Ympäristöministeriön raportteja 4 | 2012
Katsauksia maankäyttö-
ja rakennuslain toimivuuteen
miimu airaksinen, Helka-Liisa Hentilä, jussi s. jauhiainen,
raine mäntysalo & Karoliina jarenko, tapio määttä,
YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 4 | 2012
Katsauksia maankäyttö-
ja rakennuslain toimivuuteen
Miimu Airaksinen, Helka-Liisa Hentilä, Jussi S. Jauhiainen, Raine Mäntysalo & Karoliina Jarenko, Tapio Määttä, Matti Pentti, Jukka Similä ja Aija Staffans
Helsinki 2012
YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 4 | 2012 Ympäristöministeriö
Rakennetun ympäristön osasto Taitto: Ainoliisa Miettinen
Kansikuva: Ari Andersin/Vastavalo.fi Julkaisu on saatavana vain internetistä: www.ymparisto.fi/julkaisut
Helsinki 2012
ISBN 978-952-11-3991-8 (PDF) ISSN 1796-170X (verkkoj.)
ESIPUHE
Maankäyttö- ja rakennuslaki tuli voimaan 1. tammikuuta 2000. Lain toiminnasta saatuja kokemuksia on arvioitu pian lain voimaantulon jälkeen vuosina 2001, 2002 sekä kattavammin 2005.
Ympäristöministeriö toteuttaa vuosien 2012 ja 2013 aikana pääministeri Jyrki Ka-taisen hallituksen hallitusohjelman mukaisesti maankäyttö- ja rakennuslain uuden kokonaisarvioinnin, jossa arvioidaan lain toimivuutta ja vaikuttavuutta sen voi-maantulon jälkeen monin tavoin muuttuneessa toimintaympäristössä. Arvioinnissa tunnistetaan lain vaikutukset ja ohjausjärjestelmän mahdolliset puutteet sekä arvioi-daan tunnistettujen epäkohtien yhteydet soveltamiskäytäntöihin ja lainsäädäntöön. Tavoitteena on esittää myös arvio lain kehittämistarpeista.
Ympäristöministeriö on arvioinnin suuntaamisen tueksi pyytänyt tiedeyhteisöltä itsenäisistä artikkeleista koostuvan puheenvuoron, jonka kirjoittajiksi lupautuivat tutkimusprofessori TkT Miimu Airaksinen (VTT), professori TkT Helka-Liisa Hentilä (Oulun yliopisto), professori FT Jussi S. Jauhiainen (Turun yliopisto), professori TkT Raine Mäntysalo ja tutkija Karoliina Jarenko (Aalto yliopisto, YTK), professori OTT Tapio Määttä (Itä-Suomen yliopisto), yksikönpäällikkö OTT Jukka Similä (Suomen ympäristökeskus), TkT Aija Staffans (Aalto -yliopisto) ja professori TkT Matti Pentti (Tampereen teknillinen yliopisto).
Katsauksissa tarkastellaan kaavoituksen ja rakentamisen toimintaympäristössä maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon jälkeen tapahtuneita muutoksia ja näkö-piirissä olevia yhteiskunnan kehityssuuntia suhteessa lain tavoitteisiin ja tuloksiin. Ympäristöministeriö kiittää tiedeyhteisön edustajia kiinnostavista katsauksista. Ylijohtaja Helena Säteri
SISÄLLYS
Esipuhe ...3
Jukka Similä: Näkökohtia lainsäädännön arviointiin ...9
Johdanto ...9
Arviointi ja muut selvitykset ... 10
MRL:n haasteellisuus ... 11
Arvioinnin käsitteellisiä apuvälineitä ...12
Arviointikriteerit ...14
Arviointiasetelma ...15
Lopuksi ...16
Lähteet ... 17
Tapio Määttä: Sääntelytarkkuus oikeudellisena näkökulmana maankäyttö- ja rakennuslain sääntelymallin arviointiin ja kehittämiseen ...18
1 Johdanto ja kysymyksenasettelu ...18
1.1 Lainsäätäjän oikeuslähdeoppi ... 18
1.2 MRL:n erityinen sääntelytapa: joustavan ja teknisen yhdistävä sääntelymalli ... 19
2 Perustuslain vaatimukset MRL:n kehittämiselle ...20
2.1 Sääntelykohteen erityispiirteet perusteena poiketa perutuslain vaatimuksista ...20
2.2 Maanomistajan prosessuaalinen asema MRL:n mukaisessa muutoksenhaussa ... 21
2.3 MRL:n lupajärjestelmä sääntelyn täsmällisyysvaatimuksen näkökulmasta arvioituna ...22
2.4 Katualueen ilmaisluovutusvelvollisuus ...23
2.5 Soft law perustuslaillisena ongelmana ...23
2.6 Valtakunnallisten inventointien oikeudellistaminen ...25
3 MRL:n päällekkäisyys muun ympäristölainsäädännön kanssa ...26
3.1 Ympäristölakien välisten rajapintojen arvioinnin näkökulmia...26
3.2 Esimerkki epäinformatiivisesta linkkisäännöksestä ...27
3.3 Esimerkki linkkisäännösten epäjohdonmukaisuudesta ...27
3.4 Lakien yhteisvaikutusten arviointi ...28
4 Lain vanhentuneisuuden muodot ja paikkaamisen mekanismit ...29
Jussi S. Jauhiainen:
Aluekehitys ja maankäyttö- ja rakennuslain uudistamisen
haasteet ...32
1 Johdanto ...32
2 MRL ja alue ...36
3 MRL ja alueen hallinta ...37
4 MRL ja toimijuus ...39
5 Johtopäätöksiä MRL:n uudistamista varten ...40
Lähteet ... 41
Raine Mäntysalo & Karoliina Jarenko: Strategisen maankäytön suunnittelun legitimaation haaste maankäyttö- ja rakennuslaille ...42
Johdanto ...42
Käsitteellistä jäsentelyä demokratia- ja hallintoteorioiden valossa ...43
Hallinto- ja demokratiamuotojen nelikenttä ...44
Vastakkainasettelusta jännitteiseen kokonaiskuvioon ...46
Strategisen maankäytön suunnittelun poliittis-hallinnolliset haasteet ...47
Johtopäätökset ...48
Lähteet ...49
Helka-Liisa Hentilä: Tavoitteena hyvä elinympäristö ja kestävät yhdyskunnat – alueidenkäytön suunnittelun haasteita ja kehityssuuntia ...50
1 Johdanto ...50
2 Kohti eheämpää yhdyskuntarakennetta ...51
2.1 Yhdyskuntarakenteen hajautumiskehityksestä ... 51
2.2 Liikkumisvalinnat ja yhdyskuntarakenteen eheyttäminen ... 52
2.3 Täydennysrakentaminen eheyttämisen työkaluna ...54
3 Arkkitehtuurin ja rakentamisen kehityssuuntia ...56
3.1 Vapaata muotoa ja wau-arkkitehtuuria ...56
3.2 Hybridit valtaavat alaa ... 57
4 Suunnittelun toimintakulttuurin muutossuuntia ...58
4.1 Kuntakaavoituksen haasteita ...58
4.2 Avointa ja vuorovaikutteista toimintakulttuuria kohti ...59
5 Alueidenkäytön suunnittelun tulevaisuushorisontissa ...60
5.1 Maaseudun uudet muutosajurit ...60
5.2 Alueidenkäytön suunnittelun tulevaisuus ... 61
Aija Staffans:
MRL ja kansalaisten osallistuminen ...63
1 Johdanto ...63
2 Monikerroksiset kaavaprosessit...63
3 Tietojärjestelmien integrointi ja käytettävyys ...65
4 Hyvä ympäristö, mitä se on? ...66
5 Osallisuus, monialaisuus ja älykkäät suunnitteluympäristöt ...67
6 Strategiat, visiot, kehittämissuunnitelmat...68
7 Minkälaista ohjausta ja säätelyä? ...69
Lähteet ...72
Miimu Airaksinen: Näkökohtia maankäyttö- ja rakennuslakiin erityisesti rakennusten energia- ja ekotehokkuuden kannalta ...73
Johdanto ...73 Energia- ja ekotehokkuus ...74 Nykytilanne ...75 Energiantuotantojärjestelmät ...76 Materiaalitehokkuus ...78 Lopuksi ...79 Lähteet ...80 Matti Pentti: Rakentamisen ohjauksen toimivuus ja haasteet ...81
Pohdintaa säädösten ja ohjauksen yleisestä toimivuudesta ...81
Suomen rakentamismääräyskokoelman toimivuuden arviointia ...82
Rakentamismääräysten uudistamisen menettelyt ...83
Korjausrakentamisen ohjaus ...83
Rakennusten kunnossapidon ohjaus ...84
Henkilöstön pätevyyden varmistaminen ...84
Rakennusvalvontajärjestelmän kehittämisen tarpeita...85
Kuvailulehti ...87
Jukka Similä
Näkökohtia lainsäädännön arviointiin
Johdanto
Lakien toimivuuden ja vaikutuksien arviointi on noussut erääksi keskeiseksi lainval-mistelun kehittämiskohteeksi. Asia ei ole uusi, mutta sen saama huomio aikaisempaa merkittävämpää. Lakien vaikutuksien arvioinnin tarpeellisuuteen viitataan nykyään säännönmukaisesti hallitusohjelmassa, kuten myös tuoreimmassa1. Jyrki Tala selosti
jo vuonna 2001 laajasti niitä julkisen hallinnon ohjelmallisia kannanottoja, joissa edellytetään lakien vaikutusten selvittämistä.2 Tämän analyysin ydinsisältö oli se,
että Suomi – kuten OECD maat yleensä – on sitoutunut tekemään lakien vaikutusten arviointia ja tätä varten on laadittu jo pitkään erilaista ohjeistusta ja arviointiohjelmia. Arvioinnille asetetut tavoitteet on kuitenkin usein katsottu saavutetun huonosti.3
Ar-viointeja tehdään vähemmän kuin mitä juhlallisista kannanotoista voisi päätellä, ne tehdään usein myöhään valmistelun etenemisen kannalta, vähäiset resurssit heiken-tävät niiden laatua ja lisäksi hyvätkin arvioinnit voidaan jättää ottamatta huomioon. Lakien vaikutuksien arvioinnit ovat tarpeellisia, koska lakien vaikutuksia tunne-taan puutteellisesti. Vaikutusten arviointi voisi auttaa merkittävästi sääntelyn edelleen kehittämisessä, vaikka joskus arviointia käytetään pikemminkin jo tehtyjen valintojen oikeuttamiseen. Ympäristösääntelyn vaikutuksien huono tunteminen johtuu osaltaan siitä, että hallinnon seuranta- ja valvontajärjestelmää ei ole kehitetty raportoimaan niinkään lakien vaikutuksista kuin hallinnollisen toiminnan suoritteista. Tätäkin keskeisempää on lakien ja vaikutuksien välisen syy-seuraus ymmärtämisen haaste. Sääntelyn vaikutuksia ei voida päätellä välittömästi esimerkiksi erilaisista ympäristön tilaa kertovista tietojärjestelmistä, vaan syy-seuraussuhde tulee ymmärtää erilaisia tietoja yhdistämällä sekä tietoja arvioiden ja punniten.
