profesional, b^ertanggung jawab, bersih dan berwibawa

(1)

B A B I

P E N D A H U L U A N

A. Latar Belakang Penelitian

Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) 1999-2004

mengamanatkan

bahwa

pembangunan

aparatur

negara

diarah-kan untuk mewujudkan aparatur negara yang andal serta mampu melaksanakan keseluruhan penyelenggaraan tugas

pemerintah umum

dan

pembangunan

dengan

efisien,

efektif

dan terpadu, yang didukung oleh aparat negara yang

profesional,

b^ertanggung jawab,

bersih

dan

berwibawa

serta menjungjung tinggi kejujuran, kebenaran dan keadi-ian. Pendayagunaan aparatur negara terus ditingkatkan terutama yang berkaitan dengan kualitas, efisiensi pelayanan dan pengayoman kepada masyarakat serta kemam puan profesional dan kesejahteraan aparatnya.

4 Makna yang

terkadung dalam amanat

tersebut

menyata-kan bahwa pelaksanaan pembangunan sangat dipengaruhi oleh perubahan-perubahan global. Sosok yang diinginkan haluan negara tersebut erat kaitannya dengan kualitas sumber daya manusia yang dimiliki. Peningkatan dan

pengembangan kualitas

sumber daya manusia tersebut

salah

satunya diupayakan melalui pembinaan dan pengembangan

aparatur

yang

berjenjang

dan

berkesinambungan

sesuai

dengan

tuntutan

masyarakat

dan

perubahan

jaman.

Upaya

ini

merupakan

upaya

yang

strategis

mengingat

bahwa

(2)

sumberdaya manusia memegang peran yang sangat strategis pula dalam pembangunan nasional, dimana baik hakekat dan tujuan pembangunan nasional, maupun sasaran dan priori-tas pembangunan menyangkut sumberdaya manusia. Sebagai inti pembangunan, sumberdaya manusia merupakan penggerak atau faktor yang menentukan keberhasilan pembangunan, maupun sebagai sesuatu yang ingin dihasilkan dari proses

pembangunan nasional tersebut.

"Dalam pembangunan pendidikan, tuntutan imperatif yang dijawantahkan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1989 tentang SLstem Pendidikan Nasional (UUSPN) berkai-tan dengan penanganan sistem pendidikan nasional yang semakin profesional. Sekalipun diikuti oleh dike-luarkannya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 38 Tahun 1992 tentang Tenaga Kependidikan belum sepenuhnya memberi gambaran tentang tugas-tugas ketenagaan, khususnya dalam

pengembangan profesionalisme yang jelas dan gamblang/

Khusus dalam aspek tenaga Pengawas Sekolah, dalam UUSPN dikatakan bahwa pengawas merupakan jabatan profe

sional. Akan tetapi, jabatan tersebut tidak terlepas dari kedudukannya sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang pada hakekatnya sebagai aparatur dan abdi negara. Sebagai PNS tidak lepas dari tugas pokok sebagai pelayan masyarakat yang dituntut untuk senantiasa meningkatkan pengetahuan, sikap dan keterampilan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, terutama dalam melaksanakan

(3)

tugas-tugas pembangunan; Karena itu, upaya pembinaan dan pengembangan PNS sebagai aparatur negara semakin penting untuk dilembagakan, dikelola dan ditingkatkan dayaguna dan hasilgunanya bagi tujuan-tujuan pembangunan.

Terlepas dari hal tersebut, upaya pengembangan ketenagaan dapat dilihat dari dua sudut pandang. Perta-ma, bahwa pengembangan profesional Pengawas Sekolah akan lebih meningkat dan beradaptasi dengan pembaharuan bila disiapkan melalui pendidikan yang tepat. Dengan kata lain, bahwa pengembangan profesional itu berkaitan dengan operasionalisasi pembaharuan yang menitikberatkan pada kualitas pelaksanaan program pembaharuan pendidikan dan pelatihan ketenagaan. Kedua, lembaga Pendidikan dan Latihan merupakan suatu program pembinaan dan pengem bangan personil dalam suatu organisasi yang bertujuan menambah dan meningkatkan pengetahuan, keterampilan serta kecakapan kerjanya; Eksistensi Lembaga Diklat, khususnya di lingkungan PNS diatur berdasarkan Undang-Undang (UU) No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepega-waian, yang bertujuan untuk meningkatkan pengabdian, mutu, keahlian, kemampuan dan keterampilan, dalam rangka meningkatkan pendayagunaan aparatur negara yang bersih dan berv/ibawa.

