BAB I PENG ANTAR
A. Latar Belakang
Urgensi m engada kan suatu badan peradila n adm inistrasi tidak hanya dim aksudkan sebagai penga wasan ekstern terhadap pelaksa naan Hukum Adm inistrasi Negara sesua i denga n asas-asas ya ng berlaku dalam suatu Negara Hukum , akan teta pi yang benar-benar berfungsi seba gai ba dan peradilan ya ng secara bebas da n obyektif diberi wewenang m enilai dan m engadili pe laksanaan Hukum Adm inistrasi Negara yang dilakuka n oleh pem erintah.
Sebagaim ana telah dike tahui bersam a bahwa tuntuta n pelaksa naan penyelenggaraan kesejahteraan warga m asyarakat m engakiba tkan kekuasaan pem erintah tidak m ungkin la gi dapa t dikungkung sem ata -m ata m elaksana kan wewenang yang dida sarkan kepada undang-undang disam ping berlakunya asas legalitas. Untuk m encapai hasil yang lebih baik, pem erintah m em butuhka n kebebasan untuk bertindak sendiri yang dikenal dengan Fre ies Ermessen. 1
Pelaksanaan asas tersebut dalam praktek telah berkem bang dan terliha t m elalui le luasanya pem erintah m em buat peraturan kebijaka n um um (beleidsregels) yang m enurut sifa tnya tida k didasarkan kepada peraturan
1
E. Utrecht, 1988, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia , Pustaka Tinta M as, Surabaya, hlm 4.
perundang-unda ngan yang ada, m elainkan berda sarkan asas kebeba san
bertindak (beleidsvrijheid atau beoordellingsvrijheid).2
Kekuasaan dan beban tugas pem erintah yang dem ikian besar, perlu diim bangi denga n pe nyelenggaraan pem erintahan yang baik agar da pat m ewujudkan tujuan negara sebaga im ana dim aksud dalam Pem bukaan Undang-Undang Da sar 1945 untuk m enciptaka n negara yang m elindungi segenap bangsa dan seluruh tum pa h darah, m asyarakat yang cerdas dan sejahtera, berperan dalam m enciptakan ke tertiban dunia berda sarkan kem erdekaan, perdam aian abadi dan keadilan sosial. Kekuasaan pem erintah yang sem akin be sar, akan sem akin besar pula kem ungkinannya untuk disala hgunakan, da n supaya kecenderungan yang berakibat m erugikan negara dan warga m asyarakat itu tidak le luasa berkem bang, kekuasaan hendaklah dibata si dan diawasi. Untuk itu diperlukan suatu ba dan yang da pat m em berikan putusan dalam hal terjadi benturan ke pentingan, perbedaan penafsiran dalam penggunaan kekua saan dan pe nerapan hukum nya antara pem erintah dan anggota m asyarakat.
Pada hakikatnya, badan peradilan adm inistrasi adalah salah sa tu bada n yang dibentuk untuk dengan cara tertentu m engawasi tindakan pem erintah dan m em punyai wewenang m elakukan koreksi terh a dap penyim pangan yang dilakukan organ pem erintah disam ping orga n pengawasan lain. Sarana pengawasan lain, antara la in bada n atasan hierarkhis organ pem erintahan dan badan banding adm inistrasi sebagai penga was internal, lem baga politik M PR
2
Bagir M anan, 1995,Peraturan Kebijakan ( M akalah Pada Penataran Dosen Fakultas Hukum Seluruh Sumatera ), Fakultas Hukum Universitas Anda las, Padang, hlm 12.
dan DPR (D), BPK , M ahkam ah Agung, lem baga-lem baga swadaya m asyarakat yang m em punyai perhatia n terhada p bidang -bidang tertentu,
Kom isi Om budsm an Nasional, dan badan peradilan um um .3
Kom petensi utam a badan peradila n adm inistrasi yang dibe ntuk berdasarkan Undang-Undang Nom or 5 Ta hun 1986 tenta ng Peradilan Tata Usaha Negara a tau Peradilan Adm inistrasi adalah m enyelesa ikan sengketa adm inistrasi antara pem erintah de ngan warga m asyarakat, sengketa yang tim bul akibat tindakan pem erinta h yang tidak m enurut hukum dan m elanggar hak-hak serta kepe ntingan warga. Dengan dem ikian tujuan pem be ntukan Peradilan Tata Usaha Negara adalah:
