PENGUJIAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN DALAM PERSPEKTIF DEMOKRASI KONSTITUSIONAL
2. Obyek Pengujian Peraturan Perundang-undangan
konstitusionalitas suatu produk hukum badan legislatif atau badan eksekutif. Rumusan tersebut di atas mengindikasikan 3 (tiga) elemen pokok tentang judicial review yaitu, pertama, badan yang melaksanakan judicial review adalah badan/lembaga kekuasaan kehakiman; kedua, adanya unsur pertentangan antara norma hukum yang derajatnya di bawah dengan norma hukum yang derajatnya di atas; dan ketiga; obyek yang diuji adalah lingkup tindakan atau produk hukum badan legislatif dan ketetapan kepala eksekutif.111
Dengan demikian, kewenangan untuk melaksanakan
‘judicial review’ adalah kewenangan badan kekuasaan kehakiman yang diberi kewenangan khusus untuk itu oleh undang-undang dasar dan/atau undang-undang, untuk menguji tingkat konstitusionalitas atau keabsahan suatu peraturan perundang- undangan terhadap peraturan perundang-undangan yang secara hierarkis derajatnya lebih tinggi.112
hak, kewajiban, fungsi, status dan suatu tatanan.114 Di samping bersifat umum, maka hal-hal yang diatur juga bersifat abstrak.
Oleh karena itu, sifat umum dan abstrak menjadi ciri atau elemen dari peraturan peundang-undangan. Sifat umum dan abstrak yang dilekatkan sebagai ciri peraturan perundang-undangan, dimaksudkan untuk membedakan dengan keputusan tertulis pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang bersifat individual dan kongkrit yakni ‘ketetapan’ atau ‘beschikking’. Lebih lanjut Bagir Manan menjelaskan bahwa peraturan perundang- undangan memiliki 3 (tiga) unsur penting, yaitu:
1) Peraturan perundang-undangan berbentuk keputusan tertulis, sehingga dapat juga disebut hukum tertulis;
2) Peraturan perundang-undangan dibentuk oleh pejabat atau lingkungan jabatan (badan, organ), yang memiliki wewenang membuat peraturan yang berlaku atau mengikat umum;
3) Peraturan perundang-undangan bersifat mengikat secara umum.115
4) Sedangkan suatu keputusan itu dapat dikategorikan sebagai
‘ketetapan’ atau ‘beshcikking’ apabila memenuhi beberapa unsur, yaiu:
a. keputusan sepihak;
b. keputusan tersebut adalah tindakan hukum di lapangan hukum publik;
5) keputusan dibuat oleh badan atau pejabat tata usaha negara;
6) keputusan mengenai masalah atau keadaan kongkrit dan individual;
7) keputusan dimaksudkan untuk mempunyai akibat hukum tertentu yaitu, menciptakan, mengubah, menghentikan, atau membatalkan suatu hubungan hukum.116
Dengan demikian, dapat dibedakan antara keputusan yang
114 Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-undangan Indonesia, (Jakarta: Indo Hill Co, 1992) hl.3.
115 Ibid.
116 Safri Nugaraha dkk, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum UI, 2005), hal. 77.
berbentuk peraturan perundang-undangan yang bersifat mengatur (regeling) dan mengikat secara umum dengan keputusan yang berbentuk beschikking. Dalam kaitan pengertian peraturan yang bersifat mengatur dan mengikat secara umum dan ketetapan yang bersifat kongkrit dan individual, Jimly lebih jelas dalam membedakan keduanya.117 Bahkan pengertian peraturan perundang-undangan dirumuskan dengan batasan yang jelas, yaitu: “Dalam arti khusus pengertian peraturan perundang- undangan adalah keseluruhan susunan hirarkis peraturan perundang-undangan yang berbentuk Undang-Undang ke bawah, yaitu semua produk hukum yang melibatkan peran lembaga perwakilan rakyat bersama-sama dengan pemerintah ataupun melibatkan peran pemerintah karena kedudukan politiknya dalam rangka melaksanakan produk legisltaif yang ditetapkan oleh lembaga perwakilan rakyat bersama-sama dengan pemerintah menurut tingkatannya masing-masing.”118
Dilihat dari segi jenis dan tata urutannya, Hamid Attamimi berpendapat dengan mengacu pada TAP MPRS No.
