1.1. Latar Belakang
Pembangunan kelautan, selama lebih tiga dasa warsa terakhir sejak tahun 1970-an, senantiasa diposisikan sebagai sektor pinggiran. Kondisi ini sangat ironis mengingat hampir 75% wilayah Indonesia merupakan lautan (teritorial dan Zona Ekonomi Ekslusif) dengan potensi ekonomi yang sangat besar serta berada pada posisi geopolitis yang penting di dunia, yaitu pintu gerbang utama antara Lautan Pasifik dan Lautan Hindia (Kusumastanto, 2003a). Sebagai negara kepulauan terbesar, Indonesia terdiri dari sekitar 17.000 pulau dengan garis pantai sepanjang 81 000 kilometer dan luas laut wilayah teritorial sekitar 3.1 juta kilometer persegi (Dahuri, et al. 2001). Dengan potensi dan posisi semacam itu, bidang kelautan sudah seharusnya dijadikan arus utama dalam kebijakan pembangunan ekonomi nasional. Sedikitnya ada 9 (sembilan) sektor ekonomi kelautan yang dapat memajukan dan memakmurkan Indonesia, yaitu: perikanan tangkap, perikanan budidaya, industri bioteknologi kelautan, pertambangan dan energi, pariwisata bahari, transportasi laut, industri jasa dan maritim, pulau-pulau kecil, serta sumberdaya non-konvensional (Dahuri, 2005).
Sehubungan dengan karakteristik wilayah dan sumberdaya pesisir dan lautan yang kompleks, konflik pemanfaatan wilayah pesisir dan laut telah berlangsung setua usia peradaban manusia. Konflik kepentingan di wilayah pesisir terus meningkat. Peningkatan konflik ini dipicu dengan peningkatan jumlah penduduk, intensitas kegiatan manusia yang terkait dengan perkembangan teknologi di wilayah tersebut, yang mengakibatkan kegiatan manusia di wilayah pesisir meningkat serta menjangkau wilayah laut yang lebih luas, khususnya dalam pemanfaatan sumberdaya.
Masalah-masalah yang ada di kawasan pesisir dan lautan dapat disebabkan serta dipicu oleh banyak faktor penyebab. Pengamatan beberapa ahli dan peneliti (Clark, 1992; Patji dan Salipi, 1995; Cicin-Sain and Knecht, 1998; Kay and Alder, 1999; Kusumastanto, 2001), maka dapatlah disampaikan bahwa masalah yang
menyebabkan konflik di kawasan pesisir dan laut di Indonesia secara umum adalah:
1) Terjadinya konflik kepentingan dan pemanfaatan sumberdaya dan jasa, akibat: (a) besarnya potensi sumberdaya, (b) terpusatnya mata pencaharian penduduk kepada pemanfaatan sumberdaya dan jasa yang sama, (c) meningkatnya jumlah penduduk, (d) meningkatnya kualitas hidup masyarakat, (e) meningkatnya kepentingan dalam kawasan, (f) perubahan dan kompetisi teknologi, dan (g) proses distribusi pasar;
2) Meningkatnya permintaan sumberdaya alam dan jasa-jasa lingkungan pesisir yang mengakibatkan peningkatan konflik nilai sumberdaya dan jasa dimaksud, karena: (a) meningkatnya kepentingan, (b) besarnya potensi dan produktivitas, dan (c) tidak diakui berlakunya hukum Adat;
3) Praktek-praktek manajemen yang tidak berkelanjutan;
4) Kendala dalam optimalisasi pemanfaatan rencana tata ruang pesisir dan lautan; 5) Perilaku manusia akibat: (a) ketidaktahuan, (b) rendahnya kesadaran, (c)
kemiskinan, dan (d) keserakahan; 6) Akibat tiga jenis kegagalan, yaitu:
a. kegagalan hak kepemilikan, b. kegagalkan kebijakan, dan c. kegagalan informasi.
