemahaman kepada PNS sebagai bagian dari aparatur Negara mengenai arti, tujuan, perencanaan, dan pelaksanaan otonomi dan pembangunan. Sehingga kompetensi tentang kemampuan, kemauan, dan tanggung jawab pegawai dalam melaksanakan tugas-tugas yang lebih bersifat pelaksanaan dapat terpenuhi.
B. Deskripsi Singkat
Mata Diklat Otonomi dan Pembangunan Daerah membahas tentang pengertian dan pemahaman mengenai arti, tujan, perencanaan dan pelaksanaan otonomi pembangunan dan pembangunan daerah.
C. Hasil Belajar
Setelah membaca modul Otonomi dan Pembangunan Daerah ini peserta mampu memahami, menjelaskan makna, konsep, prinsip, permasalahan dan kebijakan otonomi dan pembangunan daerah dalam sistem administrasi Negara Kesatuan Republik Indonesia.
D. Indikator Hasil Belajar
a. Peserta mampu memahami dan menjelaskan tujuan, prinsip pelaksanaan dan pokok-pokok kebijaksanaan otonomi dan pembangunan daerah;
b. Peserta mampu memahami dan menjelaskan permasalahan-permasalahan otonomi dan pembangunan daerah dalam bidang tugas instansinya;
c. Peserta mampu memahami dan menjelaskan keterkaitan otonomi daerah pembangunan;
d. Peserta mampu memahami dan menjelaskan keterkaitan antara otonomi daerah dan pembangunan daerah.
E. Materi Pokok
Materi pokok yang dibahas dalam modul Otonomi dan Pembangunan Daerah ini adalah:
a. Pengertian otonomi dan pembangunan daerah; b. Perkembangan otonomi;
4
F. Manfaat
Berbekal hasil belajar pada modul Otonomi dan Pembangunan Daerah, peserta diharapkan mampu meningkatkan kemampuan, kemauan, dan tanggung jawab sebagai aparatur pemerintah dalam melaksanakan tugas-tugas pemerintahan tersebut guna peningkatan kinerja instansinya.
BAB II
PENGERTIAN OTONOMI DAN
PEMBANGUNAN DAERAH
Setelah membaca Bab ini, peserta Diklat diharapkan mampu menjelaskan pengertian Otonomi dan Pembangunan Daerah.
Pendidikan dan pelatihan pegawai negeri diarahkan untuk meningkatkan kemampuan, kemauan dan tanggung jawab aparatur pemerintah dalam melaksanakan tugas-tugas pemerintahan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Sesuai dengan dasar pemikiran tersebut, mata Diklat Otonomi dan Pembangunan Daerah ini diberikan pada Pendidikan dan Pelatihan Kepemimpinan Tingkat IV untuk meningkatkan kompetensi yang meliputi kemampuan, kemauan dan tanggung jawab pegawai dalam melaksanakan tugas-tugas yang lebih bersifat pelaksanaan. Isi mata Diklat lebih dititikberatkan untuk meningkatkan pengertian dan pemahaman mengenai arti, tujuan, perencanaan dan pelaksanaan otonomi dan pembagunan daerah. Agar tercapai maksud dan tujuan pendidikan dan pelatihan tersebut maka tujuan Pembelajaran umum dan tujuan pembelajaran khusus mata Diklat ini ditetapkan sbb.:
A. Pengertian
otonomi berarti pelimpahan sebagian kewenangan, tugas, kewajiban dan tanggungjawab dalam penyelenggaraan negara dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah. Pada dasarnya dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) penyelenggaraan negara adalah wewenang, tugas, kewajiban dan tanggung-jawab Pemerintah Pusat. Adapun yang dimaksud dengan Pemerintah Pusat adalah Presiden sebagai pemegang kekuasaan tertinggi di dalam pemerintahan selanjutnya disebut pemerintah.
Penyelenggaraan negara dilaksanakan sesuai dengan undang-undang dasar negara oleh karenanya Pemerintah Pusat berwenang merencanakan, melaksanakan, menyelenggarakan, mengawasi dan menilai pelaksanaan setiap kegiatan penyelenggaraan negara di seluruh wilayah negara, baik secara langsung maupun secara tidak langsung. Pemberian otonomi kepada daerah tidak berarti Pemerintah Pusat melepaskan tanggungjawab akan tetapi tetap bertanggungjawab atas penyelenggaraan negara di daerah. Pemberian otonomi tidak berarti berkurangnya kewenangan, kekuasaan, kewajiban dan tanggungjawab Pemerintah Pusat. Pemberian otonomi tidak lebih dari pemberian kewenangan yang terbatas kepada daerah dan masih tetap dalam batas-batas kewenangan Pemerintah Pusat, oleh karenanya penyelenggaraan negara pada daerah otonom tetap harus menurut dan sesuai dengan undang-undang, peraturan dan semua ketentuan yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat, baik ketentuan yang bersifat umum maupun peraturan yang bersifat sektoral atau khusus. Sistem penyelenggara-an negara NKRI spenyelenggara-angat berbeda dengpenyelenggara-an sistem penyelenggarapenyelenggara-an negara pada negara federal, antara lain seperti negara Amerika Serikat.
NKRI lahir sebagai satu negara dengan wilayah yang meliputi seluruh nusantara, terbentang dari Sabang sampai Merauke. Pembebasan Irian Barat atau Papua adalah hasil perjuangan bangsa
Indonesia dalam merebut kembali wilayah itu dari Belanda yang telah mengingkari pengakuannya atas seluruh wilayah NKRI dan berusaha tetap menjajah Papua. Kemerdekaan setiap wilayah di Indonesia adalah hasil perjuangan bangsa Indonesia. Sedangkan negara Amerika Serikat, sebagai negara federal, terbentuk oleh bergabungnya negara-negara kecil antara lain Oregon, Nebraska, Nevada, Kansas dan Alaska. Negara kecil yang terakhir bergabung adalah Hawai. Negara-negara kecil ini masing-masing menjadi negara bagian dari Amerika Serikat. Pada negara federal, kewenangan pemerintah pusat terbatas meliputi beberapa kewenangan yang diberikan oleh negara-negara bagian. Setiap negara bagian memiliki kewenangan yang mutlak dalam mengatur negaranya, terutama dalam pengaturan ekonomi dan dalam pendayagunaan sumberdaya alam yang dimiliki dan dalam bidang ekonomi dan keuangan. Demikian pula yang terjadi di Negara Malaysia. Sebagai contoh, pemerintah federal di Kualalumpur tidak berwenang mengatur pengelolaan sumberdaya alam di negeri Serawak dan Sabah maupun di negara bagian yang lain sepanjang kewenangan itu tidak diserahkan oleh negara bagian kepada pemerintah federal.
Pemberian otonomi dilaksanakan melalui desentralisasi, dekonsentrasi, penugasan dan perbantuan serta diatur dengan Undang-Undang nomor 32 tahun 2004 sebagaimana telah diubah sebagian dengan undang-undang nomor 8 tahun 2005. Ketentuan pelaksanaan otonomi daerah diatur dengan Peraturan Pemerintah (PP) antara lain PP no.38 tahun 2007 tentang pembagian urusan pemerintah antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.
7
Indonesia. Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintahan dan/atau kepada instansi vertikal di daerah. Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa, dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/ atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu dalam urusan pemerintahan.
B. Dasar dan Tujuan
Pemberian otonomi kepada daerah adalah sarana untuk memper-lancar penyelenggaraan negara sebagai tugas Pemerintah NKRI sesuai dengan alinea keempat pembukaan dan pasal 33 serta penjelasan. undantg-undang dasar 1945, sebagai berikut:
Alinea keempat : “Kemudian dari pada itu untuk membentuk suatu pemerintah negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah kemerdekaan kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar negara Indonesia yang berkedaulatan rakyat ...dst.”
Pasal 33 ayat (1) .:”Perekonomian disusun sebagai usaha bersama atas asas kekeluargaan” Penjelasan pasal 33: “Dalam pasal 33 tercantum dasar demokrasi ekonomi, produksi dikerjakan oleh semua, untuk semua di bawah atau penilikan anggota-anggota masyarakat. Kemakmuran masyarakatlah yang diutamakan, bukan kemakmuran orang-seorang. Sebab itu ...dst ....”
Pemberian otonomi juga sesuai dengan amandemen UUD 1945, pasal 18 ayat (2) yang telah disahkan pada tanggal 18 Agustus th.2000, sbb.:”Pemerintahan Daerah Provinsi, Daerah
Kabupaten dan Kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.”. Kata “menurut asas otonomi “ adanya ketentuan ini berarti pelaksanaan otonomi tetap di dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), berarti pula harus tunduk dan patuh pada undang-undang dan peraturan Pemerintah Pusat. Dari uraian diatas jelas bahwa tujuan pemberian otonomi kepada daerah adalah untuk:
1. meningkatkan dan memperlancar pembangunan di daerah, terutama dalam usaha untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat luas, baik di bidang ekonomi, sosial, politik, budaya, pendidikan maupun kesehatan;
2. memperlancar dan mempermudah pelayanan administrasi pemerintahan;
3. meningkatkan kualitas pengelolaan wilayah, baik pengelolaan sumberdaya alam maupun sumber daya buatan dan sumberdaya manusia;
4. meningkatkan keikutsertaan masyarakat daerah dalam penentuan kebijakan publik baik yang bersifat nasional maupun yang bersifat terbatas untuk daerah tertentu, antara lain dalam penentuan politik ekonomi nasional dan penyusunan rencana pembangunan nasional;
5. memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa;
6. memperkuat ketahanan dan pertahanan nasional di semua bidang.
penyelenggara pemerintahan baik, Undang-Undang Dasar itu tentu tidak merintangi jalannya negara. Jadi yang paling penting ialah semangat. ...” Ketentuan yang lebih jelas dan diperlukan, dimuat dalam peraturan yang lebih rendah, terutama pada Peraturan Pemerintah dan Peraturan Daerah (Perda). Bagi masyarakat daerah otonom, otonomi daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban yang harus dilaksanakan untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku di negara ini.
