1. Perubahan Basis Akuntansi Dalam Penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah Saat ini pemerintah pusat masih menggunakan Akuntansi Berbasis Kas Menuju Akrual atau Cash Toward Accrual (CTA) dalam menyusun laporan keuangan pemerintah. Basis akuntansi ini merupakan suatu pendekatan unik yang dikembangkan oleh Indonesia untuk dapat menyajikan empat laporan keuangan pokok yang diamanatkan Undang-Undang (UU) dan disesuaikan dengan kondisi (peraturan, sistem, sarana dan prasarana, serta Sumber Daya Manusia) di Indonesia yang sampai dengan tahun 2004 masih menggunakan pembukuan tradisional (single entry) berbasis kas, belum menggunakan akuntansi modern (double entry) sehingga sangat sulit atau bahkan tidak mungkin bila bila langsung menerapkan akuntansi modern berbasis akrual. Basis CTA merupakan suatu pendekatan Basis Akuntansi Modified Accrual, sistem akuntansi dan aplikasi komputer yang digunakan dan dikembangkan sendiri. Dengan penyusunan laporan keuangan dengan akuntansi berbasis CTA, pemerintah pusat saat ini sudah dapat menyediakan laporan keuangan sebagaimana diamanatkan UU, Kementerian/Lembaga juga telah dapat mengimplementasikan relatif cukup baik dan telah cukup baik menyediakan informasi akrual walaupun secara periodik dan dengan usaha-usaha tambahan yang tidak berdasarkan sistem.
Namun ada beberapa hal yang belum bisa dipenuhi dengan akuntansi CTA. Hal pertama adalah laporan keuangan berbasis kas menuju akrual belum memperlihatkan kinerja pemerintah secara keseluruhan, saat ini hanya fokus pada sumber daya keuangan berupa kas (financial assets). Laporan keuangan juga tidak menggambarkan beban keuangan yang sesungguhnya, karena beban yang diakrualkan (misalnya beban penyusutan, beban penyisihan piutang tak tertagih, dan beban yang terutang lainnya) tidak diinformasikan dalam Laporan Realisasi Anggaran maupun laporan lainnya, hanya memberikan gambaran parsial bukan menyeluruh tentang keuangan negara sesuai maksud UU 17 Tahun 2003. Selain itu laporan keuangan berbasis CTA juga kurang memberikan rekam jejak atas perubahan nilai ekuitas pemerintah, karena setiap transaksi terkait aset dan kewajiban akan langsung membebani ekuitas. Informasi akrual hanya dapat disajikan secara periodik yaitu pada saat pelaporan (semester dan tahunan). Bila sewaktu-waktu dibutuhkan informasi hak dan kewajiban maka diperlukan usaha-usaha tambahan yang tidak berdasarkan sistem (by system).
ini. Sistem Perbendaharaan Anggaran Negara (SPAN) merupakan Sistem Informasi yang menggabungkan beberapa fungsi, seperti Perencanaan Anggaran, Pelaksanaan Anggaran, Manajemen Kas, Akuntansi dan Pelaporan dalam satu sistem aplikasi. Sistem Informasi Keuangan Negara mengintegrasikan kegiatan mendokumentasikan setiap transaksi keuangan dan mendukung penyajian laporan keuangan dan managerial. SPAN didesain dengan relasi yang baik antara pemilihan software, hardware, SDM, prosedur, kontrol, dan data dan operasi terotomasi secara penuh serta bermuara pada database yang terpusat. SPAN bertujuan meningkatkan efisiensi, efektivitas, akuntabilitas dan transparansi dalam pengelolaan anggaran dan perbendaharaan negara, menyempurnakan proses bisnis dan pemanfaatan teknologi informasi keuangan negara yang terintegrasi, memberikan informasi yang komprehensif dan tepat waktu tentang posisi keuangan pemerintah pusat, dan memudahkan pengambilan keputusan dalam manajemen keuangan pemerintah.
Basis akrual adalah suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi atau peristiwa akuntansi diakui, dicatat, dan disajikan dalam laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut, tanpa memperhatikan waktu kas atau setara kas diterima atau dibayarkan. Basis akrual digunakan untuk pengukuran aset, kewajiban dan ekuitas dana. Akuntansi berbasis akrual merupakaninternational best practice dalam pengelolaan keuangan modern yang sesuai dengan prinsip New Public Management (NPM) yang mengedepankan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan.
