IV. 통일한국의 행정체계
3. 인력조정방안
반면, 남한은 3～5계층으로 나누어져 있다. 현재 남한에서 행정의 3계층 인 읍·면·동 등은 전산화 등으로 차츰 효용성이 줄어들고, 계층이 많은 경우 불필요한 규제와 예산낭비의 요인이 되고 있다. 또한 남한에서 도 농통합형 도시의 출현으로 포항 등에서는 자치계층을 포함한 행정계층 이 5계층을 이루고 있는 경우도 발생하여, 읍·면·동의 폐지를 주장하는 목소리가 높아지고 있다. 도농통합형 도시의 등장으로 군의 수가 급격히 감소하게 되었다. 향후 읍·면·동 폐지 등을 통한 행정계층의 단순화를 고 려할 수 있을 것이다.
남북한의 행정구역은 각각 9개의 도로 구성되어 있으나, 전국적으로 도가 너무 작고 자립도가 낮은 점 등을 고려할 때, 장차 도를 보다 광역 화하는 것을 검토하여야 할 것이다. 도의 광역화와 함께 광역시의 폐지 문제도 지방의 재정자립도 차원에서 검토대상이다.
한편 지방행정구역 및 행정계층 등의 원만한 개편작업을 담당하기 위 해 행정자치부산 하에 (가칭)지방행정조직정비처를 설치한다.70) (가칭) 지방행정조직정비처는 각도지사와 중앙정부의 북한관련부처 차관들로 구성된 위원회를 두어 자치단체의 입장과 지원분야, 지원방법, 지원규모 등에 대해 토의·결정한다. 행정구역과 계층문제는 지역주민의 정서, 생 활환경, 행정업무 등과 밀접히 연관이 있기 때문에, 혼란을 최소화하는 가운데 진행되어야 할 것이다. 적극적인 여론수렴과 홍보 등이 병행되어 야 할 것이다.71)
관리문제는 기구의 통폐합과 새로운 행정환경의 도입에 따라 불필요해 진 인력의 감축문제, 기존관료들에 대한 재임용과 재교육의 문제, 북한 행정인력의 공백으로 인한 행정인력지원문제, 새로운 관료제의 구축문 제로 나눌 수 있다.
가. 인력감축
통일후의 적정 행정인력의 수는 기본적으로 행정수요에 따라서 결정 될 것이다. 현재 우리의 공무원 수가 100만명 정도이고, 남북한 인구수 를 감안하여 통일한국의 행정인력을 단순히 계산하면 150만명 정도가 될 것이다. 그러나 북한지역의 정부인력이 감소되고, 남한지역에서도 통 일로 인한 수요변화 등을 감안하면 전체적인 공무원 수는 전반적으로 감소하게 될 것이다. 복지·후생, 경찰, 체신, 교육 등의 분야는 통일과 관 계없이 그 기능이 유지되지만, 외교, 국방 분야 등에서는 북한지역에서 의 대폭적인 기능감소가 예상된다.72)
우선 행정조직의 개편은 불가피하게 행정인력의 축소를 초래하게 될 것이며, 북한의 당·정 일군들 중 상당수는 새로운 행정체계에 이념적·기 술적으로 부적합한 경우가 발생할 것이다. 북한의 간부정책은 선발과정 부터 전문성이나 적성보다는 수령에 대한 충성심, 당성, 성분 등에 기초 를 두고 있기 때문에, 통일한국의 새로운 정치이념에 적응하는 것이 쉽 지 않을 것이며, 새로운 행정시스템에 대한 이해 부족으로 행정업무에 부적절한 경우도 많이 있을 것이다. 특히 북한의 현 권력 엘리트들이 성 분과 출신학교 등에서 매우 동질적인 집단임을 감안할 때, 이들이 공직 에 계속 남아있는다면 새로운 관료조직에서 응집력 있는 파벌을 형성할 가능성도 있다. 더욱이 북한 출신 관료들은 남한체제와 새로운 통일이후
72) 박응격, ｢통일이후를 대비하는 정부인력관리의 과제와 대책｣, pp. 112～113.
체제능력을 제고한다는 관점에서 보면 북한출신 관료들의 재임용 여부 는 단기적으로 어려운 점이 많이 있다.
그러나 북한행정인력의 감축에서 전문성과 적성이 반드시 절대적인 기준이 될 수는 없다.73) 행정의 계속성, 현지실정에 대한 이해도, 북한주 민들의 정서를 고려하여 북한의 기존관료들이 필요한 경우도 있을 것이 다. 따라서 통일이후 북한의 관료들에 대한 재임용과정에서는 심사권자 의 주관적 판단을 최소화하고 객관적 자료와 엄격한 규정을 토대로 공 정한 심사가 이루어져야 할 것이다.
이를 위해 행정자치부산 하에 (가칭)북한공직자 특별심사부를 설치하 여 재임용에 대한 체계적 업무를 담당하게 한다. (가칭)북한공직자 특별 심사부는 국가정보원, 검찰, 경찰의 전문인력과 정보를 바탕으로 인사전 문가, 사회저명인사, 북한출신 인사들로 구성하여, 공명정대한 판정을 함으로써 객관적으로 승복할 수 있는 결과를 도출할 수 있게 하여야 한 다. 공정한 재임용과정이야 말로 북한출신관료들의 청산과정에서 야기 될 수 있는 북한주민들의 소외감과 국민통합에 대한 부정적 영향을 최 소화시킬 수 있는 방법일 것이다.