C. Latihan
1. Sesuai dengan UU Nomor 32 Tahun 2004, apa yang dimaksud dengan Otonomi Pemerintahan?
2. Jelaskan apa tujuan Otonomi Daerah!
3. Otonomi Daerah itu hak atau kewajiban, jelaskan alasannya?
4. Otonomi Daerah dilaksanakan dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, Jelaskan pengertian itu?
5. Jelaskan pengertian mengenai desentralisasi, dekonsentrasi, Pembantuan dan Penugasan.
D. Rangkuman
Otonomi berarti mengatur diri sendiri. Dalam pemerintahan, pemberian otonomi berarti pelimpahan sebagian kewenangan, tugas kewajiban,dan tanggung jawab dalam penyelenggaraan Negara dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.
Pemberian otonomi dilaksanakan desentralisasi, dekonsentrasi, penugasan, dan pembantuan serta diatur dangan UU No 32 tahun 2004 sebagaimana telah diubah sebagian dengan Undang-undang Nomor 8 tahun 2005.
Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintah dari pemerintah pusat kepada daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah atau kepada instansi vertikal di daerah. Tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota/desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu dalam urusan pemerintahan.
Pemberi otonomi kepada daerah adalah sarana Untuk memperlancar penyelenggaraan Negara terutama pembangunan daerah.
Penyelenggaraan Negara dilaksanakan sesuai dengan undang-undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia ( NKRI ), oleh karenanya Pemerintah Pusat berwenang merencanakan, melaksanakan, menyelenggarakan, mengawasi dan menilai pelaksanaan setiap kegiatan penyelenggaraan Negara diseluruh wilayah Negara, baik secara langsung maupun secara tidak langsung.
Menurut UUD 1945, tugas Pemerintah NKRI adalah melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan Untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.
11
BAB III
PERKEMBANGAN OTONOMI
Setelah membaca Bab ini, peserta Diklat diharapkan mampu memahami dan menjelaskan sistem pemerintahan daerah di Indonesia sebelum dan sesudah kemerdekaan yang ditandai dengan perubahan berbagai Undang-Undang Daerah.
Perkembangan Sistem Pemerintahan Daerah
Sulit untuk memahami kebijaksanaan otonomi dewasa ini di Indonesia tanpa melihat latar belakang sejarah perkembangan otonomi itu sendiri. Pendekatan historis ini akan memberikan titik tolak dalam menganalisa perkembangan otonomi di Indonesia.
Pendekatan sejarah dimaksudkan untuk menunjukkan sekuen perubahan-perubahan yang terjadi dalam sistem pemerintahan daerah di Indonesia. Ada dua tahap utama perubahan sistem pemerintahan daerah di Indonesia yaitu sistem pemerintahan daerah sebelum kemerdekaan dan sesudah kemerdekaan.
A. Sebelum Tahun 1945
Pemerintah Daerah yang bersifat relatif otonom pertama kali didirikan oleh Pemerintah Kolonial Belanda pada awal abad ke 20 melalui Desentralisasi Wet 1903. Undang-undang ini dimaksudkan hanya mencakup wilayah Jawa dan Madura saja. Sebelum tahun 1903, seluruh wilayah Indonesia diperintah secara sentral di bawah Gubernur Jenderal sebagai Wakil Raja Belanda di tanah jajahan.
Di samping pemerintahan yang dijalankan oleh pihak kolonial Belanda, terdapat juga daerah-daerah yang disebut ‘Swapraja’ yang diperintah oleh raja-raja pribumi setempat. Raja-raja tersebut diakui haknya untuk memerintah di wilayahnya asalkan mereka mengakui dan tunduk kepada kekuasaan Pemerintah kolonial atas wilayah mereka. Raja-raja tersebut diberi kewenangan untuk memerintah wilayahnya menurut adat dan tradisi daerah yang bersangkutan. Raja-Raja tersebut memerintah wilayahnya berdasarkan kontrak politik yang ditandatangani oleh pemerintah Belanda dan raja diberikan tugas untuk menjalankan beberapa tugas pusat atas nama pemerintah kolonial. Beberapa diantara kerajaan tersebut adalah Yogyakarta, Surakarta, Deli dan Bone.
B. Setelah Tahun 1945
Dalam bagian ini akan dibahas deskripsi sistem pemerintahan daerah di Indonesia dengan diberlakukannya berbagai perundang-undangan tentang pemerintahan daerah. Setiap Undang-Undang yang diberlakukan menandai terjadinya perubahan dalam sistem pemerintahan daerah dan ini sangat erat kaitannya dengan situasi politik nasional. Setiap perubahan sistem tersebut dituangkan dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah yang memuat pengaturan yang berbeda satu sama lainnya. Adapun sekuen perubahan tersebut adalah sebagaimana terurai berikut ini.
1. Undang Undang Nomor 1 Tahun 1945
Sebuah Komite National Daerah didirikan pada setiap level kecuali di tingkat Provinsi. Komite tersebut bertindak selaku badan legislatif dan anggota-anggotanya diangkat oleh Pemerintah Pusat. Komite tersebut memilih lima orang dari anggotanya untuk bertindak selaku badan eksekutif yang dipimpin oleh Kepala Daerah untuk menjalankan roda pemerintahan daerah. Kepala Daerah menjalankan dua fungsi utama yaitu sebagai Kepala Daerah Otonom dan sebagai Wakil Pemerintah Pusat di daerah yang bersangkutan. Sistem ini mencerminkan kehendak Pemerintah untuk menerapkan prinsip desentralisasi dan dekonsentrasi dalam sistem pemerintahan daerah, namun penekanan lebih diberikan kepada prinsip dekonsentrasi. Hal tersebut terlihat dari dualisme fungsi yang diberikan kepada figur Kepala Daerah. Status Kepala Daerah adalah diangkat dan diambil dari Keanggotaan Komite. Walaupun terdapat Komite Daerah, mereka mempunyai kewenangan yang terbatas karena status mereka yang diangkat oleh Pemerintah dan bukan dipilih.
2. Undang Undang Nomor 22 Tahun 1948
Dikeluarkan pada tanggal 10 Juli 1948 yang dimaksudkan sebagai pengganti UU 1/1945 yang dianggap sudah tidak sesuai lagi dengan semangat kebebasan setelah kemerdekaan. Undang-Undang No.22/1948 hanya mengatur daerah otonom dan sama sekali tidak menyinggung daerah administratif. UU tersebut hanya mengakui 3 tingkatan daerah otonom yaitu; Provinsi, Kabupaten atau Kotamadya dan terakhir Desa atau Kota Kecil. Kekuasaan Eksekutif dipegang oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), dan pemerintahan sehari-hari dijalankan oleh Dewan Pemerintahan Daerah (DPD). Kepala Daerah bertindak selaku Ketua DPD. Kepala Daerah diangkat oleh Pemerintah dari calon-calon yang diusulkan oleh DPRD. Walaupun demikian
terdapat klausul dalam pasal 46 UU 22/1948 yang memungkin-kan Pemerintah untuk mengangkat orang-orang, yang umumnya diambil dari Pamong Praja untuk menjadi Kepala Daerah. Melalui klausul tersebut pemerintah sering menempatkan para calon yang dikehendaki tanpa harus mendapatkan persetujuan DPRD.
DPD yang menjalankan urusan pemerintahan daerah ber-tanggungjawab kepada DPRD baik secara kolektif maupun sendiri-sendiri. Kondisi tersebut merupakan cerminan dari praktek demokrasi parlementer yang dianut pada masa tersebut. Pada sisi lain Kepala Daerah tetap menjalankan dwifungsi; sebagai ketua DPD pada satu sisi dan sebagai wakil Pusat di daerah pada sisi yang lain. Sebagai alat Pusat, Kepala Daerah mengawasi DPRD dan DPD, sedangkan sebagai Ketua DPD, ia bertindak selaku wakil dari Daerah yang bersangkutan. Posisi ini bisa jadi menimbulkan dilema, manakala terdapat perbedaan antara kepentingan Daerah dan Pusat.