Tässä kirjoituksessa tarkastellaan arvioinnin problematiikkaa erityisesti maankäyt-tö- ja rakennuslain (MRL) kokonaisarvioinnin näkökulmasta, jonka toteuttaminen on otettu Jyrki Kataisen hallitusohjelmaan. Tätä kirjoitettaessa MRL:n arvioinnin suunnittelua on jo hyvässä vauhdissa. Tämän kirjoituksen tavoitteena on syventää näkemystä mitä arviointi on sekä kiinnittää huomiota eräisiin keskeisiin näkökohtiin, jotka voivat olla hyödyllisiä arviointia suunniteltaessa ja toteutettaessa. Kirjoitus ei pyri korvaamaan ministeriöille laadittuja lainsäädännön arvioinnin oppaita,4 vaan
on luonteeltaan pohdiskeleva. Kirjoituksen tavoite on yleisempi kuin yhden – tosin poikkeuksellisen merkittävän – lain arvioinnin tukeminen.
1 Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelma.
2 Ks. erityisesti etukäteisen vaikutuksien arvioinnin kritiikistä yleisesti Tala 2001, s. 43–56. ja yhden vuoden hallituksen esityksien pohjalta Pakarinen ja Tala 2010.
3 Tala 2001, s. 43–56.
4 Ministeriöiden vaikutusarviointioppaiden lisäksi Valtion talouden tarkastusvirasto on julkaisut tar-kastusohjeita, jotka ovat hyödyllisiä politiikkatoimien arvioinneissa, ks. Tuloksellisuustarkastuksen ohje, 2010.
Arviointi ja muut selvitykset
Lakien vaikutuksia selvitetään sekä ennen lainsäädännön säätämistä että sen jäl-keen. Kansainvälisessä kirjallisuudessa arviointi sanan (evaluation) käyttö toisinaan halutaan rajoittaa nimenomaan jälkikäteiseen arviointiin ja vaikutuksien etukäteistä selvittämistä voitaisiin tällöin kutsua vaikutuksien selvittämiseksi (impact assess-ment). Suomessa sana arviointi vakiintuneesti viittaa sekä menneisyyteen että tule-vaisuuteen tehtäviin tarkasteluihin. Tässä kirjoituksessa tarkastellaan jälkikäteistä arviointia, joka ymmärretään nyt Vedungin mukaisesti politiikkatoimien täytäntöön-panon, resursoinnin ja tuotosten huolelliseksi jälkikäteiseksi arvon ja merkityksen selvittämiseksi, jonka on tarkoitus vaikuttaa tulevaan päätöksentekoon5. Jälkikäteisiä
arviointeja siis tehdään tulevaisuuden takia ja lainsäädännön osalta tähtäin usein on seuraavassa lakireformissa. Toki tavoitteena voi myös olla vain sen selvittäminen tarvitaanko ylipäätään lakireformia – tästä muun muassa Luonnonsuojelulain arvi-oinnissa6 lähdettiin – tahi lain täytäntöönpanon parantaminen. Mahdollista myös on,
että arvioinnilla oikeasti halutaan vain vahvistaa status quo:ta ilman aitoa valmiutta ottaa arvioinnin mahdollisesti tuottamia ehdotuksia huomioon.
Arvioinnit ovat tärkeitä lainvalmistelun kehittämiseksi, mutta laajamittainen lain-valmisteluhanke edellyttää monia muitakin selvityksiä. Terminologisesti on syytä pitää erillään jälkiarvioinneista selvitykset, joissa tavoitteena ei ole merkityksen ja arvon antaminen kyseiselle politiikkatoimelle. Lainvalmistelun taustaksi voidaan tarvita yhteiskunnallisten kehityssuuntien tarkastelua taikka vaikkapa perustuslain, kansainvälisen oikeuden taikka Eurooppa-oikeuden muuttumisen ymmärtämistä. Jälkikäteisessä arvioinnissa on kuitenkin aina kyse siitä, mitä vaikutuksia nimen-omaan laista aiheutuu ja jos tarkastelun kohteena on jokin muu asia, niin se ei ole arviointia. Vaikkapa yhdyskuntarakenteen muutoksien selvittäminen ilman, että sa-malla tarkastellaan alueiden käytön suunnittelun ja rakentamisen muun ohjaamisen vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen, ei ole politiikkatoimien jälkikäteistä arviointia. Tämä ei tarkoita sitä, etteivät nämä selvitykset olisi yhtälailla tärkeitä lainvalmiste-lunkin näkökulmasta. Selkeän kielenkäytön kannalta ei kuitenkaan ole perusteltua niputtaa kaikkia selvityksiä saman ilmaisun alle.
Lainvalmistelun tarvitsemia selvityksiä voidaan ryhmitellä Ville Valovirran ja Mari Hjeltin7 esittämän jaottelun pohjalta. Heidän kirjoituksensa ei koske lakien
ar-viointia, vaan arviointia ja ennakointia innovaatio- ja teknologiapolitiikan strategisen päätöksen tukena. Tämän mallin mukaisesti selvitykset voitaisiin jakaa neljään ryh-mään (taulukko 1). Horisontaalisesti eri selvitykset jakaantuvat liukuvalla asteikoilla ajallisesti menneisyyteen ja tulevaisuuteen. Vertikaalisesti selvitykset voidaan jälleen liukuvalla asteikolla jakaa välittömästi tarkasteltavaan politiikkatoimeen – kuten MRL:iin – liittyviin selvityksiin ja laajempialaisiin, yhteiskunnallista muutossuuntia yleisemmin kuvaaviin selvityksiin. Asteikon yläpäässä havaitun muutoksen yhteys lakiin on löysä tai olematon ja käytännössä ei tunnistettavissa.
Lainsäädännön vaikutukset voidaan jakaa seuraaviin asteittain aleneviin kategori-oihin: (1) vaikutukset kohdealueella ja sen ulkopuolella ilmeneviin, (2) nämä voidaan jakaa edelleen tarkoitettuihin ja tarkoittamattomiin vaikutuksiin ja (3) nämä voidaan jakaa taas edelleen myönteisiin tai kielteisiin vaikutuksiin. Näin saamme kaiken kaikkiaan kahdeksan eri kategoriaa. Tämä8 ns. sivuvaikutus -malli korostaa sitä, että
arviointia ei tule rajata vain sääntelyn tavoitteisiin, vaan myös muunlaiset tarkoitetut ja tarkoittamattomat vaikutukset tulee ottaa arvioinnissa huomioon.
5 Vedung: 1997, ks. myös Scriven 1991. 6 Similä et al. 2010.
7 Valovirta ja Hjelt 2005.
Taulukko 1. Esimerkkejä lainvalmistelun edellyttämistä selvityksistä.
Menneisyys Tulevaisuus – ennakointi
Yhteiskunnallisten muutossuuntien kehitys
Muuttoliike
Asumisen, liikkumisen ja kaupan rakenteen muutos
Elinkeinorakenteen muutos Viherrakenteen muutos Muu ympäristön muutos, Oikeudellisen ympäristön muutos
Samat kuin viereisessä laatikossa, ajallinen näkökulma on kuitenkin eri
Arviointi MRL:n eri keinojen onnistuminen – vaikuttavuus, kustannus-vaikuttavuus, hyväksyttävyys, laatu, ja muut kriteerit
Ehdotettujen MRL:n muutoksien vaikutus-arvioinnit
Keskeistä on olennaisten vaikutusmekanismien ymmärtäminen, ei välttämättä komp-leksisen ja laaja-alaisen sääntelykehyksen kaikkien yksityiskohtien perusteellinen selvittäminen. Käytettävissä olevien resurssien niukkuus rajoittaa arvioinnin mahdol-lisuuksia. Arviointi sisältää sekä vaikutuksien selvittämisen että niiden arvottamisen, johon tarvitaan arviointikriteerejä. Niihin palataan jäljempänä. On huomattava, että arvioinnin tutkijoiden keskuudessa arviointikriteerien tarpeellisuudesta vallitsee erilaisia näkemyksiä. Monet9 korostavat arviointikriteerien merkitystä, mutta on
myös esitetty toisensuuntaisia arvioita, joiden mukaan vaikutuksien selvittäminen ilman merkityksen antamista olisi paitsi mahdollista myös tavoiteltavaa. Oman nä-kemykseni mukaan havainnot vaikutuksista ilman merkityksen antamista voivat jäädä irralliseksi ja jos arvioitsija ei anna niille merkitystä, niin arvioinnin viesti voi jäädä vaikeasti tulkittavaksi.
MRL:n haasteellisuus
MRL on poikkeuksellisen haasteellinen laki arvioitavaksi. Tämä johtuu alueiden käytön suunnittelun ja rakentamisen ohjauksen laaja-alaisuudesta, monikerroksisuu-desta ja lain käyttämistä runsaista avoimista oikeudellisista käsitteistä. Maankäyttö- ja rakennuslaki antaa alueiden käytön suunnittelun institutionaaliset puitteet. Se määrittää alueiden käytön suunnittelun yleiset tavoitteet, sääntelee valtakunnallisten maankäytön tavoitteiden antamista, kaavojen laadintaa ja sisältöä sekä erilaisia vuo-rovaikutuksen muotoja niin viranomaisten kesken kuin kansalaisten ja viranomaisten välillä. MRL:lla on myös luotu lupajärjestelmä rakentamisen kannalta merkityksellis-ten hankkeiden ja toimenpiteiden valvomiseksi. Koska itse asiassa alueiden käytön tavoitteet ja eri kaavamuodotkin ovat eräänlaisia puitteita, niin voidaan sanoa, että MRL on puitteiden puitteiden puitteet.
Maankäyttö- ja rakennuslaki ei tarkkaan määritä minkälaisia päätöksiä sen nojalla tulisi tehdä. Kaavojen sisältöä ei voi päätellä laista, vaan laki ”vain” ohjaa eli raamittaa päätöksentekoa. Lailla on kiistanalaisissa tilanteissa ratkaiseva merkitys tuomioistui-men arvioidessa päätösten lainmukaisuutta, mutta eri päätöksentekijät voivat päätyä aivan laillisesti erilaisiin lopputulemiin. Vaikutuksien arvioinnin kannalta olennaista ei ole se mikä on oikeudellisesti mahdollista, vaan se mitä on todellisuudessa tapahtu-nut. Lain sisällön tarkka tuntemus ei siis voi korvata arviointia, koska sen tavoitteena on – sikäli kuin se on mahdollista – ymmärtää mitä vaikutuksia alueiden käytön suunnittelu ja rakentamisen ohjaaminen on tuottanut.
