1. 남북 교류협력 거버넌스 모형의 도출
거버넌스의 모형화를 시도하려는 노력은 실제적으로 나타나는 거버넌스 현상을 이해하려는 목적과 규범적 차원에서 바람직한 거버넌스를 제시하기 위한 목적에서 비롯된다. 전자는 모형을 통해 현상을 이해, 설명, 예측하는 것이라면, 후자는 특정 가치를 달성하기 위하여 어떻게 하는 것이 바람직한 가에 관한 것이다. 본 연구는 경험적 연구보다는 남북 교류협력 효율화를 위해서 바람직한 거버넌스의 모형을 정립하는 데에 목적을 두었다.
언급한 바와 같이 앞선 연구에서 실태조사를 위해 제시되었던 변수는 종 류가 많기도 하지만 상호 중복적인 측면이 있고, 독립변수인지 종속변수인지 모호한 경우도 있었다. 따라서 본 연구에서는 제2장에서 논의한 바와 같이 네트워크를 거버넌스의 기본전제로 하여 두 가지 차원의 기준, 즉 네트워크 의 자율성 정도와 네트워크의 복잡성 정도를 모형의 구성요소로 하였다.
이와 같은 두 가지를 거버넌스 모형화의 척도로 한 이유는 첫째, 모형화하 기 위해서 변수를 단순화할 필요가 있었고, 둘째, 제1차 연구에서 제시되었 던 거버넌스 변수는 내용상 중복이 있고, 이러한 변수들은 네트워크의 자율 성과 네트워크의 복잡성에 포함할 수 있기 때문이라는 것은 이미 제2장에서 설명한 바 있다. 그러나 무엇보다도 중요한 점은 앞선 두 차례의 협동연구에 서 아직 남북 교류협력 부문에서 거버넌스의 성숙도가 미약하게 나타났기 때문에 가장 기본적인 구성요소인 네트워크 형태를 갖추었는가, 그리고 그 러한 네트워크의 수준은 어떠한가를 유형별로 구분하고, 이에 따라 발전적 모형으로 진행할 수 있는 방안을 제시하는 데에 있다.
이러한 목적에서 남북 교류협력 거버넌스에 적용하고자 본 연구에서는 다음과 같은 모형을 개발하여 제시하고자 한다. 아래의 <그림 Ⅳ-1>에서는 거버넌스의 유형화를 위하여 네트워크의 자율성과 네트워크의 복잡성이라 는 두 가지 척도를 사용하였다. 즉, 수평축은 네트워크의 자율성 정도로 하 고, 수직축은 네트워크의 복잡성 정도로 하여 4개의 분면을 얻을 수 있다.
네트워크의 자율성과 복잡성의 정도가 모두 낮은 모형Ⅰ, 네트워크의 자 율성은 낮고 복잡성은 높은 모형Ⅱ, 네트워크의 자율성은 높고 복잡성은
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낮은 모형Ⅲ, 네트워크의 자율성과 복잡성이 모두 높은 모형Ⅳ로 구분되어 질 수 있다.
<그림 Ⅳ-1> 남북 교류협력 거버넌스 모형 복잡
네 트 워 크 의 복 잡 성 단순
낮음 네트워크의 자율성 높음
Ⅰ
Ⅱ Ⅳ
Ⅲ
이렇게 나타난 네 가지 모형의 기본 특징을 살펴보면 다음과 같다.
가. 집중적 거버넌스 모형: 유형Ⅰ
(1) 특징
네트워크의 자율성이 낮으면서 네트워크가 단순한 형태를 집권형 거버넌 스라고 하였다. 이 모형은 네트워크 구조가 단순하여 노드 수가 적다. 이러 한 이유는 네트워크가 개방적이지 못하거나, 참여에 장해가 있을 수 있다.
따라서 주로 공식적 참여자들을 중심으로 제도화된 구조화에 머무를 가능 성이 크며 구조적으로 볼 때 수직적 형태를 띠게 된다. 이러한 점에서 거버 넌스라기보다는 전통적 통치체제와 유사하다고 할 수 있다. 국가와 시장 및 시민사회가 협조적인 관계로 형성되어 있는 경우라면 어느 하나의 행위 자가 나머지를 주도적으로 이끌어가는 형태를 띤다. 실제 남북 교류협력 거버넌스에서는 대개 정부가 중심적 위치에 놓이게 된다.
<그림 Ⅳ-2> 집중적 거버넌스
중심적 행위자
<그림 Ⅳ-2>에서 화살표의 방향은 의존성의 방향이고, 자율성이 낮다는
것은 자원의 의존도가 높다는 것을 의미한다. 이러한 형태에서는 각 단위들 이 하나 또는 소수의 행위자에게 자원을 의존하지만, 그 이외의 경우에는 서로 독립적이다. 이러한 관계에서는 중심적 행위자의 활동이 전체공유자 원에 영향을 끼치는 것에 의하여 협력관계에 부정적 영향을 줄 수 있다.
(2) 한계 및 발전방향
사실 거버넌스의 복잡한 행위자들 사이의 대립‧갈등이 오히려 문제를 야 기하고 비효율적이며, 이러한 집중적 방식이 신속하고 효과적으로 사업을 추진할 수 있다고 보는 견해도 적지 않다.27 그러나 오늘날의 대북 정책과정 에서는 분명히 비공식적 행위자들이 더 잘할 수 있는 역할이 존재하고, 또한 국민들의 관심과 참여욕구가 높으며 어느 분야보다도 사회적 공감대를 필 요로 하기 때문에 집권형 거버넌스 모형을 적용시키기에는 한계가 있다.
