가. 대북 지원활동 개관
(1) 대북 지원활동
UNDP는 1980년 평양 사무소를 설립하였다. 당시 UNDP는 북한에 설립된 유일한 UN기구였다. 이 기구는 UN 시스템 전체를 대표하여 1980년대에 다양한 범위의 개발 프로젝트를 구상하고 실행하였다. UNDP 평양 상주대표 부는 UN 상주조정관, 인도주의 조정관의 역할을 비롯해 WFP, UNFPA 상주 대표부의 기능까지 두루 맡아왔다.
80) UNDP, “Report of the Board of Auditors on the Special audit requested by the ACABQ into Activicities of UNDP, UNFPA, UNOPS and UNICEF in the DPRK,” (31 May, 2007).
장 - U 기N 구 프 로그 램별 대북 지원
1999~2000년 이후 UNDP의 대북 사업의 초점은 인도주의적 활동과 함께
농업 회복 및 생산성 향상, 그리고 최근에는 농촌의 에너지 문제 등을 포함한 장기 개발사업도 병행하는 방향으로 바뀌어 왔다. 2005년 국제기구에 대한 북한의 개발협력 요구에 따라 UNDP를 비롯해 WFP 등은 북한 당국과 2006 년부터 개발지원 활동에 초점을 맞춘 대북사업을 협의하고 구상해 왔다. 특히 2006년에 수립한 보고서 “Country Programme for the Democratic People’s Republic of Korea”에서 2007년부터 3년간 경제관리능력 강화, 삶의 질을 향상시키기 위한 지속적인 식량 보장, 경제발전을 위한 충분한 에너지 공급, 주민들의 삶의 질 향상을 위한 사회개발, 지속적인 개발을 위한 환경개 선 등의 5개 사업을 우선 과제로 선정해 시행할 예정이었다. 그러나 미국 등의 UNDP 대북 지원활동과 관련한 의혹 제기로 중단된 상태이다.
2007년 국제기구의 대북 인도적 지원 및 개발지원 사업에 가장 큰 영향을 미친 UNDP의 사업 중단은 정치적 변수가 작용한 대표적인 사례이다. UNDP 는 2007년 3월 2일 북한 내 모든 사업을 중단한다고 발표하였다. 미국의 유력 경제일간지 Wall Street Journal은 2007년 1월 북한이 UNDP 자금을 핵개발 에 전용했을 가능성이 있다는 주장을 보도하였다. 이에 따라 UN 산하기구의 대북사업에 대한 감사를 벌여 1차 감사결과에서는 조직적인 대규모 자금 전용증거는 발견되지 않았다고 밝혔다. 그러나 미국 정부가 감사 결과에 문 제를 제기하는 등 공방이 벌어졌으며, 후속 감사가 진행된 바 있다.
미 국무부는 북한이 UNDP의 지원 자금을 영국, 캐나다, 프랑스의 부동산 구입에 전용했을 뿐만 아니라 대량살상무기 확산과 관련됐다는 이유를 들면 서 지난 2005년 제제대상으로 지정된 단천상업은행에 상품과 장비 구입명목 으로 270만 달러를 제공했다고 주장하였다. 미국의 의혹 제기에 따라 UNDP 의 대북사업은 유엔회계감사단(UNBOA)과 별도로 미클로스 네메스 전 헝가 리 총리가 이끄는 독립적 외부감사가 실시되었다. 나중에는 미국 상원 상임 소위원회(US Permanent Subcommittee)까지 조사활동에 나서기도 했다. UNDP의 북한사업 중단은 UNDP가 UN의 개발활동을 집행해 나가는데 있어 중추적 역할을 담당하고 있다는 점에서 그 파급효과가 적지 않을 것으 로 보인다. 특히 UNDP는 모든 UN 산하기구 주재관들 사이의 조정역할을 하는 상주조정관(resident coordinator) 역할도 하고 있기 때문에 UNDP 사무
기구 의 지 원체 계와 대북 활 동
소가 폐쇄된 것은 UN의 대북한 지원 체제가 심각하게 약화된 것을 의미한다. 대북 지원 자금 전용 의혹의 제기로 2007년 3월 UNDP가 북한 내 활동을 중단하면서 국제기구의 개발지원성격의 대북 사업은 일부 사회개발분야를 제외하고는 거의 이루어지지 않고 있다. 따라서 국제기구가 실제 추진하고 있는 대북사업은 정치적 변수에 상대적으로 영향을 덜 받는 북한 내 취약계 층을 대상으로 한 보건, 의료, 교육 분야 등에서의 사회개발지원 사업에 초점 이 맞춰지고 있는 것이 특징이다.
