TANTANGAN DAN PELUANG
2.5 Tantangan dan Dukungan Legal Implementasi EAFM dan EBFM
Berikut adalah penjelasan terkait tantangan dan dukungan legal bagi implementasi EAFM dan EBFM di Indonesia. Pertama, beberapa tantangan legal terhadap implementasi EAFM-EBFM yang sementara ini diusung oleh gerakan nasional EAFM, yaitu:
(1) Meskipun sudah banyak undang-undang yang menyebutkan perlunya pengelolaan perikanan, tetapi belum ada yang spesifik menyebutkan adopsi EAFM dan EBFM sebagai pendekatan yang
menjadi fondasi pengembangan perikanan di Indonesia (lihat Muawanah dkk., 2018).
(2) Adopsi pendekatan EAFM dengan basis Wilayah Pengelolaan Perikanan (WPP), masih belum memiliki “cantolan” hukum yang kuat. Belum ada aturan yang secara eksplisit menyebutkan bahwa pengelolaan perikanan Indonesia berbasis pada WPP, kecuali Permen KP No. 18/2014 tentang Wilayah Pengelolaan Perikanan Negara Republik Indonesia. Bahkan, masih terdapat perundang-undangan dan peraturan lain yang dapat menghambat implementasi pengelolaan berbasis WPP ini. Contoh peraturan perundang-undangan yang bisa menghambat pengelolaan berbasis WPP adalah:
• UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang membagi kewenangan pengelolaan perairan Indonesia kepada pemerintah pusat dan daerah. Undang-undang ini menyebutkan bahwa pengelolaan perairan Indonesia sampai dengan 12 mil laut adalah kewenangan pemerintah provinsi [Pasal 27(3)]5, jika jarak antar dua provinsi kurang dari 24 mil, maka kewenangan atas pengelolaan wilayahnya dibagi dua secara merata Pasal 27(4). Semua WPP melingkupi perairan dari 0- sampai batas terluar perairan Indonesia. Itu artinya, WPP berada dalam kewenangan lembaga pemerintah pada level yang berbeda. Secara horizontal, WPP juga bisa melingkupi dua provinsi berbeda. Selain itu, ada pula satu provinsi memiliki dua WPP. Hal lain dari UU No. 23/2014 yang mungkin juga menghambat pengelolaan perikanan adalah pengaturan pada Pasal 27(5). Pasal itu menyebutkan ‘Ketentuan sebagaimana dimaksud pada Pasal 27(3) dan (4) tidak berlaku terhadap
5 Kewenangan pengelolaan di antaranya meliputi eksplorasi, eksploitasi, konservasi, dan pengelolaan kekayaan laut di luar minyak dan gas bumi, pengaturan administratif dan
penangkapan ikan oleh nelayan kecil. Ayat ini dapat diartikan bahwa perikanan skala kecil memang tidak diatur atau open access. Seperti sudah dijelaskan di awal, open acces adalah akar dari berbagai persoalan perikanan.
• Permen KKP No. 30/2012 tentang Usaha Perikanan Tangkap di Wilayah Pengelolaan Perikanan Indonesia, juga dapat menghambat pengelolaan berbasis WPP. Permen itu mengatur kewenangan pemberian izin usaha perikanan (SIUP), izin penangkapan ikan (SIPI), izin pengangkutan ikan (SIKPI) kepada lembaga yang berbeda-beda sesuai ukuran kapal yang digunakan. Otoritas untuk memberikan izin pada pengguna kapal sampai dengan 10 GT adalah pemerintah kabupaten/
kota, ukuran antara 10 sampai 30 GT adalah pemerintah provinsi dan otoritas pemberian izin bagi pengguna 30 GT ke atas adalah pemerinta pusat (Pasal 14). Sekali lagi pengaturan ini tidak bersesuaian dengan pendefinisian WPP. Hal yang lebih krusial pada Permen ini yang akan menghambat pengelolaan adalah Pasal 12 yang mengatur pengecualian permohonan izin kepada kapal nelayan kecil, yakni nelayan dengan bobot kapal 5 GT ke bawah. Pengecualian ini menjadikan perikanan untuk nelayan skala kecil sebagai perikanan open access. Dengan pengaturan seperti itu, pengelolaan yang baik tidak mungkin dapat terwujud karena pengelolaan mengharuskan pembatasan level eksploitasi yang bersesuaian dengan daya dukung sumber daya dan ekosistemnya.
