｢북한 제재와 정책 강화법(H.R.757)｣ 제401조에는 대북 제재 1년
유예를 위한 6가지 요건을 규정하고 있는데 이는 ➀ 미국 달러 위조 중단,➁ 돈세탁 방지, ➂
유엔 안보리 결의 준수(핵 검증 포함), ➃ 억류자 송환,➄
인도적 지원 감독에 대한 국제 규약 준수,➅
정치범 수용소 생활환경 개선 등의 진전(progress)이다.165) 위 요건에 따라164) 김영준, “미국 독자제재 완화 및 해제 절차와 시사점,” p. 3.
165) H.R.757 sec. 401(a) (“Any sanction or other measure required under title I, II, or III (or any amendment made by such titles) may be suspended for up to 1 year upon certification by the President to the appropriate congressional committees that the Government of North Korea has made progress toward— (1) verifiably ceasing its counterfeiting of United States currency, including the surrender or destruction of specialized materials and equipment used or particularly suitable for counterfeiting; (2) taking steps toward financial transparency to comply with generally accepted protocols to cease and prevent the laundering of monetary instruments; (3) taking steps toward verification of its compliance with applicable United Nations Security Council resolutions; (4) taking steps toward
북한은 미국 화폐 위조 활동을 중단하는 데 진전을 보였다 판단되어야 하며, 이는 위조에 사용되거나 사용되기 적합한 특수 장비 등을 폐기 또는 포기하는 것을 포함한다.166) 또한 북한이 돈세탁 활동 중단과 예 방을 위한 일반적인 국제 규약을 준수하기 위한 금융 투명성을 구축하 는 데에 진전을 보여야 한다.167) 이외에도 유엔 안보리 결의 준수 검증 을 위한 조치 및 북한이 불법으로 억류하고 있는 해외 국민들에 대한 해명 및 송환 조치, 인도적 지원 분배와 감독 관련 국제적 기준을 수용, 그리고 정치범 수용소의 생활환경 개선 등에 진전이 있다고 판단되어 야 한다.168)
절차적인 측면에서는 미 대통령이 북한 정부가 위 6가지 요건에 대하여 진전이 있음을 미 의회의 해당 부처 위원회에 증명(certify)하 여 최대 1년간 제재를 유예할 수 있다. 이러한 유예는 또한 미 대통령
accounting for and repatriating the citizens of other countries— (A) abducted or unlawfully held captive by the Government of North Korea; or (B) detained in violation of the Agreement Concerning a Military Armistice in Korea, signed at Panmunjom July 27, 1953 (commonly referred to as the “Korean War Armistice Agreement”); (5) accepting and beginning to abide by internationally recognized standards for the distribution and monitoring of humanitarian aid; and (6) taking verified steps to improve living conditions in its political prison camps.).
166) <https://www.voakorea.com/a/4296913.html/> (검색일: 2018.11.20.); H.R.757 401(a)(1) “verifiably ceasing its counterfeiting of United States currency, including the surrender or destruction of specialized materials and equipment used or particularly suitable for counterfeiting.”
167) H.R.757 401(a)(2) taking steps toward financial transparency to comply with generally accepted protocols to cease and prevent the laundering of monetary instruments.
168) taking steps toward verification of its compliance with applicable United Nations Security Council resolutions; taking steps toward accounting for and repatriating the citizens of other countries; accepting and beginning to abide by internationally recognized standards for the distribution and monitoring of humanitarian aid; and taking verified steps to improve living conditions in its political prison camps.
이 북한 정부의 지속적 요건 준수를 증명함으로써 180일 동안 추가적 으로 연장할 수 있다.169)
(2) 제재 해제
H.R.757 제402조에서는 대북 제재 완전 해제 요건으로 위 6가지 요건과 함께 ➀ 완전하고 검증 가능하고 비가역적인 비핵화(화학, 생 화학 무기 및 프로그램 포함), ➁ 정치범 수용소의 모든 정치범 석방,
➂
평화로운 정치적 활동에 대한 검열 중단,➃
투명하고 열린사회 수립,➄ 납치 및 억류된 미국 시민에 대한 완전한 해명 및 송환(유해
송환 포함) 사항에 대한 ‘상당한 진전(significant progress)’이 있다 고 미 대통령이 결정한 후, 이를 미 의회에 이를 증명(certify)할 경우 전면적 해제가 가능하다.170)먼저 북한이 완전하고 검증 가능하며 되돌릴 수 없는 수준으로 핵, 생화학, 방사능 무기 프로그램을 해체하는(Complete, Verifiable, Irreversible Dismantlement: CVID) 데 상당한 진전을 보여야 하며,
169) 401(a),(b) (a) In General.--Any sanction or other measure required under title I, II, or III (or any amendment made by such titles) may be suspended for up to 1 year upon certification by the President to the appropriate congressional committees that the Government of North Korea has made progress toward [...] (b) Renewal of Suspension.
