Untuk mendalami proses implementasi maka perlu dipahami konsep implementasi terlebih dahulu. Istilah implementasi mulai muncul kepermukaan beberapa dekade yang lalu. Yang pertama menggunakan istilah tersebut adalah Harold Laswell (1956). Sebagai ilmuan yang pertama kali mengembangkan studi tentang kebijakan publik, Laswell menggagas suatu pendekatan yang ia sebut sebagai pendekatan proses (policy process approach). Menurutnya agar ilmuan dapat
memperoleh pemahaman yang baik tentang apa sesungguhnya kebijakan publik, maka kebijakan publik tersebut harus diurai menjadi beberapa bagian sebagai tahapan- tahapan, yaitu agenda-setting,formulasi,legitimasi,implementasi,evaluasi,reformulasi, dan terminasi. Dari siklus kebijakan tersebut terlihat secara jelas bahwa implementasi hanyalah bagian atau salah satu tahap dari proses besar bagaimana suatu kebijakan publik dirumuskan.
Implementasi kebijakan memiliki bayak pengertian dari berbagai ahli, seperti Masmanian dan Sabatier (1983 : 71) melihat implementasi kebijakan sebagai pelaksanaan berbagai keputusan, baik yang berasal dari legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Menurut Van Meter dan Van Horn (1978 : 447), “Policy implementation encompasses those action by public or private individuals (or group) that are directed at the achievement of objectives set forth in prior policy decisions” implementasi kebijakan merupakan tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu/pejabat atau kelompok pemerintah atau swasta, yang diarahkan pada tercapainya tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan. Selanjutnya, Wahab (1997 : 50) mendefinisikannya sebagai “suatu proses melaksanakan keputusan kebijakan”. Definisi yang sama juga dikemukakan oleh Edward III (1980 : 1), yaitu : “policy implementatiom… is the stage of policy making between the establisment of a policy… and the consequencies of the policy for the people whom it affects”. Sedangkan menurut Jones (1996 : 126) Implementasi kebijakan merujuk pada pelaksanaan secara efektif, sehingga implementasi kebijakan memuat tentang aktivitas-aktivitas program yang akan dilaksanakan sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan dan dirasakan manfaatnya oleh kelompok sasaran yang dituju. Sementara Anderson melihat implementasi
sebagai: “administration of the law in which various actors,organizations,producers, and techniques work together to put adopted policies into effect in an effort to attain policy or program goals”(Anderson,1990:172). Dalam pemahaman ini, implementasi dimaknai sebagai pengelolaan hukum (karena kebijakan telah disyahkan dalam bentuk hukum) dengan mengerahkan semua sumber daya yang ada agar kebijakan tersebut mampu mencapai atau mewujudkan tujuannya.
Dalam perkembangan pemaknaan terhadap implementasi terus mengalami perkembangan. Bagi para peneliti yang menggolongkan sebagai generasi ketiga, implementasi dipahami secara lebih kompleks sebagai sebuah transaksi (pertukaran) berbagai sumber daya yang melibatkan banyak stakeholder. Secara lebih lengkap Warwick (1982:190) dalam Brynard (2005:13) menemukakan : “Implementation means transaction. To carry out a program,implementters must continually deal with task, environments, clients, and each other. The formalities of organization and the mechanis of administration are important as background, but the key to success is continual coping with contexts,personalities,aliances, and events. And crucial to such adaptation is the willingness to acknowladge and correct mistakes, to shift direction, and to learn from doing. Nothing ismore vital to implementational than self-corection; Nothing is more vital lethal than blind perseveration”
Pengertian implementasi kebijakan tersebut mengandung unsur-unsur, sebagai berikut : 1) proses, yaitu rangkaian aktivitas atau aksi nyata yang dilakukan untuk mewujudkan sasaran / tujuan yang telah ditetapkan; 2) tujuan, yaitu sesuatu yang hendak dicapai melalui aktivitas-aktivitas yang dilaksanakan, dan 3) hasil atau dampak, yaitu manfaat nyata yang dirasakan oleh kelompok sasaran. Dengan demikian studi
implemntasi kebijakan publik pada prinsipnya berusaha memahami apa yang senatanya terjadi sesudah sesuatu program dirumuskan, yaitu peristiwa-peritiwa dan kegiatan-kegiatan yang terjadi setelah proses kebijakan ditetapkan, baik menyangkut usaha-usaha mengadministrasikan maupun usaha-usahan untuk memberikan dampak tertentu pada masyarakat ataupun peristiwa-peristiwa.