3. Undang Undang Nomor 1 Tahun 1957
4. Penetapan Presiden (Penpres) Nomor 6 Tahun 1959
Pada tanggal 16 Nopember 1959, sebagai tindak lanjut dari Dekrit Presiden, Pemerintah mengeluarkan Penpres 6/1959 untuk mengatur Pemerintahan Daerah agar sejalan dengan UUD 1945. Dalam Penpres tersebut diatur bahwa Pemerintah Daerah terdiri dari Kepala Daerah dan DPRD. Kepala Daerah mengemban dua fungsi yaitu sebagai eksekutif daerah dan wakil Pusat di daerah. Kepala Daerah juga bertindak selaku Ketua DPRD. Sebagai eksekutif daerah ia bertanggung jawab kepada DPRD, namun tidak bisa dipecat oleh DPRD. Sedangkan sebagai wakil Pusat dia bertanggung jawab kepada Pemerintah Pusat.
Kepala daerah diusulkan oleh DPRD, tapi diangkat oleh Presiden untuk Daerah Tk. I, dan oleh Menteri Dalam Negeri untuk Kepala Daerah Tk. II. Sebagai eksekutif daerah Kepala daerah dibantu oleh Badan Pemerintah Harian (BPH) yang anggota-anggotanya dipilih dari DPRD, namun harus bebas dari partai politik. Penpres 6/1959 menandai beralihnya kebijaksanaan pemerintahan daerah ke arah prinsip Dekonsentrasi.
5. Undang Undang Nomor 18 Tahun 1965
Pada pertengahan dekade 1960-an telah timbul tuntutan yang semakin kuat untuk merevisi sistem Pemerintahan Daerah agar sejalan dengan semangat Demokrasi Terpimpin dan Nasakom yaitu konsep politik yang dikeluarkan oleh Presiden Sukarno untuk mengakomodasikan tiga kekuatan politik terbesar pada waktu itu yaitu kelompok partai Nasionalis, Agama dan Komunis. Berdasarkan UU 18/1965, Kepala Daerah tetap memegang peran ganda yaitu sebagai pimpinan daerah dan wakil Pusat di daerah. Meskipun prinsip desentralisasi dan dekonsentrasi dianut dalam sistem tersebut, namun Dekonsentrasi hanyalah dianggap
sebagai pelengkap (supplement) saja walaupun diberi embel-embel vital.
Perubahan-perubahan mendasar yang terjadi dalam sistem pemerintahan daerah adalah bahwa Kepala Daerah bukan lagi bertindak sebagai Ketua DPRD, dan dia juga diijinkan menjadi anggota partai politik. Secara struktural, terdapat tiga tingkatan Pemerintah Daerah yang otonom yaitu; Provinsi, Kabupaten atau Kotamadya dan Kecamatan. Otonomi yang diberikan kepada Daerah adalah otonomi nyata dan seluas-luas- nya. Hal ini hampir serupa dengan otonomi dalam UU 1/1957.
6. Undang Undang Nomor 5 Tahun 1974
UU nomor 5/1974 merupakan landasan pokok penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia dari tahun 1974/75 sampai tahun 2000 pada saat diberlakukan undang-undang nomor 22 tahun 1999. Adapun pokok-pokok pikiran yang tertuang dalam UU 5/1974 adalah sebagai berikut :
a. Otonomi Daerah hendaknya memperkuat persatuan bangsa dan mendukung pencapaian kesejahteraan rakyat;
b. Otonomi yang diberikan bersifat riil, dinamis dan bertanggung jawab;
c. Desentralisasi dan dekonsentrasi diterapkan secara bersamaan dan tugas perbantuan dapat dilaksanakan apabila diperlukan;
d. Pemberian otonomi adalah untuk tujuan yang bersifat administratif maupun demokratis;
f. Titik berat otonomi diletakkan pada Daerah Tingkat II yaitu di kabupaten maupun Kotamadya Dati II;
g. Pemerintah yang menentukan apakah suatu daerah berhak sebagai daerah otonom ataupun administratif. Demokrasi tidak selalu berarti bahwa setiap daerah boleh menuntut otonomi. Pemerintah yang akan menentukan berdasarkan atas pertimbangan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan di daerah yang bersangkutan;
h. UU 5/1974 menyatakan bahwa suatu daerah administratif dapat menjadi daerah otonom dan juga sebaliknya suatu daerah otonom dapat dirubah menjadi administratif apabila daerah yang bersangkutan tidak mampu menjalankan otonominya sebagaimana mestinya.
Prinsip Pemerintahan Daerah menurut UU 5/1974
Tiga prinsip utama diterapkan dalam sistem pemerintahan daerah yaitu : desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas perbantuan. UU 5/1974 memberikan pengertian desentralisasi sebagai pelimpahan urusan-urusan pemerintahan dari Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah tingkat atasnya kepada Pemerintah Daerah untuk menjadi urusan daerah yang bersangkutan. Sedangkan dekonsentrasi diberikan definisi sebagai pelimpahan kewenangan dari pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala Instansi Vertikal kepada pejabat-pejabatnya didaerah. Tugas pembantuan diartikan sebagai kewajiban dari Pemerintah Daerah untuk melaksanakan tugas-tugas yang dibebankan oleh Pemerintah Pusat atau Pemerintah tingkat atasnya. Adapun biaya dan peralatan untuk menjalankan tugas tersebut menjadi tanggungjawab yang menugaskan.
Pelaksanaan desentralisasi dan dekonsentrasi secara paralel tersebut telah menyebabkan ada dua jenis pemerintahan di daerah. Pertama, pemerintahan atas dasar desentralisasi yaitu melahirkan adanya Pemerintah Daerah Otonom. Kedua, adanya pemerintahan wilayah atas dasar prinsip dekonsentrasi. Kedua tingkatan pemerintahan; Provinsi dan Kabupaten atau Kota-madya mempunyai dua jenis pemerintahan yaitu pemerintahan yang bersifat otonom dan administratif. Namun untuk menghindari tumpang tindih dan pemborosan kedua struktur pemerintahan tersebut diintegrasikan menjadi satu. Untuk merefleksikan kedua prinsip tersebut maka untuk pemerintah daerah tingkat I sebutannya menjadi Pemerintah Provinsi Dati I, dimana Provinsi mencerminkan wilayah administratif sedangkan Dati I mencerminkan daerah otonomnya. Demikian juga halnya dengan sebutan Pemerintah Kabupaten Dati II atau Kotamadya Dati II.
Hal tersebut berlaku juga untuk sebutan Kepala Daerahnya. Untuk Dati I sebutannya adalah Gubernur Kepala Daerah Tingkat I. Gubernur mencerminkan prinsip Dekonsentrasi, dalam kapasitasnya selaku wakil pemerintah pusat di daerah. Sedangkan Kepala Daerah Tingkat I mencerminkan posisinya sebagai Kepala Daerah Otonom berdasarkan prinsip Desentra-lisasi. Menurut UU 5/1974 unit pemerintahan yang semata-mata administratif adalah Kecamatan dan Kota Administratif, ataupun Kotamadya Administratif yang disingkat menjadi Kotamadya saja seperti Kotamadya di Jakarta dan di Batam.
makin sedikit kewenangan yang dimiliki oleh tingkatan pemerintahan bawahan karena adanya kecenderungan kewenangan akan menumpuk di strata yang lebih tinggi. Untuk itu Hatta menyarankan bahwa tingkat Provinsi sebaiknya menjadi wilayah administratif saja yang berfungsi sebagai koordinator, hanya Kabupaten atau Kotamadya dan Desa yang bersifat otonom (Sujamto, 1988).
Urusan Pemerintah Daerah
Terdapat sekitar 19 urusan yang menjadi isi rumah tangga (otonomi) daerah tingkat I. Urusan-urusan tersebut adalah sebagaiman terurai di bawah ini.
Urusan-Urusan Daerah Tingkat I (Provinsi):
1. Pertanian; 11. Sosial;
2. Peternakan; 12. Tenaga Kerja;
3. Perikanan Darat; 13. Perumahan;
4. Perikanan Laut; 14. LLAJR;
5. Perkebunan Karet Rakyat; 15. Pemerintahan Umum;
6. Kehutanan; 16. Pertambangan;
7. Pendidikan; 17. Perusahaan Daerah;
8. Kesehatan; 18. Perkebunan;
9. Pekerjaan Umum; 19. Pariwisata; 10. Perindustrian Kecil;
Adapun urusan-urusan yang dilimpahkan ke daerah Tk.II baru berkisar pada:
1. Urusan Pemerintahan Umum;
2. Urusan Kesehatan;
3. Urusan Pekerjaan Umum;
4. Urusan Pertanian;
5. Urusan Perikanan;
6. Urusan Peternakan;
7. Urusan Pendidikan;
8. Urusan Perindustrian;
9. Urusan Pariwisata.
(Hasil survey di tiga Provinsi; Sumut, Jabar, dan Sulsel, 1990).
Ciri pertama dari urusan-urusan yang diserahkan kepada daerah, terutama Daerah Tk. II, hampir seragam dalam satu Provinsi tanpa melihat apakah daerah itu berciri kota ataukah desa. Dalam kenyataannya kebutuhan perkotaan akan berbeda jauh dengan kebutuhan pedesaan. Ciri kedua adalah adanya keengganan dari Daerah Tk.I untuk melimpahkan urusan lebih lanjut kepada Daerah Tk. II walaupun dalam pasal 13 UU 5/1974 dan terakhir PP 45/1992 telah jelas mengisyaratkan percepatan penyerahan urusan ke Daerah Tk.II sebagai realisasi dari titik berat otonomi di Daerah Tk. II.