1. M em berikan perlindungan terhada p hak-hak rakyat yang bersum ber dari hak-hak individu.
2. M em berikan perlindungan terha dap hak-ha k m asyarakat ya ng didasarkan kepada kepentingan bersam a dari individu yang hidup dalam m asyarakat
tersebut.4
Dalam perspektif yang lebih luas, badan peradila n adm inistrasi adala h penjaga agar ke giatan dan tindakan pem erintah da lam m enyelenggarakan tugasnya selalu berdasarkan kepa da ketentuan hukum (rechmatigheid van het bestuur) da n terlaksananya jam inan serta perlindungan terha dap hak -hak warga m enurut konsepsi Indonesia, yaitu keserasian, kese larasan dan
3
Paulus Effend ie Lotulung, 199 3, Beberapa Sistem Tentang Kontrol Segi Hukum Terhadap Pemerintah, Citra Aditya Bakti, Bandung, hlm xvi.
4
Keterangan Pemerintah Pada Sidang Paripu rna DPR -R I mengenai Rancangan Undan g-Undang tentang Pe radilan Tata Usaha Negara tanggal 29 April 1986 dan termuat dalam Konsiderans Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
keseim banga n antara ke pentingan warga dan kepentingan m asyaraka t.5 Dapat dikata kan bahwa hasil dari pengawasa n ini adalah pengem balian hak -hak dan kepentingan warga yang terkena tinda kan pem erintah dan koreksi terha dap tinda kan pem erintah yang m elawan hukum serta akibat-akibatnya. Pada akhirnya, sengketa adm inistrasi dapat diselesa ikan dalam arti sengketa itu berakhir.
Sengketa adm inistrasi ya ng m enurut Undang -U ndang Nom or 5 Tahun 1986 da n kem udia n diubah yang kedua ka li dengan Undang -U ndang Nom or 51 Tahun 2009 disebut se bagai sengke ta Tata Usaha Ne gara, berdasarkan sifatnya m erupakan sengketa hukum publik a ntara Pem erintah ( bestuur) selaku penguasa (overheid) dengan rakyat (burger) selaku yang dia tur
(geregerd) seba gai akibat adanya Ke putusan Ta ta Usaha Negara
(beschikking) ya ng dike luarkan Pem erintah sebagai tindaka n hukum tata usaha ne gara. Dika takan sebagai sengketa hukum publik karena ciri khas dari hukum publik adalah turut cam purnya atau kepe duliannya pem erintah dalam
suatu se gi kehidupan dalam m asyarakat.6
Dalam rangka penyele saian kepentingan um um , pem erinta h diberi kedudukan yan g istim ewa dan wewenang oleh undang-undang untuk m elaksanakan tindakan hukum tertentu yang dapat m engikat warga m asyarakat m eskipun tidak m endapat perse tujuan, seda ngkan warga a tau badan hukum privat tidak diberi wewenang untuk m elaksanaka n urusan
5
Philip us M . Hadjon, 1987, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia, Disertasi Universitas Airlangga Surabaya , PT. Bina Ilmu, Surabaya, hlm. 85.
6
Indroharto, 1 999, Perbuatan Pemerintah M enurut Hukum Publik d an Hukum Perdata, Lembaga Penelitian dan Pengembangan Hukum Administrasi Negara, Bogor -Jakarta, hlm. 15.
urusan yang serupa. Keduduka n pem erintah tidak sejajar dengan kedudukan warga, sehingga tidak ada tindakan publik pem erintah bersam a -sam a dengan warga. Terjadinya suatu tindaka n pem erinta h sem ata -m ata bergantung kepada kehendak pihak ba dan ata u jaba tan pem erintah, de ngan kata lain tidak disandarkan pada kehe ndak dari piha k yang m enja di tujua n keputusa n. Di sam ping itu, dalam perjanjian dua pihak sekalipun nuansa wewenang publik dari pem erintah te tap m endom ina si syarat-syarat perjanjian dengan “standard contract.”7
Dengan adanya kondisi ya ng tidak seim bang a ntara keduduka n
pem erintah denga n kedudukan warga m asyarakat terse but, dalam
perkem bangannya telah m enjadi suatu perm asalahan tersendiri bagi proses penyelesa ian se ngketa adm inistra si pada Pengadilan Tata Usaha Ne gara. Pem erintah yang dalam sengketa adm inistrasi didudukkan sebagai Tergugat kedudukannya ja uh lebih kuat bila dibandingkan denga n Pengguga t yang m erupakan orang atau ba dan hukum perdata. Terlebih de ngan ada nya karakter keduduka n pem erintah (be stuur) dalam hukum adm inistrasi negara yang m em iliki kewena ngan untuk m enyelenggarakan kepentinga n um um , sem entara warga m asyarakat berdiri di ata s kepentingan pribadinya. Kondisi m engenai adanya perbedaan kewenanga n yang m elekat pada jabata n tata usaha negara terseb ut sem akin m em perkuat perbedaan kedudukan antara Pengguga t dan Tergugat di Pengadilan Tata Usaha Ne gara. Dalam kenyataan
7
Irfan Fachrudd in, 2004, Pengawasan Peradilan Adm inistrasi TerhadapTtindakan Pemerintah, PT.Alumni, Bandung, hlm. 69.
