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｢그린데탕트｣ 실천전략: DMZ 세계생태평화공원사업을 중심으로행정부문에서 정부 역할이 강조될 수 있으나, 경제와 사회의 영역에서 는 자율성의 확대를 지향하는 동시에 중장기적 통일 역량의 강화에 초점을 맞출 필요가 있다.
DMZ의 경우 남북한 간의 군사적 대치가 이루어지는 지역인 동시에 UN의 관할권이 행사되는 지역이라는 점에서 복합적인 지정학적 특성 을 띠고 있다. 따라서 DMZ 세계생태평화공원 조성을 위해서는 남북한 간 뿐만 아니라 미국과 중국, UN 등 국제사회의 지원과 협조가 필수적 이다. 국내적으로는 중앙정부와 지방정부 간의 효율적 협력관계가 필 요하며, DMZ의 특성상 국내외의 환경 NGO와도 원만한 관계를 형성 하는 것이 필수적이다.
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정치적 거버넌스가 공식, 비공식, 그리고 제3세계의 불법적인 영역까 지 포괄한다고 주장한다. 그러나 우리의 경우에는 공식적인 부분에만 국한해도 충분할 것으로 보인다.
표
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정치적 거버넌스의 프레임 Policies/processes Services Institutes Networks
formal
elections, laws, regulations
health, sanitation, education, justice, defense, taxation
parliament, military, courts, police
communities of practice,
parties
자료: Lamb, Political Governance and Strategy in Afghanistan, p. 11.
Canlas는 필리핀에 대한 해외원조의 효과성을 증대시키기 위한 방 안마련의 차원에서 경제정책 개혁과 함께 정치적 거버넌스 문제를 다 루고 있다.6)그의 논문에 따르면, 정치적 거버넌스는 경제성장과 발전 을 위한 정부의 역할에 초점이 맞추어져 있으며, 보다 구체적으로는 이를 결정하는 핵심적 요소인 정치구조가 안정되어 있어야 하고 정치 적 행정기구들이 효과적으로 활동할 수 있도록 규율하는 규칙이 운용 되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 또한 여기에 더하여 국가의 안전과 안보가 안정적으로 확보되어야 하며, 모든 종류의 계약들이 충실하게 이행되도록 법규와 사법체계, 그리고 행정시스템이 제대로 구축되어야
5) Robert D. Lamb, Political Governance and Strategy in Afghanistan (Washington, D.C.: CSIS, April 2012), p. 11.
6) Dante B. Canlas, “Political Governance, Economic Policy Reforms, and Aid Effectiveness: the case of the Philippines with lessons from the Ramos administration,” (GRIPS lecture material, 2007.6.7.), <http://www.grips.ac.jp/
forum/pdf07/07june07/canlas1.pdf>. (검색일: 2015.12.19.).
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｢그린데탕트｣ 실천전략: DMZ 세계생태평화공원사업을 중심으로한다는 점을 강조하고 있다.7)
정치적 거버넌스의 문제를 제3세계 국가에 적용하여 개선안을 모색 하는 사례연구는 국제기구를 중심으로 활발하게 진행되고 있다. 이 중에서 잠비아에 대한 최근 연구가 있다.8) 이 연구에 따르면, 정치적 거버넌스에서는 국가의 책무와 신뢰도가 더욱 중시되며, 국가의 행위 가 정치적 안정성과 경제 발전에 어떤 영향을 미치는지에 초점을 맞추 고 있다. 또한 정치적 거버넌스가 공통적으로 지녀야할 중요한 특징을 크게 4가지로 요약하고 있다.9) 첫째는 정부가 선택받고, 관찰되며 교체 되는 절차(the processes by which governments are chosen, monitored, and changed), 둘째는 정부의 행정기관, 사법기관 그리 고 입법기관들 사이에 발생하는 상호작용의 체계(the system of interaction between the administration, the legislature, and the judiciary), 셋째는 공공정책을 수립하고 집행하는 정부의 역량(the ability of government to create and to implement public policy), 넷째는 시민과 일련의 단체들이 자신들의 이해관계를 규정하고 정부당 국 및 서로 간의 상호작용 메카니즘(the mechanisms by which citizens and groups define their interests and interact with institutions of authority and with each other)이다. 이 연구에서는 또한 정치적 거버넌스가 담당해야 하는 영역으로 공공서비스의 제공, 경제적 안정 성 보장, 사회질서의 확보, 그리고 국가안보와 안전 보장 등을 강조하고 있다.10)
7) Ibid., p. 2.
