Memahami model-model implementasi pada penjelasan sebelumnya, dapat dilakukan pemetaan model-model implementasi kebijakan dalam dua kategori penilaian. Pertama yaitu implementasi kebijakan yang berpola “dari atas ke bawah” (top-bottomer) lawan dari pola “bawah ke atas” (bottom-topper), dan pemilihan implementasi yang berpola paksa (command-and-control) dan mekanisme pasar (economic inventives). Model pemetaan implementasi kebijakan dapat digambarkan sebagai berikut:
Gambar 10
Pemetaan Model Implementasi
top downer
Market Enforced
Mechanism mechanism
Bottom-upper
1 3
7 5
8
2 4
6 9
Keterangan Angka pada gambar:
1.Donald Vam Meter & Carl Van Horn 2.Daniel Mazmanian & Paul A. Sabatier 3.Brian W.Hoogwood dan Lewis A. Gunn
4.Malcolm Goggin, Ann Bowman, and James Lester 5.Merilee S. Grindle
6.Richard Elmero, M. Lipsky, Benny Hjern, and David O’Porter 7.George Edward III
8. Robert T. Nakamura and Frank Smallwood 9.Network
Dari pemetaan tersebut tampak bahwa sebagian besar model implementasi kebijakan berada pada model top-to-down, satu model ditengah,satu model yang bottom-to-up, dan satu model kombinasi atara bottom-up dan pasar.
Model Enforced mechanism atau mekanisme paksa merupakan model yang mengedepankan arti penting lembaga publik sebagai lembaga tunggal yang mempunyai monopoli atas mekanasime paksa dalam negara,tidak ada mekanisme reward bagi yang menjalani tetapi ada punishment atau sanksi bagi yang menolak melaksanakan atau melanggarnya. Model ini juga dikenal sebagai model “Zero-Minus- Model’ yang ada hanya nilai “nol” dan minus.
Model Market mechanism adalah sebuah model yang mengutamakan mekanisme insentif bagi yang menjalani, dan bagi yang tidak menjalani tidak mendapatkan sanksi, tetapi juga tidak mendapatkan insentif. Model ini juga dikenal sebagai model “Zero-Plus Model”. Pemahaman ini berarti bahwa nilai “nol” adalah tidak
ada sanksi bagi yang tidak menjalankan kebijakan, nilai “plus” adalah sebuah insentif bagi yang menjalankan kebijakan tersebut.
Model top-down sebuah pola yang dijalankan pemerintah untuk masyarakat, partisipasi masyarakat berdasarkan pada mobilisasi. Sebaliknya Model bottom-up lebih pada sebuah kebijakan yang dibuat pemerintah,tetapi pelaksanaannya tetap oleh rakyat.
2). Memilih Model
Sebagaimana lazimnya diskusi meta-toeri yang dilakukan oleh Michael Hill dan Peter Hupe (2006) dalam pengembangan diskusi yang komprehensif tentang teori- teori implementasi dalan Implementing Public Policy (2006) menjelaskan bahwa dasar metodenya adalah skeptik, dan menjelaskan bahwa antara satu teori dan teori lainya saling mengungguli. Hasil persaingan terkini adalah bahwa model yang top-down semakin tergeser oleh yang bottom-up dengan berkembangnya demokrasi. Karena itu, model yang dijelaskan sebagai “sintesis” adalah model yang bersifat bottom-up dan jaringan.
Model implementasi kebijakan digunakan lebih cenderung pada isu yang relevan dari kesesuaian implementasi dengan kebijakan itu sendiri, sehingga tidak terdapat sebuah kompetisi ataupun kontestasi ketika sebuah model akan diterapkan.
Perlu dipahami dalam mempelajari model-model implementasi kebijakan akan lahir sebuah pertanyaan penting yaitu model manakah yang terbaik yang hendak dipakai, jawabannya adalah tidak ada model terbaik, dikarenakan setiap jenis kebijakan publik memerlukan model implementasi kebijakan yang berlainan. Ada kebijakan publik yang perlu diimplementasikan secara top-down seperti kebijakan
perang. Kebijakan-kebijakan yang bersifat top-downer yaitu kebijakan yang bersifat sangat strategis dan berhubungan dengan keselamatan negara. Beda halnya dengan kebijakan yang sifatnya lebih efektif jika diimplementasikan secara bottom-upper, yang biasanya kebijakan yang tidak berkenaan langsung dengan keamanan negara.
