Ⅲ. 이슈영역별 거버넌스 분석
1. 이슈영역별 거버넌스의 개관
가. 대북정책 참여거버넌스
(1) 개념
한반도 통일이라는 궁극적인 목적을 달성하기 위하여 기본적인 정책방향 과 틀을 설정하는 과정이 통일정책이라면, 대북정책은 통일정책을 보다 구 체화하는 하위정책이다. 즉, 상위정책으로서 통일정책은 궁극적이고 장기 적이며 이념과 가치적 성격이 강하여 추상성을 띠는 데에 비하여, 대북정책 은 통일정책의 기본 틀 내에서 비교적 단기적인 시간범위 내에서 통일정책 을 구체화하는 정책을 의미한다.
이러한 대북정책의 개념을 바탕으로 한 대북정책 거버넌스의 개념은 다 음과 같이 정의할 수 있다.
“대북정책 거버넌스는 공공 및 사적 개인들과 제도들이 ‘한반도 평화증진 및 남북한 및 동북아 공동번영 추구’라는 공공목적을 달성하기 위해 북한‧
통일문제와 관련되는 공통적인 업무를 관리하고, 지원을 통제하며, 권력을 행사하는 무수한 방법들의 집합이며, 갈등적인 이해나 다양한 이해관계들 이 수용되면서 상호협력적인 행동이 취해지는 과정이다.”20
그러나 이와 같이 정의하는 데에는 문제가 있다. 왜냐하면 대북정책 거버 넌스 이외의 모든 이슈영역별 거버넌스가 이러한 정의 안에 포함될 수 있기 때문이다. 다시 말하면, 위의 정의에 따를 때 남북경협도 대북정책이고, 남 북한 사회문화협력, 한반도 평화교육, 지방자치단체간 남북교류 등도 모두 대북정책, 대북정책 거버넌스라고 할 수 있는 것이다. 따라서 대북정책 거버 넌스만을 범주화 할 수 있는 기준이 필요하다. 그런데 앞선 1, 2차 연구에서 구체적으로 적시하고 있지는 않지만, 대북정책 거버넌스에서 제시된 이슈 들은 대북포용정책, 북한 핵실험문제, 새터민 정착문제 등과 같이 최고위 정책결정층으로부터 일반 공중들에 이르기까지 확산되고 공론화된 거버넌
20_김국신 외, “한반도 평화번영을 위한 대북정책 거버넌스 실태조사,” 한반도 평화 번영 거버넌스의 실태조사(중) (서울: 통일연구원, 2006).
스를 지칭하고 있다. 이러한 사안들은 통일 또는 북한관련 정책과정에서 그 사안의 중요성이나 관심도에 입각하여 다양한 부문의 행위자는 물론 개 개인으로서의 일반 공중에 확산되어 광범위하게 상호작용을 하는 거버넌스 라고 할 수 있다. 특히 대북정책 거버넌스를 대북정책 참여거버넌스라고 표현하는 이유도 바로 여기에 있는 것이다. 따라서 대북정책 참여거버넌스 는 대북관련 정책과정에서 정책사안의 중요성과 관심도가 일반공중에 확산 되어 광범위하게 상호작용하는 거버넌스라고 할 수 있다.
(2) 특징
언급한 바와 같이 이슈의 중요성과 관심도에 따라 대북정책 참여거버넌 스는 린드블롬(C. Lindblom)이 지적한 바와 같이 정책결정자와 이해당사자 뿐만 아니라 수천 또는 수백만에 달하는 시민들 사이의 상호작용이라는 복 잡한 정치체계의 과정을 거치게 된다.21특히 우리나라는 정보화가 발달하 고 인터넷 보급과 활용이 높기 때문에 일반시민들의 정책참여가 매우 높다 고 할 수 있다.
한편, 다루는 사안들은 어떤 경우에는 북한 핵문제와 같이 거시적이고, 때로는 새터민 정착문제처럼 너무 미시적이기도 하다. 이러한 점을 볼 때, 사안의 중대성이 커야만 이슈화, 공론화가 되는 것이 아니며, 대북문제의 특성상 일반시민들이 갖는 민감도와 관련이 있다고 할 수 있다.