Akrual basis mendasarkan konsepnya pada dua pilar yaitu: 1. Pengakuan pendapatan :
Saat pengakuan pendapatan pada basis akrual adalah pada saat pemerintah mempunyai hak untuk melakukan penagihan dari hasil kegiatan pemerintah. Dalam basis akrual kemudian muncul estimasi piutang tak tertagih, sebab penghasilan sudah diakui padahal kas belum diterima.
2. Pengakuan biaya/beban :
Pengakuan biaya/beban dilakukan pada saat kewajiban membayar sudah terjadi. Sehingga dengan kata lain, pada saat kewajiban membayar sudah terjadi, maka titik ini dapat dianggap sebagai starting point munculnya biaya/beban meskipun biaya tersebut belum dibayar. Dibandingkan akuntansi berbasis kas dan CTA, akuntansi berbasis akrual memiliki kelebihan antara lain:
Penilaian kinerja yang lebih akurat dalam satu tahun pelaporan karena penilaian kesehatan keuangan dikaitkan pada kinerja organisasi pemerintah
Dapat menyajikan nilai aset, kewajiban dan ekuitas yang lebih baik
Pengukuran penilaian biaya/beban suatu program/kegiatan yang lebih baik
Sesuai Reformasi Manajemen Keuangan pemerintah yang diamanatkan oleh UU
Sesuai dengan international best practices, termasuk untuk kebutuhan Government Finance Statistics-2001 (GFS 2001) yang berbasis akrual
Mengakumulasi kewajiban pembayaran pensiun
Menyelaraskan/meratakan belanja modal dengan akuntansi penyusutan
Mewaspadai risiko default hutang yang akan jatuh tempo bersanksi denda
Memungkinkan perundingan dan penjadwalan utang yang mungkin tak mampu dibayar di masa depan yang masih jauh, tanpa tergesa-gesa
Permintaan hair cut apabila posisi keuangan terlihat tidak tertolong lagi menjadi masuk akal di mata negara/lembaga donor
Memberi gambaran keuangan lebih menyeluruh tentang keuangan negara dari sekadar gambaran kas
Mengubah perilaku keuangan para penggunanya menjadi lebih transparan dan akuntabel
Sedangkan kelemahan yang perlu diperhatikan adalah akuntansi berbasis akrual relatif lebih kompleks dibanding basis akuntansi kas maupun basis CTA, sehingga membutuhkan Sumber Daya Manusia (SDM) pengelola keuangan dengan kompetensi akuntansi yang memadai. 2. Implementasi Akuntansi Berbasis Akrual
Perubahan basis akuntansi dari CTA menjadi akrual membawa dampak terhadap perubahan tahapan pencatatan dan jenis laporan keuangan yang dihasilkan. Proses pelaporan penganggaran akan menghasilkan laporan realisasi anggaran yang tetap mengunakan basis kas, sedangkan untuk pelaporan keuangan lainnya akan menggunakan basis akrual.
Dalam rangka implementasi SAP berbasis akrual sebagaimana diamanatkan di dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, beberapa langkah yang telah dan akan dilakukan dalam rangka penerapan akuntansi berbasis akrual di Indonesia adalah sebagai berikut:
Tahun 2010 :
Mengumpulkan berbagai informasi yang berkaitan dengan akuntansi berbasis akrual,
Menyiapkan dan menetapkan SAP berbasis akrual,
Tahun 2011
Menyiapkan peraturan dan kebijakan untuk penerapan akuntansi berbasis akrual,
Menyusun proses bisnis dan sistem akuntansi untuk penerapan akuntansi berbasis akrual
Tahun 2012
Mengembangkan Sistem Akuntansi dan pedoman yang akan digunakan dalam penerapan akuntansi berbasis akrual,
Melaksanakan capacity building berupa training dan sosialisasi SAP berbasis akrual kepada seluruh stakeholders yang terlibat,
Mengembangkan teknologi informasi termasuk sistem aplikasi yang akan digunakan. Tahun 2013
Melakukan uji coba implementasi Konsolidasi LK, penyempurnaan sistem dan capacity building,
Penyusunan peraturan yang berkaitan Tahun 2014
Implementasi secara paralel penerapan basis CTA dan akrual dalam Laporan Keuangan, tetapi Laporan Keuangan yang diberi opini oleh BPK adalah yang berbasis CTA.