Berdasarkan hal tersebut, terdapat alasan yang kuat tentang urgensi penelitian ini dilakukan, sehingga dapat dihasilkan skenario penyelesaian masalah pengelolaan wilayah pesisir dan laut berbasis konsep “marine cadastre”. Skenario berbasis sistem tenurial ini sesuai dengan tujuan ekonomi, ekologi, dan sosial dari pengelolaan wilayah yang berkelanjutan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
1.2. Rumusan Masalah
Indikasi masalah pemanfaatan ruang secara umum sebagaimana diuraikan di atas terdapat pula di wilayah pesisir dan laut pulau Bintan. Dari hasil pra-penelitian, masalah pemanfaatan ruang pesisir dan laut pada lokasi penelitian adalah sebagai berikut:
a. terjadi konflik pemanfaatan ruang akibat tumpang tindih zonasi peruntukan dan pemanfaatan;
b. terjadi degradasi sumberdaya dan lingkungan yang sangat merugikan akibat kebijakan yang berorientasi kepada keuntungan sesaat, serta kurangnya arahan dan pengawasan dalam pemanfaatan ruang pesisir dan laut, khususnya kerusakan akibat penambangan pasir laut serta kerusakan mangrove dan terumbu karang.
2) Masalah substansi kebijakan:
a. masih bersifat parsial (belum terintegrasi), baik secara spasial (perencanaan masih berorientasi daratan dan belum memadukan perencanaan penataan dan pemanfaatan ruang darat dan laut), maupun secara regional (antara pemerintah daerah yang berbatasan langsung); b. masih lemah legitimasi, kurang transparan dan belum partisipatif, serta
belum ada perlindungan sistem penguasaan atau pemilikan dan pengadministrasian penguasaan ruang pesisir dan laut.
Ekstraksi dari seluruh hakikat konseptual dan empirikal masalah pemanfaatan ruang pesisir dan lautan sebagaimana diuraikan di atas, menunjukkan bahwa:
1) Masalah dan konflik pemanfaatan ruang dan sumberdaya pesisir dan laut berkaitan langsung dengan nilai dan pemanfaatan dari 3 (tiga) komponen utama fakta dan fenomena alam, yaitu komponen ABC: abiotik (a-biotic), komponen biotik (biotic), dan komponen budidaya (culture); Komponen abiotik adalah seluruh struktur dan fungsi fisik lahan (sumberdaya alam), komponen biotik adalah struktur dan fungsi flora dan fauna (sumberdaya hayati), dan komponen budidaya adalah struktur dan fungsi seluruh kegiatan (aktifitas ekonomi, sosial dan budaya) dan hasil-hasil kegiatan manusia di atas lahan yang dimanfaatkannya;
2) Diperlukan kebijakan publik yang baik dan berorientasi kepada kearifan lokal, khususnya kebijakan penataan ruang pesisir dan laut dalam kerangka “marine cadastre” dan kebijakan kelautan, yaitu: “kebijakan-kebijakan yang dibuat oleh perumus kebijakan dalam mendayagunakan sumberdaya
kelautan secara bijaksana untuk kepentingan publik dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat” (Kusumastanto, 2003a: hal. 5).
1.3. Hipotesis Penelitian
Dari hasil perumusan masalah di atas, maka hipotesis penelitian dalam disertasi ini dapat dirumuskan sebagai berikut:
“Penerapan konsep ‘marine cadastre’ dalam pemanfaatan ruang dan sumberdaya pesisir dan laut meningkatkan manfaat ekonomi dan kepastian hak di wilayah Pulau Bintan, Kabupaten Kepulauan Riau”
1.4. Tujuan dan Manfaat Penelitian
Tujuan penelitian ini adalah melakukan analisis kebijakan serta mendesain pemanfaatan ruang pesisir dan laut berbasis konsep “marine cadastre” sehingga dapat dicapai pengelolaan sumberdaya pesisir dan laut yang berkelanjutan.
Sejalan dengan tujuan tersebut, maka manfaat yang dapat diperoleh dari penelitian ini adalah memberikan kontribusi akademis berupa:
1) Konsep “marine cadastre” sebagai bagian dari teori ilmu Pengelolaan
Sumberdaya Pesisir dan Laut Secara Terpadu (aspek manajemen sumberdaya), maupun sebagai bagian dari studi lain seperti ilmu Geodesi dan Geomatika (aspek keteknikan) dan ilmu Hukum Agraria (aspek yuridis);
2) Sebagai masukan dalam penyusunan kebijakan pemanfaatan ruang dan pengelolaan sumberdaya pesisir dan laut di Pulau Bintan.