Kedua, menjelaskan dukungan legal bagi pelaksanaan EBFM untuk perikanan skala kecil atau perikanan pantai. Jika mempertimbangkan EBFM sebagai satu alternatif pengelolaan perikanan skala kecil atau perikanan pantai dan dalam bentuk
community-based co-management, maka potensi yang terbuka lebar adalah dengan pemanfaatan praktik-praktik pengelolaan berbasis komunitas yang dijalankan di beberapa komunitas di Indonesia.
Praktik pengelolaan berbasis hak ulayat laut dan sasi di Maluku dan Papua (Bailey dan Zerner 1992, Adhuri 2013, Haliadi-sadi, Mahid, Lumangino 2013), Seke-maneke di Sangihe Talaud (Ulaen et al., 2014), pengelolaan berbasis rumpon di Sulawesi Selatan (Zerner, 2003; Saad, 2003), pengelolaan awig-awig di Lombok dan Bali (Satria dan Adhuri, 2010), pengelolaan Lubuk Larangan di Sumatra Barat, dan Panglima Laot di Aceh (Sulaiman, 2010), adalah contoh-contoh praktik pengelolaan seperti itu. Meskipun tidak dapat dikatakan sempurna, tetapi praktik-praktik pengelolaan itu merupakan modal dasar untuk pengembangan EBFM skala kecil. Senyatanya, sudah banyak inisiatif yang dilakukan untuk memanfaatkan praktik-praktik seperti itu, baik untuk konservasi maupun pengelolaan perikanan secara lebih luas (lihat McLeod et al., 2009; Steenbergen 2013).
Keberadaan praktik-praktik pengelolan berbasis masyarakat secara legal formal telah diakui oleh berbagai peraturan perundang- undangan seperti tampak pada tabel berikut:
Tabel 2.3
Berbagai Praktik Pengelolaan Berbasis Masyarakat yang Diadopsi dalam Berbagai Peraturan di Indonesia
Jenis/Level Aturan Pasal Isi Peraturan Konstitusi (UUD
Amandemen)
18B(2) Negara mengakui dan menghormati kesatuan- kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.
28I(3) Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban (Bagian dari Hak Asasi Manusia).
UU No. 5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria
2(4) Kewenangan negara–untuk menguasai tanah, air dan udara–dalam praktiknya dapat didelegasikan kepada pemerintah daerah dan masyarakat adat.
UU No. 31/2004 tentang Perikanan
6(2) Pengelolaan perikanan untuk kepentingan penangkapan ikan dan pembudidayaan ikan harus mempertimbangkan hukum adat dan/atau kearifan lokal serta memperhatikan peran serta masyarakat.
Jenis/Level Aturan Pasal Isi Peraturan UU No. 27/2007
tentang Pengelolaan Pesisir dan Pulau- pulau Kecil
4(c) Memperkuat peran serta masyarakat dan lembaga pemerintah serta mendorong inisiatif masyarakat dalam pengelolaan Sumber Daya Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil agar tercapai keadilan, keseimbangan, dan keberkelanjutan;
dan
61(1) Pemerintah mengakui, menghormati, dan melindungi hak-hak Masyarakat Adat, masyarakat tradisional, dan Kearifan Lokal atas Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil yang telah dimanfaatkan secara turun-temurun.
(2) Pengakuan hak-hak Masyarakat Adat, Masyarakat Tradisional, dan Kearifan Lokal sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dijadikan acuan dalam Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil yang berkelanjutan.
UU No. 32/2004 tentang Pemerintah Daerah
1(12) Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Jenis/Level Aturan Pasal Isi Peraturan Keputusan Menteri
Kelautan dan Perikanan No.
41/2000 tentang Pedoman Umum Pengelolaan Pulau- Pulau Kecil Yang Berkelanjutan dan Berbasis Masyarakat
• Sasaran Pengelolaan Pulau-pulau Kecil:
Terwujudnya mekanisme pengelolaan pulau-pulau kecil, baik yang dilakukan oleh Pemerintah, masyarakat, maupun dunia usaha dengan menempatkan masyarakat sebagai pelaku utama dengan tetap memperhatikan kaidah-kaidah kelestarian lingkungan;
• Pengelolaan Berbasis Masyarakat adalah pengelolaan yang menempatkan masyarakat sebagai pengelola sumber daya alam dan jasa lingkungannya yang didukung oleh pemerintah dan dunia usaha;
• Negara mengakui dan melindungi hak ulayat/hak adat/hak asal-usul atas penguasaan tanah dan wilayah perairan pulau-pulau kecil oleh masyarakat hukum adat di samping hak-hak lainya sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku.
