Ten Years of Humanitarian Aid to North Korea
Ⅲ. 대북지원의 현황과 평가
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통일정책연구 14권 2호
대북지원 10년의 성과와 과제
대북정책의 패러다임 전환과정에서 대북지원의 새로운 전기가 마련되었다고 평가 될 수 있다. 그러나 동시에 대북지원은 남북관계의 제약에서 자유롭지 못하다는 점 에서 일반적 인도주의지원과 다른 특수성을 견지하고 있다는 점이 지적될 수 있을 것이다.
조 한 범
원(69.9%)을 지원했다. 대북지원은 초기 식량지원위주의 일회성지원에서 점차 지속 성을 띤 지원으로 변화해왔으며, 내용상으로도 농업개발, 보건, 의료, 취약계층지원 등 전문화된 영역으로 발전하는 추이를 보이고 있다.7
<표 1> 대북지원현황8
(단위: 만 달러) 구 분 ’95.6- 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 누 계
한 국
정
부 23,200 305 2,667 1,100 2,825 7,863 7,045 8,375 8,702 11,512 73,594 민
간 25 155 2,056 2,085 1,863 3,513 6,494 5,117 7,061 14,108 42,477 계 23,225 460 4,723 3,185 4,688 11,376 13,539 13,492 15,763 25,620 116,071 국제
사회 5,565 9,765 26,350 30,199 35,988 18,177 35,725 25,768 13,932 16,323 217,792 총계 28,790 10,225 31,073 33,384 40,676 29,553 49,264 39,260 29,695 41,943 333,863
대북지원의 양적 확대추이 속에서 모니터링 제도 등 분배의 투명성 확보를 위한 제도들이 도입되었다. 아울러 정부와 민간은 협력관계의 강화 필요성을 인식, 2004년
9월부터 ‘대북협력민간단체협의회’(북민협 )
9의 상임운영단체와 통일부, 농림부, 보건복지부 등 관계부처로 구성된
‘대북지원민관정책협의회’를 발족․운영해 오고 있다.
10년을 맞은 대북지원은 양적 ․질적 차원에서 공히 상당한 발전과 역량을 축적해
왔다. 대북지원
10년의 평가에 있어서 가장 특징적인 점은 북한내의 인도적 상황의
개선에 실질적 기여를 했다는 점이다. 북한내의 인도적 상황의 발생은 자연재해라는 단순요인이 아닌 구조적 위기에서 출발한다는 점에서 대북지원은 지속성을 요구한 다. 남한사회는 대북지원의 특성에 부응할 수 있는 유일한‘특수관계’에 있으며,
북한 에 실질적 도움을 주는 지원활동을 지속적으로 전개해 왔다고 할 수 있다.대북지원의 내용도 초기의 단순, 긴급구호의 차원에서 점차 다변화하는 경향을 나
7 통일백서 2005 , p. 164.
8위의 책, p. 160.
9대북인도적인 지원사업을 추진하는 단체들이 정보 및 효율적 사업추진을 위해 1999년 4월 ‘대북 지원민간단체모임’을 구성, 월드비전, 한국이웃사랑회, 한민족복지재단이 간사단체의 역할을 하 며 모임을 지속했으며, 이것이 보다 체계화된 형태로 발전하여 ‘대북지원민간단체협의회’가 2001년
2월 14일 창립되었다. 북민협은 대북지원에 있어서의 협의체를 지향해 왔으며, 특히 2004년 ‘용
천역 폭발사건’에서 신속한 대북지원사업을 전개, 협의체로서 새로운 가능성을 보여주었다.
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대북지원 10년의 성과와 과제
타내 양적발전과 아울러 질적 발전도 이루어지고 있다. 특히 민간차원의 대북지원이 농업지원 및 보건의료 분야 등 점차 전문적인 분야로 대북지원이 특화되는 경향을 보이고 있다. 따라서 전체 대북지원에서 일반구호가 차지하는 비중이 점차 감소하는 대신 농업복구 분야와 보건의료 분야의 비중은 점차 확대되는 추이를 나타내고 있다.10
북한의 대남의존도도 점차 심화되어 온 것으로 평가될 수 있다. 2004년 하반기 이 후 교착상태에 빠졌던 남북대화가 북측의 요구에 의해 재개된 요인 중의 하나는 북 한이 절실히 필요로 하는
‘비료’때문이었다고 할 수 있다.
