LINDUNG NILAI TERHADAP UTANG LUAR NEGERI
UNTUK MENGHADAPI FLUKTUASI KURS VALUTA ASING
Abstract
To cover the budget deficit, the Indonesian Government takes step by financing through government debts, including loan and issuing government securities. There are instrument of government debts that denominated in foreign currency. Therefore, the government debts are vulnerable to fluctuations of the exchange rate of rupiah against foreign currency, especially US Dollar. In order to hedge the nominal of the government debts from losses due to increase in value arising from the weakening of the exchange rate, the Indonesian government can take step through hedging transactions. This paper aims to explain the mechanism of hedging transactions to the government’s foreign debts, as set forth in PMK No. 12/PMK.08/2013 about Hedging Transactions in Government Debt Management.
BAB I PENDAHULUAN
Salah satu alternatif pembiayaan yang dipilih pemerintah untuk menutup defisit APBN adalah melalui utang, baik dengan melakukan pinjaman maupun menerbitkan Surat Berharga Negara (SBN). Sebagai contoh, baru-baru ini pemerintah menerbitkan SBN pada tahun 2015 sebagaimana tabel berikut:
Tabel 1. Realisasi Penerbitan Surat Berharga Negara 2015
(Sumber: Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko – Kementerian Keuangan)
Berdasarkan Tabel 1, diketahui bahwa total Surat Utang Negara (SUN), salah satu komponen SBN di samping Surat Utang Negara (SUN), yang diterbitkan pada tahun 2015 adalah sebesar Rp 82,672 Milyar. Dari jumlah total tersebut, sebesar Rp 50,372 Milyar atau 60,9% dari total SUN yang diterbitkan pada tahun 2015 merupakan SUN Valas dalam USD, yaitu SUN yang berdenominasi dalam mata uang asing, yaitu Dollar Amerika Serikat.
Tabel 2. Posisi Surat Berharga Negara Tahun 2010 s.d. 2015
(Sumber: Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko – Kementerian Keuangan)
Catatan pada Tabel 2 menunjukkan dari tahun ke tahun asumsi kurs yang digunakan untuk SUN maupun SBSN Valas, terutama dalam mata uang asing USD, semakin tahun semakin meningkat, sesuai dengan Kurs Tengah Bank Indonesia (BI) yang berlaku pada masing-masing periode itu.
(Sumber: Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko – Kementerian Keuangan)
Berdasarkan data pada Tabel 3, tampak bahwa proporsi utang pemerintah dalam mata uang asing terus mangalami peningkatan jumlah sejak tahun 2010 hingga 2015 ini. Jumlah utang pemerintah berdenominasi mata uang asing tentu sangat bergantung pada nilai tukar Rupiah terhadap mata uang asing yang bersangkutan, mengingat Indonesia memang menerapkan kurs mengambang. Utang pemerintah yang berdenominasi valuta asing (khususnya USD, yang menjadi fokus pembahasan makalah ini) sangat rentan terhadap perubahan kurs valuta asing tersebut. Pelemahan nilai tukar Rupiah terhadap USD beberapa sen saja akan berpengaruh cukup signifikan terhadap peningkatan nilai nominal utang pemerintah yang jumlahnya triliunan Rupiah.
Grafik berikut menyajikan nilai tukar Rupiah terhadap Dollar Amerika Serikat (USD) pada tanggal 26 Februari 2015 s.d. 10 Maret 2015.
(Sumber: Bank Indonesia)
Dalam kurun waktu kurang dari satu bulan, Rupiah berfluktuasi dan cenderung mengalami pelemahan nilai tukar yang semakin meningkat sebesar Rp300 sejak 26 Februari hingga 10 Maret 2015. Pada bulan Maret 2015, tercatat kurs transaksi Rupiah terhadap USD mencapai Rp13.000, angka tertinggi sepanjang sejarah Indonesia. Meskipun berpengaruh positif bagi ekspor, namun di sisi lain pelemahan nilai tukar Rupiah terhadap USD tersebut berpengaruh negatif salah satunya terhadap utang pemerintah khususnya yang berdenominasi dalam mata uang USD. Hal ini tentu menambah beban APBN untuk membayar cicilan utang maupun bunga yang jatuh tempo setiap tahun, dengan nilai nominal yang semakin meningkat akibat semakin melemahnya nilai tukar Rupiah.