<<NOTE: Time period.>> --The suspension described in subsection (a) may be renewed for additional, consecutive 180-day periods after the President certifies to the appropriate congressional committees that the Government of North Korea has continued to comply with the conditions described in subsection (a) during the previous year.
170) 임형섭･김마로, “남북경협 재개를 위한 국제사회의 대북 제재 법적 검토: 개성공단 재개가능성을 중심으로,” p. 29; 미 대통령이 대북 제재 완전 해제 요건을 증명하 지 못할 경우 미 의회에 정치적 책임(불신임)을 부담할 수밖에 없으므로, 미 대통 령은 대북 제재 완전 해제를 할 목적으로 미 의회에 완전 해제 요건을 증명하기 위해서는 이를 증명하기 전에 미리 미 의회와 긴밀히 협의할 수밖에 없을 것이다.
이러한 점에서 미 의회는 대북 제재 완전 해제 요건과 관련하여 사실상 승인 권한을 가지고 있는 것으로 보인다.
이는 이러한 무기를 운반하기 위한 시스템 개발 프로그램의 폐기에도 적용된다.171) 또한 북한인을 포함한 모든 정치범 수용소 수감자의 석 방, 평화적 정치 활동에 대한 검열 중단, 투명하고 열린사회 수립 및 북한에 억류된 미국인에 대한 완전한 해명과 송환을 위해 상당한 진전 을 보였음을 미국 대통령이 관련 부처 위원회에 증명하고 의회가 이를 승인할 경우 제재가 해제될 수 있다.
법률상의 제재 유예 및 해제 조건이 존재할 경우 이는 미 의회가 미 대통령 및 행정부에 제재 해제 권한을 부여한 것으로 해석된다.172) 이는 미 의회가 다른 국가에 대한 제재를 가하는 법안을 제정하더라도 제재를 시행함에 있어 미 행정부에 제한적으로나마 자율권을 보장해 주는 관행이 있기 때문이다.173) 이에 따라 제재 완화 및 해제 요건 충족 여부를 미 대통령이 직접 판단하고 이를 의회에 증명함으로써 대북 제재가 해제될 수 있는데, 만약 대통령이 잘못된 증명을 할 경우 정치
171) Any sanction or other measure required under title I, II, or III (or any amendment made by such titles) shall terminate on the date on which the President determines and certifies to the appropriate congressional committees that the Government of North Korea has-- (1) met the requirements set forth in section 401; and 2) made significant progress toward-- (A) completely, verifiably, and irreversibly dismantling all of its nuclear, chemical, biological, and radiological weapons programs, including all programs for the development of systems designed in whole or in part for the delivery of such weapons; (B) releasing all political prisoners, including the citizens of North Korea detained in North Korea's political prison camps;(C) ceasing its censorship of peaceful political activity; (D) establishing an open, transparent, and representative society; and (E) fully accounting for and repatriating United States citizens (including deceased United States citizens)--(i) abducted or unlawfully held captive by the Government of North Korea; or(ii) detained in violation of the Agreement Concerning a Military Armistice in Korea, signed at Panmunjom July 27, 1953 (commonly referred to as the “Korean War Armistice Agreement”).
172) 김영준, “미국 독자제재 완화 및 해제 절차와 시사점,” p. 3.
173) 위의 글, p. 4.
적 책임(불신임)을 부담할 수밖에 없으므로, 미 대통령 및 행정부가 이러한 증명을 하기 위해서는 사전에 상당한 조사와 근거가 요구된다.
또한 미 행정부에 재량권을 부여하는 방식은 크게 세 가지로 분류할 수 있다. 첫째, 법안에 제재 요건을 부여한 후 미 대통령 또는 행정부가 유예 조건이 성립되었음을 의회에 소명하여 제재의 유예를 가능하게 하는 ‘사실기반 면제(fact-based exemption)’가 있고, 둘째, 미국 대 통령이 자국의 안보 및 이익에 중요하다 판단하는 경우 제재를 유예할 수 있는 ‘재량에 의한 유예(discretionary waiver)’가 있으며, 셋째, 특정 사유 등이 없는 경우에도 미국 대통령이 독자적으로 제재를 유예 할 수 있도록 ‘대통령 결정사항(Presidential determination)’에 따라 제재를 유예할 수 있다.174) 대북 제재의 경우 H.R.757의 제401조 및 제402조에 따라 특정 요건이 성립됨을 미 대통령이 의회에 증명하여 야 하므로 이는 ‘사실기반 면제’에 해당되는 것으로 보인다.
한편 법적 제재 조항 내용에 따라 미 의회의 승인 없이 해지나 완화 가 가능한 경우도 있다. 예를 들어, H.R.3364에서 금이나 니켈 등 수입이 금지된 자원을 북한으로부터 매입하는 것은 필수적 제재 대상 활동이므로 미 의회의 승인을 받아야 하지만, 섬유제품의 매입이나 취득의 경우 재량적 지정 대상 활동이므로 미 의회 승인 없이 미 대통 령의 결정만으로 제재 완화 및 해제가 가능하다.175)
또한 H.R.757 280조에서는 동법 401조 및 402조상의 제재 유예 및 해제와 별개로 특정 활동에 대한 제재 예외 또는 면제 가능성에 대해 명시하고 있는데, 이에 따라 미국은 국가보안법상 허가받은 첩보 활동, UN 합의 사항, 북한 내 미군 유해 발굴사업 등을 제재 대상의
174) 위의 글, p. 4.
