3. BIROKRAT SEBAGAI CENTER ACTOR DALAM KEBERHASILAN EKONOMI
3.8. Praktek Amakudari
74
ini kita dapat menelusuri lebih jauh tentang hubungan antara elit utama bisnis dengan birokrat sebenarnya telah tumbuh semenjak di dunia pendidikan, Pembentukan jaringan tua “the old ties” dapat dimengerti dari kenyataan ini. Para elit memasuki karier pada waktu yang hampir sama dan dapat dipastikan perjalanan karier mereka baik dalam bidang politik maupun ekonomi menempuh tingkat yang sederajat. Hal ini dipengaruhi oleh sistem senioritas yang diterapkan dalam jenjang karier di segala bidang sehingga rata-rata umur elit politik, birokrat maupun bisnis adalah sama.
Tatkala elit mengadakan pertemuan kelompok sosial dan jenis klub klub eksklusif lain yang berada di luar jam kerja seakan mereka bertemu dengan temannya sendiri.
Dari sini dapat ditarik kesimpulan bahwa kedekatan hubungan personal antara elit birokrat dengan elit pengusaha yang tercipta dalam jaringan lama telah menjembatani mudahnya komunikasi untuk menyatukan kepentingan masing-masing. Elit bisnis seakan menyatakan kepentingannya pada kolega sendiri yang duduk dalam pemerintahan. Dengan demikian kepentingan bisnis cepat diserap oleh elit pembuatan kebijakan dalam jajaran birokrasi.
75
Tabel 2.6. Amakudari dalam 100 Perusahaan Papan Atas
Kementrian Total
Keuangan 151
MITI 118
Pembangunan 74
Transportasi 65
Biro Lingkungan 40
Jasa Pos 34
Biro Pertahanan 33
Lain-Lain 55
Tabel tersebut menunjukkan jumlah pegawai hasil praktek Amakudari kedalam 100 perusahaan terbesar di Jepang pada tahun 1978 dan dari Kementrian mana mereka berasal. Kementrian Keuangan menempatkan 151 personal disusul oleh MITI sebesar 118 Kementrian yang lain.
Mantan elit birokrat yang memasuki dunia usaha akan mendapatkan posisi tinggi seperti manajer, presiden, vice president, direktur atau kedudukan tinggi lain mengingat sistem promosi di Jepang berdasar senioritas. Guna menghindari kecemburuan yang mungkin datang dari pegawai perusahaan sekaligus menghindari kerugian keuangan akibat praktek amakudari maka perusahaan memberikan gaji yang lebih kecil bagi pegawai dari birokrat dibanding elit usaha.
Jabatan penting diberikan oleh bagi perusahaan besar di Jepang dapat dilihat padaTabel dibawah. Secara logis elit birokrat telah memiliki pengalaman yang besar
76
dalam pemerintahan dan dihormati oleh sejumlah bawahan maka sudah semestinya di dunia usaha mereka mendapatkan posisi yang tinggi. Suatu perusahaan yang mengambil sistem amakudari pada birokrat di usia 35 tahunan atau bahkan lebih muda ditujukan untuk mengadakan investasi sumber daya manusia. Pekerja ini diharapkan dapat memberikan penjelasan mengenai arah kebijakan agen dimana dulunya dia diperkerjakan sehingga perusahaan dapat mengantisipasinya. Pada umumnya praktek amakudari dilaksanakan bukan atas nama pribadi melainkan telah diatur oleh masing- masing Kementrian di mana mereka dipekerjakan sebelumnya.
