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123
김정은정권의 내구성 진단:
김정일체제와의 비교를 중심으로* 80)
…
김진하
통일정책연구센터 연구위원
북한의 유일수령제는 독재자 개인중심 독재체제의 전형을 보여준다. 수령은 체 제 그 자체가 된다. 정책결정권은 허브인 수령에 절대적으로 집중되며, 정치권력 은 수령이라는 인신(人身)적 허브에 바퀴살처럼 연결된 인적(人的) 통치네트워크 상의 서열과 위치에 따라 배분된다.1) 정보와 정책결정은 허브인 수령을 경유하여 야만 권능이 부여된다. 반면 엘리트 및 관료조직 간 수평적 교류 및 결탁은 극도 로 제약·감시된다. 도전세력의 태동을 뿌리에서부터 억제하는 것이다. 이 체제에 서 법과 제도는 인적통치 구조를 보완하는 매개물로 전락하며, 수령과 권력엘리트 는 치외법권적 존재가 된다. 김정일 통치 하에서 수령제는 그 극치에 도달했었다.
유일수령체제에서 절대 권력자의 사망은 레짐의 존망을 좌우하는 중대한 위기 상황의 도래를 의미한다. 최고통치자의 퇴장이 체제안정성에 대한 치열한 논쟁을 불러 오는 것도 당연한 일이다. 국가권력의 부자상속은 유일수령체제에서나 가능 한 일이지만, 다른 한편 체제의 연속성과 안정을 담보하고자 하는 최후의 수단이
* 2012년 3월 12일 한국프레스센터에서 개최된 세종연구소 주최 2012 대북정책 Symposium에
서의 저자 발표문을 보완한 글이다. 유익한 토론으로 도움을 주신 중앙대 김동성 교수님, 국방 연구원 백승주 책임연구위원님, 경기개발연구원 손광주 선임연구위원님, 그리고 본 연구원 박 형중 선임연구위원님께 감사의 마음을 전합니다.
1) 김정일 통치기 중 성행한 궁정파티가 인적 지배네트워크 관리의 최상위적 표현이었다면, 소 위 ‘팩스정치’ 또는 ‘결재통치’는 수령체제 하 정책결정권 집중 현상을 핵심적으로 보여주는 통치행태였다. 어떠한 일도 그의 재가없이 제대로 이루어질 수는 없었다. 결과적으로, 통치 행위에 있어서 절대 권력자의 재량권 행사가 극에 달하게 되었다. 예측 가능한 행정과 경제 운영이 불가능해진 반면, 절대결정권자의 피로도(疲勞度)는 가중되었다. 이 점에서 김정일 의 뇌졸중 발병과 갑작스런 죽음은 북한체제의 성격과 밀접한 연관성이 있다고 하겠다.
기도 하다. 2011년 김정일이 사망했다. 김정일의 연소한 아들 김정은은 지난 4월
11일 제4차 당대표자회를 통해 노동당 제1비서 및 중앙군사위원장에, 연이어 13
일의 최고인민위원회에서는 선군통치 하 제1권력기구로 자리 잡아온 국방위원회 제1위원장에 등극하면서 최고지도자로 공식 데뷔하였다. 연소한 김정은이 김정일 사망으로 인한 공백을 메우며 또 다른 세습독재자로 자리를 굳힐 수 있을지의 여 부는 북한체제의 존속과 변동을 결정할 중요 변인임은 분명하다.
1994년 김일성의 사망도 소비에트연방의 해체 및 탈사회주의화, 중국의 개혁과
독일통일 등 세계사적 변혁의 조류와 맞물려 북한 붕괴론을 촉발시켰다. 그러나 붕괴론의 예상과 달리, 구소련으로부터의 원조 중단 및 핵개발로 야기된 국제적 고립, 대기근과 경제파탄이라는 위기상황의 연속에도 불구하고, 김정일정권은 버 티기(Muddling-Through)에 성공하였다. 그 결과 반(反)시장·반(反)개혁정책이 고수되었고, 통치자의 정치적 책임(Accountability)을 묻는 제도적 장치가 극소 화된 수령유일체제가 그 건재를 과시하며 3대 세습에까지 이르게 되었다.2) 이미 증명된 김정일체제의 끈질긴(Resilient) 생명력은, 김일성 사망 시와 달리, 김정은 정권의 미래에 대해선 비교적 신중한 접근이 주류를 이루게 된 배경이 된다.