이와 같은 점은 국제사회 의 대북지원이2001년을 기점으로 감소추세로 접어들었음에도,
남한의 대북지원은 지속적 증가추이를 이어온 점에서도 확인될 수 있을 것이다. 특히 남북관계의 경색 국면, 또는 외교․군사적 돌발사안의 발생에도 불구하고 남한의 대북지원은 증가추 이를 이어왔다.
112004년 하반기 남북관계가 급속하게 경색되었음에도 불구하고 민
간과 정부의 대북지원은 모두 전년도에 비해 증가했다.전체 대북지원의 증가추이 속에서 외부로부터 북한에 유입되는 식량의 총량에서 남한이 차지하는 비중은 지속적으로 증가하는 추이를 보이고 있다. 남북정상회담이 성사된 2000년 북한이 도입한 총 식량중 남한의 비중이 처음으로 50%에 달한 이후
2001년을 제외하고 남한은 북한에 대한 최대 식량공급국의 위상을 유지하고 있다.
<표 2> 연도별 최대 식량 공급 국가 및 전체도입량에서의 비중12
(단위: %) 년도 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 국가
비중 일본
39
중국 52
중국 53
미국 45
미국 56
한국 50
일본 36
한국 50
한국 63
한국 59
*전체도입량: 수입분과 지원분의 합계
10통일부, 대북지원업무편람 (통일부, 2003), p.15; 통일부, 통일백서 2005 , p. 167.
111990년대 후반 이후 북한은 남북교류․협력에 있어서 실리추구적 입장을 견지해오고 있으며,
따라서 남북교류․협력은 과거와 달리 외교안보적 차원의 남북관계 변화에도 불구하고 지속되 고 있다. 금강산 관광사업은 1999년 서해에서의 무력충돌에도 불구하고 진행되었으며, 남북정 상회담으로 증가추이를 보인 사회문화 분야의 방북은 2001년 부시정부의 대북강경책과 남북관 계 진전 속도의 둔화에도 불구하고 감소하지 않았으며, 2002년에도 같은 추이를 이어갔다. 조한 범, 남북한 사회문화공동체 형성방안 연구 (통일연구원, 2002), p. 52.
12대북지원이 본격적으로 시작된 1997년 이후 연도별 대북 최대 식량공급 국가는 1995년은 일본 (37만 톤), 1996년과 1997년은 중국(54.7만 톤, 86.7만 톤), 1998년과 1999년은 50만 톤과 60만 톤을 공급한 미국, 2000년은 60만 톤(곡물차관 50만 톤+WFP 무상 10만 톤)을 제공한 한국, 2001년은 일본(32만 톤)과 미국(29만 톤), 2002년, 2003년, 2004년은 50만 톤(곡물차관 40만 톤+WFP 10만 톤)을 제공한 한국이다. 박형중, “통계로 본 북한 경제 자원 수급 현황과 그 정치경 제학적 의미” (미발표원고, 2005).