통일이후 북한행정관료들의 선발기준에 대해서는 독일통일후 동독출 신 공무원들의 해임시 적용되었던 기준을 통해 시사점을 얻을 수 있다.
통일독일의 경우 우선 소속기관이 해체되거나 소속기관이 통폐합되어 업무가 소멸된 자, 소속기관에서 더 이상 필요하지 않은 자,74) 전문지식 과 적성이 너무 부족하여 업무수행에 어려움이 있는 자는 6개월 동안 월평균 70%에 상응하는 휴직금을 받았으며, 6개월 이후에는 자동퇴직되 었다. 또한 과거 동독의 국가보위부에 종사하였던 자, 인권탄압에 관여
73) 한부영, ｢통일대비 지방행정 통합방안｣, p. 65.
74) 흡수통일에도 불구하고 통독후 구동독 공무원들은 법적으로 통일이전의 지위 를 유지하였다. 양현모, ｢독일통일의 경험이 남북한 체제통합에 주는 교훈｣, p. 122.
한 자, 공산주의체제 수호에 적극 관여한 자는 사실이 밝혀지면 즉각 해 임되었다. 이와 같은 과정을 거쳐서 퇴직한 구동독 출신 공무원은 통일 후 3년의 기간동안 구동독 출신 전체 공무원의 70%에 이르렀다.
재임용에서 탈락한 공무원 중 희망자에 대해서는 재교육을 통해 재심 사를 거쳐 공직에서 다시 일할 수 있는 기회를 부여하여야 한다. 재교육 은 전문교육과 민주주의 교육을 통해 공직에 적합한 능력을 배양하는 데 중점을 두어야 할 것이다. 이를 위해서는 교육시설, 교육강사, 교육프 로그램에 대한 준비가 있어야 할 것이다.
퇴직이 결정된 공무원에 대해서는 생계보장차원에서 연금지급, 직업 교육 등을 실시하여야 할 것이며, 판정이 유보된 공무원은 정식 공무원 으로 임용하기 전이라도 계약직 공무원제나 시간제 공무원제를 도입하 여 일종의 수습기간을 갖도록 하는 방법을 고려할 수 있다. 북한공무원 들의 대거 실직사태는 단순한 실업 차원뿐만 아니라 사회불만세력의 양 산이라는 측면에서 적절히 대처하여야 할 것이다.
나. 행정인력 파견
이와 같이 기존 북한의 당·정일군들이 해임되면 단기적으로 행정의 공백을 메우기 위해 북한지역의 행정을 담당할 인원을 파견하여 북한지 역의 긴급한 행정수요를 충족시켜야 할 것이다.75) 북한지역의 행정관리 에 있어서 치안유지 및 사회안정체제의 구축을 최우선 과제로 선정하고 남한의 중앙 및 지방공무원, 검사, 군인, 교사 등이 우선적으로 파견되어 야 할 것이다.76) 북한지역의 행정을 담당할 행정조직체계와 행정인력은 75) 통일을 대비한 행정요원의 육성에 대하여는 양현모, ｢통일행정요원 양성 및
관리방안｣을 참조.
76) 독일 통일후 구동독 지역의 행정 및 사법체계 구축을 위해 파견된 서독인력 은 35,000명으로, 연방정부 16,500명, 주정부 8,500명, 지방자치단체 10.000명 이다.
중·장기적으로는 국가행정 전 분야에 걸쳐 체제통합업무를 수행하는 역 할을 하게 될 것이다.
북한행정조직에 행정인력 파견의 체계적 관리를 위하여 행정자치부 산하에 (가칭)북한행정인력지원단77)을 설치할 필요가 있다. (가칭)북한 행정인력지원단은 북한지역 자치단체에 필요한 인적자원에 대한 정보를 남한측에 공개하고, 남한 지방자치단체의 인적자원을 북한측에 소개하 는 중개역할을 한다.
인력조정과정에서 한가지 우려되는 점은 통합과정에서 대대적인 행정 지원이 북한주민의 패배감 내지 박탈감을 자극할 수 있다는 것이다. 베 트남의 경우 통일 이후 북베트남의 행정조직과 인력이 남베트남에 대거 이전되는 과정에서 많은 부작용이 나타났다. 통일베트남의 행정조직은 북베트남의 행정조직의 연장선상에 있었으며 북베트남의 정치엘리트들 은 그들의 지위를 통일후에 유지‧강화시킬 수 있었다. 남부의 당조직은 대부분 북부에서 파견된 당요원들에 의해서 관리되어, 지역사정에 어둡 고 전문성도 결여된 북부출신 간부들은 남북간 사회‧문화적 통합을 효 과적으로 수행할 수 있는 당조직 구축에 실패하였다. 더욱이 이들은 남 부지역에 대한 통제강화를 이유로 강경정책을 일삼아 갈등을 심화시켰 다. 결국 1982년 제5차 당대회에서 현직관료의 1/3이 무능과 무경험을 이유로 문책사퇴당하게 되었다.
이와 같이 북한주민의 박탈감을 방지하고 남북한간의 지역적 갈등을 최소화하기 위해서는 통일후 남북의 균형적 발전과 북한주민들의 정치 참여가 적극적으로 장려되어야 할 것이다. 또한 노동당이나 국가보위부 등의 핵심적 인물과 자유민주주의 체제를 부정하는 자가 아니라면, 재 교육기능의 강화를 통해 북한 엘리트들에게도 새로운 정치체제에서 공
77) 독일의 경우도 1991년 ｢지방자치단체의 인력지원단｣을 베를린에 설치·운영한 바 있다. 한부영, ｢통일대비 지방행정 통합방안｣, p. 69.