Kebijakan operasional penyelenggaraan Lembaga Diklat PNS tertuang dalam Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia diatur berdasarkan Kepprej

(4)

Tahun 1972 yang dipercayakan pengelolaannya kepada Lembaga Administrasi Negara, yang fungsi lembaga ini diatur berdasarkan Inpres No.15 Tahun 1974. Pada Pasal 4 Lampiran IV Inpres ini ditegaskan bahwa ruang lingkup Diklat PNS mencakup bidang Teknis Fungsional dan

administrasi.

Suatu contoh kasus kendala yang dihadapi Jawa Barat dalam pembinaan dan pengembangan aparatur masih dihadap-kan banyak tantangan. Pada kasus Laporan Pertanggungja-waban Gubernur kepada Dewan Perwakilan Rakyat Tahun 1995, masih ditemukan 787 kasus penyelewengan yang terjadi di setiap instansi. Dan temuan Inspektorat Jenderal Departemen Dalam Negeri ditemukan 56 kasus, delapan diantaranya menyangkut bidang pemerintahan dan aparatur.

Hasil penelitian Lembaga Administrasi Negara (LAN) Tahun 1990, ditemukan lima kelemahan aparatur pemerintah dalam aspek penerapan fungsi-fungsi manajemen, khususnya dalam perencanaan unit kerja, lemahnya kegiatan evaluasi program, lemahnya mengikuti perkembangan-perkembangan unit kerja, lemahnya pemberian pedoman pada unit kerja, serta lemah dan kurangnya pembinaan personalia.

Kasus-kasus penyelewengan aparatur pemerintah, dan lemahnya skill yang diwujudkan dalam kinerja aparatur dalam melaksanakan tugas, menunjukkan indikasi bahwa peranan lembaga pembinaan dan pengembangan aparat

(5)

melalui Lembaga Pendidikan dan Latihan (Diklat) masih belum efektif. Memang benar, efektivitas program suatu lembaga khususnya Lembaga Diklat PNS ditentukan banyak faktor, dapat disebabkan oleh kelemahan organisasional atau karena kelemahan individual aparat itu sendiri.

Kelemahan organisasional berkaitan dengan lemahnya sistem penyelenggaraan Diklat. Unsur-unsurnya dapat disebabkan oleh sub-sistem masukan (input), atau pro-sesnya. Kelemahan sub-sistem masukan dapat disebabkan oleh komponen peserta diklat (raw input), komponen ketenagaan (Pengawas Sekolah), metode, sarana dan pra-sarana, serta lingkungan pendidikan sebagai "instrumen tal input"; Kelemahan proses dapat disebabkan oleh kesalahan teknik dan strategi manajemen pembelajaran, kemungkinannya dalam aspek perencanaan, pelaksanaan dan

pengendalian diklat.

Aspek-aspek kekurangefektifan peranan Lembaga Diklat PNS ini memang serba memungkinkan. Namun yang paling menonjol untuk dikaji adalah dalam komponen instrumental input, khususnya pada peranan dimensi Pengawas Sekolah sebagai ujung tombak dalam proses pendidikan dan latihan secara operasional. Sinyalemen-sinyalemen tentang kompetensi profesional Pengawas Sekolah masih belum menunjukkan kapabilitas yang tinggi.

Sekalipun kebijakan-kebijakan tentang perekrutan tenaga Pengawas Sekolah telah diatur berdasarkan Surat

(6)

Keputusan (SK) Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara

(Menpan)

No.118/1996.

Menurut

SK Menpan tersebut,

bahwa

Pengawas Sekolah adalah Pegawai Negeri Sipil yang diberi

tugas,

tanggungjawab

dan

wewenang

secara

penuh

oleh

pejabat yang berwenang untuk melakukan pengawasan pendi

dikan di sekolah dengan melaksanakan penilaian dan

pembinaan dari

segi

teknis pendidikan

dan administrasi

pada satuan pendidikan pra sekolah,

dasar dan menengah.