1.5. Kerangka Pikir Penelitian 1.5.1. Filosofi Penelitian
Filosofi yang mendasari penelitian ini merujuk kepada 5 (lima) perkembangan atau pergeseran paradigma, yaitu:
1) Adanya pergeseran paradigma kelautan, yaitu dari tidak hanya “good
governance” namun juga “good ocean governance” (Nichols et al. 2000, Pacem in Maribus ke XIX, 2001). Berkaitan dengan paradigma ini terdapat
pergeseran pula paradigma baru dalam konsep “marine cadastre” sebagai
perkembangan dari “land cadastre” (Hoogsteden and Robertson, 1999; Nichols et al. 1999; Ng’ang’a et al. 2000; PCGIAP-FIG, 2001);
2) Adanya pergeseran landasan epistemologi pembangunan kelautan dari konsep pembangunan berkelanjutan Michael Redclif kepada konsep penguatan pengetahuan lokal Feyereban, Friberg dan Hettne; Dengan epistemologi pembangunan yang bercirikan kearifan lokal ini, maka hak kepemilikan komunal atas sumberdaya kelautan diakui, sehingga berkembangnya bahaya moral akibat rezim “open access” atas sumberdaya kelautan dapat dihindari (Kusumastanto, 2003a.);
3) Adanya pergeseran dari paradigma eksklusi sosial (sentralisitik otoriter) kepada paradigma inklusi sosial (masyarakat sebagai pemangku kepentingan utama serta diakuinya pengetahuan lokal) dalam pembangunan sumberdaya pesisir dan laut (Budiharsono, 2001);
4) Adanya kekosongan hukum yang yang berkenaan dengan belum diaturnya hak-hak atas tanah, hak-hak perairan pesisir dan hak-hak di pulau-pulau kecil (UU No. 5 Tahun 1960 juncto Pasal 60 Peraturan Pemerintah No. 40 Tahun 1996);
5) Adanya perubahan paradigma perencanaan pembangunan berdasarkan kategori tradisi Friedman yang terjadi di Indonesia. Tradisi reformasi sosial telah bergeser kepada tradisi analisis kebijakan publik (Diamar dalam Rais et
al., 2004). Demikian pula, kebijakan pembaruan agraria dan pengelolaan
sumberdaya alam memilih paradigma penghormatan dan perlindingan hak azasi manusia (HAM), keberlanjutan kapasitas produktif masyarakat, dan pemberdayaan masyarakat melalui pengembangan “good governance”. (Sumardjono, 2003)
1.5.2. Kerangka Penelitian
Dalam rangka memecahkan masalah analisis kebijakan pemanfaatan ruang pesisir dan laut yang dirumuskan, maka dilakukan prosedur analisis kebijakan publik (Dunn, 1994) dalam skema Satu Prosedur Lima Langkah (SPLL). Kerangka pikir penelitian ini mengikuti alur sebagai berikut (Gambar 1).
1) Skema dasar penelitian yang dilandasi oleh latar belakang, masalah, tujuan dan manfaat penelitian, serta landasan filosofi penelitian;
2) Skema landasan teori sebagai dasar penelitian yang menginduk kepada dua hal, yaitu:
a. Ilmu Pengelolaan Sumberdaya Pesisir dan Lautan sebagai konsep makro teori dasar penelitian;
b. Kajian “Marine Cadastre” sebagai salah satu konsep instrumen ukuran pelaksanaan pengelolaan sumberdaya pesisir dan laut.