Namun, sebenarnya pilihan yang paling efektif adalah jika mampu membuat sebuah implementasi kebijakan yang menggabungkan dua implementasi kebijakan publik yang partisipatif, artinya bersifat top-downer dan bottom-upper. Model seperti ini biasanya lebih efektif jalannya,murah dan berkesinambungan. Bahkan bisa juga diterapkan untuk kebijakan dalam hal keamanan negara.
Dalam pemetaan model implementasi dibahas mengenai jenis kebijakan yang efektif yaitu model mekanisme paksa seperti kebijakan yang berkenaan dengan penggunaan obat-obatan terlarang (Narkotika dan sejenisnya).dan model mekanisme pasar seperti ikut serta dalam program wajib belajar, program KB. Ada juga yang menggabungkan model keduanya contohnya berkenaan dengan kebijakan lingkungan hidup. Para perusak akan menerima hukum, namun mereka akan mendapat insentif/penghargaan apa bila mereka berpartisipasi menyelamatkan lingkungan.
Untuk menegaskan jawaban diatas bahwa memang tidak ada pilihan model yang terbaik dalam mengimplementasikan kebijakan tetapi pilihan-pilihan model yang kita pilih haruslah secara bijaksana sesuai dengan kebutuhan kebijakan itu sendiri.
Namun harus dicatat dan merupakan hal yang penting bahwa implementasi kebijakan haruslah menampilkan keefektifan kebijakan itu sendiri. Untuk menentukan efektif atau tidaknya suatu implementasi kebijakan, salah satu model yang bisa digunakan
adalah model dari Richard Matland yang disebut Matriks-Konflik yang dikembangkan oleh Matland (1995)
Gambar. 11
Matriks Ambiguitas-Konflik
rendah
Ambiguitas
tinggi
rendah tinggi
Konflik
Implementasi secara administrasi adalah implementasi yang dilakukan dalam keseharian birokrasi pemerintahan. Kebijakan di sini mempunyai ambiguitas atau kemenduaan yang rendah dan konflik yang rendah. Implementasi secara politik adalah implementasi yang perlu dilaksanakan secara politik, karena, walaupun ambiguitasnya rendah, tingkat konfliknya tinggi. Implementasi secara eksperimen dilakukan pada kebijakan yang mendua, namun tingkat konfliknya rendah.
Implementasi secara simbolik dilakukan pada kebijakan yang mempunyai ambiguitas tinggi dan konflik yang tinggi.
ADMINISTRATIF POLITIK
EKSPERIMENTASI SIMBOLIK
Pelaksanaan kebijakan senantiasa diawali dari dari aktor negara atau pemerintah yang biasa disebut agensi eksekutif. Yang perlu dicermati adalah pilihan pelaksana atau aktor kebijakan
Gambar. 12
Aktor Implementasi Kebijakan
Dapat dilihat bahwa ada empat pilihan aktor implementasi yang sesungguhnya yaitu :
a. Pemerintah. Meliputi kebijakan-kebijakan yang masuk dalam kategori directed atau berkenaan dengan eksistensi negara bangsa. Kebijakan di sini disebut exixtensial driven policy. Pertahanan, keamanan, penegakan keadilan dan sebagainya. Meskipun masyarakat dilibatkan, perannya sering kali dikategorikan sebagai peripheral
Government majority and
people minority Government alone
People alone
Government
minority and people majority
b. Pemerintah pelaku utama, masyarakat pelaku pendamping. Kebijakan- kebijakan yang government driven policy. Disini termasuk pelayanan kartu identitas penduduk (KTP,Kartu Keluarga) yang melibatka jaringan kerja nonpemerintah di tingkat masyarakat
c. Masyarakat pelaku utama, pemerintah pelaku pendamping. Kebijakan- kebijakan yang societal driven policy. Di sini termasuk kegiata pelayanan publik yang dilakukan oleh masyarakat, yang mendapat subsidi pemerintah.
Termasuk diantaranya panti-panti social, yayasan kesenian, hingga sekolah non pemerintah
d. Masyarakat sendiri, yang dapat disebut people (atau private) driven policy.
Termasuk di dalamnya kebijakan pengembangan ekonomi yang dilaksanakan oleh masyarakat melalui berbagai kegiatan bisnis.
Tapi pada dasarnya implementasi kebijakan selalu dilakukan dengan dasar dua orang bersama-sama yaitu negara dan masyarakat(state and society). Karena kebijakan publik adalah kepentingan dari aktor yang sama yaitu state and society.