대북정책 참여거버넌스의 또 다른 특징은 전체 정책과정 중에서 특히 중 요시되는 단계가 정책형성단계이다. 즉, 정책의제설정과 정책결정단계에서 행위자 간의 첨예하거나 복잡한 상호작용이 이루어지는 데에 비하여 집행‧
평가단계에서는 상대적으로 관심도나 상호작용이 미약하게 전개된다.
사실 국민의 정부 이후 대북정책에 관한 사회일반의 논의가 개방되고, 대북정책의 큰 틀로서 햇볕 포용정책이 시작된 이래 남북간의 대결구도 보 다 오히려 남남갈등 양상이 보다 더 첨예하게 전개되었다. 이러한 경향은 이제 남북문제 또는 대북정책이 공식적인 정책체계에서만 은밀하게 진행되 거나, 결정된 정책을 외부로 공표하는 방식에서 벗어나 사회일반에까지 공
21_C. Lindblom and E. Woodhouse, Policy-Making Process (New Jersey: Pretice -Hall, 1993), p. 3; 김국신, 한반도 평화번영 거버넌스의 실태조사(중) , p. 575.
27 III. 이슈영역별 거버넌스 분석
론화되는 양상에서 비롯되었다고 할 수 있다.
선거를 통한 대의제민주주의 방식에 입각한 정부체제는 이제 더 이상 독 단적이거나 투명하지 못한 방법으로 대북정책을 진행하기 힘들어진 것이 고, 여론의 지지를 얻어가는 과정이 무엇보다도 중요한 요소가 된 것이다.
이를 테면 북한 핵실험에 대한 대처문제, 인도적 대북지원문제, 탈북자 정착 지원문제 등과 같은 다양한 사안들에 있어서 국민들의 폭넓은 지지를 얻지 못할 경우 정책과정은 성공하기 어렵기 때문이다.
나. 남북경협 거버넌스
(1) 개념
남한의 대북 경제교류‧협력은 노태우 정부의 1988년 ｢7‧7선언｣으로부터 출발하여 지금까지 점차적으로 확대되었다. 남북 경제교류‧협력의 추진은 북한이 사회주의 경제체제의 비효율성을 극복하는데 도움을 주기 위한 것 이며, 북한과의 경제협력은 북한이 시장경제체제의 장점을 배우고, 경제협 력에 수반되는 남북한의 인적교류를 통하여 분단 이후 심화되고 있는 남북 한 간 이질성을 극복하여 남북한 주민간 동질성을 회복하는데에 그 목적이 있다.
사실 이러한 과정에서 남한과 북한 간의 경제교류‧협력은 정치‧군사‧안 보적 상황으로부터 커다란 영향을 받을 수밖에 없다. 그러나 남북한 간 지속 적 교류와 경제체제의 긴밀한 연계를 통한 체제통합을 위하여 남한은 지속 적으로 정경분리의 원칙에 입각하고자 노력해 왔다. 이에 따라 남한과 북한 의 경제협력을 국가가 주도하기보다는 민간기업, NGO 등 다양한 행위자가 역할을 수행하는 체제가 요구되었고, 이것이 남북경협 부문에 있어서 거버 넌스의 필요성을 인식시켜 왔다.
이와 같은 맥락에서 남북경협 거버넌스는 남한과 북한 간 경제교류와 협 력에 있어서 기존의 국가 주도의 통제방식이 아닌 기업, NGO 등 다양한 행위자가 상호작용을 하는 네트워크체제라고 정의할 수 있다.
(2) 특징
남북경협을 추진하는 주체는 기업이 기본적인 단위라고 할 수 있으며,
이들 기업의 대북경협 활동을 관할하는 차원에서 정부가 다양한 법적 조치 를 마련하고 있다. 남북경협은 단순히 지원적 성격을 가진 경우도 많이 있으 며, 기업들도 순수하게 경제적 이익만을 고려해서 대북경협을 추진하기 보 다는 여타 목적을 가지고 추진하는 경우도 많다. 따라서 이러한 이유로
NGO들도 그 역할영역을 갖게 된다.