XX/MPRS/1966 dan menurut UUD 1945 (sebelum diubah), bahwa Undang-Undang Dasar dan Ketetapan MPR tidak termasuk dalam kelompok peraturan perundang-undangan
117 Jimly Ashiddiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, (Jakarta: Mahkamah Konstitusi RI dan Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004), hal 250 -254. Dalam penjelasannya bahwa suatu putusan dapat dikategorikan sebagai peraturan yang bersifat mengatur (regeling), pertama, kepentingan publik; kedua, menyangkut hubungan hukum atau hubungan hak dan kewajiban diantara sesama warga negara, dan antara warga negara dengan negara serta antara warga negara dengan pemerintah.Sedangkan beschikking merupakan keseluruhan ‘ketetapan’
administratif yang dikeluarkan oleh pejabat publik yang dalam kapasitasnya diberikan kewenangan oleh UUD dan/atau UU untuk mengeluarkan ketetapan tentang sesuatu hal yang bersifat internal dan tidak bersifat publik, sehingga pengikatannya langsung kepada yang bersangkutan. Lihat M. Laica Marzuki, op.cit., hal. 110 - 111, yang menjelaskan bahwa paraturan perundang-undangan dapat dipahami dari segi fungsinya yaitu, pertama, berfungsi selaku norma (kaidah) guna menguji apakah suatu hak telah tepat secara hukum atau tidan; dan kedua, berfungsi selaku petunjuk (pedoman) guna tindakan yang bakal ditempuh oleh para pencari keadilan. Lebih jauh peraturan perundang-undangan tidak saja berfungsi meletakkan pengaturan normatif, tetapi juga merekayasa pembangunan dalam masyarakat.
118 Ibid, hal. 256
melainkan sebagai ‘Aturan Dasar’ atau ‘Aturan Pokok Negara’.
Sedangkan yang termasuk peraturan perundang-undangan adalah: Undang-Undang/Perpu, Peraturan pemerintah, Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Kepala Lembaga Pemerintahan Non Departemen, Keputusan Kepala Badan Negara di luar jajaran Pemerintah yang dibentuk dengan undang-undang, Peraturan Daerah Tingkat I, Keputusan Gubernur Kepala Daerah Tingkat I, Peraturan Daerah Tingkat II, dan Keputusan Bupati/Walikotamadya Kepala Daerah Tingkat II.119
Pendapat Hamid Attamimi mendapat kritikan dari Bagir Manan,120 sebagaimana yang dikemukakan, antara lain:
a. apakah karakteristik suatu keputusan sebagai peraturan perundang-undangan ditentukan oleh sifat umum dan abstraknya norma, ataukah sifat muatannya yaitu, yang dasar/pokok dan tidak pokok;
b. suatu jenis atau macam yang disebutkan tersebut dapat sekaligus sebagai peraturan perundang-undangan atau ketetapan (beschikking). Keputusan Presiden, Keputusan Menteri dan keputusan lain semacam itu tidak selamanya sebagai peraturan perundang-undangan;
c. penyebutan keputusan Direktur Jenderal atau yang setara dengan itu sebagai suatu peraturan perundang-undangan, makin tidak menjelaskan kriteria untuk menentukan suatu keputusan termasuk peraturan perundang-undangan atau bukan;
d. penyebutan secara berurutan sebagai suatu hubungan hierarki, akan menimbulkan pertanyaan, atas dasar apakah
119 A. Hamid Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara: Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I - IV, Disertasi (Jakarta: Universitas Indonesia, 1990), hal.289.