Tabel 2.7. Wakil Menteri MITI dan Posisi Mereka dalam Perusahaan Papan Atas Sejak Perang Dunia Kedua
NAMA POSISI
Yamamoto Takayuki Wakil Presiden, Fuji Iron and Steel Tamaki Keizo Presiden dan Ketua, Toshiba Electric Co Hirai Tomisaburo Presiden, New Japan Steel Corp
Ishihara Takeo Wakil Presiden, Tokyo Electric Power Ueno Koshichi Wakil Presiden, Kansai Electric Power Tokunaga Hisatsugo Wakil Presiden, New Japan Steel Corp Matsuo Kinzo Ketua, Nippon Kokkan Steel Corp Imai Zen’ei Presiden, Japan Petrochemical Corp Shahashi Shigeru Ketua, Japan Leisure Development
Center
Yamanoto Shigenubo Eksekutif Direktur Toyoda Motor Corp Kumagai Yoshifuma Presiden Sumitomo Metals Corp Ojimi Yoshohisa Presiden, Arabian Oil Corp
Morozumi Yoshihisa Presiden, Electric Power Development Yamashita Eimei Manager Direktur, Mitsui Trading Corp Komatsu Yugoro Direktur, Kobe Steel Corp
Sumber: Johnson,1982: 72
77
Pada Tabel tersebut digambarkan mantan pejabat tertinggi birokrasi MITI beralih ke posisi penting perusahaan besar Jepang setelah masa jabatannya di pemerintahan selesai.Kenyataan praktek amakudari mengukuhkanpentinganya kedudukan birokrat bagi masyarakat Jepang. Masyarakat biasa yang tidak memiliki koneksi keluarga dalam dunia bisnis sekiranya dapat menembus ke posisi di dunia usaha dengan kendaraan birokrasi. Meski secara signifikan praktek amakudari hanya memberikan kontribusi pada suatu organisasi tertentu yaitu alumni universitas Tokyo, anggota klub golf elit di Tokyo atas dasar pengalaman yang sama dimasa peperangan atau alasan personal lain.
3.9. Keunikan Sistem Omiai
Kesatuan elit Jepang yang tergabung kedalam organisasi sifatnya berbeda dengan di Eropa atau AS. Jika dibanding negara lain seperti masa kerajaan-kerajaan Eropa, praktek pernikahan antar elit Jepang saat ini lebih ekstensif dan secara kualitatif lebih terorganisir dan terencana dalam pola yang sistematis. Para pemuda dan orang tua klas menengah dapat menghabiskan waktu berjam-jam, berbulan-bulan bahkan bertahun-tahun untuk menyeleksi pasangan hidup yang potensial di masa depan sebelum benar-benar memasuki penikahan (omiai).
Omiai selain untuk mengungkapkan komitmen individu, juga digunakan untuk memperlebar kesatuan keluarga (ie). Bagi mereka yang telah berhasil menikahkan putra-putrinya dengan kelas yang lebih tinggi berarti menempatkan keluarga besarnya pada kedudukan baru yang lebih tinggi. Sementara itu bagi kelas atas, pentingnya
78
penyatuan melalui omiai bukan lagi ditujukan untuk memperluas keluarga melainkan lebih jauh untuk menyatukan berbagai alianisi koalisi, dukungan dan koneksi yang sempurna dalam masyarakat seperti pernikahan yang terjadi pada keluarga perusahaan Bridgestone. Pertama-tama saudara perempuan Ishihashi Kanichiro, presiden perusahaan Bridgestone menikah dengan anggota Majelis Tinggi Diet yang merupakan anak Perdana Menteri Hatoyama Ichiro di tahun 1950-an, sementara keponakannya, Ishihashi Keiichi menikah dengan anak perempuan PM Ikeda Hatayo yang menjabat tahun 1960-1964. Saudara perempuan Kanichiro lain menikah dengan kepala penehat kelompok usaha Mitsui (Mitsui Liquid Petroleum), Ishii Kichiro dengan presiden perusahaan afiliasi yang juga anak dari Ishii Kojiro. Pertalian pernikahan yang tercipta pada keluarga Kanichiro telah menyatukan koneksi perusahaan dan politik utama kedalam lingkaran kecil yang mendatangkan manfaat dalam meyediakan sumber-sumber penting.
Omiai juga dapat menciptakan pertalian antara keiretsu (kelompok usaha) guna mendatangkan kemakmuran, kekuasaan dan status keluarga dalam waktu bersamaan.