Jälkikäteisen arvioinnin keskeisenä tavoitteena on ymmärtää vaikutussuhteita, siis vastata kysymykseen mitä vaikutuksia on sääntelystä aiheutunut. MRL:n tapaukses-sa vaikutusketju voi olla pitkä. Ensin laki vaikuttaa maankäytön valtakunnallisiin tavoitteisiin, ne vaikuttavat maakuntakaavaan, se vaikuttaa yleiskaavaan ja tämä
puolestaan vaikuttaa yksityiskohtaiseen kaavaan, jonka perusteella tehdään maan-käyttösopimus, ja/tai myönnetään rakennuslupa. Vaikutusketju ei suinkaan pääty rakennusluvan myöntämiseen. Itse asiassa kaava tahi rakennuslupa ymmärretään arvioinnissa tuotokseksi – hallinnollisen prosessin lopputuotteeksi – ei varsinaiseksi vaikutukseksi, joka seuraa tästä tuotoksesta. Lakia ei ole säädetty sen takia, että vi-ranomaiset tuottaisivat kaavoja, vaan kaavoja laaditaan siksi, että yhdyskuntarakenne olisi toivotun kaltainen. Hallinnollisen prosessin jälkeen voi seurata monivaiheinen vaikutusketju, jossa kaavoitus vaikuttaa osaltaan mutta ei yksinään tonttimarkkinoi-hin, tonttimarkkinoiden toimivuus alueen väestömäärään, väestömäärä puolestaan palveluihin ja työpaikkoihin. Tämä prosessi voi tunnetusti olla itse itseään ruokkiva eli kehittyvillä alueilla väestömäärä kasvaa ja taantuvilla vähenee. Vaikutusketju ei aina ole näin pitkä, mutta silloinkin vaikutuksien synnyn ajallinen mittakaava voi olla vuosikymmeniä. Yleisesti ottaen MRL:n järjestelmässä eri prosessien ja vaiku-tusketjujen ajallinen ja spatiaalinen mittakaava vaihtelee merkittävästi. Tämä tekee arvioinnista haasteellista, mutta ei mahdotonta.
Arvioinnin käsitteellisiä apuvälineitä
Arviointia voidaan jäsentää ns. panos-tuotos mallin avulla, jossa kuvataan miten arvioinnissa jäsennetään eräiden keskeisten ilmiöiden väliset suhteet (kuva 1). Kuva itsessään puhuu puolestaan. Siitä voidaan kuitenkin huomauttaa, että se on heuris-tinen malli. Se pelkistää todellisuutta, jotta se selkeyttäisi ajattelua. Todellisuudes-sa maailma on monimutkaisempi kuin kuva antaa ymmärtää, vaikutussuhteita on enemmän ja ulkopuoliset tekijät voivat vaikuttaa mihin tahansa kuvassa olevaan nuoleen. Itse asiassa vaikutussuhteita on usein jopa niin paljon, että ilman erilaisia syy-seuraussuhteita erittely on haasteellista. Puhutaan ns. vaikutusongelmasta ( im-pact problem). Tämä ongelman ytimen voisi provokatiivisesti ilmaista kysymyksellä: onko tavoitteet saavutettu, sikäli kuin ne ovat saavutettu, MRL:n johdosta vai siitä huolimatta? Jos esimerkiksi rakentamisen laatu on parantunut, niin johtuuko tämä MRL:n ohjauksesta, vai jostain ihan muusta syystä kuten teknologian kehityksestä, rakentamisen kustannustehokkuuden lisääntymisestä tai markkinatekijöistä.
Välitön vaikutus rakenta-miseen Pitkäaikaiset vaikutukset Tarpeet Osaaminen Taloudelliset resurssit Kaavoitus
Lupaprosessi Kaava Lupa
MRL ja muut instituutiot
Yleiset kehitystrendit ja muut tekijät
Tavoitteet
Arvioinnin panos-tuotos malli
Eräs arviointia helpottava käsitteellinen väline on ns. interventioteoria eli oletettu vai-kutusketju. Arviointi rakennetaan usein jollekin käsitykselle siitä miten lainsäädäntö tuottaa ne vaikutukset, joita sillä tavoitellaan. Tätä oletettua vaikutusketjua voidaan kutsua interventioteoriaksi, mutta sille on annettu monia muitakin nimityksiä.10
Interventioteoria on idealisoitu kuvaus siitä miten sääntelyn on tarkoitettu tai ym-märretty toimivan. Se sisältää oletuksia mikä vaikuttaa mihinkin. Nämä oletukset ovat kuin tieteellisen teorian hypoteeseja ja siksi sitä kutsutaan teoriaksi ja siihen nojautuvaa arviointia teoriaperusteiseksi arvioinniksi. Interventioteoria ei kuitenkaan ole tieteellinen teoria, vaan arvioinnin työkalu. Se ei myöskään ole kuvaus sääntelyn todellisesta toiminnasta. Interventioteoria kuvaa ja kiteyttää mikä on se mekanismi, jonka avulla politiikan – siis intervention – oletetaan saavuttavan tavoitteensa.11
Oikeudellisen ohjauksen näkökulmasta interventioteoria eli oletettu vaikutusketju kuvaa niitä oikeussääntöjen takana olevia oletuksia, joiden takia kyseisen säädöksen soveltamisen ymmärretään johtavan sille asetettuihin vaikutuksiin. Aikaisemmin edellisen otsikon jälkeen selostettu vaikutusketju on todella yksinkertainen inter-ventioteoria, eli ymmärrys siitä, miten järjestelmä toimii. Panos-tuotos malli myös sisältää ajatuksen tietystä vaikutusketjusta, vaikka yllä olevaan kuvaan ei nuolien takana olevia oletuksia olekaan kirjoitettu ulos.
Erityisesti monimutkaisten ilmiöiden selittämiseksi on tarjolla useimmiten lukuisia kilpailevia ja ainakin osittain ristiriitaisia käsityksiä oletetuista vaikutusketjuista. Eri toimijat näkevät syy- ja seuraussuhteet eri tavoin ja yhteisen oletetun vaikutusket-jun kuvaus voi osoittautua haasteelliseksi. Lakien interventioteoria voidaan pyrkiä rakentamaan lainsäädännön, hallituksen esitysten ja muiden poliittisten asiakirjojen nojalla. Interventioteoriaa ei tule kuitenkaan samaistaa oikeussääntöihin. Lait, lakien esityöt ja muut poliittiset asiakirjat sisältävät usein tulkinnanvaraisia ja mahdollisesti ristiriitaisia elementtejä tahi avonaisia kohtia, jonka takia yhdestä laista voidaan esit-tää toisistaan poikkeavia interventioteorioita. Asiakirjoihinkaan nojautuva interventi-oteoria ei ole ”objektiivinen totuus”, vaan joudumme kohtaamaan niiden tarkastelun jälkeenkin erilaisia käsityksiä siiten miten laki toimii. Nämä erilaiset käsitykset voivat kuitenkin olla itsessään hyödyllisiä. Toimijoiden omien interventioteorioiden tunnis-taminen voi rikastuttaa arviointia ja auttaa tuomaan eri näkökohdat esiin.
Interventioteoria on arvioinnin jäsentämistä helpottava työkalu. Sen avulla voi-daan identifioida vaikutustyypit, joiden on ymmärretty johtuvan laista. Teorian avulla voidaan tunnistaa ne toimenpiteet ja ratkaisut, joihin aineiston keruu kohdis-tetaan. Aineistoa tulisi kerätä ketjun eri vaiheista. Interventioteorian hyödyntämistä on korostettu erityisesti monimutkaisten ilmiöiden arvioinnissa – jollainen MRL:n järjestelmä epäilemättä on. Laajan aineiston analyysi vailla etukäteen auki lausuttua käsitystä oletetusta vaikutusketjusta voi johtaa vääriin kysymyksiin ja satunnaiseen tiedon keräämiseen ja siten heikentää johtopäätöksien tietopohjaa.12
MRL:n tapaisen monikerroksinen sääntelyn oletettua vaikutusketjua voi olla vai-keata rakentaa koko lain tasolla. Tällä tasolla teoriasta voi tulla hyvin yleinen ja epä-määräinen, joka ei sitten lopulta täytä tehtäväänsä. Esimerkiksi MRL:n vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen ja rakentamiseen laatuun eivät kulje saman vaikutusketjun kautta. Siksi vaikutusketju tulisi rakentaa kulloinkin tarkasteltavalle teemalle erik-seen – siis esimerkiksi yhdyskuntarakenteelle ja rakentamisen laadun parantamiselle.
10 Tätä pohjimmiltaan samaa asiaa on kutsuttu politiikka teoriaksi (Hoogerwerf, 1990), ohjelmateoriaksi (Chen 1990, Weiss 1997, Rossi, Freeman ja Lipsey, 1999; Rogers et al., 2000, ohjelmalogiikaksi (Lenne ja Cleland 1987), ja muutoksen teoriaksi (Pawson, 2003: 473). interventioteoriaksi Vedung 1997. Suomessa esimerkiksi Hildén et al. (2002) ja Similä (2002) ovat käyttäneet interventioteorian käsitettä.
11 Ks. esim. Rossi et al. 1999. s. 155–156. 12 Hilden et al. 2001.
Arviointikriteerit
Arviointi on arvon ja merkityksen antamista ja tässä arviointikriteereillä on tärkeä rooli. Arviointikriteeri muodostaa normatiivisen näkökulman aineiston tarkasteluun. Se siis kertoo jotain siitä miten asioiden tulisi olla. Arviointikriteerien valinta on keskeinen osa arviointitehtävän määrittämistä. Usein arviointikriteeri määritellään kahden eri asian vertailun kautta. Esimerkiksi vaikuttavuutta arvioidaan vertaile-malla asetettuja tavoitteita saavutuksiin ja kustannus-vaikuttavuutta vertaavertaile-malla kustannuksia ja saavutuksia.13 Arviointikriteeri voidaan myös ilmaista kysymyksien
kautta (taulukko 2). Kysymys osoittaa minkälaista tietoa haetaan.
Taulukko 2. MRL:n arviointiin sopeutettuja esimerkkejä arviointikriteereistä14.
Kriteeri Kuvaus
Merkittävyys Sääteleekö MRL (esimerkiksi) yhdyskuntarakenteen kannalta keskeisiä kysymyksiä?