120 Bagir Manan, Fungsi dan Materi Peraturan Perundang-Undangan, Makalah disajikan pada Penataran Dosen dalam kegiatan Pendidikan dan Latihan Kemahiran Hukum, diselenggarakan oleh Fakultas Hukum Universitas Lampung, 11 Nopember 1994, hal. 12 – 13.
suatu Keputusan Menteri derajatnya lebih tinggi dari Keputusan Pemimpin Lembaga Pemerintahan Non Departemen. Begitu pula Peraturan Daerah Tingkat I derajatnya lebih tinggi dibanding dengan Peraturan Daerah Tingkat II.
Dengan mengikuti pendapat Hamid Attamimi maupun Jimly Ashiddiqie, maka Undang-Undang Dasar dalam hal ini UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak termasuk peraturan perundang-undangan melainkan sebagai ‘Aturan Dasar’ atau ‘Aturan Pokok Negara’ atau ‘Peraturan Dasar’.121 Oleh karena itu, obyek pengujian peraturan perundangan-undangan dalam arti judicial review adalah segala bentuk peraturan perundang-undangan yang bersifat mengatur (regeling) dan mengikat secara umum. Dalam perspektif jenis dan tata urut peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 juncto Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Pewraturan Perundang-undangan.
a. Obyek Pengujian: Undang-Undang terhadap Undang- Undang Dasar
Undang-undang adalah suatu ketentuan tertulis yang dibuat oleh badan yang diberikan kewenangan oleh undang-undang dasar.
Dalam konteks UUD Negara RI tahun 1945, maka undang- undang dibuat oleh DPR-RI dan Presiden, sehingga setiap rancangan undang-undang dibahas dan mendapat persetujuan bersama dari kedua lembaga tersebut. Dengan demikian, otoritas pembuatan undang-undang terletak di DPR tetapi proses dan penetapan suatu undang-undang berada pada DPR dan Presdien. Oleh karena itu, lembaga DPR merupakan lembaga politik yang salah satu fungsinya menurut UUD
121 Istilah UUD sebagai ‘Aturan Dasar’ atau ‘Aturan Pokok Negara’ merupakan istilah dari Hamid Attamimi, sedangkan Jimly Ashiddiqie menyebutnya sebagai ‘Peraturan Dasar’.
Negara RI tahun 1945 adalah di bidang legislasi.122
Perubahan pemegang otoritas pembentukan undang- undang yang semula berada pada Presiden dan beralih pada DPR dilakukan pada perubahan pertama UUD negara RI tahun 1945 pada tahun 1999 (19 Oktober 1999).123 Perubahan ini menunjukkan adanya pergeseran peran lembaga legislatif yang semula di bidang pembentukan undang-undang hanya ditempatkan sebagai lembaga persetujuan terhadap setiap rancangan undang-undang, dan selanjutnya diubah menjadi lembaga inisiator dalam pembentukan undang-undang. Oleh karena DPR adalah lembaga politik, dan setiap produk hukumnya juga merupakan proses politik, maka dengan sendirinya setiap pembentukan undang-undang, juga tidak terlepas dari intervensi dan kepentingan politik. Undang-undang sebagai proses politik, maka keputusan yang diambilpun tidak terlepas dari kekuatan-kekuatan politik yang mendukung/menyetujui dan/atau tidak menyetujui sehingga setiap pembentukan undang-undang tidak dapat menghindarkan diri dari ‘kekuatan mayoritas’.
Untuk menghindarkan ’kekuatan mayoritas’ yang tidak mempedulikan dan mengindahkan aspek kebenaran dan keadilan yang harus tercermin dalam setiap undang-undang
122 Lihat Pasal 20 ayat (1) dan (2), Pasal 20A ayat (1), dan Pasal 5 ayat (1) UUD Negara RI tahun 1945. Hal yang sama juga diatur dalam Pasal 33 ayat (2) huruf a UU. No. 4 Tahun 1999 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD, yang menyatakan bahwa, DPR mempunyai tugas dan wewenang; a. bersama-sama Presiden membentuk undang-undang. UU No. 4 Tahun 1999 telah diubah dengan UU No. 22 tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPRdan DPRD yang diundangkan dalam Lembaran Negara RI Tahun 2003 Nomor 92 dan Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4310. Menurut Pasal 25 UU No. 22 Tahun 2003 bahwa DPR mempunyai fungsi; a.