8) Political Governance Study in Zambia, This study was conducted by YEZI Consulting & Associates, Lusaka, March 2013. <http://www.diakonia.se/globalassets/
documents/diakonia/where-we-work/africa/1303-zambia-diakonia-political- governance-study.pdf>. (검색일: 2015.12.10.).
9) Ibid., p. 12.
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결국, 정치적 거버넌스는 국가가 처한 상황과 거버넌스의 적용대상 의 성격에 따라 다양한 형태로 정의될 수 있는 것으로 보인다. 여기에서 는 통일경제에 대비하기 위한 법·제도적 기반 구축이라는 관점에서 접근할 수 있을 것으로 판단된다.
나. 경제적 거버넌스(economic governance)
과거에는 정부와 경제 사이의 관계설정이 지니는 중요성과 계획과 시장에 대한 이분법적 접근이 과도하게 강조되었기 때문에, 경제가 통제·관리되는(governed) 다른 방식들은 무시되는 경향이 있었다고 할 수 있다. 하지만 현대 사회에서는 공적 영역과 사적 영역 사이의 경계가 매우 중요한 의미를 띠게 되었다. 그러나 이 경계는 정치적으로 정의되었으며, 그 정의 역시 변화하게 된다. 이 같은 상황에 기초하여, 경제질서에 대한 규칙과 규범을 구성하는데 있어서 정부의 역할과 많 은 행위 주체 중의 하나로서 정부가 관여하는 행위의 차이를 규명하는 작업이 필요하게 되었다. Gamble에 따르면, ‘경제적 거버넌스’에 대해 서 정의를 내리는 작업은 경제가 ‘governed’되기는 하지만, 그것이 반드시 정부에 의해서 이루어지는 것은 아니라는 생각에서 출발한다고 할 수 있다.11) 거버넌스의 유형은 대체로 시장(markets), 계층제 (hierarchies), 공동체(clans/communities) 등 3가지가 일반적으로 제시되는데, 거버넌스 유형들이 어떤 측면에서는 정치적으로 결정되기 도 하지만 때로는 정부의 역할이 배제된 상태에서 작동되기도 한다고
10) Ibid., pp. 37~38.
11) Andrew Gamble, “Governing Sectors of the Economy,” in Debating Governance:
Authority, Steering, and Democracy, ed. Jon Pierre (New York: Oxford University Press, 2000), p. 111.
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｢그린데탕트｣ 실천전략: DMZ 세계생태평화공원사업을 중심으로주장한다. Gamble은 ‘거버넌스’는 일단 구성이 되면 대체로 자기통제 (self-governed)되기 때문에 정부의 역할은 최소화되는 것이라고 강조 한다. 또한 현실 경제에서는 하나의 거버넌스 유형이 아닌 다양한 거버 넌스 유형이 적용된다는 사실을 인식해야 한다고 강조하고, 이 때문에 정부와 시장 사이에 지나치게 대립적인 관계를 설정할 필요가 없다고 주장한다.12) 또한 나라의 경제상황에 따라 다른 유형의 경제 거버넌스 가 적합하다는 사실도 주목할 필요가 있다. 즉, 경제 거버넌스에 개입하 는 정부의 역할과 기능의 정도가 국가마다 다양하게 나타날 수밖에 없으며, 가장 중요한 것은 국가의 개입정도가 낮더라도 경제체계를 조정하는(steering) 정치적 역량은 높아야 한다는 사실이다.13)
경제적 거버넌스는 경제를 구성하는 조직체계와 정체성, 규칙과 규범 등을 포괄적으로 담고 있다고 할 수 있다.14) 여기에서 핵심적인 문제는 경제적 거버넌스에서 정부의 역할을 어디까지 인정하는 것이 바람직할 것인지에 대한 것이다. 특히 시장에 관여해야 하는 적정 수준에 대한 부분을 포함해서 이 문제와 관련해서 다양한 견해들이 제기되고 있다.
EU가 인식하는 경제적 거버넌스는 국가재정의 효과적인 관리에 초 점이 맞추어져 있다. 특히 2010년 유럽지역에 재정위기가 나타나면서 기존의 경제관리체계에 근본적인 문제가 있기 때문에 경제적 거버넌스 를 개혁해야 한다는 필요성이 제기되기도 하였다. EU가 자체적으로 마련한 경제적 거버넌스 개혁안에 따르면, 성장을 방해하거나 경제를 위험에 빠뜨릴 수 있는 정부의 과도한 재정적자나 공공부채 수준을 탐지하고 예방하며 교정하는 것에 목표를 맞추고 있다.15) 이에 따라
12) Ibid., p. 111.
13) Ibid., p. 112.
14) Gamble은 경제적 거버넌스를 ‘경제 헌법(economic constitution)’이라는 개념으 로 접근하고 있다. Ibid., p. 112.