BAB II LANDASAN TEORI
Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 12/PMK.08/2013 tentang Transaksi Lindung Nilai dalam Pengelolaan Utang Pemerintah menyebutkan bahwa lindung nilai dilakukan atas instrumen utang pemerintah dalam bentuk pinjaman dan/atau Surat Berharga Negara (SBN). Lindung nilai tersebut dapat dilakukan atas transaksi dalam pengelolaan utang terkait pengelolaan risiko dari portofolio utang dan/atau fluktuasi pembayaran kewajiban utang pemerintah. Sehingga, sejak tanggal diundangkannya PMK tersebut, secara resmi instrumen utang pemerintah dapat dilindungi transaksinya apabila terjadi fluktuasi, bahkan pelemahan nilai tukar pada titik terendah sepanjang sejarah, seperti yang terjadi baru-baru ini.
Transaksi lindung nilai sendiri dilakukan dengan dua tujuan. Pertama, untuk mewujudkan struktur portofolio (utang) yang optimal. Kedua, untuk mengendalikan fluktuasi pembayaran kewajiban utang pemerintah (meliputi: pokok, bunga, dan biaya lain) akibat risiko fluktuasi nilai tukar maupun tingkat bunga dalam jangka waktu tertentu. Yang tidak diperkenankan berdasarkan PMK tersebut adalah apabila transaksi lindung nilai dilakukan untuk spekulasi dalam rangka memperoleh keuntungan.
Dalam rangka melindungi instrumen utang, pemerintah menjalin kesepakatan dengan pihak counterparty untuk melakukan transaksi lindung nilai dalam rangka mengendalikan risiko fluktuasi beban pembayaran (pokok utang maupun bunga) serta melindungi posisi nilai utang tersebut dari risiko yang timbul atau diperkirakan akan timbul akibat adanya volatilitas faktor pasar keuangan, salah satunya akibat pelemahan nilai tukar Rupiah terhadap mata uang asing. Counterparty sendiri merupakan bank (bank devisa yang melakukan kegiatan usaha perbankan dalam valuta asing), lembaga keuangan bukan bank, atau lembaga keuangan internasional yang bersedia dan sepakat untuk melakukan transaksi lindung nilai (atas utang) dengan pemerintah.
Adapun transaksi lindung nilai dapat terjadi karena adanya permintaan oleh pemerintah kepada counterparty, atau pihak counterparty sendiri yang melakukan penawaran kepada pemerintah. Dalam hal opsi kedua, transaksi lindung nilai hanya berlaku untuk counterparty
Pihak-pihak pemerintah yang terlibat dalam transaksi lindung nilai atas utang luar negeri pemerintah, beserta tugas dan fungsinya masing-masing, yang membentuk struktur organisasi pelaksana transaksi lindung nilai terdiri dari:
1. Menteri Keuangan, menetapkan kebijakan lindung nilai dalam Keputusan Menteri Keuangan (KMK). Apabila diperlukan, pihaknya berkoordinasi dengan Gubernur Bank Indonesia (BI) dalam rangka pelaksanaan transaksi lindung nilai;
2. Direktur Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (selanjutnya disingkat Dirjen PPR; sebelum disahkannya PMK 206/2014 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Keuangan disebut Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang, unit eselon I di bawah Kementerian Keuangan), untuk dan atas nama Menteri Keuangan menandatangani perjanjian induk, serta melaporkan pelaksanaannya kepada Menteri Keuangan;
3. Komite Risiko Pengelolaan Utang, bertugas memberi masukan kepada Dirjen PPR atas konsep kebijakan lindung nilai, mereviu hasil monitoring dan evaluasi serta menyusun rekomendasi kepada Dirjen PPR, mengevaluasi kebutuhan transaksi lindung nilai apabila diminta Dirjen PPR, serta menelaah dan memberi pendapat maupun rekomendasi atas proposal lindung nilai dan menyampaikannya kepada Dirjen PPR;