Pegawai

Negeri

Sipil

yang

diangkat

untuk

pertamakali

dalam jabatan Pengawas Sekolah harus memenuhi persyara-tan secara umum, dan khusus. Salah satu persyaratan umum

bagi

pengangkatan

dalam

jabatan

pengawas

disebutkan

dalam Pasal 23 ayat (1) butir (3) yaitu: "telah

mengiku-ti

pendidikan

dan

pelatihan

kedinasan

dalam

bidang

pengawasan

sekolah

dan

memperoleh

Surat

Tanda

Tamat

Pendidikan dan Pelatihan".

Suatu hal yang telah menjadi rahasia umum di

ling-kungan

kepegawaian

negara,

hampir

setiap mantan

pejabat

struktural yang habis masa jabatannya dan supaya masa kerja dapat diperpanjang menjabat sebagai Pengawas Sekolah. Sehingga banyak tudingan bahwa jabatan Pengawas

Sekolah

merupakan

"terminal"

mantan

pejabat

struktural

yang mendekati

pensiun.

Akibatnya,

bukan saja

menumbuh-kan

"image"

negatif

bagi

jabatan

tersebut,

namun

dampaknya

terasa

pada

proses

pembelajaran

dalam

penye-lenggaraan diklat.

(7)

Perubahan kebijakan dalam penganmgkatan Pengawas Sekolah (SK.Menpan No.118/1996, Keputusan Bersama Men-diknas dan Kepala BAKN No.0322/0/1996 dan No.38 Tahun 1996, serta Keputusan Mendiknas No.020/U/1998) dapat dilihat pada Tabel 1.

T a b e l 1

PERUBAHAN KEBIJAKAN JABATAN PENGAWAS SEKOLAH

NO KEBIJAKAN LAMA KEBIJAKAN BARU 1 Penilik TK/SD Pengawas TK/SD

2 Jabatan struktural (Eselon IV.b):

- Jenjang pangkat tertinggi Ill/d

- Kenaikan pangkat reguler (4 tahun sekali).

Jabatan Fungsional:

- Dapat mencapai pangkat ter-tinggi/puncak (IV/e)

- Kenaikan pangkat bisa kurang dari 4 tahun melalui angka kredit,

3 Untuk menjadi Penilik bisa diangkat dari pejabat struk tural.

Harus dari jabatan guru

(fung-sional.

4

i

Pendidikan tertinggi minimal tingkat SLTA/sederajat.

Pendidikan tertinggi minimal Diploma II.

5 Tidak ada batasan usia ter tinggi (aktif sebagai PNS).

Usia tertinggi 5 (lima) tahun sebelum mencapai batas usia pensiun jabatan Pengawas. 6 Tidak perlu diklat kedinasan

yang berkaitan dengan jabatan.

Telah lulus dari diklat kedi nasan di bidang pengawasan sekolah.

7 Tanpa berpengalaman sebagai guru.

Berpengalaman sebagai guru TK/ SD/RA/MI/SDLB minimal selama 6 (enam) tahun berturut-turut.

Dari

tujuh

aspek

substansi

perubahan

kebijakan

tersebut,

aspek yang paling menarik untuk dikaji

ialah

aspek yang keenam,

yaitu perubahan dalam persyaratan

(8)

pengangkatan

jabatan

pengawas

harus

diangkat

dari

guru

yang

telah

lulus

mengikuti

pendidikan

dan

pelatihan

kedinasan dalam bidang pengawasan sekolah. Persyaratan jabatan tersebut, bila ditinjau dari sisi akademik,

merupakan

salah satu upaya profesionalisasi dalam bidang

ketenagaan. Artinya, pengangkatan jabatan pengawas yang profesional memerlukan persyaratan jabatan dalam aspek pendidikan khusus dalam kepengawasan sekolah. Persoalan

muncul:

apakah dalam konteks

implementasi

kebijakan

itu

dilaksanakan sesuai dengan dalam rumusan kebijakan? Sinyalemen di Lapangan menunjukkan indikasi yang tidak konsisten. Sekalipun belum adanya bukti empirik hasil penelitian ilmiah, bahwa implementasi kebijakan dalam pengangkatan Pengawas pada jenjang pendidikan dasar, tidak konsisten, sehingga mengakibatkan mutu (kualitas) kinerja pengawas belum efektif, maka melalui penelitian inilah upaya pembuktian secara ilmiah akan dilakukan.

