IV. 통일한국의 행정체계
1. 행정조직 개편방안
중앙행정체계의 개편에서 최우선적 과제는 북한지역에 노동당지배구 조를 종식시키는 일이다. 북한은 어느 사회주의체제보다도 당적 지배를 철저히 지켜 오면서, 모든 국가기관, 사회단체, 공장·기업소 등을 당조직 을 통해 통제·감독하여 왔다. 이들 당조직에 있는 당일군들은 당사업만 전문으로 하는 소위 유급당일군으로서, 다른 사회주의체제에서 자신의 고유업무를 수행하면서 당사업을 하는 무급당일군과는 다르다. 따라서 중앙당 조직뿐만 아니라 각급 기관, 단체, 공장, 기업소 등에 침투되어 있는 노동당조직을 해체하여야 할 것이다. 이 밖에 남한과 중복되는 중 앙행정기구와 해외공관도 통폐합의 대상이 된다.
한편 통일이후 남한에서도 정부조직개편이 불가피할 것이다. 우선 통 일·북한관련 부처들의 업무가 대폭으로 조정되어야 할 것이다. 통일부는 해체되어야 하지만 통일부 인력과 전문성은 계속 활용되어야 할 것이다.
또한 기타 부서들의 북한관련 전문성도 계속 활용될 수 있을 것이다. 즉 남북한의 사회·경제·문화적 통합과정에서 이들의 전문성과 경험이 활용 될 수 있고, 북한지역에 파견되어 행정업무에 종사할 수도 있을 것이다.
경찰, 군, 국정원 등의 북한관련 부서도 북한치안유지를 위해 활용될 수 있을 것이다. 이와 같은 기존의 남북한행정조직의 대규모 개편은 이를 대체할 새로운 행정체계의 구축을 요구할 것이다.
가. 조기통일의 경우
조기통일의 경우는 통일이 준비 없이 급작스럽게 닥친 경우로서, 행 정수요가 급증하고 효율성을 중시하는 행정체계가 불가피하게 될 것이 다. 통일이후의 상황이 남북한을 단일한 행정체계로 관리하는 것이 어려 울 정도로 행정수요가 급증한다면, 북한지역을 남한의 행정체계로부터 독립시켜 별도로 관리하기 위해 (가칭)북한행정원을 설치하는 것을 고 려할 수 있다.55) (가칭)북한행정원은 부총리급을 수반으로 하여 대통령 직속 하에 설치하며, 북한지역에 상주하면서 북한지역의 행정을 전담하 게 된다. (가칭)북한행정원 산하에는 외교와 국방부서 만을 제외하고 차 관급을 장으로 하여 경제, 교육, 치안, 건설 등 분야별 행정부서(처)를 둔 다.56) 분야별 행정부서의 설치는 가급적 북한의 기존행정조직을 활용하 는 방향에서 기존 북한의 내각부처들을 토대로 조직되며, (가칭)북한행 정원은 이들 부서들을 지휘통제하는 역할을 맡게 된다. 분야별 부서의 책임자는 각 부처에서 파견된 공무원과 민간전문가, 기존의 북한관료들 로 충원함으로써 실무능력과 전문성을 높일 수 있을 것이다.
(가칭)북한행정원을 설치하는 방안은 통일이 급작스럽게 이루어지고, 통일에 대한 준비가 부족한 상황에서 보다 효율적이고 신속하게 북한지 역의 안정을 찾으려는 데 유리한 점이 있다. 그러나 북한지역의 관리라 는 측면이 지나치다 보면 자칫 북한주민들의 소외감을 증대시켜 남북화 합에 저해가 될 수도 있다. (가칭)북한행정원의 설치로 인한 북한주민들 의 위화감이라는 부정적 측면을 고려하여, 북한지역에 대한 효율적 행정 관리 뿐만 아니라 남북간의 경제·사회·심리적 격차를 신속히 해소하려는
55) 양현모, ｢독일통일의 경험이 남북한 체제통합에 주는 교훈｣, pp. 114～116.
56) 양현모, ｢통일행정요원 양성 및 관리방안｣ (서울: 한국행정연구원, 1998), pp.
50～51.