UNDP는 20여명의 북한인을 직원으로 채용해 운영해 왔다. UNDP의 현지 직원 채용은 일반적인 지원의 차원에서 뿐만 아니라 전문적인 차원에서 이루 어진 것으로 북한 주민들이 처음으로 UNDP의 정책, 프로그램 및 절차에 대해 배울 수 있는 기회를 제공한다는 데 적지 않은 의의가 있었다. 대북 지원활동이 중단되기 직전인 2007년 2월 28일 현재 UNDP 북한대표부에는 상주대표를 포함한 9명의 국제직원과 프로그램 전문, 비서, 행정, IT, 재무, 운전 등에서 현지 직원 22명이 근무하고 있었다.81)
(2) 사업규모와 프로젝트 형태
UNDP는 대북 지원사업 활동에 연간 300만 달러 정도를 지원해 왔다. 1997 년 이후 2006년까지 UNDP의 대북 사업과 관련하여 승인된 사업예산은 크게 늘어나지 않았다. 반면 실제로 대북 사업에 지출된 금액은 상당히 줄어든 것으로 나타나고 있다. 1997~2000년의 지출액은 연간 평균 400만 달러 정도
였으나, 2001~2004년에는 평균 160만 달러로 이전 기간에 비해 절반 이상
줄어들었다.
2007년 1월 UNDP 집행이사회에서 일부 집행이사국들이 그 동안 북한사 업 수행방식이 UN의 규정에 위배된다고 판단하고 그 시정을 북한에 요구하 였다. 그러나 북한이 이를 거부함으로써 2007년 3월 UNDP의 북한사업이 중단되고 평양사무소도 철수하는 상황이 발생하였다. 이에 따라 2005~2006 년에는 320만 달러 수준인 것으로 집계되어 UNDP의 대북 지원사업이 어느
81) 현지 직원 22명 중에는 프로그램 전문직원 5명(국가프로그램 관리공무원 4명, 프로그램 지원인력 1명), 비서 1명, 행정직원 3명(행정관리 2명, 행정부원 1명), IT직원 1명(LAN운영자), 기타 10명(운전기사 6명, 청소원 2 명, 정원사 1명, 요리사 1명)이 있다.
장 - U 기N 구 프 로그 램별 대북 지원 정도 회복되었지만, 2007년 이후 UNDP의 대북 사업은 위기에 처하고 있다.
<표 Ⅴ-5> UNDP의 대북 사업규모 추이
(단위: US만$)
기 간 승인된 사업예산 실제 지출금액
1997~2000 1,734.4 1,595.9
2001~2004 1,978.3 669.6
2005~2006 2,222.0 645.1
합 계 5,934.7 2,766.2
주: 2005~2006 기간의 실제지출금액은 집행중임.
자료: http://www.undp.org/dprk/docs/note_to_the_execbrd_on_DPRK_22Jan2007.pdf
UNDP가 대북 사업을 위해 실제로 지출한 금액에는 UNOPS가 UNDP를 대신해서 프로젝트를 완전히 수행할 때까지의 지출을 포함하고 있다. 2002년 부터 2006년까지 UNDP가 대북 지원 및 활동사업을 위해 지출한 금액은
1,300만 달러를 상회하였다. 실제로 2005년과 2006년에 대북 지출액이 큰
폭으로 늘어났다. UNOPS는 UNDP와 별개로 독자적인 대북 사업을 펼치고 있다.
<표 Ⅴ-6> UNDP의 대북 사업 프로젝트 지출액(2002~2006) (단위: US$)
기구 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 합계
UNDP 1,888,187 2,333,196 1,164,000 3,272,000 4,568,000 13,225,383 UNOPS 731,019 261,610 (271,254) 1,341,663 2,266,597 4,329,635 자료: UNDP, “Report of the Board of Auditors on the Special audit requested by the ACABQ
into Activicities of UNDP, UNFPA, UNOPS and UNICEF in the DPRK,” (31 May, 2007).
UNDP(UNOPS를 통해 수행된 프로젝트 포함)는 2002년부터 2006년까지
모두 172개(2002년 31개, 2003년 41개, 2004년 28개, 2005년 33개, 2006년
39개)의 프로젝트를 수행하였다.82) 이 기간 UNDP가 행한 프로젝트를 집행
기구 의 지 원체 계와 대북 활 동
양태에 따라 북한집행 프로젝트(NEX: National Execution Project), UNDP 직접집행 프로젝트(DEX: Direct Execution Project), 기타 프로젝트로 구분 할 수 있다.