Organisasi Pemerintahan Daerah
Untuk membantu tugas-tugas administratif dari DPRD, dibentuk Sekretariat DPRD yang dikepalai oleh Sekretaris DPRD. Sedangkan perencanaan pembangunan daerah dilaksanakan oleh BAPPEDA yang bertanggung jawab kepada Kepala Daerah. Pengawasan intern dilakukan oleh Inspektorat yang bertanggung jawab kepada Kepala Daerah. Secara keseluruhan, organisasi Pemerintahan Daerah terdiri dari:
a. Kepala Daerah yang berperan selaku eksekutif daerah dan Wakil Pusat di daerah yang bersangkutan;
b. Kantor Sekretariat Wilayah/Daerah yang dikepalai, oleh Sekwilda;
c. DPRD yang berperan sebagai lembaga legislatif;
d. BAPPEDA yang berperan sebagai Lembaga Perencanaan Pembangunan Daerah;
e. Dinas selaku unit pelaksana otonomi daerah;
f. Inspektorat yang bertindak selaku unit pengawas.
Kepala Daerah dipilih oleh DPRD dari sedikitnya tiga atau sebanyak-banyaknya lima orang calon. Sedikitnya dua dari calon yang terpilih diusulkan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri untuk Kepala Daerah Tk. I, dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubenur untuk Kepala Daerah Tk.II. Penetapan terakhir ada ditangan Presiden atau Menteri Dalam Negeri terlepas dari jumlah suara yang diperoleh para calon dalam pemilihan.
Mekanisme tersebut dimaksudkan untuk mengakomodasikan keseimbangan antara kepentingan daerah dan pusat dikaitkan dengan peran ganda yang dimiliki oleh Kepala daerah sebagai alat pusat dan alat daerah. Selain kekuasaan eksekutif, Kepala Daerah juga mempunyai kekuasaan legislatif melalui
kewenangannya untuk membuat peraturan daerah bersama-sama dengan DPRD. Usulan Perda dapat berasal dari DPRD maupun Kepala Daerah. Setiap usulan Perda harus mendapatkan persetujuan dari kedua belah pihak sebelum diberlakukan disamping pengesahan dari instansi yang berwenang.
Sebagai badan legislatif, DPRD mempunyai hak-hak sebagai berikut :
a. Hak Budget; menerima, menolak RAPBD yang diajukan oleh Kepala Daerah;
b. Hak untuk menanyakan kebijaksanaan yang diambil oleh eksekutif;
c. Hak untuk meminta keterangan dari eksekutif;
d. Hak untuk membuat perubahan;
e. Hak untuk menyatakan pendapat;
f. Hak inisiatif;
g. Hak angket (mengadakan penelitian);
Perwakilan dan Sistem Pemilihan
Pada tingkat lokal, jumlah anggota DPRD tidak didasarkan pada jumlah Konstituensi (wilayah pemilihan), namun didasarkan pada jumlah penduduk seperti 50.000 pemilih untuk seorang calon pada Dati I atau 10.000 pemilih untuk seorang calon di Dati II dan sebagainya. ABRI mempunyai wakil-wakilnya sebanyak 20% dari seluruh anggota DPRD baik di Dati I maupun Dati II.
Jumlah maksimum anggota DPRD Dati I adalah 100 orang dan jumlah minimum 45 orang. Sedangkan jumlah maksimum di Dati II adalah 45 orang dan minimum 20 orang. Sistem pemilihan memakai sistem Proporsional. Sistem ini lebih mengutamakan proporsi keanggotaan atas dasar total jumlah suara yang diperoleh secara keseluruhan dalam Pemilu.
Berdasarkan data empirik Pemilu, sebagian terbesar DPRD baik Dati I maupun Dati II berada dalam dominasi Golkar. ABRI mempunyai wakil sebanyak 20%. Dalam Pemilu 1987, dari 1396 anggota DPRD Tk.I, 1117 orang atau 80% dipilih dan 279 atau 20% diangkat dari wakil ABRI. Pada DPRD Dati II, dari 9928 anggota, 7943 orang (80%) dipilih dan 1985 orang (20%) diangkat dari ABRI. di DKI Jakarta, dari 60 anggota DPRD pada waktu itu, Golkar mendapatkan 24 wakil, PDI 14, PPP 10, dan ABRI 12 (Kompas 20 Juli 1987).
Kepegawaian Pemerintah Daerah
Rekruitmen pegawai Pemda haruslah berdasarkan kuota yang ditentukan oleh Menpan dan BKN yang disampaikan melalui Departemen Dalam Negeri. Dalam aspek promosi, untuk jabatan-jabatan menengah ke bawah (eselon IV dan V) ada di bawah kewenangan dari Pemda, namun untuk jabatan-jabatan menengah ke atas ada di bawah kewenangan Pemerintah Daerah maupun Departemen Dalam Negeri walaupun usulan diajukan oleh Pemda yang bersangkutan.
Secara keseluruhan walaupun terdapat pegawai daerah ataupun pegawai Pusat yang diperbantukan atau dipekerjakan di Daerah yang bersangkutan, seluruh administrasinya tercatat di BKN dan seluruh gaji mereka dibayarkan baik melalui SDO untuk pegawai daerah dan pegawai pusat yang diperbantukan kecuali untuk pegawai pusat dengan status dipekerjakan di Pemerintah Daerah, gaji mereka dibayarkan oleh instansi induknya.
Penugasan anggota ABRI di lingkungan Pemda menguatkan indikasi dianutnya sistem kepegawaian yang integrated. Hal ini juga dimungkinkan dalam ketentuan UU 8/1974 tentang Sistem Kepegawaian di Indonesia yang menyatakan dianutnya sistem karir yang bersifat nasional. Ini berarti bahwa pegawai dari satu Departemen dapat menduduki posisi-posisi pada Departemen lainnya terutama untuk jabatan-jabatan yang bersifat manajerial. Ketentuan ini memberikan justifikasi penempatan perwira ABRI pada Diklat jabatan di Sipil termasuk di Diklat Pemda.
Berdasarkan kuota yang telah disetujui, Pemda mengadakan penerimaan yang prosedur dan materi testnya ditentukan oleh Pusat. Distribusi kuota dari setiap Daerah ditentukan oleh Gubernur. BKN akan meneliti setiap usulan pengangkatan calon pegawai apakah telah memenuhi persyaratan yang telah ditetapkan seperti; pos penempatan, pangkat, batas umur dsb. Kenaikan pangkat bersifat semi-otomatis setiap empat tahun sekali setelah memenuhi persyaratan yang telah ditentukan seperti eselonering, DP3 dsb.
Keuangan Pemerintah Daerah
a. Penghasilan Asli Daerah (PAD) seperti pajak daerah, retribusi, penghasilan dari Dinas Daerah, Perusahan Daerah dsb;
b. Penghasilan dari Pemerintah Pusat seperti Subsidi atau Bagian pajak pusat yang diserahkan kepada Daerah;
c. Penghasilan lainnya yang sah seperti pinjaman, bantuan, hibah dsb.
Pemda boleh menciptakan sumber penghasilan melalui pajak daerah ataupun retribusi berdasarkan atas Peraturan Daerah sepanjang mendapatkan pengesahan dari instansi yang berwenang. Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD dapat melakukan pinjaman baik dari Pemerintah Pusat maupun dari lembaga keuangan asing melalui Menteri Dalam Negeri. Sebagian besar dari pajak daerah dan retribusi daerah didasarkan pada UU No.32/1956 tentang Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah dan UU No. 11 Drt/1957 tentang Pajak Daerah dan UU No. 12 Drt/1957 tentang Retribusi Daerah.
Dewasa ini terdapat kurang lebih 16 jenis pajak daerah dan 10 jenis retribusi untuk Dati I, dan sekitar 44 jenis pajak daerah dan 21 jenis retribusi untuk Dati II. Meskipun dari segi jumlahnya, jenis pajak daerah dan retribusi tersebut cukup tinggi, namun sumber-sumber keuangan tersebut belum mampu untuk menghasilkan jumlah pendapatan yang memadai karena sebagian besar dari sumber-sumber tersebut adalah pajak atau retribusi yang kurus. Kondisi tersebut telah menyebabkan tingginya ketergantungan Pemda terhadap subsidi dari Pemerintah Pusat baik untuk pengeluaran rutin maupun pembangunan.
Terdapat berbagai jenis subsidi yang diberikan oleh Pusat kepada Daerah baik untuk mendukung pengeluaran rutin maupun pembangunan. Subsidi utama untuk membantu kegiatan rutin
disalurkan melalui Subsidi Daerah Otonom (SDO). SDO terutama dipakai untuk membayar gaji pegawai daerah. Subsidi pembangunan disalurkan melalui Inpres. Kebijaksanaan program Inpres dimulai pada tahun 1969 dan sampai sekarang telah terdapat 8 jenis program Inpres yaitu:
a. Inpres Dati I;
b. Inpres Dati II;
c. Inpres SD;
d. Inpres Kesehatan;
e. Inpres Pasar;
f. Inpres Reboisasi/Penghijauan;
g. Inpres Jalan (IPJK);
h. Inpres Desa.