175) 임형섭･김마로, “남북경협 재개를 위한 국제사회의 대북 제재 법적 검토: 개성공단 재개가능성을 중심으로,” p. 29.
예외로 규정하고 있고, 인도주의적 목적 또는 미국 국가안보에 중대한 사안이 있는 활동에 대하여는 대통령이 면제 필요성에 대한 결정을 관련 의회 위원회에 제출하여 1개월에서 1년까지 제재를 면제 받을 수 있다.176)
다. 행정적 차원의 제재 해제
(1) 행정명령에 의한 제재 해제
한편 행정명령의 폐지를 통해 단계적으로 미국 대북 제재를 해지하 는 방법도 있는데, 이 경우 법제화 항목이 있는 경우와 없는 경우에 따라 해제 방식에 차이가 있을 수 있다. 먼저 법제화 항목이 없는 행정 명령에 의한 제재는 미 행정부가 단독으로 철회하거나 수정할 수 있는 반면, 법제화가 필요한 행정명령에 의한 제재는 먼저 법제화된 제재항 목들이 미 의회에 의해 완화 또는 폐지된 후에 행정명령상의 제재를 해제할 수 있다.177) 미 대북 제재의 가장 중요한 행정명령인 행정명령 제13722호 및 행정명령 제13810호의 경우 특정 법제화 조항이 존재 하지 않는 제재는 행정명령에 의해 완화 및 해제가 가능하다. 예를 들어, 행정명령 13810호에 따라 북한 항구를 경유한 선박은 180일간 미국 입항이 거부되는 조치의 경우, 미 대통령의 결정으로 즉시 해제될 수 있다.
그러나 다수의 행정명령에 따른 대북 제재는 그 내용이 사실상 대북 제재 법령에 기반을 두고 있으므로 행정명령에 따른 대북 제재가 해제 된다 하더라도 H.R.757, H.R.3364 등 강력한 법률에 의한 대북 제재 는 여전히 유효하다. 이와 같은 경우, 대북 제재가 완화 또는 해제되기 위해서는 결국 H.R.757의 401조 및 402조의 요건이 충족되어야 한다.
176) H.R.757, 208항
177) 김영준, “미국 독자제재 완화 및 해제 절차와 시사점,” pp. 1~2.
한편, 2016년 이전에 발효된 행정명령 13466호, 13551호, 13570 호 및 13687호의 경우 대북 제재 강화법이 발효되기 이전에 시행된 행정명령이므로 H.R.757의 완화 및 해제 요건을 충족해야하는 것은 아니다.178) 그러나 H.R.757 및 H.R.3364상의 제재가 존재하는 한, 행정명령에 따라 규제되는 독자적 제재의 완화 또는 해제만으로 대북 제재의 전반적인 완화 또는 해제를 기대하기는 어렵다.
그러나, 법제화 조항이 없는 행정명령 제재의 경우 미 대통령 및 행정부의 재량으로 해제가 가능하므로, 이를 먼저 해제하여 대북 제재 를 완화하고, 동시에 ｢대북제재법｣을 유예한 후, 법률상 조건이 충족 될 시 위 법을 해제함으로써 단계적으로 대북 제재를 해제하는 방안이 있을 수 있다.
역사적 경험에 비춰볼 때, 미국은 특정 국가에 대한 제재 법안을 완전히 해제하는 경우는 거의 없고, 해제 조건이 충족되었을 때 제제를 일시적으로 유예하는 방식으로 잠정 중단하는 것이 통상적이었다.179) 또한 미국 의회의 입법 과정은 매우 복잡할 뿐만 아니라 과거 클린턴 정부가 제네바 합의에 따라 대북 원료 지원 및 경수로 건설 예산을 요청하였을 때도 미 의회가 이를 까다롭게 심사하여 북한의 합의 준수 여부가 증명되지 않았다는 이유로 거부했던 사례에 비춰볼 때 미 의회 를 통한 완전한 대북 제재 해제는 현실적인 어려움이 많을 것으로 예상된다.
따라서 미국의 대북 제재를 완전 해제하기보다는 대북 제재를 일시 적으로 유예함으로써 잠정 중단하거나, 남북경협사업과 같이 특정한 사업에 대해 면제를 하도록 하는 방식으로 대북 제재 해제의 범위를
178) 조성렬, 한반도 비핵화를 위한 유엔과 미국의 대북 제재 해제 관련 법･제도 연구, INSS 전략보고 2018-15 (2018.11.), p. 16.
179) 김영준, “미국 독자제재 완화 및 해제 절차와 시사점,” p. 3.