Ada lima prinsip pokok yang harus dipenuhi untuk keefektifan implementasi kebijakan yaitu yang Pertama, kebijakannya sendiri sudah tepat. Dengan melihat beberapa sisi yaitu sejauh mana kebijakan yang ada telah memuat hal-hal yang memang memecahkan masalah yang hendak dipecahkan, Sisi kedua adalah apakah kebijakan tersebut sudah dirumuskan sesuai dengan karakter masalah yang hendak dipecahkan. Sisi ketiga adalah apakah kebijakan dibuat oleh lembaga yang mempunyai kewenangan sesuai dengan karakter kebijakannya.
Kedua adalah tepat pelaksanaanya. Ada tiga lembaga lembaga yang bisa menjadi pelaksana yaitu pemerintah, kerja sama antara pemerintah- masyarakat/swasta, atau pelaksanaan kebijakan yang diswastakan (privatization atau contracting out). Kebijakan-kebijakan yang bersifat monopoli seperti KTP,Kartu keluarga,Akte kelahiran atau yang bersifat politik keamanan yang tinggi seperti pertahanan dan keamanan, sebaiknya diselenggarakan oleh pemerintah. Kebijakan yang bersifat memberdayakan masyarakat, seperti kemiskinan, sebaiknya diselenggarakan oleh pemerintah bersama masyarakat. Sementara kebijakan yang diserahkan sepenuhnya kepada masyarakat dikarenakan pemerintah dianggap tidak efektif apabila menyelenggarakannya sendiri seperti pembangunan industri yang berskala kecil dan menengah atau Usaha Kecil dan Menengah (UKM).
Ketiga adalah tepat target. Ketepatan ini berkenaan dengan tiga hal yaitu apakah target yang diintervensi sesuai dengan yang direncanakan, apakah tidak ada tumpang tindih dengan intervensi lainnya, atau tidak bertentangan dengan intervensi kebijakan laiinya. Selanjutnya apakah target dalam kondisi siap untuk diintervensi, ataukah tidak. Kesiapan bukan hanya dalam arti secara alami, namun apakah kondisi target ada dalam konflik atau harmoni, apakah mendukung atau menolak. Yang terakhir adalah apakah intervensi implementasi kebijakan bersifat baru atau memperbaharui implementasi kebijakan sebelumnya. Biasanya sebuah kebijakan terlihan tampak baru namun pada prinsip dasarnya hanya mengulang kebijakan yang lama sehingga hasil yang sama akan berulang pula apabila kebijakan sebelumnya tidak efektif.
Keempat adalah tepat lingkungan. Dua lingkungan yang paling menentukan, yaitu lingkungan kebijakan dimana adanya interaksi antara lembaga pengurus kebijakan dan lembaga pelaksana kebijakan dengan lembaga lain yang terkait yang dikenal dengan sebutan variable endogen oleh Donal J. Calista (Stuart S.Nigels.1994) yaitu authoritative arrangement yang berkenaan dengan kekuatan sumber otoritas dari kebijakan, network compositation yang berkenaan dengan komposisi jejaring dari berbagai organisasi yang terlibat dengan kebijakan baik dari pemerintah maupun dari masyarakat, dan Implementation setting yang berkenaan dengan posisi tawar menawar antara otoritas yang mengeluarkan kebijakan dan jejaring yang berkenaan dengan kebijakan. Lingkungan yang kedua adalah lingkungan eksternal kebijakan yang disebut Calista variable eksogen, yang terdiri dari atas publik opinion adalah persepsi publik akan kebijakan dan implementasi kebijakan, Interpretive instutions yang berkenaan dengan interprestasi lembaga- lembaga strategis dalam masyarakat, seperti media massa, kelompok penekan, dan kelompok kepentingan, dalam menginterprestasikan kebijakan dan implementasi kebijakan, dan individuals, yakni individu-individu tertentu yang mampu memainkan peran penting dalam menginterprestasikan kebijakan dan implementasi kebijakan.
Kelima adalah tepat proses. Implementasi kebijakan publik secara umum terdiri dari tiga proses yaitu Proses memahami kebijakan atau Policy Acceptance, Proses menerima kebijakan atau Policy Adaption dan Proses melaksanakan kebijakan atau Strategic readiness. Untuk lebih memahami proses implementasi kebijakan, akan digunakan model berfikir sederhana sebagai berikut.
Gambar. 13
Proses implementasi kebijakan
Untuk efektifnya kelima proses tersebut, dibutuhkan dukungan yaitu dukungan politik, dukungan strategik dan dukungan teknis. Sebuah kebijakan akan gagal apabila tidak mendapat dukungan politik yang memadai.