legislasi, b. anggaran, c. pengawasan. Sedangkan Pasal 26 ayat (1) huruf a. UU No. 22 Tahun 2003 menyatakan DPR mempunyai tugas dan wewenang: a. membentuk undang-undang yang dibahas dengan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
123 Perubahan pertama UUD Negara RI Tahun 1945 dilaksanakan oleh MPR-RI hasil Pemilu tahun 1999. Ketetapan MPR-RI tentang perubahan pertama UUD Negara RI tahun 1945 diambil pada tanggal 19 Oktober 1999 yang mengubah 9 pasal (15 ketentuan) yakni, Pasal 5 ayat (1), Pasal 7, Pasal 9 ayat (1) dan (2), Pasal 13 ayat (2) dan (3), Pasal 14 ayat (1) dan (2), Pasal 15; pasal 17 ayat (2) dan (3); Pasal 20 ayat (1) , (2), (3), dan (4); dan Pasal 21.
serta konsistensi, sinkronisasi normatif secara vertikal, maka di perlukan suatu mekanisme hukum yakni proses pengujian materi undang-undang oleh suatu lembaga yang diberikan wewenang khusus untuk menjalankan pengujian. Seperti halnya pengalaman yang lalu yakni terbitnya UU No. 19 Tahun 1964 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok kekuasaan Kehakiman (Pasal 19) jelas-jelas bertentangan dengan UUD 1945, dibiarkan tetap berlaku karena tidak ada lembaga yang mengontrol atau menguji atas kekeliruan tersebut. Oleh karena itu, sangat penting dan strategis posisi lembaga pengujian peraturan perundang- undangan untuk melakukan kontrol normatif terhadap undang- undang agar tetap terjaga konsistensi, hamonisasi, sinkronisasi normatif secara vertikal, serta menjaga tertib hukum dan kepastian hukum.
Undang-undang merupakan bentuk peraturan perundang-undangan yang jangkauan materi muatannya cukup luas, baik menyangkut kehidupan kenegaraan, pemerintahan, masyarakat dan individu. Bidang yang tidak dapat diatur oleh undang-undang hanyalah hal-hal yang sudah diatur oleh undang-undang dasar, atau yang oleh undang-undang itu sendiri telah didelegasikan pada bentuk peraturan perundang-undangan lain. Secara garis besar materi muatan124 suatu undang-undang berkaitan dengan 2 (dua) hal pokok yaitu, pertama, mengatur lebih lanjut ketentuan- ketentuan Undang-Undang Dasar, dan yang kedua, karena diperintahkan oleh Undang-Undang Dasar untuk diatur dengan undang-undang.125
124 Istilah 'materi muatan' diperkenalkan oleh A. Hamid Attamimi sebagai terjemahan dari 'het onderwerp', yaitu muatan yang sesuai dengan bentuk peraturan perundang-undangan tertentu. Lihat A. Hamid Attamimi, Peranan Keputusan Presiden .... op.cit., hal. 193.