Konsolidasi Laporan K/L dan BUN dengan basis akrual,
Evaluasi dan finalisasi sistem yang akan digunakan Tahun 2015
Penerapan implementasi penuh akuntansi berbasis akrual di Indonesia. Laporan Keuangan yang diberi opini adalah yang berbasis akrual.
Sedangkan unsur laporan keuangan pemerintah berbasis akrual terdiri dari:
Laporan Pelaksanaan Anggaran, yang terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Perubahan SAL
Laporan Finansial, yang terdiri dari Neraca, Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas dan Laporan Arus Kas. Adapun Laporan Operasional (LO) disusun untuk
melengkapi pelaporan dan siklus akuntansi berbasis akrual sehingga penyusunan LO, Laporan Perubahan Ekuitas dan Neraca mempunyai keterkaitan yang dapat
dipertanggungjawabkan.
Catatan Atas Laporan Keuangan
Laporan Realisasi Anggaran
Laporan Realisasi Anggaran (LRA) merupakan salah satu komponen laporan keuangan pemerintah yang menyajikan ikhtisar sumber, alokasi dan pemakaian sumber daya keuangan yang dikelola oleh pemerintah pusat/daerah, yang menggambarkan perbandingan antara anggaran dan realisasinya dalam suatu periode tertentu.
Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih
Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (SAL) menyajikan informasi kenaikan atau penurunan SAL tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya dan hanya disajikan oleh Bendahara Umum Negara dan entitas pelaporan yang menyusun laporan keuangan konsolidasi.
Neraca
Neraca merupakan laporan keuangan yang menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas pada tanggal tertentu.
Laporan Operasional
Laporan Operasional (LO) disusun untuk melengkapi pelaporan dari siklus akuntansi berbasis akrual (full accrual accounting cycle) sehingga penyusunan Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, dan Neraca mempunyai keterkaitan yang dapat dipertanggungjawabkan. LO menyediakan informasi mengenai seluruh kegiatan operasional keuangan entitas pelaporan yang tercerminkan dalam pendapatan-LO, beban, dan surplus/defisit operasional dari suatu entitas pelaporan yang penyajiannya disandingkan dengan periode sebelumnya. Laporan Arus Kas
Laporan Arus Kas (LAK) adalah bagian dari laporan finansial yang menyajikan informasi penerimaan dan pengeluaran kas selama periode tertentu yang diklasifikasikan berdasarkan aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris. Tujuan LAK untuk memberikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama suatu periode akuntansi serta saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. LAK wajib disusun dan disajikan hanya oleh unit organisasi yang mempunyai fungsi perbendaharaan umum.
Laporan Perubahan Ekuitas
Laporan Perubahan Ekuitas (LPE) menyajikan informasi kenaikan atau penurunan ekuitas tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya. LPE menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan sebagai akibat kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan.
Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK) merupakan bagian yang tak terpisahkan dari Laporan Keuangan dan oleh karenanya setiap entitas pelaporan diharuskan untuk menyajikan Catatan atas Laporan Keuangan. CaLK meliputi penjelasan atau daftar terinci atau analisis atas nilai suatu pos yang disajikan dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus Kas, dan Laporan Perubahan Ekuitas. Termasuk pula dalam Catatan atas Laporan Keuangan adalah penyajian informasi yang diharuskan dan dianjurkan oleh Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan serta pengungkapan-pengungkapan lainnya yang diperlukan untuk penyajian yang wajar atas laporan keuangan, seperti kewajiban kontinjensi dan komitmen-komitmen lainnya. CaLK bertujuan untuk meningkatkan transparansi laporan keuangan dan penyediaan pemahaman yang lebih baik atas informasi keuangan pemerintah
3. Tantangan Penerapan Akuntansi Berbasis Akrual Di Pemerintahan Indonesia
Sampai saat ini penerapan akuntansi berbasis akrual tersebut belum terealisasi dengan maksimal, walaupun peraturan tentang standar akuntansi akrual telah diterbitkan. Hal ini merupakan tantangan besar bagi Pemerintah dan harus dilakukan secara cermat dengan persiapan yang matang dan terstruktur.
