1. 남북 교류협력 효율화를 위한 바람직한 모형
통일정책 분야의 거버넌스를 파악하기 위한 거버넌스 체제의 핵심적 구 성요소를 고려함에 있어, 본 연구에서 제시한 모형은 네트워크의 형태와 요건을 갖추었는가에 초점을 두었다. 본래 거버넌스에 있어 기본적인 질문 은 ‘공공부문과 민간부문에 걸쳐 다양한 행위자들이 존재하는가’, 그리고
‘이들 간에 연계되어 상호작용을 하는가’, ‘그러한 상호작용이 수평적 협력 관계인가’이다. 따라서 분석의 초점은 ‘행위자는 공공부문과 민간부문에서
누구인지’, ‘행위자간 관계는 무엇인지’ 그리고 ‘행위자간 의존되는 자원의
흐름은 어떠한 성격인지’를 중심으로 하였다.
이에 따라 제4장에서는 네트워크의 복잡성 정도와 네트워크의 자율성 정 도로 4가지 형태의 거버넌스 모형을 제시하였고, 여기에 이슈영역별 남북 교류협력 거버넌스를 적용하여 보았다. 1, 2차년도 협동연구의 연구결과를 바탕으로 제3장, 제4장의 분석을 통해 판단해 보면, 대북정책 참여거버넌스 와 남북 사회문화 협력거버넌스는 네트워크의 복잡성이나 자율성이 높은 편인 네트워크 거버넌스 모형에 속하며, 남북교류 로컬거버넌스는 네트워 크의 복잡성 수준은 높지 않으나 자율성은 상대적으로 높은 편으로 탈규제 적 거버넌스 모형이라 할 수 있다. 남북경협 거버넌스는 네트워크의 복잡성 은 높지만 자율성은 낮은 과점적 거버넌스 모형이고, 한반도 평화교육 거버 넌스는 네트워크의 복잡성과 자율성이 모두 낮은 집중적 거버넌스라 할 수 있다.
여기서 우리는 몇 가지 의문을 갖게 된다. 첫째, 통일정책 분야에서 효율 화를 위하여 가장 바람직한 형태의 거버넌스 모형은 무엇인가? 둘째, 바람 직한 모형이 아니라면 바람직한 모형으로 발전할 수 있는가? 셋째, 바람직 한 모형으로 발전하기 위한 조건은 무엇인가? 넷째, 바람직한 모형일 경우 에는 자동적으로 바람직한 결과를 이끄는가? 등이다. 여기서는 첫 번째와 두 번째의 의문에 대해서 논의하고, 세 번째, 네 번째는 항을 달리하여 논의 하기로 한다.
본래 거버넌스는 공공정책 과정에서 정부와 정부 외의 다양한 행위자들
77 V. 남북교류협력 효율화를 위한 바람직한 모형과 발전방향
이 자율적 활동을 통해 정책과정의 민주성을 달성할 뿐만 아니라 정부의 부족한 역량을 보충하고, 다양한 이해관계자의 협의와 합의를 도출함으로 써 정책의 효율‧효과성을 높일 수 있는 국정운영방식이라는 데에 의미를 갖는다. 또한 거버넌스는 출현배경, 기본원리 등에 비추어 볼 때, 정부 혼자 서가 아닌 정부와 민간이 함께하는 방식으로, 집중적‧수직적 통치형태로부 터 분권적‧수평적 협력으로, 일방향에서 쌍방향으로의 변화를 요체로 한다.
이는 정부 역량의 한계, 집권적 방식의 관료적 비효율성, 통치보다는 협력이 정책과정의 효율‧효과성을 높이고 민주적 이념에도 충실하다는 믿음이 기 반이 된 것이다. 따라서 최근에 와서는 대부분의 정책과정을 거버넌스 방식 으로 추진하는 추세이며, 이는 통일 분야의 정책과정에서도 마찬가지이다.
즉, 과거 정부가 독점해 온 통일정책과정에서 이제 정부 단독으로 추진하기 에는 한계가 있고, 민간이 더 잘 할 수 있는 역할이 있으며, 이러한 영역에 대하여 정부와 민간이 상호의존적 관계에서 협력함으로써 정책의 효율성과 효과성을 높일 수 있다는 것이다.