B. Rumusan Masalah

Latar belakang penelitian menunjukkan gambaran bahwa masalah utama penelitian adalah: Seberapa jauh

tingkat keterhubungan antara efektivitas implementasi

perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas Sekolah

terhadap kualitas kinerja para Pengawas Taman

Kanak-Kanak dan Sekolah Dasar (Pengawas TK/SD) di lingkungan

(9)

Berdasarkan pokok masalah tersebut, maka

problema-tik

yang

perlu

dijawab

melalui

penelitian

ini

adalah

sebagaimana tertera di bawah ini.

1. Bagaimana

gambaran

umum

implementasi

kebijakan

tentang

pengangkatan

Pengawas

TK/SD

di

lingkungan

Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak?

2. Bagaimana

gambaran

umum

kinerja

Pengawas

TK/SD

di

lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak?

3. Apakah perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak berpengaruh terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD?

4. Seberapa tinggi derajat keternubungannya antara

perubahan

kebijakan

tentang

jabatan Pengawas

sekolah

di

lingkungan

Kantor

Depdiknas

Kabupaten

Lebak

terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD?

C. Tujuan Penelitian

Penelitian ini dimaksudkan untuk mengkaji perubahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah dan

penga-ruhnya

terhadap

kinerja

Pengawas

TK/SD

di

lingkungan

Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak.

Berdasarkan maksud tersebut, maka tujuan pokok yang

ingin dicapai

melalui

penelitian ini adalah:

1. Dapat

diperoleh

gambaran

umum

mengenai

implementasi

kebijakan

tentang

pengangkatan

Pengawas

TK/SD

di

(10)

10

lingkungan Kantor Departeman Diknas Kabupaten Lebak. 2. Dapat mengetahui tentang kinerja Pengawas TK/SD di

lingkungan Kantor Departeman Diknas Kabupaten Lebak. 3. Dapat mengetahui pengaruh perubahan kebijakan tentang

jabatan Pengawas sekolah di lingkungan Kantor Depar-temen Diknas Kabupaten Lebak terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD.

4. Dapat mengetahui derajat keterhubungan antara peru bahan kebijakan tentang jabatan Pengawas sekolah di

lingkungan Kantor Departemen Diknas Kabupaten Lebak terhadap kualitas kinerja Pengawas TK/SD.

D. Kegunaan Penelitian

Masalah ini menuntut pemecahan yang didukung hasil penelitian, karenanya hasil penelitian ini merupakan salah satu bentuk pemecahan dari masalah tersebut, di samping turut merangsang peneliti lain untuk turut mengembangkan pemikiran lebih lanjut; Dan pemecahan masalah ini berkaitan dengan disiplin ilmu administrasi, karenanya melalui penelitian ini turut pula mengembang kan dan memperkaya khazanah ilmu administrasi, khsusnya

dalam bidang kajian Pengelolaan Tenaga Kependidikan dan Kebijakan Pendidikan;

Di samping itu, hasil penelitian ini dapat diguna-kan sebagai bahan rujukan bagi para pembuat kebijakan

(11)

11

publik di lapangan, khususnya dalam pembenahan, pembi naan dan pengembangan Pegawai Negeri Sipil di lingkungan Kantor Depdiknas Kabupaten Lebak.

E. Kerangka Pikir Penelitian

Merujuk pada masalah pokok dan tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian, maka analisis permasalahan penelitian menggunakan pendekatan yang komprehensif, mulai dari rumusan kebijakan, implementasi kebijakan dan penilaian kebijakan.

Berdasarkan hal tersebut, maka kerangka pemikiran yang dikembangkan dalam penelitian ini dapat diilustra-sikan pada Gambar 1.