<표 Ⅴ-7> UNDP의 프로젝트 형태(2002~2006)
형 태 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년
1. NEX(국가집행 프로젝트) 15 23 15 17 13
2. DEX(직접집행 프로젝트) 3 4 4 6 13
3. 기타 프로젝트 13 14 9 10 13
합 계 31 41 28 33 39
자료: UNDP, “Report of the Board of Auditors on the Special audit requested by the ACABQ into Activicities of UNDP, UNFPA, UNOPS and UNICEF in the DPRK,” (31 May, 2007).
나. 대북 사업 프로그램과 프로젝트
(1) 대북 사업 프로그램
1979년부터 2007년 3월 중단에 이르기까지 UNDP는 개발과 경제성장에
주로 초점을 두고 북한에서 대북 사업 프로그램들을 계속해 왔다. 1997년 이후 프로그램들은 CCF(Country Cooperation Frameworks)에 이어지고 있 다. 1982~1997년의 프로그램의 골격은 Country Programmes 1-3이라 불려 졌고, 북한의 특수한 환경때문에 어떠한 프로그램도 일반적인 UN의 개발지 원 체계 하에서는 작동되지 않았다. 한편, 1979~1982년 기간은 대북 사업을 위한 준비단계로 고려되었다.
1990년대 대북 사업 프로그램의 초점은 북한이 직면한 위기에 대응하는 인도주의에 맞춰 있었다. 2000년 이후 프로그램의 초점은 새천년개발목표
(MDGs)에 부응하는 것이었다. 각 시기마다 프로그램의 목표로 지역(북한)
의 소유권을 보장하기 위하여 북한 당국과 UNDP가 함께 초안을 마련하고, 그 다음 프로그램은 UNDP 집행이사회의 승인을 받았다. 이러한 과정과 양측
82) Ibid.,
장 - U 기N 구 프 로그 램별 대북 지원 공동의 전략적 구조에 기초하여 북한 당국은 최근 “Country Programme for
the DPRK 2007~2009”라는 제목의 문서를 준비하기 위하여 UNDP와 긴밀
하게 작업했다.
그렇지만, 2007년 1월 UNDP와 북한에 대해 표면화된 주장에 직면해서
UNDP 집행이사회는 UNDP의 대북 사업 프로그램들에 대해 다음과 같은
다수의 조건들을 부과했다.
- 북한 현지 고용직원들은 즉시 핵심적인 스태프(직원) 임무에서 철수해야 하고, 현지직원을 위한 북한 당국과 UNDP 사이의 현재 협정 대신에 북한과 UNDP 사이에 개별 서비스 협정이 만들어지고, 그리고 정규적인
UNDP 계약에 따른 월급은 직접 지역민에게 지급되도록 전환되어야
한다.
- UNDP에 의한 지역(북한) 비용의 모든 지불은 외환 대신 북한 원으로
지급되어야 한다. 여기에는 지역민에 대한 지불도 포함된다. - 북한 내 모든 UN 활동의 외부 감사가 행해져야 한다.
- 지금부터 UNDP Country Programme 문서와 프로그램들에 대한 조정 은 지속가능한 인도적 개발에 초점을 두어야 한다(모든 경제 관리와 무역 프로젝트의 종식). 그리고 모든 NEX프로젝트는 DEX 및 UN기구 의 집행 프로젝트로 전환되어야 한다.
이러한 조건들에 대해 북한 당국은 강한 불만을 표시했다. 북한 당국의 주된 불평은 “UNDP가 정치적 압력 때문에 모든 개발 프로젝트를 근절”하려 한다는 것이었다. UNDP는 위에서 언급한 엄밀한 조건들에 대한 해석의 여지 가 없었기 때문에 2007년 3월에 프로그램 중단이라는 다음 단계(미국 상원 조사소위원회에서 관찰된 것처럼)를 취할 수밖에 없었다.
(2) 프로그램/프로젝트의 내용
1997년부터 현재까지 UNDP는 큰 틀에서 2개의 CCF(UNDP Country Cooperation Framework for DPRK)와 2개의 CP(UNDP Country Programme
for DPRK) 등 총 4개의 프로그램을 운영해 왔다.
이들 중 첫 번째 CCF는 1997년부터 2000년까지 농업재건과 지속가능한 식량안보, 경제협력과 대외무역, 그리도 환경 분야에 초점을 두고 시행되었