Misalnya dimasa sebelum perang, keluarga Mitsui mebentuk suatu badan keluarga formal untuk mencari persetujuan pernikahan di kalangan keluarga sendiri. Langkah ini merupakan salah satu untuk menjaga keluarga tetap kaya dan berkuasa. Kemudian di tahun 1920-an, pernikahan antara keluarga Mitsui dan Sumitomo berhasil menurunkan intensitas kompetisi antar 2 zaibatsu (Robert, 1973:224-235). Pada kasus kontemporer, prakterk omiai lebih didukung oleh faktor politik mengingat pentingnya peran negara dalam pengambilan kebijakan ekonomi. Seperti yang dialami Ozawa Ichiro dan PM Tanaka Kakuei yang menikahi istrinya karena diminta oleh nasehat politiknya.
79
Sedangkan elit birokrat yang identik dengan manusia terbaik Jepang merupakan sasaran utama praktek omiai bagi dunia usaha. Kalangan usahawan akan menikahkan putra putrinya dengan birokrat berpotensi agar menjadi menantunya (hoshi).
Pengusaha menaruh harapan yang besar pada hoshi yang duduk di pemerintahan untuk mendapatkan kemudahan usaha dan informasi kebijakan. Bagi orang luar, tatanan status yang sangat penting dalam keluarga elit Jepang dipandang suatu misteri.
Contohnya tatanan status yang melibatkan garis keluarga Yasuda dengan keluarga bangsawan. Sebelum berakhirnya perang, anak perempuan Yasuda Zenjiro yaitu Tei diangkat menjadi anak menantu laki-laki anggota ningrat dan memiliki 2 anak. Anak perempuannya, Isoko menikah dengan Ono Eisuke seorang gubernur Bank Jepang yang merupakan salah satu posisi terhormat dan berkuasa dalam birokrat Jepang.
Keluarga Ono mempunyai 2 anak dan salah satunya, Keisuke sekarang menjadi manajer pada usaha dagang Mitsubishi.
Contoh lain ialah Hirokshi Gen yang berhasil mengatur omiai antara cucu perempuannya, Masako dengan Matsushita Masayuki seorang cucu dari Matsushita Konosuke, seorang pendiri dan presiden perusahaan elektronik Mashushita.
Perusahaan Matsushita adalah salah satu perusahaan manufaktur elektronik terbesar di dunia. Dengan memperhatikan pentingnya aliansi keluarga elit di masa sekarang, salah satu peneliti Jepang menyatakan:
We see that the exception of Katayama Tetsuo and Tanaka Kakuei, the post war Prime Ministers have all had family ties to the prewar zaibatsu families and to the post war holders of great business power, forming one great conservative phalanx at the center of Japanese economic and government life (Kitagawa, 1985:144-145).
80
Perkembangan pertalian aliansi politisi, birokrat dan pelaku bisnis atas dasar pernikahan menyulitkan banyak peneliti untuk menentukan berapa jumlah keluarga keibatsu (keluarga pengusahaan) dengan tepat saat ini. Karakteristik keluarga keibatsu berbeda dengan di masa sebelum perang yang definisi ikatannya lebih meluas, tidak hanya terpusat pada sejumlah kecil elit. Sulit mengatakan kapan suatu keibatsu berakhir ataupun terbentuk dengan pernikahan. Jumlah keibatsu diperkirakan mencapai 45 keluarga sementara yang lain mungkin menyatakan kurang dari 40 keluarga (Johnson,1995:117-135).
Yang perlu diperhatikan bahwa dengan melembaganya sistem omiai semakin memperkuat ikatan elit Jepang, khususnya antara elit bisnis dengan elit birokrat yang telah terbina oleh praktek amakudari. Keuntungan besar yang diperoleh dari ikatan elit ialah tersedianya sumber informasi yang diperlukan masing-masing pihak. Disamping mempermudah tercapainya kesejajaran kepentingan yang terangkum kedalam kebijakan yang dibuat pemerintah berkuasa.