Vaikutus Onko havaittavissa vaikutuksia, jotka selkeästi johtuvat MRL:stä? Vaikuttavuus Missä määrin yhdyskuntarakenne taikka rakentamisen laatu vastaa niille
asetettuja tavoitteita? (pitkä aikaväli)
Missä määrin kaavat vastaavat niille asettuja laadullisia tavoitteita? (lyhyt aikaväli)
Kustannus-vaikuttavuus Kuinka paljon resursseja (esim. asuinalueen) kaavojen laatiminen on vaatinut ja miten resurssit suhteutuvat saavutuksiin (esimerkiksi etäisyydet palveluista ja työpaikoista)?
Kuinka paljon on käytetty resursseja alueiden käytön suunnitteluun ja ohjaukseen ja miten tämä suhteutuu yhdyskuntarakenteen muutokseen? Miten rakentamisen laadun parantamisessa panokset ja saavutukset suhteutuvat toisiinsa?
Hyväksyttävyys Missä määrin eri tahot hyväksyvät MRL:ssä säädetyt menettelyt ja keinot? Päätöksenteon
avoimuus ja osallistuminen
Missä määrin kansalaiset voivat havainnoida miten kaavat laaditaan, mitä tietoa käytetään ja miten prosessi etenee? Missä määrin he pystyvät osallistumaan päätöksenteon eri vaiheisiin?
Oikeuden-mukaisuus Tuottaako MRL:n ohjausjärjestelmä palveluja ja mahdollisuuksia oikeuden-mukaisesti eri kansalaisryhmille? Joustavuus Miten rakentamisen ohjauksessa voidaan ottaa huomioon uudet tilanteet,
joita muuttuvat rakennustekniikka, elinkeinorakenne ja ympäristövaatimuk-set tuovat eteen?
Usein arvovaltaiset tahot kuten eduskunta ja ministeriöt haluavat arvioida lainsää-dännön toimivuutta. Myös MRL:n arvioinnissa tarkoitus on arvioida toimivuutta (ja vaikuttavuutta). Arviointikirjallisuudessa toimivuuskriteeriä ei juurikaan käytetä, eikä sille ole vakiintunutta sisältöä. Tyypillisiä kirjallisuudessa käytettyjä arviointikri-teerejä on mainittu edellisessä taulukossa. Muitakin kriarviointikri-teerejä on eikä käytettävissä olevista arviointikriteereistä voida laatia tyhjentävää luetteloa. Arviointiin voidaan käyttää erilaisia mittapuita.
Vaikka toimivuudelle ei ole vakiintunutta määritelmää, useilla tahoilla on kuiten-kin näkemyksiä siitä, minkälainen tieto kertoo toimivuudesta. Esimerkiksi päätösten määristä, päätöksenteon nopeudesta, halpuudesta ja laadusta, oikeustapausten mää-rästä ja muu konflikteista kertova tieto mielletään monesti olevan merkityksellistä toimivuuden kannalta. Tiedon tuottaminen näistä asioista ei kuitenkaan ole arvi-ointia, ellei tehdyille havainnoille voida antaa arvoa tai merkitystä. Jos esimerkiksi tiedämme, että X % kaikista kaavapäätöksistä valitetaan, niin mitä tämä tieto kertoo? Jos sanomme että se on vähän taikka paljon, niin meillä on mielessä jokin mittapuu. Arvon ja merkityksen antaminen tapahtuu parhaiten ainakin periaatteessa
mitatta-13 Ahonen 2001.
vissa olevalla tavalla määritellyllä arviointikriteerillä. Selkeästi määritelty arviointi-kriteeri ohjaa arviointia silloinkin kun sen mittaaminen on todellisuudessa haasta-vaa. Joka tapauksessa vaikuttaisi perustellulta lähteä siitä, että toimivuus rajoittuu tarkastelemaan panos-tuotos mallissa panoksia, prosessia ja tuotoksia. Näin MRL:n järjestelmän tuotoksista – kaavoista taikka rakennusluvista – johtuvat varsinaiset vaikutukset eivät sisältyisi toimivuuden piiriin, vaikka itse tuotokset sisältyisivät. Tämän ajattelun mukaan toimivuusarvioinnilla olisi lyhyempi ajallinen mittakaava kuin vaikuttavuusarvioinnilla.
Jotta toimivuuskriteeri toimisi, se tulisi avata tapauskohtaisesti ja määritellä mitä sillä itse asiassa tarkoitetaan. Tällöin sille tavoiteltaisiin jotain sellaista periaatteessa mitattavissa olevaa sisältöä, jota vaikkapa yllä mainitussa taulukossa mainituilla kri-teereillä ei ole. Vaihtoehtoisesti se voidaan ymmärtää kokoavaksi arviointikriteeriksi, joka vetää yhteen monen eri arviointikriteerin tuottamaa näkemystä.
Arviointiasetelma
Maankäyttö- ja rakennuslain arvioinnin organisoinnissa on tätä kirjoitettaessa jo tehty merkittäviä valintoja. On päätetty perustaa ministeriövetoinen alan toimijois-ta koostuva ryhmä alaryhmineen koordinoimaan arviointia. Samalla on päätetty, että arvioinnin tarvitsema tieto tuotetaan pääosin ulkopuolisin voimin, tilaustyönä. Arviointi siis pohjautuu työnjakoon, jossa arviointiasetelmien luominen ja tulosten hyödyntäminen tapahtuu ministeriövetoisesti ja ulkopuoliset tuottavat tietoa täs-mennetyistä aiheista.
Kaikkea ei voi – eikä ilmeisestikään ole tarkoitus – ulkoistaa. Tämä johtuu useasta eri syystä. Ensiksikin arvioinnin tulisi olla kattava ja tilaustyö on usein rajattu. Näin rajauksen ulkopuolelle jäävä osa arvioinnista on edelleen lainvalmistelusta vastaavan tahon vastuulla. Monimutkaisemmaksi tilanne tulee jos arviointeja tehdään useita, jolloin eri hankkeiden koordinaatio nousee keskeiselle sijalle. Tilaajan on myös osal-listuttava arviointiasetelman luomiseen kunkin osahankkeen kohdalla. Kolmanneksi tilaajan on osattava hyödyntää arviointia. Tilaaja-osaamisen muita alueita ovat han-kintasääntöjen ja työn valvonnan hallinta.
Kyse on eräänlaisesta itse-arvioinnista, koska lain arvioinnista vastaa ministeriö. Itsearvioinnilla on monia hyviä puolia, joista eräs keskeinen liittyy arvioinnin hyö-dyntämiseen. Arviointi on pitkälle oppimisprosessi ja tilausarvioinnin havainnot ja tulokset voivat jäädä sisäistämättä. Itse prosessi, siis arviointitiedosta keskusteleva forum, on arvokas. Tiedon hyödyntäminen tapahtuu parhaiten vuorovaikutteisesti, reflektoinnin kautta. Toimijoilla itsellään voi olla hyvä näkemys siitä mitkä ovat ar-vioinnissa erityistä huomiota vaativia asioita ja tämä praktinen tieto voi auttaa suun-taamaan arviointia tehokkaasti. Lisäksi heillä voi olla kykyä suhteuttaa yksittäisen hankkeen tuottama arviointitiedon merkitys muuhun tietoon. Tällä on merkitystä tehtäessä johtopäätöksiä.
Maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmä on poikkeuksellisen laaja ja moniulot-teinen kokonaisuus ja siksi on perusteltua keskittää arviointi tiettyihin teemoihin. Teemojen valintaa ohjaa aiheen merkittävyys ja tulosten odotettu hyödynnettävyys. Näiden teemojen valinta on tätä kirjoitettaessa edennyt jo pitkälle. Arviointiasetelmaa teemojen puitteissa kehitettäessä tulisi tunnistaa arvioinnin näkökulma ja määrittää tätä kautta pääkysymys. Yksittäisen teeman osalta se voisi esimerkiksi olla seu-raavantapainen: Onko kaavoitus vaikuttanut yhdyskuntarakenteeseen tavoitteiden mukaisesti? Tämän jälkeen arviointiasetelmaa voidaan jäsentää interventioteorian eli oletetun vaikutusketjun kautta. Arvioitsijoiden – silloinkin kun he lopulta turvautu-vat ulkopuolisiin arvioinnin toteuttamisessa – olisi hyödyllistä ensin itse muodos-taa oma käsitys siitä miten ohjaus vaikutmuodos-taa yhdyskuntarakenteeseen ja siis kysyä itseltään minkälaisen ketjun kautta vaikutus syntyy. Tämä auttaa konkretisoimaan
kysymyksenasettelua – eli tekemään tarkentavia lisäkysymyksiä ja tunnistamaan käytettävissä olevia aineistoja.
Käytännön arvioinnin kannalta on tärkeätä, että arvioinnissa selvitettävät kysy-mykset laaditaan niin, että ne on helppo ymmärtää. Arvioinnissa käytettävät ky-symykset voidaan jakaa pää- ja sivukysymyksiin, jolloin pääkysymykseen vastaa-minen itse asiassa edellyttää, että ensin vastataan tarkentaviin sivukysymyksiin. Kysymykset on syytä asettaa täsmällisesti ilman sanoja kuten ”muun muassa” ja ”erityisesti”, jotka avaavat kysymyksen epämääräiseen suuntaan. Kysymykset olisi tarkoituksenmukaista hyväksyä lopullisesti vasta sen jälkeen kun on ainakin karkea käsitys käytettävissä olevasta aineistosta.
Vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen on esimerkki poikkeuksellisen monimutkai-sesta kokonaisuudesta, johon epäilemättä vaikuttaa monet muutkin tekijät MRL:n ohjausjärjestelmä. Näinkin haastavaa teemaa voidaan kuitenkin lähestyä vaikutus-ketjun tunnistamisella ja erilaisia laadullisia ja määrällisiä aineistoja yhdistämällä. Tarkastelun kohteeksi valituilta alueilta voidaan tuottaa paikkatietopohjainen kuvaus yhdyskuntarakenteen muutoksesta, sekä myös tähän yhdistetty kaavoitushistorian kuvaus. Kaavoitushistorian kuvaus voi myös kattaa panokset – siis käytetyt osaamis- ja taloudelliset resurssit sekä menetellyt. Suurin haaste on kuitenkin syy-seuraussuh-teen ymmärtäminen. Tätä voidaan lähestyä ainakin laadullisten aineistojen kautta. Tällaisia aineistoja voi saada haastatteluista, ryhmähaastatteluista, asiantuntija- ja kansalaispaneeleista. Voitaisiin arvioida mitkä kaavat ovat vaikuttaneet yhdyskunta-rakenteen todelliseen muutokseen ja miten. Mitkä tekijät ovat vähentäneet kaavoituk-sen vaikutuksia ja mitkä muut politiikkatoimet tai muut tekijät selittävät muutosta. On tärkeätä huomata, että vasta erilaisten määrällisten ja laadullisten aineistojen yhdistäminen tuo yleensä parhaan tuloksen.