그러나 김정일체제의 생존원인을 북한체제의 역사적 특수성에서만 찾는다면, 이는 오류를 불러올 것이다. 민주화의 거센 국제적 조류(Wave)와3) 탈사회주의 체제변혁의 대세를 거스르며 권위주의 독재체제의 유지에 성공한 예는 비단 김정 일정권 이외에도 백러시아, 우크라이나, 러시아 등 구소련 후예국가(Successor
State)들, 동유럽의 일부 탈사회주의 국가들, 그리고 중앙아시아 및 중동, 사하라
사막이남 아프리카에 산재한 다수의 권위주의 국가들에서도 찾아 볼 수 있다. 이 들은 독재체제 유지에 성공하였거나, 단기간의 개혁 실험 후 다시 권위주의체제로 회귀하는 모습을 보여주었다.
권위주의체제의 내구력(耐久性, Regime Persistency)에 따라 다양한 양태가 나타난 것이다. 이에 대한 사례와 자료들이 축적되었고, 효과적인 분석틀들도 등
2) 탈사회주의 개혁 경로와 권위주의체제 하 정책결정권자의 정치적 책임성의 제도화 정도와의 관련성에 관해서는 다음을 참조. Malesky, Edmund, Regina Abrami, Yu Zheng,
“Institutions and Inequality in Single-Party Regimes: A Comparative Analysis of Vietnam and China,” Comparative Politics, Vol. 43, No. 4 (July 2011), pp. 409-427.
3) 정보 확산효과를 국제적 민주화 물결의 원인으로 지목한 논의는 다음을 참조. Samuel P.
Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press, 1991).
125 김정은정권의 내구성 진단
장하였다. 이를 바탕으로 본 연구는 김정일체제 생존의 원인을 찾아보면서, 김정 은정권의 체제내구성을 통시적·비교적 관점에서 진단, 향후 북한체제의 변화 가능 성을 짚어보고자 한다. 본 연구에서는 독일통일(1990년)과 구소련의 해체(1991
년)로부터 시작되어 김일성 사망(1994년)과 1998년 김정일의 국방위원장직 취임과
선군정치 정착기에 이르는 시기를 “김정일정권 초기”로 상정하고, 2008년 김정일 뇌졸중 발병으로 가시화되어 2011년 사망 이후 현재(2012년)까지 진행된 3대 세습 과정을 “김정은정권 후계과도기”로 설정하여 양 기간의 체제내구성을 비교한다.
이 글의 구성은 다음과 같다. 먼저, 비교의 이론적 분석틀이 제시된다. 이어서 김정일정권과 김정은정권의 대외적·대내적 체제내구성을 차례로 비교·조망한 후, 결론에서는 북한의 체제 변화 가능성을 전망해 본다.
권위주의체제의 지속과 변화
본 연구는 Levitsky와 Way의 권위주의체제 변동모델을 원용하여,4) 북한 권위 주의체제 내구력을 저울질 해본다. 비록 그들의 모델이 소련 붕괴 후 ‘제4물결’ 과정 에서 두드러지게 나타난 권위주의 유형인 ‘선거하는 권위주의’, 즉 ‘경쟁적 권위주의
(Competitive Authoritarianism)’체제를 주 설명대상으로 하고는 있으나, 그 체계
적 분석 방법으로 말미암아 북한과 같은 폐쇄체제에 대한 예측모델로도 유효하리라 판단된다. 이 모델은 권위주의체제 내구력을 ① 국제적 압력에 대한 내구력(대외내
구성)과 ② 국내적 불안요인에 대한 내구력(대내내구성) 양 차원에서 비교한다. 대
외내구성은 ① 민주국가군 및 국제사회와의 연계성(Linkage), ② 민주국가군 및 국 제사회와의 영향력 행사(Leverage)에 대한 취약성(Vulnerability) 정도(그리고 이 에 대한 중국, 러시아 등 소위 권위주의 “흑기사” 세력에 의한 상쇄효과) 등의 요소 로 나누어 살펴본다. 대내내구성은 권위주의 통치체제의 조직력(Organization), 즉 당 및 국가기제에 의한 조직력 억압능력(Coercive Capabilities)의 규모(Scope)와 응집력(Cohesion)을 중심으로 판단된다.