현대사회는 복잡성으로 인해 정부의 어떠한 정책도 정부 내의 특정 부처 만의 관할에 국한되는 경우는 거의 없다. 즉, 여러 부처의 관련성과 그 부처 들 간의 협의와 협력을 통해 정책과정이 진행된다. 그런데 특히 통일정책은 남북통일 문제의 포괄성으로 인해 다른 어떠한 정책분야보다도 다양한 중 앙정부 및 유관기관의 연계를 필수적으로 한다. 따라서 정부 정책체계 내에 서 만으로도 정책네트워크가 복잡하다고 할 수 있다. 더구나 통일문제는 사안이 국가적으로 중대할 뿐만 아니라 다른 정책 분야에 비해서 국민적 관심도가 대단히 높으며, 한편으로는 민간단체나 NGO의 참여열기가 대단 히 높은 분야에 속한다. 이렇게 볼 때, 통일정책 분야가 오히려 더 거버넌스 체제로 구축되어 작동될 필요가 있는 것이다.
이러한 맥락에서 통일정책 분야에서 가장 바람직한 거버넌스 모형은 네 트워크 모형이라고 할 수 있다. 왜냐하면, 통일정책 분야는 정책체계 내부적 으로 대통령을 정점으로 다양한 정부부처와 유관기관의 연계, 그리고 민간 과의 관계에서 시민사회의 다양한 집단과 일반시민에 이르기까지 네트워크 화 되어 자율성을 바탕으로 협력적 상호작용을 통하여 작동한다면 남남갈 등을 극복하고 남한 내부로부터 사회통합이 시작되어 북한과의 협상력을 높일 수 있고, 남북교류를 활성화하여 궁극적으로는 평화통일로 가는 효과
적인 국정운영방식의 틀이 될 수 있기 때문이다.
그러나 이와 같이 최근의 환경변화, 이에 따른 거버넌스 패러다임으로의 전환이라는 시대적 유행에 따라 거버넌스의 본질이나 작동원리도 이해하지 못하고 충분한 고려 없이 형식적으로 네트워크 거버넌스 모형에 맞추려고 하는 것은 오히려 거버넌스의 실패로 이어질 가능성이 매우 크다. 왜냐하면 어디에서나 어떠한 분야에서나 일반적으로 적용시킬 수 있는 거버넌스 모 형은 없으며, 이슈영역별 특성, 또는 상황에 따라 적합한 거버넌스의 모형은 다를 수밖에 없기 때문이다. 예를 들어 국제관계에서의 거버넌스와 지역수 준의 거버넌스는 차이가 있을 것이고, 정치분야의 거버넌스와 경제분야의 거버넌스는 그 특성을 달리할 것이기 때문이다. 또한 전통적 통치체제에서 단번에 성숙한 거버넌스 체제를 구축할 수 있는 것이 아니라 발전단계를 거쳐 기반이 조성되었을 때 비로소 성숙한 형태의 거버넌스를 구축할 수 있는 것이다.
따라서 이슈영역별 특성과 거버넌스 조건, 거버넌스의 성숙에 따른 진화 와 발전에 따라 네 가지 단계 중 순차적인 발전을 하는 것으로 생각할 수 있다. 즉, 집중적 거버넌스-복잡성 조건의 성숙 → 과점적 거버넌스로의 발 전, 집중적 거버넌스-자율성 조건의 성숙 → 탈규제적 거버넌스로의 발전으 로 이행한다는 것이다. 또한 과점적 거버넌스-자율성 조건의 성숙 → 네트 워크 거버넌스로의 발전, 탈규제적 거버넌스-복잡성 조건의 성숙 → 네트워 크 거버넌스로 발전된다. 그리고 네트워크 거버넌스도 자율성과 복잡성 수 준이 높아질수록 우상방의 네트워크 거버넌스로 발전할 수 있다.
79 V. 남북교류협력 효율화를 위한 바람직한 모형과 발전방향
<그림 Ⅴ-1> 거버넌스 모형의 진화‧발전 복잡
네 트 워 크 의
복 잡 성 단순
낮음 네트워크의 자율성 높음
네트워크 거버넌스
집중적 거버넌스 과점적 거버넌스
탈규제적 거버넌스
여기서 진화와 발전은 보다 바람직한 거버넌스 모형으로 이행하는 두 가 지의 방법이다. 진화는 조건의 성숙에 따라 기존의 거버넌스 모형에서 보다 많은 행위자가 출현하게 되고, 행위자들 간의 상호의존성이 긴밀해짐으로 써 적합한 거버넌스 모형으로 나아가는 것을 말한다. 이는 어떠한 외부적 또는 인위적 영향에 의해서가 아니라 거버넌스 체제 내부에서 자생적으로 일어나는 과정이다.