Selanjutnya menurut Syukur (1986 : 396) ada tiga unsur penting dalam proses implementasi, yaitu :
“1) adanya program atau kebijakan yang dilaksanakan; 2) target group, yaitu kelompok masyarakat yang menjadi sasaran dan diharapkan akan menerima manfaat dari program ini, perubahan atau penngkatan, 3) unsur pelaksana (implementor), baik organisasi maupun perorangan untuk bertanggung jawab dalam memperolehpelaksanaan dan pengawasan dari proses implementasi tersebut.
Adapun implementasi program pemerintah dapat dipandang dari tiga sudut yang berbeda, yaitu : pertama, pemrakarsa kebijakan/ pembuat kebijakan; kedua, pejabat-pejabat pelaksana di lapangan, dan ketiga, aktor-aktor perorangan di luar badan-badan pemerintahan kepada siapa program itu dituju, yakni kelompok sasaran.”
Kebijakan publik selalu mengandung setidak-tidaknya tiga komponen dasar, yaitu tujuan, sasaran dan cara mencapai sasaran dan tujuan tersebut (Wibawa, 1994 : 5).
Interaksi antara ketiga komponen inilah yang biasa disebut sebagai implementasi.
Dalam suatu proses kebijakan publik, implementasi merupakan suatu tahap yang harus senantiasa ada dan merupakan tahap yang esensial dan taka mungkin terpisahkan dari keseluruhan proses kebijakan sebagai suatu sistem. Berbagai tahap kebijakan yang
dikemukakan oleh berbagai ahli (Jones, 1996 : 27 – 28; Anderson 2000 : 23-24; Lane, 1986: x, Islami, 1984 : 82), tak satupun yang melewatkan tahap implemntasi sebagai tahapan terpenting dalam sistem kebijakan publik. Hal ini disebabkan karena aspek implementasi inilah yang menentukan untuk merealisasikan kebijakan publik menjadi upaya nyata untuk memenuhi kepentingan publik, dalam arti tidak hanya menjadi rencana bagus di atas kertas belaka. Dengan demikian implementasi mempunyai kedudukan penting dalam kebijakan negara, karena betapapun baiknya suatu kebijakan dirumuskan tidak akan bermakna jika tidak dilaksanakan. Bahkan menurut Wahab (1997 : 45), pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting dari pada pembuatan kebijakan itu sendiri. Kebijakan-kebijakan akan sekedar berupa impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak diimplementasikan.
Implementasi kebijakan merupakan salah satu tahap dalam proses kebijakan selain tahap formulasi kebijakan dan evaluasi kebijakan. Lengkapnya proses kebijakan publik akan terdiri dari langkah-langkah, (Dye, 1981: 340), yaitu: 1) problem identification (indentifikasi masalah kebijakan), 2) formulation (tahapan formulasi kebijakan), 3) legitimation (legitimasi kebijakan), 4) implementation (implementasi kebijakan), dan 5) evaluation (evaluasi kebijakan). Oleh karena itu, semua tahapan dalam proses kebijakan publik sama pentingnya dengan pihak-pihak yang berperan dalam proses itu, karena semuanya memiliki peran masing-masing yang saling melengkapi dan mendukung satu dengan yang lainnya. Kartasasmita (1996 : 64) berpendapat bahwa dari pengalaman pembangunan selama ini, makin jelas banyak persoalan yang menghambat pembangunan adalah dalam pelaksanaannya.