권위주의체제 국가의 대외적 내구력의 강도는 ① 서구 민주국가군들과의 경제 적, 외교적, 인적, 기술적, 사회적, 정보 상의 연계(Linkage) 정도와 ② 서구 및
4) 제시된 모델에 대한 본문에서의 설명은 다음에 기반. Steven Levitsky and Lucan A.
Way, Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War (Cambridge: Cambridge University Press, 2010), pp. 37-83.
국제사회의 체제변화 압력(Leverage)에 대한 회피능력 및 제재조치에 대한 취약 성에 따라 결정된다.
국제적 레버리지의 효과는 ① 대상 권위주의체제의 경제와 국가 규모가 작을수 록, ② 레버리지를 행사하는 서구국가들 간 정책목표가 일치할수록, ③ 반패권적 권위주의 대국이 해당 지역에 존재하지 않거나, 존재하더라도 적극적 개입을 자제 하는 경우 배가된다. 반면, 연계성과 유대가 폭 넓고 강할수록 해당 권위주의 국가 의 내구력은 낮아진다. 국제사회와의 연계성이 높으면, ① 반민주적 탄압과 침해 행위에 대한 국제적 반향에 대한 노출이 커지고, ② 권위주의 국가 내부에 민주적, 시장주의적 가치와 규범에 대한 지지자층(Constituencies)이 자생적으로 발생할 뿐만 아니라 이들이 세력이 강해지며, ③ 종국적으로 권위주의체제 내부 세력균형 이 재조정되어 개혁세력에 유리한 정치적 환경이 조성됨으로써, 체제개혁 및 민주 화 과정이 강력하게 추진되는 경향이 나타난다. 역으로, 해당 권위주의국가의 서 구 및 국제사회와의 연계성이 낮을수록, 또한 국제적 압박 또는 레버리지에 대한 대응력이 높을수록, 그 체제의 대외적 내구성은 높다고 볼 수 있다.
대내적 내구력은 현직 독재자의 조직적 장악력에 좌우된다. 조직력의 중핵은
① 규모가 크고, ② 응집력이 강한 지배정당 및 국가기제(특히 군 등 억압조직)의 존재라 할 수 있다. 권위주의체제에 대한 도전은 밑으로부터 뿐만이 아니라 내부 에서도 발생한다. 기존의 민주화 이론들이 주로 반대세력의 형성과 동원의 원인을 찾는데 치중하였다면, 제3민주화 물결 이후에 성립된 설명모델들은 국가 및 통치 조직의 견고성 및 강압능력에 초점을 맞춘다. 즉, 내구력이 강한 권위주의체제는 강력한 시민사회나 반대 세력의 존재에도 불구하고 생존력이 높았다는 경험적 사 실이 반영된 것이다.5)
지배정당의 조직적 장악력 정도는 ① 정당의 규모 및 시민사회에 대한 침투통 제력(Penetration)과 ② 현직 독재자가 지지자(Partisans)의 협조 확보능력으로 가늠해 볼 수 있는 응집력(Cohesion)의 두 요소에 의해 결정된다. 규모가 큰 대중 정당은 체제의 군중 동원력 및 통제력을 떠받치는 한편, 반대세력의 동원공간을 선점하는 효과를 불러온다. 조직 응집력이 높은 정당은 내부 엘리트 간 경쟁과 갈
5) 강력한 억압기제의 존재로 김정일정권의 지속성을 설명하는 다음의 논문을 참조. Daniel Byman and Jennifer Lind, “Pyongyang’s Survival Strategy: Tools of Authoritarian Control in North Korea,” International Security, Vol. 35, No. 1 (Summer 2010), pp.
44-74.