Lopuksi
Arviointi on mahdollisuuksien hyödyntämisen taidetta. Arviointiin käytettävät re-surssit ovat tuskin koskaan riittävät asian ”lopulliseen” selvittämiseen – josko sel-lainen ylipäätään on mahdollista. Yhteiskunnalliset prosessit ovat monimutkaisia ja niiden välisten syy-seuraussuhteiden ymmärtäminen haastavaa. Siksi hyvä arviointi edellyttää myös tapauskohtaista oivaltamista mitä olisi hyvä kysyä ja mistä voi löytää vastauksia. Tätä oivaltamisen tarvetta ei systemaattinenkaan lähestyminen voi koko-naan korvata. Arviointiin liittyy aina myös riskejä, jotka ovat syytä pyrkiä tunnista-maan riski-analyyseillä arviointiasetelmaa laadittaessa. Riskeistä osa liittyy manage-riaalisiin taitoihin kuten resurssien ja aikataulun oikeaan mitoittamiseen ja aineistojen saatavuuden varmistamiseen sekä oikean osaamisen rekrytointiin. Sisällöllinen riski on arviointiasetelman epäonnistunut muotoilu, jolloin arviointi ei tuota näkemystä oikeista asioista. MRL:n monikerroksisessa järjestelmän arvioinnissa on vaarana, että arviointi kohdistuu sinänsä mielenkiintoisiin operatiivisiin seikkoihin, mutta lain kehittämisen kannalta tärkeä strateginen taso ei saa ansaitsemaansa huomiota. Toisaalta arviointi voi antaa loistavan mahdollisuuden kootun tiedon pohjalta luoda vuorovaikutteisesti näkemys lain arvosta ja merkityksestä sekä kehittämistarpeista.
Lähteet
Ahonen, Pertti: Evaluaatio-oppia edistyville. Hallinnon tutkimus (3), 2001. s. 102–117. Chen, Huey-Tsyh: Theory Driven Evaluations. Newbury Park, Sage Publications, 1990. Hildén, Mikael and Lepola, Jukka and Mickwitz, Per and Mulders, Aard and Palosaari,
Marika and Similä, Jukka ja Sjöblom, Stefan and Vedung, Evert: Evaluation of environmental policy instruments – a case study of the Finnish pulp & paper and chemical industries. Helsinki: Finnish Environment Institute. Monographs of the Boreal Environment Research, (21), 2002.
Hildén, Mikael, Mickwitz, Per, Similä, Jukka ja Sjöblom Stefan: Ohjauskeinojen monitie-teellinen, monikriteerinen ja monitavoitteinen arviointi – syömäkelvoton sillisalaatti vai herkullinen brunssi? Arvioinnin teemanumero. Hallinnon tutkimus 3/2001, 126–138. Hoogerwerf, Andries: Reconstructing policy theory. Evaluation and Program Planning 13
(3), 1990. s. 285–291.
Similä, Jukka, Raunio, Anne, Hildén, Mikael ja Anttila, Susanna: Luonnonsuojelulainsää-dännön arviointi – Lain toimivuus ja kehittämistarpeet, Suomen ympäristö (27/2010), Suomen ympäristökeskus, 2010.
Lenne, B. and Cleland, H.: Describing program logic. Program Evaluation Bulletin 2, 1987. Hildén, Mikael, Mickwitz, Per, Similä, Jukka ja Sjöblom, Stefan: Ohjauskeinojen
monitie-teellinen, monikriteerinen ja monitavoitteinen arviointi – syömäkelvoton sillisalaatti vai herkullinen brunssi? Hallinnontutkimus (3), 2011. s. 126–139.
Oksanen, Timo: Oikeussääntelyn teoriaperusteinen arviointitutkimus, Acta Universitatis Tamperensis; 958, Tampere University Press, 2003
Pawson, Ray: Nothing as practical as a good theory. Evaluation 9(4), 2003. s. 471–490. Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelma.Valtioneuvoston kanslia 2010.
Rogers, Patricia J. and Petrosino, Anthony and Huebner, Tracy A. and Hasci, Timothy A.: Program theory evaluation: practice, promise, and problems. New Directions for Evaluation (87), 2000. s. 5–13.
Rossi, Peter H., Freeman, Howard E. ja Lipsey, Mark W.: Evaluation: A Systematic Approach, SAGE Publications, Thousand Oaks, 1999.
Pakarinen, Auri – Tala, Jyrki: Vaikutuksien arviointi vuoden 2009 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tiedonantoja 104, Helsinki 2010.
Similä, Jukka: Ympäristösääntely ja arvioinnin näkökulmat, Oikeus No 2, 2002. s. 178–201. Tala, Jyrki: Lakien vaikutukset. Lakiuudistuksen tavoitteet ja niiden toteutuminen
lainsää-däntöteoreettisessa tarkastelussa, Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 177. Helsinki 2001.
Vedung, Evert: Public Policy and Program Evaluation, New Brunswick, Transaction Publishers 1997.
Weiss, Carol H.: How can theory-based evaluation make a greater headway? Evaluation Review 21(4), 1997. s. 501–524.
Valtiontalouden tarkastusvirasto, Tuloksellisuustarkastuksen ohje, Helsinki 2010.
Werner Bussmann: Evaluation of legislation: skating on thin ice. Evaluation, 16(3), July 2010. s. 279–293
Valovirta, Ville – Hjelt, Mari: Onnistumista punniten, tulevaa luoden. Arviointi ja ennakointi strategisen päätöksenteon tukena innovaatio- ja teknologiapolitiikan esimerkkien valossa, Arvioinnin teemanumero, Hallinnon tutkimus 3/2005. s. 95–111.
Tapio Määttä
Sääntelytarkkuus oikeudellisena
näkökulmana maankäyttö- ja
rakennuslain sääntelymallin
arviointiin ja kehittämiseen
1 Johdanto ja kysymyksenasettelu
1.1Lainsäätäjän oikeuslähdeoppi
Tämän esityksen tarkoituksena on tunnistaa ja analysoida ympäristölainsäädännön kehittämistä määrittäviä oikeudellisia reunaehtoja. Lainsäätäjä ei ole suvereeni muok-kaamaan laista millaista tahansa. Poliittisen päätöksenteon liikkumavaraa rajoittavat erilaiset oikeudelliset tekijät. Kysymys on pohjimmiltaan siitä, onko maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999, MRL) oikeudellisin kriteerein arvioituna ajantasainen tai hyvä laki?
Oikeustieteellisessä tutkimuksessa teemaa on lähestytty muun muassa käsitteen lainsäätäjän oikeuslähdeoppi avulla. Melanderin mukaan lainsäätäjän poliittisia va-lintoja rajoittavat erityisesti seuraavat tekijät1:
• valtiosäännön perusperiaatteet,
• perusoikeusjärjestelmä ja ihmisoikeudet, • perusoikeuksien rajoittamisdoktriini, • EU-oikeus,
• lainsäädännön sisäinen rationaalisuus,
• oikeudenalakohtaiset vakiintuneet sääntelyperiaatteet ja
• oikeudenalakohtaiset vakiintuneet oikeuspoliittiset peruslinjaukset.
Rajaan tämän esityksen ulkopuolelle kansainvälisistä sopimuksista, EU-oikeudesta sekä ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä2 seuraavat mahdolliset
oikeu-delliset paineet MRL:n kehittämiseksi.
MRL:n 1.1.2000 tapahtuneen voimaantulon jälkeen oikeusjärjestelmässä ja yleisten oppien tasoisissa oikeudellisissa ajattelutavoissa on tapahtunut muutoksia, joiden perusteella MRL:n ajantasaisuutta on eräiltä osin arvioitava eri tavoin kuin runsas kymmenen vuotta sitten lakia valmisteltaessa. Oikeudellisesti arvioiden laki voi olla vanhentunut aineellisoikeudellisesti, sääntelyteknisesti tai systematiikaltaan. Erilai-set vanhentuneisuuden muodot limittyvät toisiinsa, ja tyypillisesti lain mahdollinen oikeudellinen vanhentuneisuus ilmenee samanaikaisesti useilla eri tavoilla.
1 Melander 2008, s. 71–80. Ks. poliittisen päätöksenteon liikkumavaran laajuuteen vaikuttavista oikeu-dellisista tekijöistä ja kehityspiirteistä myös Tala 2002, s. 105–107. – Kiitän artikkelin viimeistelyssä saamastani avusta ja kommenteista Ismo Pölöstä ja Kimmo Huttusta.
2 Ks. maankäyttöratkaisuista Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen soveltamiskäytännössä Siitari-Vanne 2005, s. 417–423.
Lain sisällöllistä vanhentuneisuutta arvioitaessa keskeisiä ovat yleensä muut kuin oikeudelliset arviointikriteerit. Oikeudellisesta näkökulmasta on tärkeää samalla tiedostaa, että lain aineellisoikeudellinen kehittäminen voi olla välttämätöntä paitsi poliittisista myös oikeudellisista syistä. Aineellisoikeudellinen vanhentuneisuus voi oi-keudellisesti ilmetä esimerkiksi siten, ettei laki sisällöllisesti täytä perus- ja ihmisoi-keuksien turvaamiseen liittyviä oikeudellisia vaatimuksia. Jaksossa 2 arvioin perus-tuslain (731/1999, PL) nykytulkintojen näkökulmasta tarvetta MRL:n uudistamiseen.
Sääntelyteknisellä vanhentuneisuudella tarkoitan sitä, että lain säännösten tekninen muotoilu ei täytä esimerkiksi sääntelyn täsmällisyyteen tai lakitasoisuuteen liittyviä oikeudellisia vaatimuksia. Nämä vaatimukset perustuvat keskeisesti perustuslakiin. Sääntelyn lakitasoisuuteen liittyvien nykyvaatimusten näkökulmasta arvioin jak-sossa 2.6 lakiin perustumattomien valtakunnallisten inventointien asemaa MRL:n sääntelyjärjestelmässä.
Systemaattinen vanhentuneisuus voi olla lain sisäistä tai lain ulkoisiin yhteyksiin liittyvää. Lain rakenne on saattanut esimerkiksi osittaisuudistusten vuoksi muuttua sekavaksi ja vaikeasti hahmotettavaksi. Muun lainsäädännön muutokset voivat joh-taa systemaattiseen vanhentuneisuuteen joko teknisesti tai aineellisoikeudellisesti. MRL:n mahdollista systemaattista vanhentuneisuutta arvioin jaksossa 3 ympäristö-lainsäädännön välisiä suhteita määrittävän linkkisääntelyn osalta.