오히려 이러한 모형으로는 기존의 공식적 행위자들 사이에 갈등과 대립을 해소할 수 없을 뿐만 아니라 적극적인 새로운 행위자의 참여가 제약됨으로
27_예를 들어 로컬거버넌스에서 여타의 모든 지방정부들은 민간과의 협력적 관계에 대해 상당히 긍정적이었던 반면, 강원도에서는 부정적 견해를 나타내고 있었다.
이러한 이유는 통제되지 않는 민간 NGO의 참여가 갈등관계를 야기하거나 원래 의 목표방향에서의 일탈을 우려하기 때문이다. 따라서 강원도는 인위적으로 구성 한 민간단체를 통하여 명목적인 민관합동의 형태를 띠고 있었다. 자세한 내용은 양현모 외, 한반도 평화‧번영을 위한 로컬거버넌스 활성화 방안: 지방자치단체 남북교류를 중심으로 (서울: 통일연구원, 2007), p. 103.
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써 불필요한 통치관계로 인한 사회적 비용을 발생시킬 수 있기 때문이다.
이 모형에서는 네트워크가 단순하기 때문에 조정의 문제는 없으며, 중심 적 행위자에 대한 자원의존도가 매우 높다. 따라서 네트워크를 개방화하여 다양한 행위자들의 참여를 높이고, 행위자 간의 역할체계에 따라 상호적인 자원의존관계를 형성하는 것이 중요하다.
나. 과점적 거버넌스 모형: 유형Ⅱ
(1) 특징
과점적 거버넌스 모형은 네트워크의 복잡성은 높으나 네트워크의 자율성 은 낮은 형태이다. 이 모형은 네트워크가 개방적이고 참여가 활성화되어 있기 때문에 네트워크상에 다양한 참여자가 복잡한 관계를 형성한다. 이러 한 복잡성의 증가로 네트워크의 조정문제가 발생하기 때문에 조정기제가 거버넌스 유지, 발전에 중요하게 작용한다. <그림 Ⅳ-3>에서 보면 행위자 의 수가 많고 관계도 복잡하게 이루어지고 있으나 하나 또는 둘의 행위자에 게 의존성이 집중되는 형태이다.
<그림 Ⅳ-3> 과점적 거버넌스
한편 과점적 거버넌스에서 네트워크의 복잡성은 높은데 자율성이 낮다는 것은 행위자간 어느 일방에 자원의존성이 높다는 것을 의미한다. 다수의 행위자들 간에 특정 행위자가 다른 행위자에게 일방적으로 자원을 의존함 으로써 자율적 의사결정에 제약을 받게 된다는 것이다. 사실 자원의존성은 거버넌스 체제에서 당연히 존재하여야 하는 문제일 수 있다. 즉, 원래 거버
넌스라는 것이 정부 또는 시장의 역할한계에 대한 보충성으로 인해 서로 간에 상호의존을 통하여 협력하는 파트너십을 중시하기 때문이다. 다만 상 호의존이 아닌 특정 행위자에게 일방적인 의존성을 갖는다면 수평적 관계 의 상호작용이 어렵다는 것이 문제이다.
(2) 한계 및 발전방향
이 모형은 네트워크의 복잡성으로 인해 조정이 어렵고 중복이 생기기 쉽 다. 예를 들어 두 개 이상의 중앙부처 기관이 소관업무와 관련하여 여러 다른 행위자들이 관련되어 자원의존적일 경우, 절차의 번잡함과 시간의 낭 비, 중복이나 부조화의 문제가 발생할 수 있다.
이 모형의 경우 위와 같은 비효율적 네트워크의 조정 역할이 중요하며, 자원의존성을 분산 또는 감소시키거나 상호의존적인 교환관계로의 형성이 필요하다.
다. 탈규제적 거버넌스 모형: 유형Ⅲ
(1) 특징
탈규제적 거버넌스 모형은 네트워크의 자율성은 높으나 네트워크가 단순 한 형태이다. 이 모형은 집중적 거버넌스에서 중심적 행위자의 탈규제나 자원집중성이 낮아지는 형태이다. 즉, 중심적 행위자가 규제를 완화하고 자 원을 분산하여 다른 행위자들의 역할이 확장되고 자율성이 증가하는 것을 말한다. 한편, 중심적 행위자에 대해서 다른 행위자들이 일방적 자원의존관 계로부터 상호의존적 관계를 형성함으로써도 가능하다. 이는 행위자간 필 요로 하는 자원을 상호 교환함으로써 어느 일방이 다른 일방에 대한 수직적 관계가 아닌 수평적 협력관계를 갖도록 한다는 의미이다. 그러나 행위자의 수나 행위자들의 관계가 단순하여 네트워크의 효과는 미약하다.
사실 통일정책 분야에서 거버넌스의 자원의존관계를 보면 대체로 중심적 행위자는 정부이고, 의존적 행위자는 민간부문의 행위자들이다. 따라서 이 모형은 집중적 거버넌스에 비해서 행위자들의 활동영역을 확장시킴으로써 정부의 부담을 줄이는 결과를 가져올 수 있다. 따라서 정부와 민간 행위자간 자율성이 확장된다는 것은 각각의 역할 영역에서 상호의존성이 존재하고,