Keberhasilan suatu perubahan akuntansi pemerintahan menuju basis akrual agar dapat menghasilkan laporan keuangan yang lebih transparan dan lebih akuntabel memerlukan upaya dan kerja sama dari berbagai pihak. Jika penerapan akuntansi berbasis kas menuju akrual saja masih banyak menghadapi hambatan, apalagi lagi jika pemerintah akan menerapkan akuntansi berbasis akrual (Simanjuntak, 2010).
Beberapa tantangan penerapan akuntansi berbasis akrual di pemerintahan Indonesia yang dapat diidentifikasi yaitu:
1. Sistem Akuntansi dan Information Technology (IT) Based System (Simanjuntak, 2010) dan (Bastian,2006)
Adanya kompleksitas implementasi akuntansi berbasis akrual, dapat dipastikan bahwa penerapan akuntansi berbasis akrual di lingkungan pemerintahan memerlukan sistem akuntansi dan IT based system yang lebih rumit. Selain itu perlu juga dibangun sistem pengendalian intern yang memadai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan
Ritonga (2010) dalam Halim (2012 menyatakan harus ada komitmen dan dukungan politik dari para pengambil keputusan dalam pemerintahan, karena upaya penerapan akuntansi berbasis akrual memerlukan dana yang besar dan waktu yang lama, bahkan lebih lama dari masa periode jabatan presiden, gubernur, bupati, walikota, dan anggota DPR/DPRD.
Menurut Simanjuntak (2010) dan Bastian (2006), dukungan yang kuat dari pimpinan merupakan kunci keberhasilan dari suatu perubahan. Salah satu penyebab kelemahan penyusunan Laporan Keuangan pada beberapa Kementerian/Lembaga adalah lemahnya komitmen pimpinan satuan kerja khususnya Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) penerima dana Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan. Kejelasan perundang-undangan mendorong penerapan akuntansi pemerintahan dan memberikan dukungan yang kuat bagi para pimpinan kementerian/lembaga di pusat dan Gubernur/Bupati/Walikota di daerah.
3. Tersedianya Sumber Daya Manusia (SDM) yang Kompeten
Ritonga (2010) dalam Halim (2012) mengatakan dibutuhkan dukungan Sumber Daya Manusia (SDM) yang kompeten dan profesional dalam pengelolaan keuangan. Penyiapan dan penyusunan laporan keuangan tersebut memerlukan SDM yang menguasai akuntansi pemerintahan. Selain itu, menurut Simanjuntak (2010) dan Bastian (2006), pada saat ini, kebutuhan tersebut sangat terasa dengan semakin kuatnya upaya untuk menerapkan akuntansi pemerintahan berbasis akrual. Untuk itu, pemerintah pusat dan daerah perlu secara serius menyusun perencanaan SDM di bidang akuntansi pemerintahan. Termasuk di dalamnya memberikan sistem insentif dan remunerasi yang memadai untuk mencegah timbulnya praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) oleh SDM yang terkait dengan akuntansi pemerintahan. Di samping itu, peran dari perguruan tinggi dan organisasi profesi tidak kalah pentingnya untuk memenuhi kebutuhan akan SDM yang kompeten di bidang akuntansi pemerintahan.
4. Resistensi Terhadap Perubahan
Perlu disusun berbagai kebijakan dan dilakukan berbagai sosialisasi kepada seluruh pihak yang terkait, sehingga penerapan akuntansi pemerintahan berbasis akrual dapat berjalan dengan baik tanpa ada resistensi. Kompleksitas akuntansi akrual dapat menimbulkan resistensi di K/L, khususnya bagi para pelaku akuntansi dan penyusunan laporan keuangan. Adanya resistensi dari lembaga legislatif untuk mengadopsi penganggaran akrual. resistensi ini seringkali akibat dari terlalu kompleksnya penganggaran akrual.
5. Lingkungan/Masyarakat
laporan keuangan pemerintah, sehingga dapat mengetahui dan menyadari penggunaan atas penerimaan pajak yang diperoleh dari masyarakat maupun pengalokasian sumber daya yang ada. Dengan dukungan yang positif diharapkan masyarakat mendorong pemerintah untuk lebih transparan dan akuntabel dalam menjalankan kebijakannya.