seperti ini, m aka wajar kiranya bila Tergugat lebih m em iliki ke lengka pan fasilitas, inform asi, sarana dan prasarana dibandingkan pihak Penggugat.
Keberadaan Pengadilan Tata Usaha Negara seba gai badan peradila n adm inistrasi suda h m enjadi bukti adanya ke perdulian pem erintah untuk m elindungi hak-hak warga m asyarakat dari tinda kan hukum pem erintah yang tidak sesuai de ngan hukum yang berla ku, akan tetapi de ngan ada nya kedudukan yang tidak seja jar antara Penggugat dan Tergugat sebagai pihak yang bersengketa di P engadilan Ta ta Usaha Negara, m aka diperlukan ada nya pem ikiran untuk m enyeim bangkan ke dudukan terse but. Guna m em berikan perlindungan hukum kepada rakyat da n guna m ewujudkan keadilan dalam sengketa hukum publik yang kedudukan para pihaknya berbeda, m aka diberlakukanlah asas keaktifan hakim (D ominus L itis) pada sistem Peradilan Tata Usaha Negara.
Asas keaktifan hakim m erupakan kharakteristik khusus dan secara konse psional (seharusnya) m erupakan instrum en vi tal da lam pelaksanaan fungsi Pengadilan Tata U saha Negara untuk m enjangkau a spek kebenaran form al persidangan m aupun aspek kebenaran m ateriil substa nsi suatu Keputusan Tata Usaha Negara baik dari sisi prosedural, substa nsi m aupun dasar kewenangan. Adanya asas keaktifan hakim yang diterapkan ole h hakim Pengadila n Tata Usaha Negara diharapkan da pat m engikis ham batan-ham batan bagi hakim yang kem ungkinan akan tim bul karena perbedaan kedudukan dari pihak-pihak yang bersengketa. Asas keaktifan hakim telah m enjadikan hakim tidak lagi tergantung pada dalil dan bukti yang diajukan
para pihak kepada nya. Hakim adm inistrasi diberikan peran aktif karena Hakim tida k m ungkin m em biarkan dan m em pertahankan te tap berlakunya suatu keputusan ta ta usaha negara yang nyata keliru da n je las bertentangan dengan undang-undang yang berlaku ataupun a sas-asas um um pem erinta han yang baik. Pada saat proses pem eriksaan sengketa berlangsung ha kim adm inistrasi harus berpega ng pada asas ha kim aktif yang te lah diberikan, oleh karena itu se lanjutnya patut dikaji m engenai pe nerapan dari asas tersebut dim ana penelitian ini akan m em bahas baga im ana peranan Asas Keaktifan Hakim (Dominus L itis) da lam prose s penyelesaia n sengketa Tata U saha Negara oleh Hakim Pengadilan Tata Usaha Negara, dan sebagai sua tu a sas dalam hukum acara apakah keberlakuannya hanya m engandung kelebihan -kelebihan ataukah sebaliknya terdapat kekurangan -ke kuranga n, sehingga dalam penelitian ini patut dika ji pula m engen ai apa saja yang m enjadi kelebihan m aupun kekurangan dari penerapan A sas Keaktifan Ha kim (Dominus Litis) dalam proses penyelesaia n sengketa Tata Usaha Negara oleh Hakim Pengadilan Tata Usaha Negara.