이에 비해서 발전은 바람직한 거버넌스 모형을 지향하는 의도적인 노력 을 의미한다. 그리고 이러한 과정에서 중요한 역할을 하는 행위자가 바로 국가(정부)이다. 거버넌스는 본래 행위자간 수평적 관계를 강조하지만, 이 는 모든 행위자가 네트워크상에서 차지하는 영향력이 동일하고 평균적이라 는 것을 의미하는 것은 아니다. 거버넌스는 다양한 행위자들의 복잡하고 동태적인 관계 속에서 정치적 이해관계, 권력적 속성은 여전히 지속되는 것이며, 행위자들의 책임성 결여 및 공익 무감증이 증가한다면 시장실패와 정부실패와 마찬가지로 거버넌스 실패로 이어질 수 있다. 따라서 바람직한 거버넌스가 되기 위해서는 거버넌스 체제의 작동양식을 관리할 수 있는 공 적이고 효과적인 관리자로서 정부의 역할이 요구된다. 즉, 정부는 단순히
거버넌스의 행위자 중 하나가 아니라 거버넌스의 방향을 잡고 행위자들의 역할을 조정하는 메타 거버넌스의 역할을 하여야 한다는 것이다.28
이는 네트워크의 집합적 행위에 있어서 시민사회는 규칙과 목표에 대한 합의에 이르지 못하여 네트워크 와해로 이어질 수 있으며,29 네트워크 거버 넌스의 정책결과에 대한 책임도 결국 정부일 수밖에 없고,30 결국 사회적 자본과 능동적이고 성숙한 시민사회가 전제되지 않고서는 거버넌스가 성공 하기 어렵기 때문이다.31따라서 전체적인 관점에서 정부가 네트워크의 중 심적 역할을 담당하고 조정적 역할을 담당할 필요가 있다는 것이다.
그러나 강조할 점은 이러한 메타 거버넌스로서 국가의 활동은 지시나 통 제와 같은 전통적 통치방식과는 다르다는 것이다. 다양한 행위자들이 자율 적으로 거버넌스 체제에서 역할을 수행할 수 있도록 토대를 제공하고 바람 직한 방향의 거버넌스 체제로 유도하며, 행위자들의 복잡한 관계에서의 갈 등을 조정하는 거버넌스 체제의 중심행위자의 역할을 수행하는 것이다. 즉, 국가는 규제자, 감시자, 통제자로서의 역할이 아니라 다양한 행위자들 간의 상반된 요구를 종합적으로 조화시킬 수 있는 조정자, 행위자들의 역할수행 에서의 지원자, 거버넌스 체제의 발전의 토대를 제공하고 방향을 유도하는 안내자가 되어야 한다는 것이다.
2. 남북 교류협력 효율화를 위한 거버넌스 모형의 발전방향 본 연구의 목적은 정부에 초점을 두고, 남북 교류협력 분야에서 거버넌스 를 대응적이고 책임성이 있을 뿐만 아니라 효율적인 관리기제로서 제도화 하는 데에 있다. 이를 위하여 본 연구에서는 네 가지 유형의 거버넌스 모형 을 구분하여, 이 중 가장 바람직한 이념형으로서 네트워크 거버넌스 모형을 제시하였다. 그러나 현재의 조건이나 이슈영역별 특성에 관계없이 모두 네
28_임성학 외, 한반도 평화‧번영 거버넌스의 활성화를 위한 이론적 논의와 개념적 틀 (서울: 통일연구원, 2007), pp. 70-79.
29_B. Jessop, Governance failure, in G. Stoker(ed.) The New Politics of British Local Governance (Basingstoke: Macmillan, 2000).
30_R, A. W. Rhodes, op.cit., 1997.
31_V. Ostrom, Intellectual Crisis in American Public Administration (Tuscaloosa:
University of Alabama Press, 1989).