4. Unit Pengelola Risiko Utang (UPRU), unit eselon II di bawah Direktorat Jenderal PPR, bertugas menyusun kebutuhan transaksi lindung nilai (melalui: identifikasi eksposur utang, identifikasi risiko, pengukuran besaran risiko), dapat dilakukan dengan berkoordinasi dengan BI; menelaah permohonan suatu institusi yang mengajukan diri sebagai anggota counterpart; melakukan negosiasi terhadap isi perjanjian; menyusun, memonitor, dan mengevaluasi daftar counterparty; melaporkan kinerja counterparty
secara periodik kepada Dirjen PPR; serta memonitor dan mengevaluasi efektivitas transaksi lindung nilai;
5. Unit Pelaksana Transaksi (UPT), bertugas menyusun proposal transaksi lindung nilai (termasuk menguji prospek rencananya), menyusun term sheet transaksi lindung nilai, menerima/meminta dan mempertimbangkan kuotasi yang ditawarkan counterparty, menandatangani surat konfirmasi*, serta menghentikan transaksi lindung nilai berdasarkan kriteria yang ditetapkan dalam hedging trigger point**;
*) formulir yang memuat syarat-syarat komersial transaksi (meliputi: harga, jumlah, dan periode waktu transaksi lindung nilai yang disepakati oleh pemerintah dengan
**) ambang batas minimal yang menandakan perlu dilakukan transaksi lindung nilai untuk mengantisipasi risiko yangmungkin timbul;
BAB III PEMBAHASAN
Terjadinya pelemahan nilai tukar Rupiah hingga menembus Rp13.000 untuk setiap Dollar Amerika Serikat (USD) atas transaksi dalam mata uang asing USD pada bulan Maret 2015 ini, tak terkecuali berdampak pada peningkatan nilai nominal utang pemerintah. Menanggapi hal tersebut, pemerintah salah satunya perlu melakukan upaya perlindungan terhadap fluktuasi nilai pembayaran utangnya, baik pokok, bunga utang, maupun beban lain yang timbul, dengan berdasarkan pada PMK nomor 12/PMK.08/2013. Langkah itu dilakukan guna meminimalisasi beban APBN untuk membayar pengeluaran terkait utang yang meningkat cukup signifikan semata-mata hanya diakibatkan oleh fluktuasi kurs yang terjadi.
Sebelum dilakukan transaksi lindung nilai atas utang luar negeri pemerintah, berdasarkan PMK nomor 12/PMK.08/2013 terlebih dahulu dilakukan identifikasi kebutuhan akan transaksi lindung nilai tersebut yang dituangkan dalam Rencana Kebutuhan Transaksi Lindung Nilai (RKTLN) yang disusun oleh UPRU. RKTLN tersebut disusun berdasarkan: (1) jenis dan besar eksposur utang, (2) tren pasar, (3) toleransi risiko, (4) kemungkinan dilakukan
natural hedging, dan (5) jenis instrumen lindung nilai yang akan digunakan. RKTLN kemudian disampaikan kepada Komite Risiko Pengelolaan Utang untuk ditelaah, diberi pendapat dan rekomendasi, untuk selanjutnya disampaikan kepada Dirjen PPR. Berdasarkan pendapat dan rekomendasi Komite, Dirjen PPR kemudian menetapkan Kebutuhan Transaksi Lindung Nilai.
Di sisi lain, sebelum menjadi pihak counterparty dalam transkasi lindung nilai atas utang pemerintah, calon counterparty mengajukan diri kepada Dirjen PPR. Berdasarkan telaah yang dilakukan melalui UPRU, hanya calon counterparty yang memenuhi kriteria berikut yang dapat diusulkan kepada Dirjen PPR untuk disetujui sebagai counterparty:
1. Berperingkat kredit A, dikeluarkan oleh minimal dua lembaga pemeringkat kredit internasional, dan
2. Bereputasi dan rekam jejak yang baik dalam pelaksanaan transaksi dengan pemerintah. Calon counterparty diutamakan yang berdomisili dan memiliki kegiatan usaha di wilayah Indonesia. Counterparty yang telah disetujui oleh Dirjen PPR kemudian dicantumkan dalam Daftar Counterparty.