Gambar 1. Kerangka pikir penelitian dan relevansi topik penelitian dengan teori dasar dan praksis ICOZM (Integrated Coastal and Ocean Zone
Management), analisis kebijakan publik, dan konsep “marine cadastre” (adaptasi dari Dunn, 1994)
Deskripsi situasi masalah; HIPOTESIS PENELITIAN
Kebijakan Pemanfaatan Ruang Pesisir dan Laut
ELEMEN KERANGKA PIKIR PENELITIAN KOMPONEN INFORMASI KEBIJAKAN ANALISIS KEBIJAKAN “SPLL” SKEMA DASAR: LATAR BELAKANG MASALAH Pengelolaan Sumberdaya Pesisir dan Lautan Terpadu
dan Marine Cadastre
Framework
HASIL KEBIJAKAN PEMANTAUAN
1. Analisis ABC Resource Survey
Method untuk analisis data
spasial eksisting
2. Analisis M-AHP Kebijakan dan Program
3. Riset Persepsional “Marine
Cadastre” SKEMA LANDASAN TEORI SERTA LINGKUP DAN RAGAM MASALAH ANALISIS KEBIJAKAN ALTERNATIF KEBIJAKAN DAN AKSI KEBIJAKAN SIMPULAN
Penilaian “Kinerja Kebijakan” masa lalu
Pentingnya “Situasi Masalah” Kebutuhan analisis kebijakan Definisi Masalah Pelaku Utama Tujuan dan Sasaran Ukuran Efektifitas Solusi yang tersedia
4. Analisis DPSIR – TEV Eksisting
EVALUASI PERAMALAN MASALAH KEBIJAKAN SIMPULAN DAN SARAN KINERJA KEBIJAKAN MASALAH KEBIJAKAN MASA DEPAN KEBIJAKAN AKSI KEBIJAKAN
Prosedur Analisis Kebijakan Dalam SPLL:
Deskripsi alternatif Perbandingan konsekuensi
kebijakan Dampak ganda dan
ekternalitas Hambatan dan fisibilitas
politik
Solusi yang tersedia
Kriteriadan deskripsi alternatif rekomendasi yang dipilih Kerangka strategi implementasi
5. Pembahasan dan Hasil
c. Dalam skema ini dua tahapan dilalui, yaitu:
i. Tinjauan dan penetapan metodologi penelitian, dan ii. Tinjauan kepustakaan;
3) Skema “Analisis Kebijakan Pemanfaatan Ruang Pesisir dan Lautan” melalui prosedur analisis kebijakan publik dalam skema SPLL, yaitu diawali dengan “Deskripsi Daerah Penelitian”, kemudian iterasi langkah-langkah sebagai berikut:
a. Langkah 1: Analisis data spasial obyek penelitian dengan Metode Survei Sumberdaya ABC (Abiotic-Biotic-Culture);
b. Langkah 2: Analisis M-AHP (Modified – Analytical Hierarchy Process) untuk kebijakan dan program pemanfaatan ruang;
c. Langkah 3: Hasil Kuesioner Riset Persepsional “Marine Cadaster”; d. Langkah 4: Penggunaan metode TEV (Total Economic Value) kebijakan
eksisting dalam Skema DPSIR (Driving-force, Pressure, State, Impact,
Response); dan
e. Langkah 5: Penggunaan metode TEV “Best Use” dalam Analisis “Ex-Post Θ Ex-Ante” Kebijakan Publik yang kemudian dimodelkan dalam model
sistem dinamik menggunakan program STELLA©.
4) Skema Aksi Kebijakan:
Aksi kebijakan diuraikan dalam bentuk desain kebijakan pemanfaatan ruang dalam konsep “marine cadastre” yang berisi faktor-faktor dominan dan indikator-indikator penting, serta tinjauan aspek legal dan kelembagaan, aspek ekonomi, dan aspek lingkungan.
5) Simpulan dan Saran:
Simpulan diawali dengan simpulan penelitian, kemudian dilanjutkan dengan saran. Simpulan dikategorisasikan berdasarkan metodologi dan substansinya, yaitu metode analisis kebijakan pemanfaatan ruang yang dikembangkan dan substansi penerapan konsep “marine cadastre” dalam pelaksanaan kebijakan dimaksud. Selanjutnya, saran berisi rekomendasi pada aspek legal dan kelembagaan serta aspek ekonomi sumberdaya dan lingkungan.