Dengan meningkatnya kebutuhan akan fasilitas masyarakat, Pemda telah merangsang keterlibatan swasta dalam pengadaan pelayanan masyarakat seperti air minum, rumah sakit, pendidikan, pasar, tempat parkir, rekreasi dsb. Berbagai program kerjasama swasta dan Pemda telah dirintis seperti melalui BOT, Kemitraan (Joint Venture), kontrak manajemen dsb.
Pengawasan Pada Pemerintahan Daerah
itu sendiri seperti Gubernur, Bupati/Walikota, Kepala Dinas, dan Kepala-kepala Instansi Pemerintahan di daerah yang diharapkan dapat menjalankan kegiatan waskatnya. Inspektorat daerah melakukan pengawasan internal atas nama Kepala Daerah dan bertanggung jawab kepadanya.
Kontrol eksternal terhadap Pemda dilakukan oleh berbagai lembaga pengawasan yang dipunyai oleh Pemerintah Pusat. Departemen Dalam Negeri mempunyai Inspektorat Jenderal yang bertugas untuk mengawasi semua unit pemerintahan dibawah Departemen Dalam Negeri, termasuk di dalamnya Pemerintah Daerah.
Berdasarkan Konstitusi, terdapat Badan Pengawasan Keuangan (BPK) yang melaksanakan pengawasan keuangan Pemerintah termasuk pengawasan keuangan Pemerintah Daerah. Disamping itu Pemerintah juga membentuk berbagai lembaga pengawasan terutama yang berkaitan dengan pengawasan kegiatan pem-bangunan. Lembaga-lembaga tersebut adalah; BPKP dan Irjenbang yang berkaitan dengan pengawasan pembangunan. Wakil Presiden juga menyediakan Kotak Pos 5000 yang di-maksudkan untuk menampung segala laporan yang berkaitan dengan pembangunan termasuk kegiatan pembangunan daerah. Dalam realitas, terdapat kecenderungan akan sulitnya untuk melaksanakan Built In Control secara efektif. Dalam kondisi gaji yang rendah, dan lemahnya kontrol sosial kecenderungan untuk mal-administrasi akan menjadi besar. Dalam birokrasi pemerintahan, mendapatkan honorarium sebagai anggota dari suatu panitia adalah syah. Hal tersebut telah mendorong timbulnya berbagai Panitia dan Komisi untuk menjalankan sesuatu tugas yang sebenarnya bisa dilakukan secara rutin. Namun adanya berbagai Kepanitiaan dan Komisi tersebut akan memungkinkan adanya tambahan penghasilan dari tingkat gaji yang rendah.
Disamping itu keadaan ini akan menyebabkan ringannya tanggung jawab seseorang secara individu, karena tanggung jawab atas suatu pekerjaan akan sering ditanggung secara kolektif. Setiap kesalahan yang terjadi akan ditanggung secara kolektif. Dalam kondisi demikian akan sulit bagi Pemda untuk menjalankan built in control secara efektif.
Untuk tugas-tugas dekonsentrasi yang bersifat tugas-tugas kewilayahan seperti tugas ketentraman dan ketertiban, kordinasi, dan tugas-tugas residu relatif akan sulit menghitung biayanya. Adapun yang tersulit adalah untuk menghitung biaya tugas pembantuan yang tidak terduga munculnya dan sangat bersifat situasional. Walaupun dalam UU 5/1974 disebutkan bahwa implikasi biaya menjadi tanggung jawab yang menugaskan, namun dalam realitas banyak sekali tugas-tugas pembantuan yang menjadi beban pemerintah daerah baik dalam pelaksanaan maupun pembiayaannya.
7. Undang-undang Nomor 22 dan 25 Tahun 1999
Dengan telah diundangkannya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah telah terjadi berbagai perubahan mendasar dalam pengaturan Pemerintahan Daerah di Indonesia. Sebagai konsekuensi logis adalah perlunya dilakukan penataan terhadap berbagai elemen yang berkaitan dengan Pemerintah Daerah sebagai manifestasi dari otonomi daerah.
memposisikan Kepala daerah untuk bertanggung jawab kepada DPRD. Apabila pertanggungjawaban Kepala Daerah tidak memuaskan, DPRD dapat mengusulkan pemberhentian Kepala Daerah ybs. Dari ketentuan tersebut kita melihat besarnya peranan yang diberikan UU 22/1999 kepada DPRD sebagai perwujudan kedaulatan rakyat.
Kedua, kewenangan pemerintah daerah sangat besar bahkan sebagian ahli dan praktisi mengatakan bahwa UU No. 22/1999 merupakan semi negara federal.
Pada hakekatnya otonomi daerah tidak lain merupakan refleksi dari power sharing yang dilakukan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Secara teoritis terdapat 4 urusan pusat yang tidak dapat diserahkan kepada daerah yaitu; pertahanan keamanan, urusan diplomatik luar negeri, urusan peradilan, dan urusan keuangan dalam pengertian mencetak uang. Diluar itu pada dasarnya urusan-urusan pemerintah pusat dapat didesentralisasikan ke daerah.
Ketiga, Pemerintah Daerah berhak membentuk kelembagaan daerah. Dengan dikeluarkannya PP 84/2000 yang diganti dengan PP No. 8/ 2003 tentang Pedoman Penyusunan Organisasi Pemda dan UU 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan, maka Pemda akan mempunyai diskresi yang tinggi dalam menentukan kelembagaan yang optimal bagi Pemda ybs. Karena paket SDO dan Inpres telah dilebur dalam DAU dan Pemda mempunyai diskresi yang tinggi dalam pemanfaatan DAU, maka kondisi tersebut telah memaksa Pemda untuk bertindak efisien dalam penyusunan kelembagaannya. Gambaran empirik menunjukkan adanya kecenderungan Pemda untuk menerapkan pola Organisasi yang ramping untuk menekan overhead cost birokrasi. Dengan adanya scheme perimbangan keuangan Pusat dan Daerah yang lebih adil dan transparan, maka tidak akan
terjadi lagi pembebanan kelembagaan oleh Pusat melalui SDO. Diskresi keuangan yang lebih luas akan memaksa Pemda untuk melakukan efisiensi kelembagaan. Kelembagaan pemerintahan yang multifungsi, flat dan non birokratis dan diisi oleh pegawai profesional akan menjadi pilihan.
Keempat, Pemerintah Daerah memiliki kewenangan yang luas dalam manajemen kepegawaian daerah mulai dari rekruitmen, promosi, penggajian, pendidikan dan pelatihan.
Kelima, sumber penerimaan daerah dalam pelaksanaan desentralisasi (pasal 3 UU Nomor 22 Tahun 1999) adalah:
a. Pendapatan Asli Daerah;
b. Dana Perimbangan;
c. Pinjaman Daerah;
d. lain-lain penerimaan yang sah.
Ketentuan ini mengindikasikan adanya sumber penerimaan daerah yang baru yaitu dana perimbangan.
Dalam pasal 6, pasal 7 dan pasal 8 disebutkan sumber dana perimbangan sebagai berikut:
a. Bagian daerah sebanyak 90% dari penerimaan PBB;
b. Bagian daerah sebesar 80% dari Bea perolehan hak atas tanah dan bangunan;
c. Bagian daerah sebesar 80% dari sumber daya alam sektor kehutanan, pertambangan umum, dan perikanan;
d. Bagian daerah sebesar 15% dari pertambangan minyak bumi (setelah dipotong pajak);
f. Dana alokasi umum 25% dari penerimaan dalam negeri yang ditetapkan dalam APBN dengan perincian 10% untuk Provinsi dan 90% untuk Kabupaten/Kota.
g. Dana alokasi khusus untuk membantu membiayai kebutuhan khusus ataupun kebutuhan yang merupakan komitmen atau prioritas nasional. Termasuk dalam dana alokasi khusus adalah 40% bagian daerah penghasil dana reboisasi.
Dari dana perimbangan tersebut terlihat bahwa Daerah akan mempunyai sumber dana yang lebih banyak dibandingkan pada masa sebelum berlakunya LJU 25/1999. Namun perlu diingat bahwa bertambahnya sumber penerimaan harus dicermati secara hati-hati karena meningkatnya jumlah urusan otonomi yang harus ditanggung daerah maka pemerintah daerah harus inovatif, kreatif dan mengutamakan akuntabilitas dalam menyelenggarakan otonominya.
Keenam, Pemerintah memiliki peluang untuk meningkatkan manajemen Pelayanan Umum.
Selama Orde Baru dalam aspek pelayanan terasa adanya kelemahan dalam hal akuntabilitas dari Pemda kepada masyarakat dalam menyediakan pelayanan tersebut. Indikator yang paling jelas adalah jauhnya kualitas pelayanan dari standar yang umum dan berlaku universal = yaitu pelayanan yang faster, better and cheaper. Secara; empirik terasa pelayanan secara umumnya masih lamban dan terlalu birokratis, kurang responsif karena aparat masih memposisikan diri sebagai patron dan masyarakat hanya sebagai client dan bukan citizen.