125 Lihat Pasal 8 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan yang menyatakan: Materi muatan yang harus diatur dengan undang-undang berisi hal-hal; a. mengatur lebih lanjut ketentuan-ketentuan Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 meliputi: 1. hak-hak asasi manusia; 2. hak dan kewajiban warga negara; 3. pelaksanaan dan penegakan kedaulatan negara serta pembagian kekuasaan negara; 4. wilayah negara dan pembagian daerah; 5. kewarganegaraan dan kependudukan;
Materi muatan suatu undang-undang menurut Bagir Manan didasarkan pada tolok ukur yang sifatnya masih umum, yaitu antara lain:
1) ditetapkan dalam undang-undang dasar;
2) ditetapkan dalam undang-undang terdahulu;
3) ditetapkan dalam rangka mencabut, menambah atau mengganti undang-undang yang lama;
4) menyangkut hak dasar/hak asasi manusia;
5) menyangkut kepentingan atau kewajiban rakyat.126
Tolok ukur tersebut, dalam hal tertentu tidak bersifat mutlak, yakni tidak semua materi muatan tersebut harus diatur secara formal dalam suatu undang-undang, tetapi undang-undang yang bersangkutan dapat mendelegasikan pengaturannya kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya.127 Oleh karena demikian luasnya materi muatan yang akan diatur dalam suatu undang-undang, dan apabila dikaitkan dengan proses pembentukannya merupakan proses politik, maka kecenderungan untuk menempatkan berbagai kepentingan politik golongan tertentu sangat terbuka, bahkan kepentingan yang tidak sejalan baik dengan norma yang telah diatur dalam UUD maupun berbagai bentuk undang-undang yang derajatnya sama masih dapat dilakukan.
Dengan demikian, setiap keputusan politik, tidak selamanya memihak dan sejalan dengan prinsip- prinsip normatif, tetapi sangat terbuka dan rentan terhadap intervensi kepentingan politik sesaat. Untuk menghindarkan pengabaian prinsip konsistensi, sinkronisasi, dan harmonisasi normatif secara vertikal dan horizontal, maka diperlukan setiap produk hukum dari hasil keputusan politik, dapat diuji
6. keuangan negara. b. diperintahkan oleh suatu undang-undang untuk diatur dengan undang-undang.
126 Bagir Manan, Dasar-Dasar .... op.cit, hal. 37 – 40.
127Ibid
oleh lembaga tertentu yang diberikan kewenangan untuk itu oleh undang-undang dasar. Pengujian suatu undang-undang terhadap undang-udang dasar oleh Jimly disebut ‘pengujian konstitusional’ atau ‘constitutional review’, yaitu pengujian mengenai konstitusionalitas dari norma hukum yang sedang diuji (judicial review on the constitutionality of law).128
Pada umumnya pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar dilaksanakan pada negara-negara yang sistem pemerintahannya didasarkan pada prinsip-prinsip demokrasi, prinsip negara hukum, prinsip pemisahan kekuasaan, dan prinsip hak asasi manusia. Hal ini berarti, pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar akan dapat dijalankan sebagaimana mestinya, jika dalam penyelenggaraan negara menganut prinsip ‘supremasi hukum’
dan bukan ‘supremasi parlemen’. Sebab dalam prinsip supremasi parlemen, maka produk hukum (UU) yang dihasilkan oleh Parlemen tidak dapat diganggu gugat, karena perlemen merupan representasi dari kedaulatan rakyat.
Oleh karena itu, posisi pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar menjadi penting dan strategis, karena 2 (dua) hal; pertama, untuk menjamin berfungsinya sistem demokrasi dalam hubungannya dengan perimbangan peran antara cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif; dan kedua, untuk melindungi setiap warga negara dari penyalahgunaan kekuasaan oleh lembaga negara yang merugikan hak-hak fundamental mereka yang dijamin dalam konstitusi.129 Pengujian undang-undang terhadap undang- undang dasar dalam perspektif UUD 1945 (sebelum diubah) tidak dikenal, walaupun tidak ada satu ketentuan dalam UUD 1945 yang melarang dilakukannya pengujian tersebut. Hal ini disebabkan dianutnya prinsip pembagian kekuasaan yang mengarah pada praktek prinsip supremasi parlemen.
Oleh karena itu, pengujian undang-undang terhadap
128 Jimly Asshiddiqie, Model-Model .... op.cit., hal. 8.
129Ibid, hal. 10-11.
undang-undang dasar pada dasarnya dapat dilaksanakan jika prinsip kekuasaan dalam negara menganut prinsip ‘pemisahan kekuasaan/ separation of power’ dan prinsip ‘checks and balances’
yang mengetengahkan praktek prinsip supremasi hukum.