1.2
MRL:n erityinen sääntelytapa: joustavan ja teknisen
yhdistävä sääntelymalli
Kokoavana näkökulmana MRL:n oikeudellisessa arvioinnissa voidaan käyttää sään-telytarkkuuden käsitettä.3 Sääntelytarkkuuteen voidaan tiivistää seuraavat kolme
MRL:n ja muidenkin ympäristölakien kehittämiseen vaikuttavaa oikeudellista vaati-musta: sääntelyn riittävä lakitasoisuus, lain riittävä täsmällisyys ja lain informatiivuus voimassa olevan oikeuden sisällöstä.
Ympäristölait ovat tyypillisesti muuta lainsäädäntöä avoimempia ja sisältävät runsaasti joustaviksi normeiksi kutsuttuja säännöksiä. Ympäristölakien joukossa MRL on eräs kaikkein yleispiirteisimmistä laeista.
Joustavuuteen olennaisesti liittyvä ja sitä täydentävä MRL:n ominaispiirre on yk-silön oikeuksien ja velvollisuuksien konkretisoituminen tapauskohtaisessa, ratkais-tavan asian erityispiirteitä painottavassa päätöksenteossa. Tämäkin sääntelytapa on MRL:ia yleisempi ympäristösääntelyn perusmuoto. MRL:n järjestelmässä lakitasoisen sääntelyn konkretisoituminen tapahtuu hierarkkisen suunnittelujärjestelmän ja mo-nimuotoisen lupajärjestelmän kautta. Lain lupajärjestelmässä tärkeä systemaattinen merkitys on väljästi lain tasolla normeeratulla poikkeamispäätöksenteolla. Kaavojen ohella lain täsmentymisessä olennainen merkitys on valtioneuvoston hyväksymillä valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla ja kuntien rakennusjärjestyksillä.
Joustavuus ja lain puitteenomaisuus on kuitenkin vain yksi MRL:n erityispiir-re. MRL on myös esimerkki laista, joka lakina on hyvin joustava ja avoin, mutta sääntelyalue kokonaisuudessaan on hyvin teknistä, kun otetaan huomioon lakia täsmentävät muut oikeuslähteet. Lain tasolla havaittava sääntelyn yleispiirteisyys (joustavuus) ja lakia täsmentävän muun aineiston avulla konkretisoituva tekninen sääntely ovat samanaikaisia ja toisiaan täydentäviä kaavoitus- ja rakentamisoikeuden piirteitä. Miten joustavan ja teknisen yhdistävä sääntelymalli toteutetaan oikeudellisesti asianmukaisella tavalla?
3 Ks. sääntelytarkkuudesta laajemmin eri näkökulmista Jyrki Tala (toim.): Sääntelytarkkuuden ongelmia. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 251. Helsinki 2010. Saatavissa: http://www.optula. om.fi/Etusivu/Julkaisut/Tutkimuksiasarja
Sääntelytarkkuus on juuri ympäristölakien arvioinnissa hyödyllinen lähtökohta, kos-ka sen kos-kautta voidaan puolustaa sekä joustavaa että yksityiskohtaista lainsäädäntö-tekniikkaa. Sääntelytarkkuus ei siis tarkoita vain vaatimusta nykyistä yksityiskohtai-semmista laeista – niihin liittyy tunnetusti omia oikeudellisia ongelmiaan.4 Käsitteen
ydinidea on pikemminkin avata näkökulmia arvioida ja punnita erilaisten sääntelyn muotojen tarkoituksenmukaisuutta erilaisissa sääntelytilanteissa. Ympäristölainsää-dännössä käytetty klassinen joustava sääntelymalli toteuttaa sääntelytarkkuuden vaatimuksia erityisesti ympäristö- ja luontonäkökulmasta, kun se mahdollistaa ta-pauskohtaisesti vaihtelevien ympäristö- ja luonnonolosuhteiden huomioonottamisen päätöksenteossa. Vastaavasti yksityiskohtainen, tekninen sääntelymalli voi palvella sääntelytarkkuutta ennakoitavuuden merkityksessä toiminnanharjoittajien, maan-omistajien ja kansalaisten näkökulmasta.5
On syytä korostaa, että tämä esitys on tarkoituksella näkökulmaltaan sikäli vi-noutunut6, etten jäljempänä arvioi joustavan ympäristösääntelyn perusteita ja syitä.
Aihetta on käsitelty laajasti ympäristöoikeudellisessa kirjallisuudessa. Tarkastelen tässä esityksessä vain joustavuuden vastavoimia, joista seuraa haasteita nykyisen sään-telymallin kehittämiselle.
2 Perustuslain vaatimukset MRL:n kehittämiselle
2.1Sääntelykohteen erityispiirteet perusteena poiketa
perutuslain vaatimuksista
Perustuslain muuttuneet ja täsmentyneet tulkinnat aiheuttavat erilaisia reunaehtoja MRL:n kehittämiselle ja edellyttävät joiltakin osin myös lain uudistamista. Jo MRL:ia säädettäessä perustuslakivaliokunta piti lain sääntelytapaa perusoikeuksien näkökul-masta liian yleisluonteisena. Sääntelykohteen erityispiirteiden vuoksi sääntelytapaa pidettiin kuitenkin lopulta poikkeuksellisesti hyväksyttävänä.7 Valiokunnan arviointi
kohdistui tältä osin kaavoja ja rakennusjärjestystä koskeviin säännöksiin, mutta sama yleisluonteisuuden ongelma koskee eräiltä osin myös MRL:n lupajärjestelmää.
Mainittua valiokunnan lausuntoa on usein pidetty esimerkkinä siitä, miten ym-päristölainsäädännön erityispiirteistä seuraa huomattavia mahdollisuuksia joustaa perustuslain vaatimuksista. Käsitys on nyttemmin altis kritiikille. Perustuslakivalio-kunnan tulkinnat ovat sittemmin kehittyneet ja vaatimukset lainsäädännön täsmäl-lisyydelle ja lakitasoisuudelle nousseet.
Perustuslakivaliokunnan täsmentyneet tulkinnat edellyttävät MRL:n ajantasaisuu-den arviointia muun muassa seuraavilta osin:
• perus- ja ihmisoikeuksien turvaaminen,
• perusoikeusrajoitusten täsmällisyys ja tarkkarajaisuus,
• valtuuslakikonstruktio katualueen ilmaisluovutusvelvollisuuden osalta ja • lakitasoisuusvaatimus ja lainsäädäntövallan siirtämisen edellytykset (PL 80 §). Tässä yhteydessä on syytä kiinnittää huomiota myös perustuslain 124 §:ään, joka rajoittaa mahdollisuuksia antaa hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle. Sään-nöksestä ei ymmärtääkseni seuraa välitöntä tarvetta nykyisen MRL:n uudelleen-
4 Ks. myös Nurmi (2010, s. 7–9), joka korostaa, ettei lakitasoisuusvaatimuksen tulisi johtaa ”lakien tarpeettomaan yksityiskohtaisuuteen”.
5 Ks. laajemmin Määttä, T. 2010, s. 56–57.
6 Ks. esityksen näkökulmaan liittyvistä ongelmista myös Kalle Määttä (2011, s.109), jonka mielestä ”juris-tikunnan keskuudessa huomio on keskittynyt aivan liikaa (kurs. T.M.) perustuslain tulkintaan siitä, että oikeuksista ja velvollisuuksista on säädettävä lailla ja kaiken lisäksi täsmällisesti ja tarkkarajaisesti.” 7 PeVL 38/1998 vp.
arviointiin, mutta säännös rajoittaa mahdollisuuksia määritellä uudella tavalla julki-sen ja yksityijulki-sen rooleja kaavoituksessa tai esimerkiksi rakentamijulki-sen valvonnassa.8
2.2
Maanomistajan prosessuaalinen asema MRL:n mukaisessa
muutoksenhaussa
Perusoikeusnäkökulmasta MRL:iin ei nähdäkseni liity suuria ajantasaistamistarpeita. Lain perusratkaisut lienevät sisällöllisesti edelleen kestäviä esimerkiksi omaisuuden-suojan (PL 15 §) osalta.
Laissa on kuitenkin lähinnä osallistumisoikeuksien ja oikeusturvan takeiden (PL 2.2, 20.2 ja 21 §) osalta joitakin yksityiskohtia, jotka oikeuskirjallisuuden ja oikeus-käytännön valossa ovat perusoikeusnäkökulmasta ongelmallisia ja edellyttävät lain-muutosten tarpeen arviointia.
Arviointitarpeita liittynee muun muassa MRL:iin 1.1.2009 alkaen (laki 1129/2008) omaksutun osittaisen valituslupajärjestelmän toimivuuteen lainmuutoksen tavoittei-den sekä perustuslain oikeusturvatakeitavoittei-den näkökulmasta. Samoin oikeuskirjallisuu-den perusteella lienee tarpeen arvioida MRL 62 §:n osallisen määritelmän onnistunei-suutta sekä perustuslain että EU-oikeuden vaatimusten näkökulmasta.9
Merkittävin MRL:n perustuslaillisista ongelmakohdista lienee MRL 191.3 §, jon-ka mujon-kaan muilla kuin kunnalla ei ole oikeutta hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jolla hallinto-oikeus on kumonnut kunnan viranomaisen kaavan hyväk-symistä koskevan päätöksen. Säännös johtaa KHO:n vakiintuneeksi muodostuneen tulkintalinjan vuoksi yksittäistapauksissa ilmeisiin perusoikeusloukkauksiin, joiden korjaaminen on lainsäätäjän vastuulla. Ratkaisuissa KHO 2003:102 (ään. 5–4) ja KHO 2006:12 (ään. 6–2) hallinto-oikeus oli naapuritilojen omistajien valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen eräälle tilalle osoitetun yksittäisen rakennuspaikan osalta. KHO jätti maanomistajien valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä tutkimat-ta. 10 KHO:n voidaan katsoa asiallisesti laajentaneen MRL 191.3 §:n valituskiellon
so-veltamisalaa säännöksen sanamuodon mukaista tulkintaa laajemmaksi.11 Mainittuja
KHO:n ratkaisuja on oikeuskirjallisuudessa kritisoitu voimakkaasti.12
Perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta maanomistajan prosessuaalinen asema MRL:ssa edellyttää muutoksenhakuvaiheen osalta nähdäkseni uudelleenarviointia. Vaikka MRL:n mukaisessa kaava- ja lupapäätöksenteossa maanomistajan asema on vahva, muutoksenhakuvaiheessa asianosaisten supistuminen prosessuaalisen asianosaiskäsitteen suuntaan voi aiheuttaa oikeusturvaongelmia. Kuusiniemi onkin ehdottanut ympäristöoikeudessa muutoin vanhastaan vallalla olevan aineellisen asianosaiskäsitteen osittaista ulottamista MRL:n mukaisissa asioissa myös hallinto-lainkäyttövaiheeseen.13
8 Voimassa olevaa MRL:ia säädettäessä perustuslakivaliokunta arvioi tästä näkökulmasta rakennuttaja-valvontaa ja asiantuntijatarkastusta koskevaa MRL 151 §:ää, ks. PeVL 38/1998 vp. Valiokunta tulkitsi, ettei säännös tarkoita valvonnan siirtämistä viranomaiselta yksityiselle, vaan kyse on rakennushank-keeseen ryhtyvän omavalvonnasta.