Dari aspek biaya seringkali ditemui bahwa biaya yang senyata-nya dikeluarkan masyarakat untuk memperoleh suatu layanan tertentu jauh melampaui biaya yang seharusnya menurut penetapan dalam Perda. Tindakan-tindakan yang dapat
di-lakukan untuk meningkatkan akuntabilitas Pemda dalam pelayanan adalah sebagai berikut:
a. Mewajibkan Pemda membuat laporan tahunan mengenai pelaksanaan pelayanan umum;
b. Melakukan temu-wicara dengan masyarakat dan mass media;
c. Adanya pejabat yang diberi tugas dan bebas dari pengaruh birokrasi untuk melakukan penilaian pelayanan;
d. Menciptakan keterkaitan antara kewajiban pembayar pajak dengan pelayanan pemda.
Perlu dipertimbangkan adanya kemungkinan menciptakan competitiveness dalam hal penyediaan pelayanan yang dulunya merupakan domain dari Pemda sehingga terjadi kompetisi pasar yang sehat. Hal ini dapat dilakukan dengan mengundang unsur swasta, LSM/NGOs atau lembaga semi pemerintah untuk ikut bersaing dalam pengadaan pelayanan tersebut. Contoh: pembangunan gedung SD oleh LKMD, perumahan dsb. Sayangnya pelayanan umum yang disediakan pemerintah daerah pada era UU No. 22/25 Tahun 1999 ini jauh dari memadai.
Pada perjalanan pelaksanaan UU No. 22/1999, muncul beberapa undang-undang dan peraturan pemerintah yang cukup signifikan bagi perkembangan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia.
pelaksanaan Undang-Undang nomor 44 Th. 1999 tentang penyelenggaraan keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh perlu diselaraskan dengan penyelenggaraan pemerintahan di Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Undang-undang ini disahkan pada tanggal 9 Agustus tahun 2001. Butir-butir yang perlu mendapat perhatian yang lebih besar adalah sbb:
a. Pengertian.
1) Wilayah Provinsi terbagi menjadi daerah-daerah Kabupaten/Sagoe dan Kota/Banda.
2) Wilayah Kabupaten terbagi menjadi daerah-daerah Kecamatan/Sagoe Cut atau nama lain.
3) Wilayah Kecamatan/Sagoe Cut terbagi menjadi daerah-daerah Gampong atau dengan nama lain.
b. Susunan, kedudukan, penjenjangan dan penyebutan pemerintahan ditetapkan dalam Qanun Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.
c. Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam memiliki otonomi khusus dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kewenangan Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam selain yang diatur pada undang-undang ini, tetap berlaku sesuai dengan peraturan.
d. Keuangan Sumber penerimaan Provinsi N.A.D. meliputi:
1) Pendapatan asli daerah yang terdiri atas pajak daerah, retribusi daerah, zakat, hasil perusahaan milik daerah dan hasil pengelolaan kekayaan daerah lainnya yang dipisah kan dan lain-lain pendapatan daerah yang sah. Zakat sebagai salah satu sumber PAD Provinsi NAD dapat mengurangi kewajiban membayar pajak bagi pembayar
zakat sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, tetapi tidak meniadakan kewajiban membayar pajak. Contoh: bagian laba yang dizakatkan tidak dikenai pajak.
2) Dana perimbangan, bagian untuk Provinsi, kabupaten dan kota, yang terdiri atas:
a) 90% dari pajak bumi dan bangunan;
b) 80% bea perolehan hak atas tanah dan bangunan;
c) 20% pajak penghasilan pribadi;
d) 80% penerimaan sumberdaya alam dari sektor kehutanan;
e) 80% pada sektor pertambangan umum;
f) 80% pada perikanan;
g) 15% pada pertambangan minyak bumi;
h) 30% pertambangan gas alam,setelah dikurangi pajak.
3) Dana alokasi umum ditentukan sesuai dengan perundang-undangan;
4) Dana alokasi khusus ditentukan sesuai dengan perundang-undangan;
5) Penerimaan dalam rangka otonomi khusus, terdiri atas:
a) 55% penerimaan dari pertambangan minyak bumi setelah dikurangi pajak;
b) 40% penerimaan dari gas alam setelah dikurangi pajak;
e. Mahkamah Syar’iyah
1) Peradilan Syariat Islam di Provinsi NAD sebagai bagian dari sistem peradilan nasional dilakukan oleh Mahkamah Syar’iyah yang bebas dari pengaruh pihak manapun;
2) Kewenangan Mahkamah Syar’iyah didasarkan atas syariat Islam dalam sistem hukum nasional yang diatur lebih lanjut dengan Qanun Provinsi NAD;
3) Kewenangan Mahkamah Syar’iyah diberlakukan bagi pemeluk agama Islam;
4) Mahkamah Syar’iyah terdiri atas Mahkamah Syar’iyah Kabupaten/Sagoe dan Kota/Banda atau nama lain sebagai pengadilan tingkat pertama dan Mahkamah Syar’iyah Provinsi sebagai pengadilan tingkat banding di ibukota Provinsi.
5) Mahkamah Syar’iyah untuk pengadilan tingkat kasasi dilakukan pada Mahkamah Agung Republik Indonesia.
6) Hakim Mahkamah Syar’iyah diangkat dan diberhentikan oleh Presiden sebagai Kepala Negara atas usul Menteri kehakiman setelah mendapat pertimbangan Gubernur Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Ketua Mahkamah Agung.
7) Sengketa antara Mahkamah Syar’iyah dan Pengadilan dalam lingkungan lain menjadi wewenang Mahkamah Agung Indonesia tingkat pertama dan tingkat terakhir;
8) Ketentuan peralihan : Semua peraturan perundangan yang ada sepanjang tidak diatur dengan undang-undang ini dinyatakan tetap berlaku di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam;
9) Ketentuan pelaksanaan undang:undang ini secara
bertahap harus telah dibentuk paling lambat dalam masa satu tahun setelah undang-undang ini diundangkan.
Pada penjelasan undang-undang ini disebutkan bahwa Qanun Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam adalah Peraturan Daerah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam yang dapat mengesampingkan peraturan perundang-undangn yang lain dengan mengikuti asas “lex spesialis derogaat lex generate” dan Mahkamah Agung berwenang melakukan uji materiil semua Qanun.
Kedua, undang-undang Nomor 21 th. 2001 tentang otonomi khusus bagi Provinsi Papua, disahkan pada tanggal 21 Nopember 2001. Alasan utama diterbitkannya undang-undang ini adalah untuk mempercepat pembangunan Provinsi Papua sehingga sejajar dengan Provinsi lain yang telah lebih maju (konsideran butir h.). Butir-butir yang lebih bersifat khusus pada undang-undang ini, antara lain adalah:
a. Provinsi Papua adalah Provinsi Irian Jaya yang diberi otonomi khusus dalam rangka Negara Kesatuan Republik Indonesia;
b. Otonomi khusus adalah kewenangan khusus yang diakui dan diberikan kepada Provinsi Papua untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan hak-hak dasar masyarakat Papua;
d. Majelis Rakyat Papua (MRP) adalah representasi kultural orang asli Papua, yang memiliki wewenang tertentu dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli Papua dengan berlandaskan pada penghormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan perempuan dan pemantapan kerukunan hidup beragama sebagaimana diatur dalam undang-undang ini;
e. Provinsi Papua sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia menggunakan Sang Merah putih sebagai bendera Negara dan Indonesia Raya sebagai Lagu Kebangsaan;
f. Provinsi Papua dapat memiliki lambang daerah sebagai panji kebesaran dan simbol kultural bagi kemegahan jati diri orang Papua dalam bentuk bendera daerah dan lagu daerah yang tidak diposisikan sebagai simbol kedaulatan. Ketentuan tentang lambang daerah diatur lebih lanjut dengan Perdasus (Peraturan daerah khusus) dengan berpedoman pada peraturan perundang-undangan;
g. Dalam rangka penyelenggaraan Otonomi khusus di Provinsi Papua dibentuk Majelis Rakyat Papua (MRP) yang merupakan representasi kultural orang asli Papua yang memiliki kewenangan tertentu dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli Papua dengan berlandaskan pada peng-hormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan perempu an dan pemantapan kerukunan hidup beragama. Anggota MRP terdiri atas wakil-wakil adat, wakil-wakil agama dan wakil-wakil perempuan yang jumlahnya sepertiga dari total anggota MRP. Anggota MRP dipilih oleh rakyat. Tugas MRP antara lain adalah memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap bakal calon Gubernur dan Wakil Gubernur, anggota MPR Republik Indonesia utusan daerah Provinsi Papua yang diusulkan oleh DPRP;
h. Yang dapat dipilih menjadi Gubernur dan Wakil gubernur adalah warga negara Republik Indonesia dengan syarat-syarat antara lain: 1) orang asli Papua, 2) beriman dan bertakwa kepada Tuhan YME, 3) berpendidikan sekurang-kurangnya sarjana atau yang setara.
i. Sumber penerimaan Provinsi, Kabupaten/Kota meliputi:
1) Pendapatan asli daerah Provinsi, Kabupaten/Kota, terdiri atas pajak daerah, retribusi, hasil perusahaan milik daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah dan hasil lain-lain yang sah.