Adapun pelaksana dari setiap kebijakan itu adalah birokrasi dan justeru dalam pelaksanaan itulah sesungguhnya suatu kebijakan diberi bentuk (Rasyid, 1997b : 5).
Sedangkan Siagian (1995 : 225) mengatakan bahwa :
“implementasi kebijakan dan strategi merupakan desain pengelolaan berbagai sistem yang berlaku dalam organisasi untuk mencapai tingkat integrasi yang tinggi dari seluruh unsur yang terlibat yaitu : manusia, struktur, proses administrasi dan manajemen, dana serta daya. Kesemuanya dalam rangka pencapaian tujuan dan berbagai sasaran organisasi. Dengan kata lain ruang lingkup dari kegiatan manajerial yang dihubungkan dengan implementasi dapat dikatakan sama dengan seluruh proses administrasi dan manajemen yang terlaksana dalam suatu organisasi.”
Berdasarkan pandangan tersebut diketahui bahwa implementasi kebijakan adalah suatu aktivitas atau kegiatan dalam rangka mewujudkan atau merealisasikan kebijakan yang telah ditetapkan sebelumnya, yang dilakukan oleh organisasi, badan pelaksana melalui proses adminsitrasi dan manajemen dengan memmanfaatkan segala sumber daya yang tersedia untuk mencapai tujuan tertentu.
Dengan demikan organisasi, badan pelaksana (birokrasi) besar sekali perannya dalam tahap implementasi ini, sehigga terdapat pula kendala-kendala dari para implementor itu. Kendala dalam implementasi kebijakan yang dinamakan oleh Dunsire (1978 : 87) sebagai implementation gap yaitu suatu keadaan dalam proses kebijakan selalu terbuka untuk kemungkinan akan terjadinya perbedaan antara apa yang diharapkan (direncanakan) oleh pembuat kebijakan dengan apa yang senyatanya dicapai ( sebagai hasil atau prestasi dari pelaksanaan kebijakan). Perbedaan tersebut
tergantung dari implementation capacity dari organisasi/aktor atau kelompok/organisasi yang dipercaya mengembang tugas mengimplementasikan kebijakan tersebut. Untuk mengetahui kinerja suatu implemntasi kebijakan dapat digunakan konsep
“keberhasilan” yang dalam khazanah ilmu manajemen dikenal dengan efisiensi dan efektivitras. Secara sederhana keberhasilan dapat dilihat dua sisi, yaitu sisi keberhasilan dalam mencapai tujuan (sasaran) dan keberhasilan dalam proses (pelaksanaan).
Bagi penulis, setelah membaca berbagai definisi implementasi dari para ahli, inti implementasi adalah kegiatan yang dilakukan perorangan atau sekelompok orang baik dalam lingkup pemerintah maupun swasta untuk mendisribusikan keluaran dari kebijakan yang dilakukan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan dalam keputusan-keputusan kebijakan sebelumnya kepada kelompok sasaran dalam kurun waktu tertentu maupun dalam rangka melanjutkan usaha perubahan besar dan kecil yang dihasilkan oleh keputusan-keputusan kebijakan. Tujuan kebijakan diharapkan akan muncul manakala hasil dari kebijakan dapat diterima dan dimanfaatkan dengan baik oleh kelompok sasaran sehingga dalam jangka panjang hasil kebijakan akan mampu diwujudkan
Gambar.1
Implementasi Sebagai Mekanisme Distribusi Hasil Kebijakan
Keluaran
Kebijakan Distribusi
Kelompok
Sasaran Implikasi
Hasil Kebijakan
Memahami implementasi dapat dilakukan dengan menggunakan dua pendekatan yaitu Pendekatan pertama, memahami implementasi sebagai bagian dari proses atau siklus kebijakan. Implementasi merupakan salah satu tahapan dari serangkaian proses atau siklus kebijakan. Implementasi sebagai tahapan ketiga dari proses perumusan kebijakan. Setiap masalah publik yang dirumuskan akan selalu dimulai dari adanya suatu masalah yang mendapat perhatian luas yang menuntut tindakan pemerintah untuk memecahkan masalah tersebut melalui suatu kebijakan.