9 Ks. Kokko 2003, s. 25–27 ja Pölönen 2011.
10 Ks. ratkaisusta KHO 2003:102 laajemmin Kuusiniemi 2005, s. 228–234. 11 Ks. myös Ojanen 2004, s. 341.
12 Ks. Lavapuro 2006 lähteineen. 13 Kuusiniemi 2005, s. 240–241.
2.3
MRL:n lupajärjestelmä sääntelyn täsmällisyysvaatimuksen
näkökulmasta arvioituna
Sääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimusten toteutumisen näkökulmasta nousee esille kysymys kaavojen sisältövaatimusten ja MRL:n lupasääntelyn ajanta-saisuudesta. Keskityn tässä esityksessä lupajärjestelmään. Tarkkarajaisuuden ja täs-mällisyyden vaatimukset koskevat sekä luvan tarpeen sääntelyä että lupaharkintaa. MRL:n osalta haaste on tältä osin se, että laissa on useita erilaisia, osin päällekkäisiä lupainstrumentteja, joiden suhteet ja tosiasiallinen merkitys yksilön oikeuksien kan-nalta eivät laista hahmotu kovin selkeästi. Esimerkiksi rakennusluvan, suunnitte-lutarveratkaisun ja poikkeamispäätösten systemaattista merkitystä MRL:n lupa- ja suunnittelujärjestelmässä on maanomistajan oikeusaseman näkökulmasta lakitekstin perusteella ilman tutustumista oikeuskäytäntöön mahdoton hahmottaa14.
Luvan myöntämisen edellytysten osalta MRL voi kaivata päivittämistä lähinnä poikkeamis- ja suunnittelutarveratkaisuihin liittyvän harkinnan kriteerien osalta. Luvan myöntämisen edellytykset on näiden päätösten osalta kuvattu laissa varsin väljästi. Kirjallisuudessa sääntelyn avoimuuteen on kiinnitetty huomiota muun mu-assa suunnittelutarveratkaisujen osalta. Aerin mielestä viranomaisille on annettu tällä hetkellä laajasti toimivaltaa puuttua kansalaisten perusoikeuksiin vain hallituksen esityksen tavoitelausumien nojalla, mikä ei ole oikeusvaltioperiaatteen mukaista.15
Keskeinen poikkeamispäätösten ja suunnittelutarveratkaisujen kriteeri eli edelly-tys ”ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle” MRL 137.1 ja 172.1 §:ssä on perusidealtaan systemaattinen ja edellyttää ympäristö-lainsäädännölle tyypillisesti tapauskohtaista harkintaa. Väljästi muotoilluista luvan myöntämisen edellytyksistä huolimatta päätöksenteko on oikeusharkintaa.
Viranomaistason lainsoveltajien käsitys päätösharkinnan luonteesta ei aina vas-tanne vallitsevan tuomarinideologian mukaista ajattelutapaa. Asian havainnollis-tamiseksi voidaan tarkastella esimerkkinä Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisua 28.4.2009, Dnro 1582/4/08. Asiassa apulaisoikeusasiamies katsoi lauta-kunnan perustelleen puutteellisesti kielteisen poikkeamispäätöksensä. Perustelujen puutteellisuus oli ilmeisesti seurausta ongelmallisesta käsityksestä oikeus- ja tarkoi-tuksenmukaisuusharkinnasta.16 Apulaisoikeusasiamies viittaa päätöksessään kunnan
lautakunnan antamaan selvitykseen, jonka mukaan MRL:n sanamuoto osoittaa, että kunnalla ei ole velvollisuutta myöntää poikkeusta vaikka poikkeamisen edellytykset täyttyisivät. Selvityksessä asian ratkaisevan kunnallisen viranomaisen on katsottu käyttävän asiassa tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Apulaisoikeusasiamiehen pää-töksen lähtökohtana on näkemys, ettei lautakunnan käsitys vapaasta harkintaval-lasta ole oikeudellisesti perusteltu. Päätöksessä korostetaan oikeuskirjallisuuteen tukeutuen, että viranomaisella on erityisesti kielteisten ratkaisujen osalta velvollisuus osoittaa oikeudellisesti vakuuttavalla tavalla luvan epäämiseen johtavien seikkojen olemassaolo ratkaistavassa yksittäistapauksessa ja tähän liittyvä korostunut päätös-ten perusteluvelvollisuus.17
Viranomaisharkinnan sääntelyyn liittyy kansalaisten oikeusturvan näkökulmasta myös kysymys päätöksiä tekevän viranomaisen valmiuksista lain asianmukaiseen sovelta-14 Ks. esim. suunnittelutarveratkaisun osalta Aerin (2010, s. 33–37) arviointia kielteisiin
suunnittelutar-veratkaisuihin liittyvistä oikeusturvaongelmista maanomistajan näkökulmasta.
15 Aer 2010, s. 34. Hänen mukaansa asemakaavoituksen ensisijaisuudesta ja siihen liittyvästä rakennus-kiellosta suunnittelutarvealueella olisi tullut säätää selkeästi lain tasolla.
16 Oikeuskirjallisuudessa jako oikeus- ja tarkoituksenmukaisuusharkintaan on sisällöllisessä merkityk-sessä nykyisin pitkälti hylätty ja korvattu harkinnan aste-eroja jäsentävällä mallilla. Jaottelu on enää vain väljä pedagoginen erittely, josta ei voi juurikaan tehdä lainsoveltamiseen ulottuvia johtopäätöksiä. Ks. ympäristöoikeuden näkökulmasta esim. Mäkinen 2004, s. 38–40.
miseen. Ajantasaista tietoa johtopäätösten tekemiseen tarvittaisiin esimerkiksi kunti-en poikkeamispäätöstkunti-en oikeudellisesta laadusta. Aiempikunti-en selvitystkunti-en perusteella nousee oikeusturvasyistä väistämättä harkittavaksi poikkeamistoimivallan keskittä-minen kokonaisuudessaan ELY-keskuksiin. 47–57 % kuntien tekemistä myönteisis-tä poikkeamispäätöksismyönteisis-tä ja 55–63 % myönteisismyönteisis-tä suunnittelutarveratkaisuista on osoittautunut aiemmissa selvityksissä lainvastaisiksi, jos niistä valitettiin.18 Luvut
ovat hämmästyttävän isoja ja osoittavat, että kuntatason päätöksentekoon vaikutta-nevat oikeudellisesti ongelmallisella tavalla muutkin intressit kuin pyrkimys tehdä lainmukaisia päätöksiä.19
2.4
Katualueen ilmaisluovutusvelvollisuus
MRL:n voimassaoloaikana täsmentyneiden perustuslain tulkintojen merkitys tulee havainnollisesti ja ehkä välittömimmin esille tarpeessa arvioida uudestaan katualu-een ilmaisluovutusvelvollisuutta koskevaa sääntelyä. Voimassa olevat MRL 94 ja 104 § merkitsevät poikkeamista täyden korvauksen periaatteesta ja ovat siten risti-riidassa perustuslain 15.2 §:n kanssa.
MRL:ia säädettäessä runsas kymmenen vuotta sitten perustuslakivaliokunta so-velsi säännöksiä arvioidessaan niin sanottua valtiosääntöoikeudellista aukkoteoriaa. Ilmaisluovutusvelvollisuus säädettiin aikanaan vanhaan rakennuslakiin (370/1958) perustuslakipoikkeuksena erillisen valtuuslain perusteella (laki 369/1958 alueiden luovuttamisesta asemakaavan toteuttamista varten). Valiokunnan tuolloisen kannan mukaan ilmaisluovutusvelvollisuuden säätäminen oli edelleen mahdollista vuoden 1958 valtuuslain perusteella, koska MRL:lla ei muutettu toisenlaiseksi valtuuslailla aikanaan perustuslakipoikkeuksena rakennuslakiin säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ja asiallista merkitystä.20
Samantyyppinen kysymyksenasettelu on sittemmin ollut esillä vuoden 2012 alusta voimaantullutta vesilakia (587/2011) säädettäessä. Uuden vesilain eräät säännökset ovat perustuslain vastaisia ja ne esitettiin säädettäväksi valtiosääntöoikeudellisen aukkoteoriaan turvin vanhaan valtuuslakiin pohjautuen. Perustuslakivaliokunta ei tätä järjestelyä pitänyt enää asianmukaisena. Eduskunta edellyttikin vesilain hy-väksyessään hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin valtuuslain kumoamiseksi ja siis uuden vesilain uudistamiseksi perustuslain mukaiseksi siten, että lakiehdotus an-netaan eduskunnalle viimeistään vuonna 2017.21 Perutuslakivaliokunnan mielestä
valtiosääntöoikeudellinen aukkoteoria ja valtuuslakikonstruktio eivät enää sovellu nykyiseen valtiosääntöjärjestelmäämme, koska ”valtuuslakikonstruktio peittää sen takana olevan lain tosiasiallisen poikkeuslakiluonteen ja heikentää näin olennaisesti lainsäädännön läpinäkyvyyttä”.22 Kannanotto edellyttää MRL:n katualueen
ilmais-luovutusvelvollisuutta koskevan sääntelyn oikeudellisen perustan arviointia ja ehkä sääntelyn uudistamista perustuslain vaatimuksia vastaavaksi.
2.5
Soft law perustuslaillisena ongelmana
Ympäristöoikeus on eräs niistä oikeudenaloista, joissa lakiin perustumaton, muo-dollisesti ei-velvoittava soft law on tärkeä oikeuslähde. Tämä johtuu oikeudenalalla
18 Wähä 2004 s. 22, Malin 2009 s. 14–15 ja Partinen 2009 s. 16.
19 Ks. Wähä 2004, s. 22, 37. Ks. myös Heinilä (2003, s. 845), joka pohtii, ”saavatko erilaiset intressit ja arvot poikkeamispäätöksenteossa erilaisen painoarvon riippuen siitä, mikä on asian ratkaiseva viranomai-nen”.