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa kedekatan hubungan personal antara elit birokrat dengan elit bisnis banyak membawa pengaruh yang positif daripada negatif dalam menyatukan kepentingan mereka. Ketika elit bisnis menyuarakan kepentingannya seakan berbicara kepada teman lamanya yang telah dikenal sejak di universitas. Komunikasi berjalan dengan baik yang akhirnya membawa keuntungan tersendiri saat mengambil kebijakan ekonomi.
81 PENUTUP
Birokrat Jepang memegang kendali yang amat penting dalam kehidupan kenegaraan di Jepang, demikian halnya di bidang ekonomi. Di bidang kenegaraan, birokrasi Jepang sebagai pelaksana utama eksekutif, yang mengeluarkan kebijakan publik sesuai dengan keinginan rakyat. Hampir sedikit kebijakan yang diricuhi dengan kepentingan politik karena pola pengambilan keputusan Kabinet melalui koordinasi bertahap dan sistematis yang menempatkan pertemuan antara Wakil Menteri Administratif sebagai puncak pembuatan kebijakan yang sesungguhnya, sebelum disahkan oleh Menteri atau bersama-sama dengan lembaga legislatif. Untuk diketahui bahwa Wakil Menteri Administratif merupakan jabatan birokrat tertinggi di Jepang yang tidak bisa ditempati oleh politisi dari Diet. Posisi Diet adalah Menteri atau Wakil Menteri Parlementer. Dengan kata lain, kebijakan publik dikeluarkan oleh mereka yang memiliki pengalaman kerja dan bergelut di bidangnya selama bertahun-tahun, yakni birokrat.
Keunggulan birokrat Jepang juga dipengaruhi oleh kemampuan personal yang dimiliki. Mereka adalah komunitas manusia terbaik Jepang dengan koneksi di bidang elit ekonomi yang kuat. Mayoritas birokrat berasal dari lulusan universitas terbaik di Jepang dan begitu memasuki birokrasi, mereka diberi pelatihan dan pendidikan yang panjang serta sesuai dengan bidang pekerjaan yang akan diemban. Pada masa pensiun-pun mereka sering dipakai di dunia bisnis, maka kendati penghasilan mereka di bawah pebisnis, mereka senang menjadi birokrat. Disamping status sosialnya yang dipandang lebih tinggi dibanding menjadi politisi atau pebisnis.
82
Faktor lain yang mendukung keunggulan birokrasi Jepang adalah etos kerja yang bersumber dari budaya Konfusius, Sinto dan Budha diantaranya menjunjung tinggi senioritas sehingga tercipta sistem kohei-sempai dan keharmonisan kerja, mendahulukan kepentingan kelompok daripada individu, dan kesetiaan dalam menjalankan tugas. Satu hal yang bisa dicontoh birokrasi negeri ialah birokrat Jepang akan mengundurkan diri atau memilih bunuh diri daripada dinilai tidak mampu menjadi public servicer.
Keunggulan konstitusional dan personal inilah yang kemudian menempatkan birokrat Jepang sebagai motor penggerak ekonomi Jepang yang dahulu sempat porak- poranda pasca Perang Dunia II menjadi pulih kembali, bahkan sekarang menjadi saingan utama Amerika Serikat. Keadaan sekarang berkat peran yang dimainkan Japan Inc. yang terdiri dari MITI, MoF dan perbankan. Ketiga unsur ini saling bekerjasama meraih satu visi yakni menjadikan Jepang sebagai negara terkuat ekonominya di dunia. Perbankan menyediakan modal bagi pertumbuhan ekonomi Jepang seperti industrialisasi, dan berada di bawah kendali Menteri Keuangan (Ministry of Finance). Sedang Kementrian Industri dan Perdagangan Internasional (MITI) beserta agennya dengan menggunakan otoritas legalnya memberi garis kebijakan yang diperlukan oleh dunia bisnis.
83
DAFTAR PUSTAKA
Abe, Kobayashi, 2000, “Small Companies in Japan,” disampaikan dalam Short Course Modern Japanese Economy and Its World Role I, October 1998-Januari 1999, Chiba University
Abe, Kobayash, 2000, “The Rapid Development of the Japanese Industrial and Technology,” disampaikan dalam Short Course Modern Japanese Economy and Its World Role I, February-July 1999, Chiba University
Allison G.D, 2003, “Citizenship, Fragementation and the Negotiated Polity, dalam Gary D. Allison dan Yasunori Sone (eds). Political Dynamics in Contemporary Japan, New York: Cornell University Press.