Pengujian peraturan perundang-undangan dengan obyek undang-undang terhadap undang-undang dasar baru diperkenalkan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia sejak tahun 2000 yaitu, melalui Ketetapan MPR No.
III/MPR/2000, yang diatur dalam Pasal 5 ayat (1) yang menyatakan: (1) Majelis Permusyawaratan Rakat berwenang menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945, dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat.
Pasal 5 ayat (1) Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 dipahami bukan pengujian peraturan perundang-undangan dalam arti ‘judicial review’, tetapi ‘legislative review’, karena MPR merupakan lembaga perwakilan rakyat dan bukan lembaga judicial. Munculnya pengaturan ini adalah untuk menampung aspirasi yang muncul, agar setiap undang-undang tidak steril atau dapat diuji berkaitan dengan pengaturan hierarki peraturan perundang-undangan yang diatur dalam Pasal 2 Ketetapan MPR No. III/MPR/2000. Oleh karena UUD 1945 tidak mengatur tentang pengujian undang-undang dan lembaga pelaksananya, maka ditetapkan Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai lembaga tertinggi negara dan penjelmaan kedaulatan rakyat, sehingga logis jika produk hukum lembaga di bawahnya dapat diuji oleh MPR.
Ketetapan MPR ini lahir, setelah 2 (dua) tahun dimulainya reformasi, termasuk reformasi politik dan hukum dan yang nampak adalah demokratisasi dalam penyelenggaraan negara dan sosial politik demikian kuatnya.
Oleh karena UUD 1945 tidak ada ketentuan yang mengatur dan tidak melarang tentang pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar, maka Ketetapan MPR No.III/MPR/2000 tersebut dianggap suatu hal yang wajar dan diperlukan untuk membantu terlaksanakannya
demokrasi yang masih dalam masa transisi.
Dalam perkembangannya, pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar diatur secara jelas dalam Pasal 24C ayat (1) UUD Negara RI Tahun 1945, dan Pasal UU No.
24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Dengan demikian, pengujian undang-undang terhadap undang- undang dasar ini baru muncul sejak tahun 2000 dan langsung dibunyikan secara nyata dalam UUD dan undang-undang pelaksananya. Kelembagaan yang diberikan wewenang untuk melaksanakan pengujian undang-undang terhadap undang- undang dasar adalah Mahkamah Konstitusi yang dibentuk tanggal 13 Agustus 2003.
b. Obyek Pengujian: Peraturan Perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang.
Pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang- undang terhadap undang-undang (selanjutnya disebut pengujian peraturan di bawah undang-undang), merupakan bentuk pengujian yang obyeknya adalah seluruh peraturan yang bersifat mengatur, abstrak dan mengikat secara umum yang derajatnya di bawah undang-undang. Bentuk dan tata urutannya sesuai yang ditentukan oleh Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 atau secara periodisasi sesuai dengan ketentuan Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/21966, dan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000. Oleh karena itu, obyek yang diuji adalah segala peraturan di bawah undang-undang dan yang dijadikan tolok ukurpengujiannya adalah undang- undang, maka disebut ‘legal review’ atau ‘judicial review on the legality of regulation’.
Pengujian peraturan perundang-undangan dengan obyek peraturan di bawah undang-undang, memang tidak diatur secara eksplisit dalam UUD 1945, tetapi sejak tahun 1970 secara eksplisit diatur dalam suatu undang-undang dan peraturan lainnya. Pertama kali diatur dalam Pasal 26 UU No.
14 Tahun 1970 tentang ketentuan-ketentuan Pokok
Kekuasaan Kehakiman, dan dikuatkan oleh Pasal 11 Ketetapan MPR No. III/MPR/1978, serta Pasal 31 UU No.