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재정규율을 강화하고, 거시경제에 대한 감시를 강화하며, 경제위기를 상시적으로 관리할 수 있는 위기관리시스템을 구축할 필요성이 강조되 었다. 이와 함께 다양한 경제정책들의 조화를 위한 노력과 재정기구의 기능을 강화할 필요성이 강조되었다. Rogerson은 아프리카 지역경제 의 사업환경에 대한 연구를 통해서 경제적 거버넌스를 평가하고 있는 데, 연구에서 사용한 평가지표는 6가지로, 대화 및 국영기업과의 관계 (dialogue and state-business relations), 산업인프라(infrastructure), 규제환경(regulatory environment), 토지 사용권과 소유권(land and property rights), 정부의 지원(government support), 삶의 질(quality of life) 등이 그것이다.16)여기에서 ‘삶의 질’은 교육과 건강, 운동과 오락시설 및 휴식공간, 자연환경 등이 포함되어 있다. 이 논문에서 언급 하고 있는 경제적 거버넌스는 기업들의 사업환경을 결정하는 정책적·
물질적·인적 여건들의 결합체라고 할 수 있다.
기존의 문헌을 종합적으로 살펴보면, ‘경제적 거버넌스’에 대한 별도 의 논의는 상대적으로 적은 것으로 나타나고 있으며, 그 개념과 기능에 대한 인식도 상당한 편차를 보이고 있는 것으로 판단된다. 그러나 경제 적 환경이라는 측면에 초점을 맞추고 있다는 공통점이 발견된다고 하 겠다. 따라서 우리는 통일경제에 대비한다는 차원에 관심을 가지고 있기 때문에 남북경제협력의 추진 환경이라는 측면에서 접근할 수 있 을 것이며, 산업인프라와 민간기업의 역할 등과 같은 다양한 지표들을 중점적으로 고려할 수 있을 것이다.
15) European Commission, “EU Economic Governance,” <http://ec.europa.eu/
economy_finance/economic_governance/index_en.htm>. (검색일: 2015.12.15).
16) Christian M. Rogerson, Economic Governance and the Local Business Environment: evidence from two economically lagging provinces of South Africa, <http://www.businessenvironment.org/dyn/be/docs/179/Rogerson_
LocalBE_SA.pdf>. (검색일: 2015.12.10.).
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｢그린데탕트｣ 실천전략: DMZ 세계생태평화공원사업을 중심으로다. 사회적 거버넌스(social governance)
‘사회적 거버넌스’라는 용어는 학계나 국제기구에서 거의 사용하지 않는 단어라고 할 수 있으나, 여기에서는 사회적 영역의 거버넌스라는 의미로 사용하고자 한다. 같은 이유로 사회적 거버넌스에 대한 직접적 인 개념 정의는 발견할 수 없기 때문에, 본 보고서에서는 “거버넌스를 위한 사회적 자본(social capital)과 인적자본(human capital)의 축적 및 수준”으로 규정하고자 한다.
먼저 ‘사회적 자본’은 개인과 집단들이 다른 사람 또는 집단들과의 관계나 상호작용 속에서 얻을 수 있는 신뢰, 연대감, 사회적 연계망, 정보와 소통, 아이디어 등과 같은 것들의 집합체라고 할 수 있다.17)
사회적 자본에 대한 개념은 매우 다양하게 정의되어 왔으나 사회적 네트워크와 상호관계의 규범(norms of reciprocity), 그리고 그들 사 이에서 발생하는 신뢰할 만한 가치(trustworthiness)라고 인식될 수 있다.18) 사회적 자본의 중요성은 3가지로 요약될 수 있다.19) 첫째, 사회 적 자본은 시민들이 상호협력을 통해서 집단적인 문제들을 쉽게 해결 할 수 있도록 한다. 둘째, 사회적 자본은 사람들이 신뢰구축을 통해서 대화가 더 원활하게 진행될 수 있도록 한다. 셋째, 사회적 자본은 사람 들에게 자신들이 서로 연결되어 있다는 사실을 깨닫게 함으로써 삶을 개선할 수 있게 한다.
사회적 거버넌스는 사회 안에서의 관계와 사회를 구성하고 있는 사
17) Mihir K. Roy and Mizanur Rahman, “Role of Social Cap ital in Good Governance: the Case of PRDP in Bangladesh,” (Proceedings of 11th Asian Business Research Conference, 26~27 December 2014, Dhaka Bangladesh).
18) Ibid.
19) R. D. Putnam, Bowling Alone: the Collapse and Revival of American Community (New York: Simon and Schuster, 2000), p. 19, Roy and Rahman에서 재인용.