노력을 병행해야 할 것이다. 궁극적으로는 (가칭)북한행정원의 통치기간 을 가급적 단축하도록 노력하여야 할 것이다.
조기통일의 경우, 북한지역을 효율적으로 관리하기 위하여 북한지역 을 별도의 행정구역으로 설정하는 등 중앙행정체계의 개편을 단행하는 것과 같이 지방행정에서도 일시적으로 과도기적 행정체계를 운영하는 것이 불가피할 수도 있다. 즉 북한지역의 행정을 전담하는 (가칭)북한행 정원이 설치될 경우, 북한의 지방행정조직을 잠정적으로 활용하는 방법 을 고려할 수 있다. 예컨대 당조직은 폐쇄하더라도 지방인민위원회는 명 칭만 변경한 후 (가칭)북한행정원의 통제·감독 하에 기존의 행정업무를 수행하도록 하면 될 것이다. 이 경우 지방자치의 시행을 유보하고 지방 자치단체의 장을 북한행정원장이 임명하는 것이 바람직할 것이다. 이는 중앙의 행정명령이 일사불란하게 지방으로 전달되어 행정체계의 효율성 을 증대시키는 결과를 가져올 수 있을 것이다.
나. 점진적인 통일의 경우
점진적인 통일의 경우, 통일시점에서 남북간 이질감과 격차가 크지 않기 때문에 행정수요가 크지 않을 것으로 예상된다. 따라서 행정체계의 구축에서 화합성에 보다 중점을 둘 수 있다. 즉 북한지역을 별도로 관리 하는 행정체계보다는 남북한 전체를 정상적으로 관리하는 행정체계의 구축이 가능할 것이다.
이 경우 중앙행정조직의 개편이나 별도의 행정부처를 신설하기보다는 남한의 행정부처 안에 북한담당 부서를 국 혹은 과급으로 두어 행정기 능을 북한지역에 연장시키는 것이다. 예컨대 행정자치부는 북한 내 행정 관리와 지방자치의 정착 등을 위해 기능이 대폭 증대될 것으로 예상된
다. 즉 (가칭)북한정책국을 신설하고 그 밑에 북한행정, 재정, 치안 등을 담당하는 과를 설치하도록 하여야 할 것이다. 이 경우 각 부처의 북한담 당 부서의 기능을 총괄 조정하는 기구를 총리실 산하에 두어야 할 것이 다. 이 안은 행정기구의 추가적인 증설 없이 북한 지역을 관리하고 북한 주민들에게도 거부감이 덜 하다는 이점이 있으나, 자칫 각 부처의 업무 조정이 안될 경우 효율적인 행정이 안될 수도 있을 것이다.
이러한 문제점을 개선하기 위하여 (가칭)북한행정부를 신설하여 북한 지역의 행정을 통합·관리하도록 하는 것을 대안으로 고려할 수 있다.
(가칭)북한행정부에는 재정세제국, 건설교통국, 농수산국, 교육국, 문화 관광국 등의 부서를 설치하여 분야별로 북한행정에 대한 정책을 결정한 다. 결정된 정책의 집행은 북한의 지방행정조직을 통해 시행되도록 한 다. (가칭)북한행정부외에도 북한 국영기업의 민영화 업무를 담당할 (가 칭)신탁관리청의 신설이 필요할 것이다.57)
한편 북한의 지방행정조직은 남한식으로 전환되는 과정을 거칠 것이 다. 지방자치제가 도입되면, 지방인민회의는 남한의 지방의회로 전환시 키고 지방인민위원회는 지방자치단체로 조직하여야 할 것이다. 또한 지 방자치제의 도입을 통해 통일 후 지역간 갈등을 완화하고 지역간 균형 발전을 고무하도록 하여야 할 것이다. 지방분권제의 시행은 지방에서 삶 의 조건을 개선하고 인구를 분산하는 효과를 가져올 수도 있을 것이 다.58)
57) 한국행정학회, ｢통일이후의 한국의 행정조직 및 지방행정체제의 설계｣, p.
129.
58) 박응격, ｢통일이후를 대비하는 정부인력관리의 과제와 대책｣ (서울: 한국행정 연구원, 1996), p. 25.