조 한 범
대북지원은 남북한간의 ‘거리감’을 상당부분 줄여주었다는 점에서 남북한사회 양 자 모두에 영향을 주었다고 할 수 있다. 대규모의 지원이 상시적으로 이루어지는 상 황에서 북한은 더 이상 남한사회의 대북지원을 주민들에게 감출 수 없게 되었으며, 결과적으로 북한주민들은 남한의 대북지원 및 남한의 생활상을 직․간접적으로 접 하게 되었다. 북한의 식량판매소에서 공공연히 남한이 지원한 쌀이 판매되고13 장마 당에서도 남한이 지원한 쌀자루속의 쌀이 유통되고 있는 현실14이 이를 증명하고 있 다. 남한사회 역시 대북지원을 자연스러운 현상으로 받아들이고 있다. ‘용천재해’때 나타난 것처럼 북한의 재해는 남한사회의 재해와 다르지 않은 사안으로 받아들여지 고 있다. 대북지원은 남북한 주민에게 서로의 존재를 인식시켜주는 계기이자, 특히 남한사회에서 남북교류와 통일 문제에 연령과 계층의 경계를 벗어나 일반시민들이 자연스럽게 참여할 수 있는 계기였다는 의의를 지니고 있다.15
10여 년 간의 전개과정을 통해 양적․질적 발전을 이루어온 남한사회의 대북지원
은 동시에 여러 가지 문제들을 낳았으며, 개선의 필요성에 직면하고 있다.우선
‘퍼주기’논쟁으로 대변되는 국민적 합의구조의 형성문제는 대북지원에 있어
서 가장 민감한 문제로 등장했다. 북한의 가시적 변화가 감지되지 않는 상황에서 대 북지원에 대한 비판여론은 지속적으로 제기되어 왔으며, 대북지원을 지지하는 여론 과 팽팽한 긴장관계를 형성해왔다. 이와 같은 구조는 대북지원정책 추진기반의 불안 정성을 의미하는 바, 적극적 해소책의 마련이 필요했다고 할 수 있다. 그러나 대북지 원의 필요성에 대한 홍보와 비판이라는 일방적 주장의 공방 속에서 대북지원에 대한
‘최소주의적 합의구조 형성’에 성공했다고 할 수 없을 것이다.
대북지원의 양적확대과정에서 ‘지원자 편의주의’와 ‘과당경쟁’ 등의 문제도 나타났 다.16 인도적 지원의 경우 지원을 받는 쪽의 수요요인은 중요한 의의를 지니나, 대북 지원의 경우 이 같은 원칙이 견지되지 않는 경우들이 종종 발생했다. 이는 남북특수 관계와 지원자 자체의 내부적 요인이 지원의 실효성이라는 실질적 차원보다 중시되
13 조선일보, 2003년 8월 11일.
14 조선일보, 2003년 9월 29일.
15이기범, “인도적지원, 교류․협력을 통한 남북관계의 발전적 전망,” 2004 평화나눔센터 자료집 (우리민족서로돕기운동본부 평화나눔센터, 2004), p. 152.
16“정부지원의 경우에는 지원시기가 현장의 시급성보다는 정치적인 판단에 따라 결정되는 경우가
대부분이었으며, 민간의 경우 지원 품목이 초기의 구호성 식량지원(옥수수․밀가루)에서 점차 잉여농산물 지원(귤․사과․배․계란)으로 바뀌고 있다. 이러한 점은 현실적인 불가피성을 이 해한다고 해도 절대적인 식량부족을 겪고 있는 북한 현실을 감안할 때 결코 바람직한 현상은 아니라고 할 수 있다.” 김형석, “민간대북지원의 현황과 과제,” 한민족세미나 2004 자료 (한민족 복지재단, 2005).
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대북지원 10년의 성과와 과제
는 경향때문인 것으로 지적될 수 있을 것이다. 대북지원에 참여하는 민간단체의 수 가 증가하는 추세에 따라 부분적으로 경쟁체제가 형성되고 있으며, 특히 상당수 민간단체가 영세성에서 벗어나지 못하는 상황에서 대북지원 민간단체에 대한 남 북협력기금 지원 등은 부분적으로 중복지원 및 과당경쟁 등 부정적 측면을 야기 하고 있다.
북한이 만성적 위기구조를 탈피했다고 할 수는 없으나, 긴급구호의 상황에서 다소 벗어나게 되고, 남북협력사업의 확대 및 정부차원의 협력으로 대규모 지원을 확보할 수 있게 됨에 따라 북한은 대북지원에 대해 새로운 관점에서 접근하는 경향을 보이 고 있다. 북한은 오래전부터 대북지원을 포함한 남북교류․협력 전반에 대해서 실리 추구적 입장을 견지해왔다. 따라서 소규모 지원에 대해 북한이 과거처럼