Kajian pertama, diarahkan pada kajian terhadap komponen-komponen yang secara eksplisit termuat dalam rumusan kebijakan tentang jabatan pengawas. Komponen-komponen tersebut dianalisis berdasarkan kriteria suatu rumusan kebijakan yang mencakup di dalamnya kriteria empirik, evaluatif dan normatif.

Sudut kajian kedua, adalah tahap implementasi kebijakan pengangkatan pengawas, yang diduga pada tahap inilah penyimpangan terjadi, karena dipengaruhi oleh faktor internal maupun faktor eksternal, baik yang berkenaan dengan persyaratan, kriteria, maupun tujuan pengangkatan pengawas tidak dipedulikan lagi, sehingga diperkirakan berpengaruh terhadap kinerja pengawas.

(12)

Gambar 1

KERANGKA PEMIKIRAN PENELITIAN

KEBIJAKAN FUNGSIONALISASI JABATAN PENGAWAS SEKOLAH RUANG LINGKUP RUMUSAN PERUBAHAN KEBIJAKAN JABATAN PENGAWAS SEKOLAH .]_ KEBIJAKAN LAMA KEBIJAKAN BARU FAKTOR-FAKTOR YANG MEMPENGARUHI INTERNAL EKSTERNAL IMPLEMENTASI KE BIJAKAN PENGANG-BIJAKAN PENGANC-KATAN PENGAWAS TUJUAN 4 SASARAN KRITERIA/ LANDASAN ACUAN V KEMAMPUAN DALAM MELAKSANAKAN TUGAS PROSEDUR OPERASIONAL - r -J 12 GAMBARAN MUTU KINERJA PENGAWAS TK/SD

Untuk membuktikan dugaan tersebut, maka pada kajian

ketiga, diarahkan pada pengukuran efektivitas pengangka

tan pengawas melalui pelaksanaan pendidikan dan pelati han yang diduga perpengaruh terhadap komponen kinerja pengawas. Komponen kinerja ini akan berkaitan erat

(13)

13

dengan variabel kemampuan dalam melaksanakan tugas-tugas kepengawasan, dan motivasi dalam melakukan pekerjaan kepengawasan.

F. Hipotesis

Hipotesis umum yang ingin diuji adalah: Terdapat hubungan fungsional antara perubahan kebijakan tentang

jabatan Pengawas Sekolah

dengan

kualitas kinerjanya.

Berdasarkan hipotesis umum tersebut secara spesifik dirumuskan hipotesis berikut:

1. Perubahan kebijakan tentang jabatan pengawas sekolah

dalam

pengangkatan Pengawas

TK/SD

di

Kabupaten Lebak

belum diimplementasikan secara optimal.

2. Pengangkatan Pengawas TK/SD di Kabupaten Lebak

belum

menunjukkan

tingkat

kinerja yang

memadai•berdasarkan

pada perubahan kebijakan jabatan Pengawas sekolah.

3. Arah

hubungan

kinerja

Pengawas

TK/SD

yang

telah

mengikuti

diklat

berdasarkan

perubahan

kebijakan

jabatan Pengawas

sekolah

di

Kabupaten

Lebak

berpola

linier dan signifikan ke arah yang positif;

4. Derajat

determinasi

antara

implementasi

perubahan

kebijakan

jabatan Pengawas

sekolah dengan variabel

kualitas

kinerja

Pengawas

TK/SD

telah

mengikuti

diklat

di Kabupaten Lebak

adalah positif dan signifi

kan.

(14)

14

q. Sistimatika Tesis

Isi tesis ini dibagi ke dalam lima bagian, yaitu

bagian:

pendahuluan,

kajian

teoritis,

metodologi,

hasil

penelitian, dan kesimpulan.

Bagian pendahuluan, merupakan gambaran umum tentang

permasalahan

penelitian,

yang

mencakup:

latar

belakang

permasalahan,

rumusan masalah,

tujuan penelitian,

kegu-naan

penelitian,

kerangka

pikir

penelitian,

hipotesis,

dan sistimatika laporan. Bagian kajian teori, merupakan landasan teoritis yang dibangun untuk mengkaji permasa