Berdasarkan uraian dan perm a salahan tersebut, penulis ter tarik untuk m engkaji lebih jauh dan m engam bil tesis yang berjudul “PERAN AN ASAS K EAK TIFAN H AK IM (DOM INUS L ITIS) D ALAM P RO SES PENYELESAIAN SENG K ETA TATA USAH A NEG ARA O LEH H AK IM PE NG ADILAN TATA USAH A NEG ARA ”
B. Rumusan M asalah
Berdasarkan latar belaka ng m asalah sebagaim ana telah diuraikan di a tas, m aka dapat diam bil kesim pulan bahwa yang m enjadi perm asalahan yang patut dikaji dalam penelitian antara lain :
1. Bagaim ana peranan A sas Keaktifan Hakim ( Dom inus Litis) dalam proses penyelesa ian sengketa Tata Usa ha Negara ole h Hakim Pengadilan Ta ta Usaha Negara ?
2. Apa kelebihan da n kekurangan dari penerapan Asa s Keaktifan Hakim (Dominus Litis) da lam proses pe nyelesa ian sengketa Tata U saha Negara oleh Hakim Pengadilan Ta ta Usaha Negara ?
C. Tujuan Penelitian
Tujua n penelitian ini adalah :
1. Untuk m engetahui peranan Asas Keaktifan Hakim (Dominus Litis) dalam proses penyelesaian sengketa Tata Usaha Negara oleh Hakim Pe ngadilan Tata Usaha Negara.
2. Untuk m enge tahui kele biha n dan kekurangan dari penerapan Asas Keaktifan Hakim (D ominus Litis) dalam proses pe nyelesa ian se ngke ta Tata Usaha Negara oleh Hakim Pe ngadilan Ta ta Usaha Negara.
D. M anfaat Penelitian
M anfaat yang diharapka n dapat diperoleh dari ha sil peneli tian ini adalah : 1. M anfaat Teoritis.
Penulis berharap hasil pe nelitian ini dapa t m em berikan m anfaat bagi pengem bangan ilm u hukum , khususnya bidang hukum acara Peradilan
Tata Usaha Negara di Indone sia, di m ana penelitia n ini dapat m em b erikan penjelasa n m engenai penerapan asa s keaktifan hakim ( dominus litis) oleh hakim Pengadilan Tata Usaha Negara.
2. M anfaat Praktis.
Hasil pene litian ini diharapkan dapat m em berikan kontribusi pem ikiran bagi hakim khususnya hakim di lingkunga n Peradilan Tata U saha Negara dalam m elaksanaka n tugas peradila n khususnya dalam m enerapka n asas Keaktifan Hakim (D ominus Litis) dalam proses pe nyelesa ian se ngke ta Tata Usaha Negara, serta secara um um dapat m em berikan m anfaat bagi pihak-pihak yang berkepentingan da lam praktek beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara.
E. K easlian Penelitian
Keaslian penelitian dapat diartikan bahwa m asalah yang dipilih be lum pernah diteliti oleh peneliti sebelum nya atau harus dinyatakan dengan te gas
bedanya denga n penelitian ya ng sudah pernah dilakukan. 8
Setelah m elakukan penelusuran kepustakaan dari berbagai pene litian, baik ya ng berbentuk skripsi, tesis, dan karya ilm iah lainnya, da pat dikem uka kan bahwa penulis m enem ukan sa tu pene litian yang m em iliki keterkaitan denga n penelitian ini, yaitu Penelitian yang dilakukan oleh W illibordus Riawan T jandra pada tahun 2004 yang berjudul S tudi M enge n ai Penerapan Asas Keaktifan Hakim Pada Tahap Pem buktian Dalam Rangka
8
M aria S. W . Suma rdjono, 2001, Pedoman Pembuata n Usulan Penelitian, Gramed ia, Jakarta, hlm. 18.
Pem berian Perlindunga n H ukum Kepada Pihak Pencari Keadila n Pada Pengadila n Tata Usaha Negara.
Terdapat persam aan antara tesis tersebut de ngan pene litian yang penulis lakukan, yaitu da lam hal penerapan asas keaktifan hakim oleh ha kim Pengadila n Tata Usaha Negara pada tahap pem buktia n.
Selain adanya persam aan dengan tesis tersebut, bila dicerm ati hasil penelitian yang penulis susun terda pat perbedaan karena penelitian ini m em iliki karakteristik terse ndiri, yaitu penulis m elakukan suatu kajian ilm iah pada penerapan asas keaktifan hakim se panjang proses penye lesaian sengketa Tata Usaha Negara sejak sua tu se ngke ta m enjadi kewenangan ha kim Pengadila n Tata Usaha Negara untuk m em eriksanya sam pa i pa da proses pengam bilan putusan oleh Hakim , tidak terbatas hanya pada tahap pem buktian sem ata.