20 PeVL 38/1998 vp.
21 PeVL 61/2010 vp ja EV 355/2010 vp, lausuma 1. 22 PeVL 61/2010 vp.
yleisistä joustavista normeista.23 Myös maankäytön ja rakentamisen sääntelyssä lakiin
perustuvan alemmanasteisen sääntelyn ohella myös lakiin perustumattomilla soft law -aineistoilla on keskeinen merkitys. Erilaiset inventoinnit, oppaat ja ohjeet ovat käytännön lainsoveltajien työssä tärkeitä MRL:n soveltamista tukevia materiaaleja. Sof law -aineistoja voi pitää luonnollisena ja suorastaan välttämättömänä osana jous-tavan ja teknisen yhdistelmään perustuvaa sääntelymallia.
Joustavan ja teknisen yhdistelmään perustuvassa sääntelymallissa (ks. edellä jakso 1.2) soft law:n normatiivinen merkitys perustuu usein joko välittömästi tai välillisesti kirjoitettuun lainsäädäntöön. Myös MRL sisältää useita normatiivisia reittejä, jotka edellyttävät lakiin perustumattomien soft law -aineistojen olemassaoloa.24 Tällainen
on esimerkiksi hyvän rakennustavan vaatimus (MRL 117.5 §) tai vaatimus kaavoi-tuksen perustumisesta riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin (MRL 9 §).
Tällaisissa normatiivisissa reiteissä ei ole kysymys muodollisesta säädöshierar-kiasta. Soft law ei välillisten normatiivisten reittien vuoksi muutu oikeudellisesti muodollisesti velvoittavaksi. Kun lakiin muotoillaan normatiivisia reittejä soft law -aineistoille, lainsäätäjä välillisesti tunnustaa lakiin perustumattomien soft law -ai-neistojen olemassaolon ja niiden merkityksen lain soveltamisessa. Sääntelytekniikka on hyvin tavanomainen useilla eri oikeudenaloilla, vaikkei sääntelymalliin ole kiin-nitetty kovin paljon huomiota lainvalmistelua kehitettäessä.
Näin hahmotettuun, ympäristölainsäädännölle tyypilliseen soft law -keskeiseen sääntelymalliin kohdistuu uusia oikeudellisia reunaehtoja ja vaatimuksia. Tämä kos-kee sekä lakiin perustumattomia soft law -aineistoja (esimerkiksi lakiin perustumat-tomia inventointeja) että soft law -aineistojen olemassaolon välillisesti tai välittömästi tunnustavien normatiivisten reittien muotoilemista lain säännöksiin. Perustuslailliset rajoitukset seuraavat ennen kaikkea perustuslain 2.3 §:n vaatimuksesta julkisen val-lan käytön perustumisesta lakiin, perusoikeusrajoitusten lakitasoisuuden ja täsmäl-lisyyden vaatimuksesta sekä PL 80 §:n vaatimuksesta säätää yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista lailla.
Ympäristölaeissa on ollut aiemmin tavanomaista lakitasoisten säännösten jää-minen hyvin yleisiksi ja ohjelmallisiksi ja yksilön velvollisuuksien määrittyjää-minen tapauskohtaisen viranomaispäätöksenteon ohella asetusten ja myös lakiin perustu-mattoman ohjeistuksen tasolla. Tällaista sääntelymallia ei voida enää pitää hyväk-syttävänä vain sääntelykohteen erityispiirteiden ja sääntelytradition perusteella.25
MRL:n käytännön soveltamisessa keskeisten inventointien, oppaiden ja ohjeiden käyttäjälle tulisi aina olla selvää, mikä on kyseisen aineiston oikeudellinen velvoit-tavuus ja luonne. Nykyisin näiden aineistojen oikeudelliseen luonteeseen liittyy ajoittain epäselvyyksiä, joista seuraa oikeusturvaongelmia.26 Esimerkiksi ministeriön
tuottamien, lakiin perustumattomien oppaiden tai ohjeiden yhteydessä tulisi aina selvästi korostaa, ettei kyse ole oikeudellisesti velvoittavasta oikeuslähteestä.
Kysymys lakitasoisuus- ja täsmällisyysvaatimuksen toteutumisesta MRL:n järjes-telmässä voidaan esittää myös joidenkin vakiintuneiden lain soveltamiskäytäntöjen
osalta. Kansalaisten oikeusturvan näkökulmasta ongelmallista on, jos lain sanamuoto antaa kovin puutteellista informaatiota voimassa olevan oikeuden sisällöstä. Tästä näkökulmasta nousee esille kysymys, olisiko MRL:n soveltamiskäytäntöjä tarpeen
23 Ks. joustavista normeista soft law:n perustana Määttä, T. 2010, s. 68–71. 24 Ks. normatiivisista reiteistä laajemmin Määttä, T. 2005, s. 393–396.
25 Ks. soft law:n liittyvistä perustuslaillisista ongelmista laajemmin Määttä, T. 2004, s. 430–438. 26 Esimerkkinä ympäristöministeriön antamasta ohjeesta seuranneista oikeusturvaongelmista voidaan
mainita Turun hallinto-oikeuden päätös 01.04.2011 11/0089/1 (Finlex), joka koski ELY-keskuksen myöntämää lupaa ampua korkeintaan 200 merimetsoa kalavesille koituvan vakavan vahingon estämi-seksi. Hallinto-oikeus kumosi keskeisesti ministeriön antamaan ohjeeseen perustuvan ELY-keskuksen päätöksen lainvastaisena. Hallinto-oikeuden mukaan ympäristöministeriön ELY-keskuksille antamalla ohjeistuksella ei ollut mahdollista oikeudellisesti sitovasti ratkaista kysymystä poikkeuksen edelly-tysten täyttymisestä.
jossakin määrin nykyistä laajemmin kodifioida lakiin sen informatiivisuuden lisää-miseksi.
Esimerkiksi emätilaperiaatteen merkitys rantakaavoituksessa ja poikkeamispää-töksenteossa lienee käytännössä niin keskeinen, että oikeusturvanäkökulmasta ei ehkä voida pitää tyydyttävänä sen perustumista laissa vain perustuslain 6 §:n yh-denvertaisuusperiaatteeseen.27 Vastaavasti suunnittelukäytännössä muotoutuneen
ja vakiintuneen muunnetun rantaviivan käyttämisen perusteista saattaisi olla maan-omistajien oikeusturva ja lainsäädännön tarkkuus -näkökohdat huomioon ottaen tarpeen säätää laissa.
2.6
Valtakunnallisten inventointien oikeudellistaminen
Lakiin perustumattomien inventointien oikeudellisen merkityksen epäselvyys MRL:n järjestelmässä on jokin aika sitten tullut havainnollisesti esille valtakunnallisesti mer-kittävien kulttuuriympäristöjen yhteydessä. Valtakunnallisen kulttuuriympäristöin-ventoinnin päivitys on hallinnollisesti institutionalisoitu valtioneuvoston päätök-sellä ”Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt” (VN:n päätös 22.12.2009). Valtioneuvoston päätökseen liittyi valitusosoitus. Korkein hallinto-oikeus poisti ratkaisullaan KHO 2010:41 valitusosoituksen ja jätti valituksen tutkimatta. KHO:n mukaan kyseisen valtioneuvoston tekemän päätöksen tekemisestä ei ole säädetty MRL:ssa tai muussakaan laissa. Perusteluissa todetaan inventoinnin oi-keudellisen merkityksen tulevan ratkaistavaksi ”vasta myöhempää alueidenkäytön suunnittelua tai muita yksittäisiä hallintopäätöksiä koskevassa päätöksenteossa.”
Valtakunnallisten inventointien oikeusvaikutukset syntyvät MRL:n nykyjärjestel-mässä välillisesti valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden välityksellä. Valtakun-nallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit, kuten mm. mainittu kulttuuriympäristöinventointi ”otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina”.28 Valtakunnallisten
alueidenkäyttöta-voitteiden oikeusvaikutuksista säädetään MRL 24 §:ssä.
Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien sääntelyyn liittyvien nykyvaatimusten näkökulmasta valtakunnallisten inventointien nykyinen sääntelymalli MRL:n jär-jestelmässä herättää kriittisiä kysymyksiä. Oikeudellisesti lakiin perustumattomat inventoinnit ovat lähtökohtaisesti ei-velvoittavia, kuten myös ratkaisussa KHO 2010:41 todettiin.29 Käytännössä inventoinneilla on kuitenkin keskeinen merkitys
alueidenkäytön suunnittelussa.
Ympäristölainsäädännössä on oikeusturvasyistä käynnissä lakiin perustumatto-mien ohjelperustumatto-mien ja inventointien oikeudellistamisvaihe. Luonnonsuojeluohjelperustumatto-mien osalta oikeudellistaminen tapahtui jo vuonna 1996 luonnonsuojelulain (1096/1996) säätämisen yhteydessä. Lakiteknisesti ja systematiikan rakentamisen näkökulmasta alueidenkäytön suunnittelussa hyödynnettävien inventointien oikeudellistamiseen
27 Emätilaperiaatteen merkitys on nyttemmin institutionalisoitu myös KHO:n oikeuskäytännössä, ks. KHO 2003:37 ja KHO 2009:90.
28 Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta (13.11.2008), s. 5. Päätöksen mukaan (s. 5, alav. 1) viranomaisten laatimilla valtakunnallisilla inventoinneilla ”tar-koitetaan kulttuuriympäristöä ja luonnonperintöä koskevia viranomaisten laatimia valtakunnallisia inventointeja, jotka perustuvat riittävän laaja-alaiseen valmisteluun”. Päätöksessä mainitaan erikseen seuraavat olemassa olevat inventoinnit: Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet (Ympäristömi-nisteriö, ympäristönsuojeluosasto, mietintö 66/1992), Valtakunnallisesti merkittävät kulttuurihistori-alliset ympäristöt (Museovirasto, rakennushistorianosasto, julkaisu 16, 1993) ja Valtakunnallisesti mer-kittävät esihistorialliset suojelualuekokonaisuudet (Sisäasiainministeriö, kaavoitus- ja rakennusosasto, tiedotuksia 3/1983). Vuoden 1993 inventointi on sittemmin korvattu valtioneuvoston päätöksellä 22.12.2009 uudella Museoviraston laatimalla inventoinnilla.
29 KHO:n linja on ollut pitkään tältä osin johdonmukainen. Ks. esim. KHO 1992 A 1, jossa tuolloin lakiin perustumattoman rantojensuojeluohjelman katsottiin voivan ”toimia kaavoituksessa lähinnä vain selvitysaineistona”.