Barks, Ardath W, 1991, Japan: A Post-Industrial Power, USA: West Profiles Nations of Contemporary Asia
---, International Public Management Study, 1997, ”Essentials for Understanding Japan’s Bureaucracy,” Yohan Publications Inc.
Dore, Ronald, 1987, Taking Japan Seriously, Palo Alto, Calif: Stanford University Press Harari, Ehud, 1986, Policy Concentration in Japan, Social and Economic Research on Modern Japan Decision, Berlin:Verlag Utc Schiller
Gerlach, Michel L, 1992, Alliance Capitalism: The Social Organization of Japanese Business, Barkeley: University of California Press
Halliday, Jon,1975, A Political History of Japanese Capitalism, New York: Monthly Review Press
Hayakawa, Takashi, 1983, Japan’s Upper Strata Social Groups and Their Family Connection,Tokyo: Tuttle
Heckmen, Eric, “Policy Making in Japan,” http://www.gallaudet.edu/japan.pm.html
Held, David, 1995, Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance, California: Stanford University Press
Horne, James, 1988, “Politics and the Japanese Financial System”, dalam J.A.A.
Stockwin, ed., Dynamic and Immobilize in Japan, London: Mac Millan Press
Hyoe, Murakami (ed).1983, Politics and Economics in Contemporary Japan, Japan:
Kondansha International Ltd.
Hosokawa, Morihito, 1993, “The Report of the Research Committee on Economic Reform.”
84
Hyland, Jason, 1997, “The Japanese Way: With Japan at Political Crossroads, Insider Unveils-Guide to Bureaucratic’s Elite, Powerful Mandarins,” Foreign Service Journal- February
Hyo, Murakami (ed.),”Politics and Economics in Contemporary Japan, Japan: Kodansha International Ltd
Iwamura, R., 1999, “the Rapid Development of the Japanese Industry and Technology,”
disampaikan dalam Short-Course: Introduction to Development of the Technology and Industry in Japan, February-July, 1999
Jackson, P.M, 1989, The Political Economy of Bureaucracy, Cambridge:Cambridge University Press
Johnson, Chalmers,1982, MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy, USA: Charles E. Tuttle Co. Publishers
Kakuma, Takashi, 1981, Nihon no shihai kaikyuu, jookan (Japan’s Ruling Class), Tokyo:PHP Kenkyuujo
Kerbo, Harold R and Keiko Nakao, 1991, Social Stratification and Inequality: Class and Conflict in Historical and Comparative Perspective, New York:McGraw-Hill
Kerbo, Harold R., and John A. McKinstry, 1995, Who Rules Japan? The Inner Circle of Economics and Political Power, Wesport CT, USA: Praeger Publishers.
Kishimoto, Takayoshi and Kainuma Jun, 1985, Nihon no Eriito (Japan’s Elite), Tokyo:
Otsuki Shoten
Koh, B.C., 1989, Japan’s Administrative Elite, Berkeley: University of California Press Koichi, Kishimoto, 1988, Politics in Modern Japan, Tokyo: Japan Echo Inc.
Komori, Yoshihiso, 1996, “Gales of Critism: Unmask Japanese Bureaucracy,” the World Paper-March
Langdon, Frank, 1967, Politics in Japan, Boston: Little, Brown and Company Inc
Miyoshi, 1997, ”Japan’s Capitalism in Systemic Tranformation,” disampikan di KCC Forum, May 1997
Muramutsu, Michio, 1993, “Patterned Pluralism under Challenge: the Policies of the 1980s”, dalam Gary D. Allison dan Yasunori Sone (eds.), Political Dynamics in Contemporary Japan, New York: Cornell University Press
Okumura, Hiroshi, 1978, Kigyoo Shudan no Keieisha (Leaders in an Era of Industrial Groups), Tokyo: Nikei Shinsha