6. Pendanaan
Dalam rangka pelaksanaan pelatihan akrual, Pemerintah membutuhkan dana yang sangat besar dengan mempertimbangkan jumlah satuan kerja (± 24.000) yang tersebar di seluruh Indonesia, kelompok stakeholders (pemangku kepentingan) serta jenis komunikasi dan pelatihan yang dibutuhkan untuk berbagai level. Untuk itu, selain dana yang berasal dari APBN, Pemerintah juga mendapat komitmen untuk bantuan dan dukungan dari negara-negara sahabat dan lembaga internasional, seperti dari Australia melalui program GPF-AIP dan Bank Dunia.
7. Penerapan akuntansi akrual dapat berakibat terhadap penurunan ekuitas sebagai akibat penyusutan dan amortisasi, dimana hal ini akan tercermin dalam nilai buku yang disajikan laporan keuangan pemerintah.
8. Penerapan akuntansi berbasis akrual dapat berakibat pada penurunan kualitas laporan keuangan (opini audit LKKL dan LKPP menurun), hal ini dimungkinkan terjadi bila pemerintah kurang mengantisipasi dampak penyusunan laporan keuangan berbasis akrual yang jauh lebih kompleks.
4. Peluang yang Dimiliki
Dalam menerapkan akuntansi berbasis akrual pemerintah memiliki peluang antara lain sebagai berikut:
1. Amanat UU No. 17/2003 dan UU No. 1/2004 serta rekomendasi BPK dalam penerapan akuntansi berbasis akrual
2. Komitmen yang tinggi dari pimpinan penyelenggaran negara
3. Pengalaman dalam mengembangkan dan menyusun sistem akuntansi dan aplikasi laporan keuangan berbasis Kas Menuju Akrual
4. Pengalaman dalam menyiapkan SDM bidang akuntansi dan pelaporan keuangan melalui Program Percepatan Akuntabilitas Keuangan Pemerintah (PPAKP)
5. Tersedianya SDM dalam jumlah yang cukup yang memahami akuntansi berbasis CTA 6. Pengalaman Kementerian Keuangan dalam pembinaan dan penyebarluasan bidang
akuntansi dan keuangan kepada seluruh kementerian negara/lembaga
8. Adanya komitmen bantuan dan dukungan dari negara-negara sahabat dan lembaga internasional, seperti dari Australia melalui program GPF-AIP dan Bank Dunia.
5. Langkah-Langkah Penerapan Akuntansi Berbasis Akrual
Dalam rangka penerapan akuntansi berbasis akrual tersebut, pemerintah dalam hal ini Kementerian Keuangan telah menetapkan peraturan-peraturan teknis yang akan dijadikan acuan pelaksanaan. Peraturan-peraturan itu antara lain:
1. PMK No. 213/PMK.05/2013 Tentang Sistem Akuntansi Dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Pusat
2. PMK No. 214/PMK.05/2013 Tentang Bagan Akun Standar
3. PMK No. 215/PMK.05/2013 Tentang Jurnal Akuntansi Pemerintah Pada Pemerintah Pusat
4. PMK No. 219/PMK.05/2013 Tentang Kebijakan Akuntansi Pemerintah Pusat
Selain itu dapat dilakukan langkah-langkah untuk mendukung persiapan penerapan akuntansi berbasis akrual antara lain:
1. Menyiapkan modul pada tingkat nasional yang memadai untuk dapat digunakan oleh berbagai pihak dalam rangka pelatihan akuntansi berbasis akrual.
2. Menentukan daerah percontohan di setiap regional sebagai upaya
menciptakan benchmarking. Dengan cara ini, pemerintah dapat memfokuskan pada beberapa daerah dulu sebelum pada akhirnya dapat digunakan oleh seluruh daerah.
3. Diseminasi/sosialisasi tingkat nasional. Hal tersebut dapat digunakan untuk menyerap input berupa saran ataupun keluhan dari daerah terkait penerapan akuntansi basis akrual. 4. Sosialisasi dan pelatihan yang berjenjang. Berjenjang yang dimaksud meliputi
pimpinan level kebijakan sampai dengan pelaksana teknis, dengan tujuan sosialisasi dan pelatihan untuk meningkatkan skill pelaksana, membangun kesadaran (awareness), dan mengajak keterlibatan semua pihak.
5. Melakukan uji coba sebagai tahapan sebelum melaksanakan akuntansi berbasis akrual secara penuh.