Karena masalah publik jumlahnya sangat banyak, maka untuk mendapatkan perhatian publik yang luas diperlukan kompetisi untuk membangun dukungan dari berbagai elemen atau kekuatan politik yang ada ditengah-tengah masyarakat. Tahap inilah yang disebut sebagai tahapan pertama yaitu agenda setting. Oleh karena itu tidak mengherankan jika tahap agenda setting sering disebut sebagai tahapan yang lebih bersifat politis dalam proses perumusan kebijakan. Tahapan yang kedua yaitu formulasi kebijakan yang menyangkut upaya menjawab pertanyaan-pertanyaan berbagai alternatif disepakati untuk maalah yang dikembangkan dan siapa yang berpartisipasi dalam proses penyusunan rencana serta metode untuk menyelesaikan permasalahan yang ada dalam agenda setting. Tahap selanjutnya adalah implementasi kebijakan yang bermuara pada output yang dapat berupa kebijakan itu sendiri ataupun manfaat langsung yang dapat dilrasakan oleh pemanfaat. Tahap yang keempat dan kelima adalah tahap evaluasi kebijakan dan penyempurnaan yang dalam jangka panjang,kebijakan tersebut menghasilkan outcome dalam bentuk impak kebijakan yang diharapkan semakin meningkatkan tujuan yang hendak dicapai dengan kebijakan tersebut yang merupakan tahapan akhir.
Gambar. 2. Proses Perumusan Kebijakan
Sumber : Lester dan Stewart (2000:5)
Pendekatan kedua, Implementasi kebijakan dilihat sebagai suatu studi atau sebagai suatu bidang kajian. Perspektif ini tidak dapat dilepaskan dari upaya yang dilakukan oleh para ahli untuk memahami problematika implementasi itu sendiri. Kajian kebijakan salah satu bidang penting dalam ilmu sosial. Namun demikian, ternyata sangat langka kepustakaan tentang kajian kepustakaan. Implementasi sebagai studi, tentu memilliki berbagai elemen penting , yaitu subject matter (ontologi),cara memahami obyek yang dipelajari (epistemologi), dan rekomendasi tindakan yang diperlukan (aksiologi).
Kajian kebijakan adalah penelitian yang berkenaan dengan perumusan kebijakan, implementasi kebijakan, kinerja kebijakan, dan lingkungan kebijakan . Kajian
tentang rumusan kebijakan adalah inti dari penelitian hukum atau legal research yang dapat dikelompokkan sebagai bagian dari policy research. Dari pemahaman ini bisa dikatakan bahwa terdapat perbedaan hakiki antara kajian kebijakan dengan evaluasi kebijakan. Berikut paparan perbedaannya :
Tabel 3
Perbandingan Kajian Kebijakan dan Evaluasi Kebijakan
Lincoln dan Guba dengan tegas mengemukakan perbedaan mendasar antara ”kajian” dan ”evaluasi” yang membuat keduanya tidak dapat saling dipertukarkan, karena evaluating has diffrent purposes, objectives, audiences, and intended outcomes than research and thus the terms evaluation and research should not be used together (Lincoln&Guba,1086:8).
Kajian kebijakan dapat dipahami dengan melihat kronologis, tahapan- tahapan ilmiah implementasi sebagai suatu studi kajian yaitu
a. Menemukan masalah atau fenomena implementasi yang menarik untuk dikaji b. Merumuskan pertanyaan penelitian (research question) yang hendak diteliti c. Merumuskan landasan teoritis, konsep, dan variabel-variabel penelitian d. Menetapkan metodologi yang hendak dipakai untuk mengumpulkan data e. Mengolah dan menganalisis data
f. Rekomendasi Kebijakan
Kajian tentang implementasi kebijakan adalah kajian tentang bagaimana suatu kebijakan diterapkan. Salah satu pendekatan yang disarankan untuk dipergunakan dalam melakukan kajian implementasi adalah dengan mempergunakan matriks dari Matland (1995,2).