14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung. Pengaturan pengujian peraturan di bawah undang-undang ini secara tidak langsung mempraktekkan prinsip ‘checks and balances’
walaupun terbatas. Sebab pengujian peraturan pada dasarnya dapat dijalankan, apabila prinsip pemisahan kekuasaan dan
‘checks and balances’ dianut dan dilaksanakan dalam penyelenggaraan negara. Adanya pengaturan pengujian peraturan di bawah undang-undang ini juga dimaksudkan sebagai kontrol normatif setiap tindakan atau produk hukum yang berbentuk peraturan dari pihak eksekutif dalam hal ini Presiden dan lembaga negara lainnya.
Hal ini disebabkan, Presiden oleh UUD 1945 diberikan tugas dan kewenangan yang cukup besar untuk menerjemahkan materi muatan suatu undang-undang dalam bentuk Peraturan Pemerintah. Posisi Presiden dalam kaitannya dengan proses pembentukan dan pelaksanaannya cukup besar. Ketika undang-undang masih dalam proses, posisi Presiden adalah sebagai salah satu pihak pembahas dan pemberi persetujuan, di samping juga berhak mengajukan Rancangan Undang-Undang. Selain itu, Presiden juga berhak dan berkewajiban untuk membuat dan menerbitkan Peraturan Pemerintah (PP) sebagai instrumen pelaksanaan undang-undang.
Peraturan Pemerintah sebagai pelaksana undang- undang, maka dengan sendirinya tidak dapat dibuat untuk menjalankan UUD Negara RI Tahun 1945, karena instrumen hukum untuk menjalankan undang-undang dasar adalah undang-undang. Oleh karena itu, Peraturan pemerintah sebagai pelaksana undang-undang pada dasarnya materi muatannya adalah materi muatan undang-undang, tetapi lebih rinci. Oleh karena itu, posisi Presiden cukup besar dalam menafsirkan materi muatan undang-undang yang akan dituangkan dalam bentuk Peraturan Pemerintah, di samping
juga cukup besar pula intervensi politik bagi kepentingan Presiden. Di samping itu, Presiden juga dapat menerbitkan keputusan dalam bentuk peraturan untuk menjalankan tugas dan fungsinya sebagai lembaga negara. Untuk hal ini, maka wewenang yang melekat dan terlahir sebagai badan atau pejabat tata usaha negara yang didasarkan atas asas kebebasan bertindak (freis ermessen). Walaupun demikian, asas kebebasan bertindak untuk menjalankan pemerintahan tidak berarti bebas tanpa batas, tetapi tetap terikat oleh asas-asas umum penyelenggaraan pemerintahan yang layak, seperti asas persamaan perlakuan, asas kepastian hukum, dan asas dapat dipercaya. Dalam praktek, hal-hal tersebut dapat berupa Peraturan Presiden, Instruksi Presiden, dan lain-lain.
Sebagaimana tata urut peraturan perundang-undangan, maka Peraturan Daerah juga merupakan peraturan perundang-undangan walaupun jangkauan wilayah keberlakuannya terbatas pada wilayah yang bersangkutan (bersifat lokal). Oleh karena itu, Peraturan Daerah merupakan peraturan perundang-undangan dan merupakan bagian yang tak terpisahkan dari kesatuan sistem peraturan perundang-undangan secara nasional. Hal ini bearti, pembuatan suatu Peraturan Daerah bukan sekedar dikaitkan dengan kompetensi formal sebagai daerah otonom atau semata-mata hanya melihat dan didasarkan kepentingan daerah yang bersangkutan, tetapi lebih jauh harus didasarkan pada kesatuan penyelenggaraan pemerintahan dan kepentingan nasional secara keseluruhan. Prinsip ini yang berkaitan dengan prinsip kosnsitensi normatif secara vertikal, walaupun tetap terbuka pada keaneka ragaman materi muatan yang dituangkan dalam Peraturan Daerah, tetapi tetap harus ada hubungan normatif secara vertikal. Dengan demikian, obyek pengujian peraturan di bawah undang- undang terhadap undang-undang adalah Peraturan pemerintah, Peraturan Presiden, dan Peraturan Daerah.
Secara hierarkis, obyek pengujian peraturan di bawah