남북경협은 크게 교역과 협력사업으로 구분되는데, 협력사업은 합영사업 과 합작사업 및 단독투자사업으로 나뉘어진다. 남북교역은 거래성 교역과 비거래성 교역으로 구분되고, 거래성 교역은 다시 상업적 매매거래와 원자 재 및 부자재를 북한에 보내어 완성된 물품을 반입하는 위탁가공 교역으로 나뉘어진다. 또한 위탁가공 교역은 단순하게 원부자재만 제공하는 단순형 과 남한기업이 생산설비를 북한에 제공하는 설비 제공형으로 나누어진다.
여기서 위탁가공 교역은 복잡한 단계를 거쳐 이루어지는 것이기 때문에 많 은 행위자들이 결부되어 있으며, 또한 협력사업은 남북교역보다 훨씬 복잡 한 절차 및 협상단계를 거쳐서 성사되는 것이기 때문에 보다 더 행위자간 상호작용을 요하게 된다.
<그림 Ⅲ-1> 남북경협의 유형 남북경제협력
교 역 협력사업
거래성 교역 비거래성 교역 합영사업 합작사업 단독투자
상업적 매매거래 비거래성 교역
단순형 설비 제공형
29 III. 이슈영역별 거버넌스 분석
다. 남북한 사회문화 협력거버넌스
(1) 개념
통일을 위한 남북 체제통합은 정치‧경제 영역과 더불어 사회‧문화적 영 역에서 남북한이 사회문화 공동체 형성을 이룰 수 있어야 가능하다. 특히 사회문화 분야는 그 특성상 남북한 정부보다는 민간이 주된 역할을 담당할 것이 요구되기 때문에, 한반도 평화‧번영을 위한 거버넌스에서 남북한 간의 사회문화적 교류‧협력분야는 매우 중요한 이슈영역 중에 하나라고 할 수 있다.
이러한 사회문화 협력거버넌스를 정의하기 위해서는 기본적으로 사회문 화 협력거버넌스의 범주를 어디까지 포함시킬 것인가에 대해서 논의할 필 요가 있다. 왜냐하면 사회문화 분야가 대단히 포괄적 의미를 담고 있어 다른 이슈영역의 거버넌스와 중첩적으로 다루어질 수 있기 때문이다. 앞선 연구 에서는 남북교류, 대북지원, 북한인권문제와 같은 세 가지 분야를 사회문화 협력거버넌스에 포함시키고 있다. 그러나 대북지원은 남북경협이나 지방자 치단체의 대북지원과 중복되고, 북한인권문제는 대북정책 참여거버넌스에 서 다루어질 수 있는 분야에 속한다. 따라서 본 연구에서는 남북 사회문화 협력거버넌스를 본질적 의미에서 사회문화 남북교류 분야에 초점을 맞추기 로 한다.
이러한 맥락에서 남북한 사회문화 협력거버넌스는 남북한 간의 사회문화 교류를 통한 사회문화 공동체 형성을 위하여 정부와 민간부문의 제 행위자 들이 네트워크를 형성하여 협력적으로 상호작용을 하는 체제라고 이해한다.
(2) 특징
정치‧군사‧안보 등의 주변 환경과 북한의 태도 등이 커다란 영향을 미치 게 된다는 점은 여타 영역의 거버넌스에서도 마찬가지지만, 특히 사회문화 협력거버넌스는 직접 북한 측과 남한 측 인사들이 상호 내왕하면서 사회적 분위기에 영향을 크게 주기 때문에 사안에 따라 민감하며, 이로 인해 남북한 당국 간의 관계와 주변상황 그리고 여론에 결정적인 영향을 받는다. 여기서 북한의 태도, 남북관계, 북한 핵문제 같은 주변상황은 통제할 수 없는 외생 변수이지만, 여론은 사회문화 협력거버넌스의 행위자들에게 커다란 영향을