1. UPT menyusun Proposal Transaksi Lindung Nilai (TLN) yang berisi:
a. uji prospektif, dengan menganalisis risiko, manfaat, dan biaya instrumen lindung nilai (melalui analisis skenario maupun sensitivitas keluaran/output),
b. pilihan instrumen lindung nilai yang sesuai,
c. counterparty yang telah disetujui (tercantum dalam Daftar Counterparty) yang direkomendasikan untuk menyampaikan kuotasi, serta
d. hedging trigger point.
2. Proposal TLN kemudian disampaikan kepada Komite;
3. Komite menelaah dan memberikan pendapat dan rekomendasi atas Proposal TLN, lalu disampaikan kepada Dirjen PPR untuk disetujui;
4. Dengan mempertimbangkan rekomendasi Komite, Dirjen PPR menyetujui Proposal TLN. Setelah transaksi lindung nilai atas utang luar negeri pemerintah disetujui oleh DJPPR, UPT kemudian melakukan:
1. Kontak kepada counterparty yang bersangkutan untuk mendapatkan kuotasi transaksi lindung nilai;
2. Penyusunan term sheet transaksi lindung nilai (dengan mempertimbangkan minimal tiga kuotasi yang ditawarkan/diterima oleh counterparty;
3. Penandatanganan surat konfirmasi atas transaksi lindung nilai berdasarkan term sheet; 4. Pengiriman surat konfirmasi tersebut ke UPSP (sebagai dasar penatausahaan).
Transaksi lindung nilai atas utang luar negeri pemerintah ditatausahakan oleh UPSP (atas surat konfirmasi yang dikirimkan oleh UPT maupun dokumen lain yang terkait). Penatausahaan tersebut meliputi: (1) verifikasi dan konfirmasi, (2) pencatatan, (3) setelmen berdasarkan perjanjian induk, (4) akuntansi dan pelaporan, dan (5) penatausahaan dokumen, yang terkait dengan transaksi lindung nilai.
Terhadap pelaksanaan transaksi lindung nilai atas utang luar negeri pemerintah, dilakukan monitoring dan evaluasi oleh UPRU, yaitu terhadap kondisi dan kinerja
counterparty, serta efektivitas transaksi lindung nilai. Hasil monitoring dan evaluasi tersebut kemudian disampaikan kepada Komite dan unit yang mengajukan transaksi lindung nilai atas utangnya.
BAB IV SIMPULAN
1. Fluktuasi nilai tukar Rupiah terhadap mata uang asing (khususnya USD) yang terjadi dengan puncaknya menembus Rp13.000 untuk setiap USD pada bulan Maret 2015 ini menimbulkan dampak negatif yang cukup signifikan bagi utang pemerintah, khususnya utang yang berdenominasi dalam USD. Kerugian yang ditimbulkan berupa peningkatan nilai nominal utang dalam USD, baik pokok maupun bunga utang, akibat melemahnya nilai tukar Rupiah terhadap USD.
2. Salah satu langkah alternatif untuk melindungi nilai pembayaran utang luar negeri pemerintah dari fluktuasi nilai tukar mata uang adalah melalui transaksi lindung nilai. Langkah tersebut telah disahkan (ditetapkan) dengan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 12/PMK.08/2013 tentang Transaksi Lindung Nilai dalam Pengelolaan Utang Pemerintah. Transaksi lindung nilai tersebut dituangkan dalam Perjanjian Induk Transaksi Lindung Nilai.
DAFTAR REFERENSI
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 12/PMK.08/2013 tentang Transaksi Lindung Nilai dalam Pengelolaan Utang Pemerintah.
www.bi.go.id