2) Dana perimbangan bagian Provinsi, Kabupaten/Kota, terdiri atas:
a) bagi basil pajak : PBB 90%, bea PHATB 80% dan pajak penghasilan 20%;
b) bagi basil sumberdaya alam, terdiri atas:
(1) kehutanan 80%;
(2) perikanan 80%;
(3) pertambangan umum 80%;
(4) pertambangan minyak bumi 70%, berlaku untuk 25 tahun, selanjutnya menjadi sebesar 50%; sekurang-kurangnya 30% dari penerimaan ini digunakan untuk biaya pendidikan dan sekurang-kurangnya 16% untuk kesehatan dan pebaikan gizi penduduk;
c) Dana alokasi umum, ditentukan sesuai dengan ketentuan nasional;
d) Dana alokasi khusus, ditentukan sesuai dengan ketentuan nasional;
e) Penerimaan khusus dalam rangka pelaksanaan otonomi khusus yang besarnya 2% dari plafon dana alokasi umum nasional, terutama ditujukan untuk biaya pendidikan dan kesehatan. Penerimaan ini hanya berlaku untuk 20 tahun;
f) Dana tambahan dalam rangka pelaksanaan otonomi khusus besarnya ditetapkan oleh Pemerintah bersama DPR-RI dengan mempertimbangkan usulan dari Provinsi Papua pada setiap tahun anggaran;.
g) Pembagian lebih lanjut penerimaan tersebut diatur secara adil dan berimbang dengan Perdasus dengan memberikan perhatian khusus kepada daerah yang tertinggal.
Ketiga, Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang pedoman organisasi perangkat daerah. Ruang lingkup pengaturan meliputi:
a. Pembentukan dan kriteria organisasi Perangkat Daerah;
b. Kedudukan, tugas dan fungsi Perangkat Daerah Provinsi;
c. Kedudukan, tugas dan fungsi Perangkat Daerah Kabupaten/Kota; d. Kedudukan, tugas dan fungsi Sekretaris DPRD;
e. Susunan organisasi Perangkat Daerah;
f. Eselonisasi Perangkat Daerah.
PP No. 8/2003 salah satunya mengatur/membatasi pemerintah daerah dalam menyusun organisasi perangkat Daerah. Misalnya
Pemerintah Daerah Provinsi sebanyak-banyaknya ada 10 (sepuluh) Dinas. Pemerintah Daerah Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta, dapat memiliki sebanyak-banyaknya 14 (empat belas) Dinas.
Keempat, Peraturan Pemerintah Nomor 9 tentang wewenang pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil. PP ini mengatur wewenang pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil dan Calon Pegawai Negeri Sipil Pusat dan Daerah serta menghapuskan dan mengganti PP No. 96 Th. 2000 tentang wewenang pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil dan ketentuan lain yang bertentangan dengan ketentuan pada PP ini. Butir-butir yang penting dalam pengaturan PP ini adalah:
a. Presiden menetapkan kenaikan pangkat PNS Pusat dan PNS Daerah untuk menjadi Pembina Utama (golongan IV/c, IV/d, dan IV/e);
b. Usul penetapan tersebut diusulkan oleh Pejabat Pembina Kepegawaian Pusat (PPKP) dan PPKP Daerah Provinsi. PPKP Kabupaten/Kota melalui Gubernur;
c. Presiden menetapkan pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian PNS dalam dan dari jabatan struktural eselon I, jabatan fungsional jenjang utama dan jabatan lain yang pengangkatan, pemindahan dan pemberhentiannya menjadi wewenang Presiden, kecuali pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian pejabat eselon I di lingkungan Pemerintah Daerah Provinsi;
e. Gubernur menetapkan pemberhentian PNS Daerah Kabupaten/Kota yang berpangkat Pembina Golongan Ruang IV/a dan IV/b;
f. PPKP Kabupaten/Kota (Bupati/Walikota) menetapkan pengangkatan atau pemberhentian Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota setelah berkonsultasi dengan Gubernur dan setelah mendapat persetujuan DPRD;
g. PPKP Kabupaten/Kota (Bupati/Walikota) menetapkan pemberhentian PNS Daerah yang berpangkat Penata Tk. I Golongan Ruang Ill/d dan atau yang lebih rendah;
h. Presiden menetapkan pemberhentian sementara dari jabatan negeri bagi PNS yang menduduki jabatan Struktural eselon I, jabatan fungsional jenjang utama dan jabatan lain yang pengangkatan, pemindahan dan pemberhentiannya menjadi wewenang Presiden, kecuali pemberhentian pejabat eselon I di lingkungan Pemerintah Daerah Provinsi;
i. Pengawasan dan Pengendalian:
1) Presiden melakukan pengawasan dan pengendalian atas pelaksanaan peraturan Perundang-undangan dibidang kepegawaian;
2) Untuk melaksanakan pengawasan dan pengendalian ini Presiden dibantu oleh Badan Kepegawaian Negara (BKN);
3) Dalam melaksanakan pengawasan dan pengendalian ini BKN dibantu oleh PPKP Pusat dan PPKP Daerah Provinsi dan PPKP Daerah Kabupaten/Kota.
4) Pelanggaran atas peiaksanaan peraturan perundang-undangan di bidang kepagawaian dapat dikenakan tindakan administratif berupa peringatan atau teguran atau pencabutan keputusan atas pengangkatan, pemindahan atau pemberhentian.
8. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Peme-rintahan Daerah.
UU ini mengalami perubahan dengan UU nomor 8 tahun 2005 tentang penetapan Peraturan Pemerintah (PP) pengganti UU nomor 3 tahun 2005. UU No. 32 th. 2004 beserta perubahannya adalah pengganti UU No. 22 th. 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dilengkapi dengan undang-undang dan peraturan antara lain:
a. UU nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah sebagai pengganti UU nomor 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah;
b. PP nomor 38 tahun 2007 tentang pembagian urusan peme-rintahan antara Pemerintah, Pemepeme-rintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota sebagai pengganti PP 25 tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi sebagai daerah otonom;
c. PP nomor 41 tahun 2007 tentang organisasi Perangkat Daerah sebagai pengganti PP nomor 8 tahun 2003 tentang Organisasi Perangkat Daerah.
Penggantian Undang-Undang dan peraturan ini dilakukan berdasarkan beberapa pertimbangan sebagai berikut:
2003 tentang Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden; UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Atas Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara.
b. Munculnya permasalahan dalam pelaksanaan UU Nomor 22 Tahun 1999, di antaranya:
1) Friksi antara pemerintah pusat, provinsi, dan daerah yang berkaitan dengan kewenangan;
2) Mencuatnya ego daerah dalam kehidupan politik, kepegawaian, ekonomi;
3) Semakin rendahnya mutu pelayanan masyarakat;
4) Kurang harmonisnya hubungan antara Provinsi dengan Kabupaten/Kota;
5) Kurang maksimalnya pelaksanaan pemerintahan dari pembangunan akibat praktek demokrasi parlementer dalam hubungan antara Kepala Daerah dengan DPRD;
6) Terjadinya proliferasi kelembagaan yang ada di lingkungan pemerintah daerah. Hal berdampak kepada semakin membengkaknya kebutuhan akan pegawai dan biaya rutin;
7) Kuatnya intervensi politik dalam penyelenggaraan roda pemerintahan terutama dalam pembuatan anggaran dan kepegawaian daerah;
8) Lemahnya pengawasan dalam pelaksanaan otonomi daerah;
9) Beberapa kebijakan daerah berseberangan dengan kebijakan pemerintah pusat;
10) Adanya produk hukum daerah yang bertentangan dengan peraturan perundang undangan yang lebih tinggi.
Undang-Undang No. 32 tahun 2004 terdiri atas 16 bab:
Bab I Ketentuan Umum pasal 1 s/d 3;
Bab II Pembentukan Daerah & Kawasan Khusus pasal 4-9;
Bab III Pembagian Urusan Pemerintah pasal 9 – 18;
Bab IV Penyelenggaraan Pemerintahan pasal 19 - 128;
Bab V Kepegawaian Daerah pasal 129 - 135;
Bab VI Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah pasal 136 - 149;
Bab VII Perencanaan Pembangunan Daerah pasal 150 - 154;
Bab VIII Keuangan Daerah pasal 155 – 194;
Bab IX Kerjasama dan Penyelesaian Perselisihan pasal 195 - 198;
Bab X Kawasan perkotaan pasal 199;
Bab XI Desa pasal 200 - 216;
Bab XII Pembinaan dan Pengawasan pasal 217 - 223;
Bab XIII Pertimbangan dan Kebijaksanaan Otonomi Daerah pasal 224;
Bab XIV Ketentuan Lain-Lain pasal 225 - 230;
Bab XV Ketentuan Peralihan pasal 231 - 236;
Bab XVI Ketentuan Penutup pasal 237 - 240.
Beberapa ketentuan yang perlu diingat dan ditafsirkan secara benar, dan kurang ditekankan pada UU No. 22 tahun 1999 antara lain adalah:
Bab I Ketentuan Umum
Pasal 1 butir 5:
Otonomi Daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Ketentuan ini berarti bahwa pelaksanaan otonomi daerah tidak boleh bertentangan dengan atau menyimpang dari Peraturan dan Undang-Undang Negara.
Pasal 2 ayat (8):
Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan Pemerintahan Daerah yang bersifat Khusus atau Istimewa yang diatur oleh Undang-Undang. Yang dimaksud Daerah Khusus adalah daerah yang memperoleh otonomi khusus yakni Papua, Daerah Istimewa Aceh dan Daerah Istimewa Yogyakarta.