Praktik-praktik pengelolaan community-based co-management telah pula diakui di beberapa daerah melalui peraturan daerah (Tabel 2.4).
Tabel 2.4
Berbagai Praktik Pengelolaan Community-Based Co-Management yang telah Diakui Beberapa Daerah yang Termuat dalam Peraturan
Daerah
Jenis/Level Aturan Pasal Isi pengaturan Perda Kab. MALRA
No. 3/2009 tentang Ratshap dan Ohoi
Perda ini menetapkan diberlakukannya hukum adat yang mengatur pengorganisasian masyarakat di Maluku Tenggara berdasarkan adat istiadat mereka. Pengaturan termasuk revitalisasi
pemerintahan adat yang di dalamnya mengandung konsepsi dan praktik pengaturan pengelolaan petuanan laut dan darat, misalnya:
• Bahwa Ratshap dan Ohoi sebagai kesatuan masyarakat hukum adat dalam kenyataannya sejak dari dahulu kala hingga saat ini masih terus hidup, tumbuh, berkembang dan dipertahankan di dalam pergaulan hidup masyarakat di Kabupaten Maluku Tenggara;
• Wilayah Petuanan adalah wilayah yang berdasarkan hukum adat di Maluku Tenggara berada di bawah kekuasaan Ohoi/Ohoi Rat yang mencakup wilayah darat dan laut;
Perda Kab. Lombok Timur No. 9/2006 tentang Pengelolaan Sumber daya Perikanan Pantai Secara Partisipatif
Pada intinya, Perda ini mengatur pengelolaan perikanan di Lombok Timur yang dikembangkan secara partisipatif. Perda ini juga menggunakan awig-awig sebagai bagian dari pengaturan tersebut, di antaranya diatur:
·• Awig-awig pengelolaan adalah kesepakatan antarmasyarakat dan/atau dengan pihak lain tentang pengelolaan sumber daya perikanan yang dituangkan dalam suatu dokumen kesepakatan bersama, yang ditandatangani oleh Kepala Desa dan Badan Permusyawaratan Desa serta disahkan oleh Camat;
·• Menerapkan sanksi pelanggaran rencana pengelolaan yang telah ditetapkan sebagai awig- awig pengelolaan sumber daya perikanan pantai dalam suatu kawasan pengelolaan.
Jenis/Level Aturan Pasal Isi pengaturan Perda (Qanun)
Aceh No. 16/2002 tentang Sumber daya Kelautan dan Perikanan
11 [D]alam pengelolaan sumber daya perikanan Pemerintah Provinsi mengakui keberadaan lembaga Panglima Laot dan hukum adat laot yang telah ada dan eksis dalam kehidupan masyarakat nelayan di Provinsi
Dengan adanya dukungan legal terhadap praktik community- based co-management ini, tidak berarti tantangan untuk pengembangan EBFM perikanan skala kecil sudah hilang. Berikut adalah contoh-contoh tantangan yang tersisa. Pertama, masih ada kemungkinan benturan antara peraturan perundang-undangan di atas dengan peraturan perundang-undangan yang lain. Misalnya, Perda di atas yang menunjukkan kewenangan pemerintah kabupaten/
kota dalam mengelola perairan pesisir, tetapi UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah, otoritas itu telah dicabut. Kedua, sebagian dari Perda, seperti halnya Perda Ohoi di Maluku Tenggara, diterbitkan bukan secara spesifik untuk keperluan pengelolaan sumber daya laut, tetapi sebagai Perda Pemerintahan Desa, sehingga implementasinya untuk pengelolaan sumber daya ikan (perikanan) masih harus mendapatkan pengawalan. Ketiga, praktik pengelolaan berbasis community co-management itu ada yang sudah mulai melemah pelaksanaannya, seperti Seke-maneke di Sangihe Talaud.
Keempat, praktik-praktik pengelolaan komunitas belum merupakan wujud pengelolaan yang sempurna; pengamatan kami di berbagai tempat menunjukkan bahwa tinjauan yang sistematis terhadap kondisi sumber daya alam tidak dilakukan secara regular dan hal seperti itu masih perlu ditingkatkan melalui dukungan berbagai pihak.