Ayat (9):
Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Berarti bahwa hukum adat dan hak tradisional tidak boleh bertentangan atau menyimpang dari peraturan dan undang-undang negara serta harus tetap menjaga persatuan bangsa dan kesatuan kedaulatan NKRI.
Bab II Pembentukan Daerah dan kawasan khusus
Pasal 9 ayat (1):
Untuk menyelenggarakan fungsi pemerintahan tertentu yang bersifat khusus bagi kepentingan nasional, Pemerintah dapat menetapkan kawasan khusus dalam wilayah Provinsi dan/atau Kabupaten/Kota. Yang dimaksud kawasan khusus antara lain: pelabuhan udara atau pelabuhan laut nasional atau internasional atau kawasan perdagangan bebas dan lain sebagainya. Kewenangan pemerintahan pada kawasan ini ada pada Pemerintah Pusat.
Bab III Pembagian urusan pemerintahan
Pasal 10 ayat (1):
Pemerintah Daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi wewenangnya kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah.
Ayat (3)
Urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi:
a. politik luar negeri;
b. Pertahanan;
c. Keamanan;
d. Yustisi;
e. moneter dan fiskal nasional;
Ayat (4)
Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) Pemerintah menyelenggarakan sendiri atau dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada perangkat Pemerintah atau wakil Pemerintah di daerah atau dapat menugaskan kepada Pemerintah Daerah dan/atau Pemerintah Desa.
Ayat (5)
Dalam urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah di luar urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), Pemerintah dapat:
a. menyelenggarakan sendiri sebagaimana urusan pemerintahan,
b. melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah, atau
c. menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan.
Pasal 11 ayat (1)
Penyelenggaraan urusan pemerintahan dibagi berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan antara susunan pemerintahan.
Yang dimaksud dengan “eksternalitas” adalah keluasan urusan serta keluasan dampak sosial, politik dan pertahanan yang dapat ditimbulkan oleh masing-masing urusan. Yang dimaksud dengan “akuntabilitas” adalah dapat atau tidak dapatnya dipertanggung-jawabkan pengurusan dan dampak masing-masing urusan kepada negara dan masyarakat luas menurut ketentuan yang berlaku.
Adapun yang dimaksud dengan “efisiensi” adalah besarnya pengorbanan, baik yang berupa dana atau sumber daya, dibanding dengan manfaat yang dihasilkan dalam penye-lenggaraan masing-masing urusan pemerintahan.
Pasal 12, 13 dan 14 menetapkan bahwa urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi kekhasan dan potensi unggulan daerah daerah yang bersangkutan. Selanjutnya pasal-pasal ini dijabarkan pada peraturan pemerintah nomor 38 tahun 2007 sebagai ketentuan pelaksanaan.
Bab IV Penyelenggaraan Pemerintahan
Pasal 21
Dalam menyelenggarakan otonomi, Daerah mempunyai hak:
a. mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya;
b. memilih pimpinan daerah;
c. mengelola aparatur daerah;
d. mengelola kekayaan daerah;
e. memungut pajak daerah dan retribusi daerah;
f. mendapat bagi hasil dari pengelolaan sumberdaya alam dan sumberdaya lainnya yang berada di daerah;
g. mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah; dan
Pasal 22
Dalam menyelenggarakan otonomi, Daerah mempunyai kewajiban:
a. melindungi masyarakat,menjaga persatuan, kesatuan dan kerukunan nasional serta keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
b. meningkatkan kehidupan masyarakat;
c. mengembangkan kehidupan demokrasi;
d. mewujudkan keadilan dan pemerataan;
e. meningkatkan dasar pelayanan pendidikan;
f. menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan;
g. menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak;
h. mengembangkan sistem jaminan sosial;
i. menyusun perencanaan dan tata ruang daerah;
j. mengembangkan sumberdaya produktif di daerah;
k. melestarikan lingkungan hidup,;
l. mengelola administrasi kependudukan;
m. melestarikan nilai sosial budaya;
n. membentuk dan menerapkan peraturan perundang-undangan; dan
o. kewajiban lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Pasal 23 ayat (1)
Hak dan kewajiban daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 21 dan Pasal 22 diwujudkan dalam bentuk rencana kerja pemerintahan daerah dan dijabarkan dalam bentuk pendapatan,
belanja dan pembiayaan daerah yang dikelola dalam sistem pengelolaan keuangan daerah.
Pada Bab IV ini ketentuan mengenai Kepala Daerah, Wakil Kepala Daerah, Lembaga Perangkat Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah jauh lebih rinci dari pada UU No. 22 tahun 1999. Peraturan-peraturan yang lebih rendah yang merupakan pelengkap UU No. 22 telah dirangkum dan tercantum sebagai ketetapan pada UU No. 32 tahun 2004 ini.
Menurut Pasal 27 kewajiban Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah diantaranya adalah:
a. meningkatkan kesejahteraan rakyat;
b. mentaati dan menegakkan seluruh peraturan perundang-undangan (termasuk semua ketentuan yang ditetapkan oleh departemen-departemen dan lembaga-lembaga negara non-departemen).
Pasal 28: Kepala Daerah dan wakil kepala Daerah dilarang:
a. membuat keputusan yang secara khusus memberikan keuntungan bagi diri,anggota keluarga, kroni, golongan tertentu, atau kelompok politiknya yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, merugikan kepentingan umum dan meresahkan sekelompok masyarakat, atau mendeskriminasi-kan warga negara dan/atau golongan masyarakat lain;
b. turut serta dalam suatu perusahaan, baik milik swasta maupun milik negara/daerah, atau dalam yayasan bidang apapun;
c. melakukan pekerjaan lain yang memberikan keuntungan bagi dirinya, baik secara langsung maupun tidak langsung, yang berhubungan dengan daerah yang bersangkutan;
e. menjadi advokat atau kuasa hukum dalam suatu perkara di pengadilan selain yang dimaksudkan dalam pasal 25 huruf f. (*);
f. menyelenggarakan wewenang dan melanggar sumpah/janji jabatannya;
g. merangkap sebagai pejabat negara lainnya, sebagai anggota DPRD sebagaimana yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
(*) Pasal 25 huruf f : mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan ...dst...
Pasal-pasal selanjutnya dalam bab ini menetapkan ketentuan-ketentuan mengenai DPRD, pemilihan Kepala Daerah dan perangkat daerah meliputi ketentuan mengenai kewajiban pemerintahan dan susunan perangkat kecamatan dan kelurahan. Ketentuan organisasi perangkat daerah yang lebih rinci ditetapkan dengan PP No.41 tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah.
Ketentuan mengenai tugas dan kewajiban pemerintahan dan susunan perangkat desa secara tersendiri ditetapkan pada Bab XI. Pada UU nomor 32, pengertian dan ketentuan mengenai kelurahan dan desa dibedakan secara tajam, walaupun dalam bahasa daerah memiliki arti yang sama. Setiap desa yang berada pada wilayah kota administrasi, atau wilayah Walikota, disebut kelurahan. Setiap kelurahan diurus oleh satu organisasi pemerintahan yang dipimpin oleh seorang Kepala Kelurahan dan disebut Lurah. Lurah dan semua pegawai kelurahan adalah pegawai negeri. Lurah diangkat oleh Walikota. Setiap kelurahan dibagi menjadi beberapa Rukun Warga (RW) dan masing-masing RW terdiri atas beberapa Rukun Tangga (RT). Sedangkan desa yang berada pada wilayah kabupaten disebut desa. Organisasi pemerintahan desa dipimpin oleh seorang Kepala desa. Kepala desa dipilih oleh rakyat dan diangkat oleh Bupati. Perangkat desa
lainnya berasal dari rakyat setempat dan dipilih oleh rakyat. Setiap desa terdiri atas beberapa kampung. Dalam adat Jawa dan beberapa daerah lain, kampung disebut dukuh. Setiap dukuh dipimpin oleh perangkat desa yang disebut kepala dukuh. Kepala dukuh di desa-desa di Jawa disebut Kamituwa. UU no. 32 bersifat umum dan tetap mengakui ketentuan adat sepanjang masih berlaku. Kewenangan kelurahan dan kewenangan desa dalam urusan pemerintahan secara garis besar ditetapkan dalam UU nomor 32 ini.
Bab V Kepegawaian Daerah
Pasal 129 ayat (1)
Pemerintah melaksanakan pembinaan manejemen Pegawai Negeri Sipil daerah dalam satu kesatuan penyelenggaraan menejemen Pegawai Negeri Sipil.
Ayat (2)
Pembinaan menejemen Pegawai Negeri Sipil sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi penetapan formasi, pengadaan, pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan, kesejahteraan, hak dan kewajiban, kedudukan hukum pengembangan kompetensi dan pengendalian jumlah.
Pegawai negeri sipil daerah adalah pegawai negeri sebagaimana yang dimaksud dalam UU no. 43 tahun 1999 tentang Perubahan atas UU no.5 tahun 1974. Pembinaan Pegawai Negeri Sipil dilakukan sama seperti pembinaan Pegawai Negeri Sipil pada instansi pemerintah pusat.
Pasal 130 ayat (1)
